Законодательство Российской Федерации о закупках в период 1997-2012 гг.

Для того чтобы повысить эффективность и результативность системы закупок, снизить вероятность коррупционного сговора были устранены многочисленные недостатки предыдущего законодательства. В частности, исключили закупки «IV квартала», регламентировали весь закупочный цикл, ввели дополнительные конкурентные процедуры, сократили количество случаев, когда закупка может осуществляться у единственного поставщика, стало возможным привлечение экспертов как при составлении документации, так и в момент приёмки для оценки качества, введён пошаговый мониторинг, аудит и общественный контроль.

Тем не менее, ряд возможных «лазеек» в законе существует. Как уже отмечалось выше, сюда можно отнести предоставление преференций отечественным производителям, что может порождать неэффективность госзаказа или создавать благоприятные условия для коррупции.

Также большие издержки порождает усиление контроля всего закупочного цикла, хотя и предполагается, что данная мера поможет сократить количество обоснованных жалоб на действия заказчика, а, следовательно, и количество внеплановых проверок контролирующих органов, в связи с повышением прозрачности, профессионализма заказчика и регламентации всех стадий закупки.

Несмотря на значительные финансовые затраты на начальных этапах внедрения нового закона, существуют существенные выгоды для участников, которые в дальнейшем должны привести к повышению эффективности функционирования всей системы.

Рекомендации.

Во-первых, для снижения уровня коррупции в отношениях между госзаказчиком и подрядчиком возможно введение третьего субъекта, представляющего интересы заказчика более высокого уровня, чья задача заключается в недопущение сговора между ними, а также администрирование их отношений для внесудебного разрешения конфликтов и завершения контрактов в установленный срок с нужным качеством. Т.е. Перейти от двойственной системы (госзаказчик - подрядчик) к тройственной симметрии интересов (госзаказчик - подрядчик - госрегулятор). Аналогом данного субъекта права может быть институт «контрактных офицеров» в США Пискунов А.А. Взгляды на федеральную контрактную систему//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. № 23 (январь/март). - 35-43. Таких независимых представителей публично-правовых образований должны назначать Президент, Парламент или глава Правительства для нивелирования атак со стороны заказчика, подрядчика или общества. В России неким аналогом-прецедентом такого института служит Рособоронпоставка, как отраслевое агентство по приобретениям применительно к функциям Минобороны.

Во-вторых, по мнению, С.В. Степашина Степашин С.В. Об институциональных развилках формирования ФКС//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2012 № 28 (апрель/июнь). - 72-75, в России отсутствует развитая система контрактного права и статуса юридического лица у правовых публичных образований, что порождает систему коллективной безответственности за достижение целевых социально-экономических эффектов разрозненных публичных закупок. Таким образом, отсутствуют институциональные нормы, сбалансирующие общественные и ведомственные нужды. Происходит распыление средств по ведомственным заказчикам, что осложняет реализацию комплексных планов развития отраслей экономики и территорий государства. Для достижения совокупных эффектов за счёт интеграции ресурсов, комплексного планирования и синхронизации усилий органов власти различных уровней по опыту ряда развитых стран (США, Франция) целесообразно реализовывать стратегические партнёрские соглашения, комплексные контрактные планы и другие формы контрактации.

В-третьих, необходимо чётко и исчерпывающе прописать правила по разделению полномочий между ветвями и уровнями власти. Полномочия по контролю в значительной степени следует также передать от исполнительной (в лице ФАС) судебной и представительной власти в виде Счётной Палаты РФ, Контрольно-Счётных палат в субъектах РФ и Арбитражным судам. Определённо, разработка стандартов оценки аудита в соответствие с международными правилами потребует дополнительных усилий и затрат, но, в тоже время, сосредоточение большей части властных полномочий по контролю в руках ФАС, может порождать конфликт интересов.

В-четвёртых, необходимо проработать ряд методологических рекомендаций и стандартов работы к моменту вступления в силу положений нового закона о ФКС. Стандарты обучения и аккредитации заказчика, методика отбора экспертов для оценки качества товара, стандарты и механизмы проведения внутреннего и внешнего аудита и контроля, основания для определения обоснованности жалоб и т.д. При разработке данных методик и рекомендаций необходимо избегать излишней регламентации и забюрократизированности, лишающей гибкости всю систему закупок.

В-пятых, на мой взгляд, стоит проработать такой момент как страхование ответственности заказчика, т.е. выделять определённый материальный резерв на возможные случаи уплаты штрафных санкций. Также в случаи выявленных нарушений в работе такого коллегиального органа как комиссия, следует прописать вопрос ответственности или определённых лиц, например председателя комиссии, или всех её членов за ошибочные или неправомерные решения, чтобы избежать размывания ответственности.

Глава 3. Механизмы устранения недостатков регулирующего воздействия 94-ФЗ в ФКС

Принятие нового закона о ФКС направлено на решение большого количества коллизий и проблем в сфере закупок, которые, действующий с 2005 года, 94-ФЗ разрешить уже не сможет, несмотря на многочисленные поправки, он по-прежнему регулирует только отношения на стадии размещения заказов.

Помимо существующих в самом законодательстве недоработок, на мой взгляд, предпосылками для кардинального изменения закона о госзакупках послужили и реформы в смежных областях, и институциональные изменения. Для того, чтобы проанализировать какие механизмы использовали разработчики нового федерального закона о ФКС для решения назревших и актуальных проблем в сфере закупок, следует первоначально рассмотреть какая ситуация сложилась на данный момент в этой сфере.

В 2012 году Счетной палатой проводились оценка эффективности системы управления поставками товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных нужд, анализ возможностей и мер по минимизации коррупционных рисков и повышению эффективности системы поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в условиях формирования федеральной контрактной системы.

Проведенный анализ сформировавшейся в настоящее время в Российской Федерации нормативной правовой базы в сфере государственных закупок свидетельствует о ее достаточной сложности. Мониторинг информации, размещенной с 1 января 2010 года по 20 января 2012 года в специализированной справочно-правовой системе ЗАО «Консультант Плюс», установил наличие 459 информационных и разъяснительных писем федеральных органов исполнительной власти по вопросам правоприменения положений Федерального закона № 94-ФЗ Коллегия Счётной Палаты Российской Федерации. Экспертно-аналитическая деятельность Счётной Палаты, раздел 5. 2012. С.112-128. Сайт: www.ach.gov.ru/userfiles/tree/report-2012-5-tree_files-fl-662.pdf.

Пробелы в правовом регулировании отдельных закупочных этапов и процессов создают возможность оплаты невыполненных работ, необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными и недобросовестными исполнителями.

До настоящего времени не сформированы эффективная система прогнозирования, планирования и экономического обоснования объемов закупок для государственных нужд и адекватная ей система бюджетирования. Государственные и муниципальные нужды формируются как функциональные потребности главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС), которые легализуются после их акцептования в реестре расходных обязательств бюджетов Аналитическая записка.// А.А. Пискунов. - 2008 г. -с.34.

Не урегулировано институциональное согласование и гармонизация ведомственных нужд и общественных потребностей законодательно. Не определены допустимые схемы и механизмы управления исполнением государственного контракта, не применяются принципы и методы проектного управления, не создана система многоуровневого мониторинга системы государственного заказа.

По результатам антикоррупционной экспертизы Федерального закона № 94-ФЗ Генеральной прокуратурой Российской Федерации выявлено более 20 коррупционных факторов и пробелов Коллегия Счётной Палаты Российской Федерации. Экспертно-аналитическая деятельность Счётной Палаты, раздел 5. 2012. С.112-128. Сайт: www.ach.gov.ru/userfiles/tree/report-2012-5-tree_files-fl-662.pdf. Повышение эффективности поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд и минимизация коррупционных рисков возможны при формировании целостной системы институционального и организационного обеспечения стратегирования, контрактации, бюджетирования и контроля достижения целевых эффектов социально-экономического развития страны.

Рассмотрим теперь более подробно, с помощью каких механизмов, предложенных в законе о ФКС, его разработчики предполагают разрешить существующие проблемы в сфере закупок. Прежде всего, стоит ещё раз их обозначить. Во-первых, это неэффективность функционирования закупочной системы, рост бюджетных расходов на госзакупки, отсутствие конкуренции, поставка некачественных товаров с нарушением сроков и большое количество жалоб на действия заказчика. Во-вторых, это отсутствие прозрачности и доступности всей необходимой информации, сложности, возникающие у исследователей при её анализе и систематизации. В-третьих, это проблема коррупции на различных уровнях организации власти, многочисленные злоупотребления и сговор между участниками торгов. И, в-четвёртых, госзакупки не решили одной из главных своих задач - они не стали эффективным инструментом экономической политики, направленной на стимулирование определённых сфер производства, инноваций, модернизации, социальной сферы и ряда других областей.

Действующая система закупок, кроме того, не обеспечивает Аналитическая записка.// А.А. Пискунов. - 2008 г. -с.58:

создание стимулов для всех экономических агентов государственных закупок;

возможность государственного регулирования развития экономики и гарантированного ресурсного обеспечения выполнения государственных функций;

переход к методологии стратегического управления в условиях постоянных внешних изменений, инноваций и неустойчивой внешней среды;

переход от управления «текущей» эффективностью системы к управлению потенциалом этой эффективности;

переход к системе управления закупками всего жизненного цикла сложной продукции на основе современных программных методов;

целостное проектирование жизненного цикла продукции, включая разработку, производство, эксплуатацию и утилизацию на принципах инвестиционного проектирования.

Начнём с первой из них. 94-ФЗ неоднократно критиковали за отсутствие эффективности при функционировании системы закупок. То, с помощью каких механизмов, можно исправить существующие недоработки в законе, обсуждались на протяжении почти года. Но сначала стоит задуматься над вопросом оценки эффективности. До вступления в силу 94-ФЗ оценка экономической эффективности производилась в соответствии с Методическими рекомендациями по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставку товаров для государственных нужд (письмо Минэкономики России от 2 июня 2001 г. № АС-751/4-605). В основу метода оценки достигнутого эффекта был заложен принцип сравнения цен закупок на государственном рынке со среднерыночными ценами потребительского рынка Аналитическая записка.// А.А. Пискунов. - 2008 г. -с.50-51. При всей сложности проблем установления среднерыночных цен методами статистического наблюдения указанный метод позволял определить в общих чертах тенденции в установлении рыночного равновесия, как в потребительском и государственном секторах национального рынка, так и в секторе государственного рынка у различных государственных заказчиков. Информационной базой оценки эффективности закупок для государственных нужд являлись материалы статистического наблюдения.

Со вступлением в силу 94-ФЗ указанные методические рекомендации утратили актуальность в связи с переходом на систему формирования начальных цен контракта и отказа от установления в ходе конкурсных процедур стоимости единицы продукции.

Реализуемые в настоящее время подходы при оценке экономической эффективности не имеют нормативного закрепления и основаны на отдельных положениях Методики расчета экономической эффективности размещения заказов, разработанной по заказу Минэконоразвития России, которые используются при подготовке докладов в Правительство Российской Федерации о результатах мониторинга системы закупок.

В основу расчета экономической эффективности заложен принцип совершенного порядка размещения государственного и муниципального заказа, установленного нормами 94-ФЗ, основанный на утверждении того, что качественно работающая система размещения заказов обеспечивает развитие конкуренции, разумной открытости, справедливости, контроля, регламентации процедур и сама по себе дает эффект, превышающий затраты на ее функционирование. Принятие этого утверждения сводит задачу оценки достигнутого экономического эффекта к мониторингу и анализу соответствия практики размещения заказов нормам законодательства.

Экономическая эффективность в сфере размещения государственного заказа в методике определяется через соотношение экономического эффекта от размещения государственного заказа и материальных затрат, понесенных в связи с достижением данного эффекта. При этом показатель экономического эффекта (абсолютной экономии бюджетных средств - основной показатель экономической эффективности закупок) рассчитывается как разница между начальной и фактической ценой контракта.

Объективность же формирования государственными заказчиками начальной цены контракта в методике не оценивается, хотя этот показатель является одной из основных новаций 94-ФЗ. Вследствие этого при расчетах по методике абсолютно любой вариант закупок всегда оказывается гарантировано эффективным (положительным) Аналитическая записка.//А.А. Пискунов. - 2008 г. -с.48-51.

Вместе с тем проведенный в ходе экспертно-аналитического мероприятия анализ информации, представленной на официальном сайте государственных закупок, в части заявленных различными государственными заказчиками на торги начальных цен за единицу однотипной продукции показывает значительное расхождение начальных цен Аналитическая записка.// А.А. Пискунов. - 2008 г. -с.53.

Помимо всего прочего, методика предполагает оценку затрат организатора конкурса на проведение торгов. При этом порядок расчета транзакционных издержек организатора торгов, а также участников, возмещаемых победителем в соответствии с действующим порядком в цене государственного контракта за счет бюджетных средств, в методике не определён. Оценка затрат предусматривает учет транзакционных издержек заказчика исключительно при организации процедур торгов и также не учитывает расходы бюджета, например, на содержание сотрудников федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование, правоприменение и контроль в данной сфере деятельности, оплату официального сайта, содержание необходимой инфраструктуры и т.д.

При этом, однако, заявленный государственными заказчиками размер их транзакционных издержек возрос. По данным статистического наблюдения доля затрат государственных заказчиков на организацию проведения конкурсов за исследуемый период увеличилась практически в 1,7 раза (в 2005 году - 1,5% от общей стоимости заключенных контрактов, в 2007 году - 2,5%) Аналитическая записка.// А.А. Пискунов. - 2008 г. -с.55.

Прежде всего, проблему повышения эффективности, уменьшения экономии бюджетных средств и роста бюджетных расходов предполагается решить введением обоснования начальной (максимальной) цены и контракта (в законе о ФКС ст.22 предложены методики расчёта), предмета закупки и способа определения поставщика, централизацией и нормированием закупок. Данные методы позволяют ещё на начальном этапе планирования закупок определить, насколько необходим тот или иной товар или услуга, не слишком завышена/занижена начальная цена контракта. Централизация закупок позволит избежать дополнительных транзакционных расходов для каждого заказчика, снизив, таким образом, как временные, так и денежные издержки. А нормирование позволяет обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводит к закупкам, имеющим избыточные потребительские свойства, или являются предметами роскоши.

Не менее важной является и проблема снижения, а иногда и отсутствия вовсе, конкуренции при проведении торгов. Поскольку повышение конкуренции сказывается на увеличение экономии бюджетных средств, а, следовательно, и на эффективности системы закупок, то данному вопросу при разработке нового федерального закона уделялось большое внимание. Слабое развитие конкурентной среды подтверждается также результатами мониторинга открытых аукционов, завершенных в I квартале 2008 года. Общее число заявок, поданных на участие в 4130 аукционах, составляет 6887. В среднем на 1 лот (аукцион) приходится 1,67 заявки. На рис.3 помещена информация о среднем числе заявок, поданных на аукцион, в разрезе товарных групп Аналитическая записка//Пискунов А.А. - 2008 г. - с.39..

Рис. 3.Среднее число заявок, поданных на аукцион в разрезе товарных групп.

Тем не менее, появляются позитивные тенденции. По оценке Национального Рейтинга Прозрачности Закупок (НРПЗ) среднее число участников состоявшихся торгов останется в 2012 г на уровне 3,4 в региональном сегменте, и повысится на 0,1 до 3,0 в федеральном сегменте. Среднее число заявок/предложений, сделанных по всем объявленным процедурам, оценивается на уровне 2,45 в федеральном сегменте и 2,42 в региональном Национальный рейтинг прозрачности закупок . Сайт: http://nrpz.ru/raiting_2012.html.

Рис.4. Уровень конкуренции на состоявшихся торгах.

Доля несостоявшихся процедур по всем формам размещения заказа оценивается в 2012 году на уровне 52%, что примерно на 5% меньше соответствующего значения 2011 г.

Установить изменение состава участников всех видов торгов и повторяемость организаций, выигравших право заключения государственного контракта по одной номенклатуре у разных государственных заказчиков, с целью установления фактов недобросовестной конкуренции, выразившейся в разделе государственного рынка, не представляется возможным в связи с отсутствием необходимой информации в системе государственного статистического наблюдения и по результатам мониторинга.

За исследуемый период отмечается тенденция увеличения доли государственных контрактов, заключенных с единственным поставщиком Иванов. А.Е. Хромая судьба 55 статьи//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. №26 (октябрь/декабрь). - с.67.

Рис. 5. Динамика доли госзакупок на неконкурентной основе во всех закупках, %

Снижение количества поставщиков, принявших участие в торгах, свидетельствует не только о не достижении цели 94-ФЗ в отношении развития добросовестной конкуренции, но и об уменьшении значения этого показателя по сравнению с ранее применявшимися технологиями размещения заказа для государственных нужд.

Это свидетельствует о снижении конкуренции на государственном рынке и подтверждает невозможность достижения её развития исключительно мерами совершенствования организационно-технических процедур и способов размещения заказа на поставки товаров (работ, услуг), а также об усилении монополистических тенденций на государственном рынке.

К числу экономических факторов, отрицательно влияющих на развитие конкуренции в системе закупок для государственных нужд, относятся Аналитическая записка//Пискунов А.А. - 2008 г. - с.41.:

Сдерживание массового производства продукции (работ, услуг) для государственных нужд, как основы развития конкуренции, средствами бюджетной политики, вследствие которой ёмкость государственного рынка (реальная потребность) не обеспечена платёжеспособным спросом;

Менее привлекательная среда государственного рынка по сравнению с приемлемыми для бизнеса обычаями и практикой делового оборота в корпоративном и потребительском секторах национального рынка, а также внешнего рынка (например, экспорт оружия) (преддоговорные переговоры, товарно-сырьевые биржи, электронные торговые площадки и др.);

Высокая стоимость коррупционных факторов на всех этапах управления государственным заказом (по экспертным оценкам Института управления закупками и продажами им. А.Б.Соловьёва ГУ-ВШЭ до 60% - на этапе планирования закупок, 20-25% - на этапе размещения заказа и 15-20% - на этапе управления контрактами), принуждающая поставщиков государственного заказа к правонарушениям для получения средств, необходимых для исполнения неформальных обязательств;

Повышенные риски по фьючерсным сделкам в связи с твёрдой фиксацией цен на момент заключения сделок в условиях инфляции.

Для решения данной проблемы было увеличено количество конкурентных процедур (закрытый и открытый конкурс с ограниченным участием, открытый и закрытый двухэтапный конкурс), а также запрос предложений с более упрощённым процессом отбора. К тому же, сократился перечень случаев, когда закупка может осуществлять у единственного поставщика. Для стимулирования участников ввели более чёткие «правила игры» на всех этапах закупочного цикла. Антикоррупционные меры также способствуют повышению конкуренции, так как повышается стимул и заинтересованность в участии у потенциальных поставщиков.

Многочисленные жалобы и недовольство со стороны заказчиков вызывали случаи поставки товара ненадлежащего качества, что особенно актуально в случаях закупки инновационной, технически сложной продукции, произведений искусства, кинематографии или научных разработок. Закупка подобной продукции с помощью аукциона, где критерием отбора является самая низкая цена, не всегда себя оправдывает.

Для разрешения этой проблемы разработчики предлагают привлекать экспертов и специализированные организации как при планировании и составлении конкурсной документации, на предквалификационном отборе поставщика, так и в момент приёмки товара для оценки качества.

Также большие разногласия вызывают так называемые закупки «IV квартала», когда оплата производится в конце отчётного финансового года, а поставка товара спустя какое-то время. В данной ситуации, когда заказчику в соответствие с бюджетным законодательством просто необходимо перевести деньги за заключённые контракты, даже если итогового результата сделки ещё нет, то возникают благоприятная ситуация для возникновения оппортунистического поведения со стороны поставщика, который уже получил деньги за незаконченную работу или для возникновения коррупционного сговора между поставщиком и заказчиком. Для того чтобы разрешить эту коллизию в новом законе данный вид закупок отсутствует, поставщики получают оплату только по факту исполнения контракта.

Помимо поставки некачественных товаров, выполнения работ или оказания услуг государственные и муниципальные заказчики часто сталкиваются с проблемой нарушения сроков поставки. В качестве механизма преодоления данной недоработки предыдущего законодательства предлагается использовать пошаговый мониторинг каждого этапа осуществления закупки, проведение внутреннего и внешнего контроля и аудита. Также для того, чтобы не допустить к конкурсу недобросовестных поставщиков или исключить сговор между участниками в новом законе введён ряд антидемпинговых мер (ст.37 закона о ФКС). Поставщик при снижении начальной (максимальной) цены более чем на 25% обязан подтвердить обеспечение исполнение контракта или предоставление информации, подтверждающей добросовестность такого участника (опыт выполнения аналогичных работ без применения штрафных санкций).

Анализ динамики наложения административных штрафов свидетельствует об усилении мер административного воздействия. Однако, в случае сохранения данной тенденции, оценка качества исполнения контрольной функции скорее можно назвать негативной, так как основной целью контроля является не установление нарушений, а принятие мер по их предупреждению, что более характерно в настоящее время для деятельности Рособоронзаказа.

Обращает на себя внимание и тот факт, что контрольно-надзорная деятельность Рособоронзаказа охватывает все этапы заказов для государственных нужд в закреплённой сфере, включая планирование, размещение, контрактацию, ценообразование и исполнение обязательств, то есть имеют системный характер, тогда как деятельность ФАС имеет локальный характер и ограничена только этапом размещения заказа.

Результаты анализа информации, содержащейся на официальном сайте по закупкам федеральных органов исполнительной власти Аналитическая записка//Пискунов А.А. - 2008 г. - с.47. свидетельствуют о сохранении значительного числа формальных нарушений, а именно: не соответствие закону содержания документов размещенных на сайте, отсутствие необходимых документов, не соблюдение сроков размещения информации на сайте и проведения процедур, предусмотренных действующим законодательством о размещении заказов.

Показателем нарушений действующего порядка закупок для государственных нужд является также количество обоснованных жалоб на действие заказчика и конкурсных комиссий. Данные о результатах рассмотрения жалоб характеризуются следующим образом Аналитическая записка//Пискунов А.А. - 2008 г. - с.49..

Таблица 2 Соотношение количества обоснованных и необоснованных жалоб по контролирующим органам.

Обжалуемые решения и действия	Рособоронзаказ	Рособоронзаказ	ФАС России	Рособоронзаказ	ФАС России
	2006 год	2007 год	1 кв. 2008 год
Всего поступило жалоб, в т.ч.	93	318	8904	218	2873
Признано обоснованными	44	222	3894	153	1210
Признано необоснованными	17	120	2801	73	940

Таким образом, видно, что значительная часть жалоб признаётся необоснованными, тем не менее, проведение по ним проверки требовало материальных и временных затрат. Для предотвращения большого количества жалоб на действия заказчика, что ведёт к внеплановым проверкам со стороны контролирующих органов, а, следовательно, к дополнительным издержкам, в новом федеральном законе о ФКС предусмотрено предварительное обоснование жалобы, использование типовых контрактов. Большое внимание уделяется профессионализму заказчика для предотвращения ошибок при подготовке конкурсной документации или при проведении торгов.

Вторая значимая проблема - низкая степень прозрачности и открытости системы закупок. Многие исследователи и аналитики отмечают тот факт, что часто информация недоступна для анализа и систематизации, в части регионов работа информационных систем оставляет желать лучшего.

На основе результатов исследования «Рейтинг прозрачности 2012», проводимого оргкомитетом «Национального рейтинга прозрачности закупок» (НРПЗ) можно определить следующую ситуацию. В этом году сегмент федеральных государственных заказчиков оказался на уровне «средняя прозрачность» шкалы НРПЗ, который является третьим из пяти возможных. При этом впервые несколько заказчиков федерального уровня получили высшую оценку рейтинга «гарантированная прозрачность».

Распределение участников по уровням шкалы прозрачности имеет следующий вид: «гарантированная прозрачность» -- 4%, «высокая прозрачность» -- 21%, «средняя прозрачность» -- 20%, «базовая прозрачность» -- 26%, «низкая прозрачность» -- 29%. Таким образом, доля участников в положительном диапазоне шкалы прозрачности, т.е. на уровнях «гарантированная прозрачность» и «высокая прозрачность», составила 25%, а доля участников с оценками в отрицательном диапазоне («базовая прозрачность» и «низкая прозрачность») -- 55% Национальный рейтинг прозрачности закупок. Сайт: http://nrpz.ru/raiting_2012.html . (Рис.6,7)

Средняя оценка по муниципальному сегменту соответствует уровню «средняя прозрачность». Распределение участников по уровням следующее: «гарантированная прозрачность» -- 16%, «высокая прозрачность» -- 20%, «средняя прозрачность» -- 10%, «базовая прозрачность» -- 20%, «низкая прозрачность» -- 34%. Таким образом, суммарная доля участников в положительном диапазоне -- 36%, в отрицательном -- 54%.

Рис. 6,7. Распределение закупщиков по уровням прозрачности: федеральные и муниципальные заказчики.

Для решения проблемы низкой степени открытости и прозрачности и затруднительности поиска информации будет создана единая информационная система, на которой разместятся вся необходимые данные для поставщиков, заказчиков, контролирующих органов власти и исследователей.

Много дебатов и обсуждений вызвал вопрос широкого распространения коррупции, как на различных уровнях власти, так и между заказчиком и поставщиком. Для преодоления этой важной проблемы было разработано и рассмотрено множество предложений.

Часть из них упоминалось ранее - это устранение закупок «IV квартала», разработка антидемпинговых мер, пошаговый мониторинг, внутренний и внешний аудит. Для этого предполагается привлечение Счётной палаты, контрольно-счётных органов субъектов РФ и контрольно-счётные органы муниципальных образований. Также при осуществлении закупок на особо крупные суммы, превышающие 1 млрд. рублей предполагается общественные обсуждения.

Счетная палата ежегодно осуществляет мероприятия по анализу реализации Национального плана противодействия коррупции. Это создает основу для организации мониторинга и аудита результативности антикоррупционной политики государства.

В рамках закона о ФКС предусматривается введение институтов общественного контроля, заключено Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой и Некоммерческим партнерством по развитию торгово-закупочной отрасли «Национальная ассоциация институтов закупок». Предметом Соглашения также является взаимодействие по совершенствованию системы государственных и муниципальных закупок, включая формирование федеральной контрактной системы и законодательства в данной сфере.

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года Президент Российской Федерации отметил, что «настоящей «питательной зоной» для коррупции стали госзакупки».

Анализ результатов проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий показал, что нормативная правовая база, регулирующая отношения в сфере закупок для государственных нужд, до сих пор не имеет целостного, логически завершенного характера, не позволяет сформировать в Российской Федерации единое правовое и экономическое пространство в секторе государственных закупок. Существующие нормы специального права не обеспечивают устойчивого функционирования государственных рынков, а в отдельных случаях являются препятствием для исполнения государственных функций Коллегия Счётной Палаты Российской Федерации. Экспертно-аналитическая деятельность Счётной Палаты, раздел 5. 2012. С.112-128. Сайт: www.ach.gov.ru/userfiles/tree/report-2012-5-tree_files-fl-662.pdf.

Пробелы в правовом регулировании отдельных закупочных этапов и процессов создают возможность оплаты невыполненных работ, необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными и недобросовестными исполнителями. В результате отсутствия контроля со стороны ряда заказчиков за своевременным и качественным исполнением государственных контрактов допускалось неэффективное использование средств федерального бюджета по причине исполнения контрактов без достижения установленного результата. Отчетные документы по выполнению работ в рамках отдельных государственных контрактов не содержат сведений о результатах выполненных работ, не подтверждают выполнение работ в установленные условиями контракта сроки.

Антикоррупционные механизмы закладываются во все закупочные системы мира, поскольку коррупционные риски присущи как в целом любой системе закупок, так и ее отдельным элементам. Антикоррупционные меры не должны заменять собой экономические механизмы закупок, как это произошло в 94-ФЗ, поскольку это ведет к неизбежным экономическим провалам, росту неэффективности закупок и на этом фоне в итоге и к росту коррупции Пояснительная записка к концепции федерального закона «О государственных и муниципальных закупках Российской Федерации»/ Кузнецова И.В. - 2013г. - с.2. В связи с этим, принятие и разработка любого экономического механизма закупок должна сопровождаться анализом объема сопутствующих коррупционных рисков и разработкой демпфирующих механизмов Пояснительная записка к концепции федерального закона «О государственных и муниципальных закупках Российской Федерации»/ Кузнецова И.В. - 2013г. - с.2.

Как показывает практика, коррупционные риски сегодня в большей мере сосредоточены на стадии планирования закупок, исполнения контрактов и приемки закупаемых товаров, работ и услуг. Поэтому одной из самых важных мер по предотвращению развития коррупции, внесённой в закон о ФКС, является регламентация не только стадии размещения заказа, но и всего закупочного цикла, чтобы не оставить областей деятельности исключительно на усмотрение заказчика.

Помимо всего прочего, существует ещё одна важнейшая задача, которую должны решать государственные и муниципальные закупки - стимулирование развития экономики страны, инноваций, энерго- и природосберегающего производства, привлечение малого и среднего бизнеса.

Поскольку закупки по своей сути - государственные инвестиции, необходимо разработать и использовать механизм предоставления этих инвестиций в качестве стимула развития бизнеса и привлечения его для реализации социальных и экологических программ Пояснительная записка к концепции федерального закона «О государственных и муниципальных закупках Российской Федерации»/ Кузнецова И.В. - 2013г. - с.3-4.. Таким образом, государственные закупки должны стать, с одной стороны, действенным инструментом поддержки добропорядочного бизнеса, который тратит на развитие страны не только средства полученного контракта, но и свою прибыль, вкладывается в свое развитие, реализует за счет прибыли инновационные, социальные и экологические программы.

С другой стороны, государственные закупки будут барьером, препятствующим проникновению на государственный рынок рейдеров, однодневок, поставщиков, не занимающихся развитием и оптимизацией производства Пояснительная записка к концепции федерального закона «О государственных и муниципальных закупках Российской Федерации»/ Кузнецова И.В. - 2013г. - с.3..

Для стимулирования участия бизнеса в подобного рода программах в законе было разработано несколько механизмов. Во-первых, поставщики, предлагающие инновационную продукцию, использующие в производстве энерго- и прородосберегающие технологии получают преимущество при оценке заявок. Выделение определённой доли в общей совокупности заказа для участников малого и среднего бизнеса, некоммерческих организаций, имеющих социальную направленность, поможет не только развить данный сектор экономики, но и обеспечить население необходимыми товарами, работами и услугами с привлечением бизнес-организаций. Также стимулирующее воздействие на национальную экономику окажет предоставление преференций отечественным производителям.

Рекомендации.

Несмотря на большую работу, проделанную разработчиками закона о Федеральной Контрактной Системе, предложенным им механизмам по борьбе с недостатками предыдущего законодательства, существуют ещё направления деятельности по доработке законодательства. Прежде всего, это более детальная методологическая и организационная проработка специальных нормативных актов, дополняющих вновь принятое законодательство. Она включает в себя разработку национальных стандартов соответствия государственных и муниципальных заказчиков при их обучении, повышении квалификации, профессиональной переподготовке. Также критерии обоснования предоставления преференций отечественным производителям, стандарты оценки и индикаторы качества выполнения своих обязанностей государственными заказчиками при проведении внутреннего и внешнего аудита и контроля. Введение закрытого перечня случаев обоснованности жалоб со стороны поставщиков, для предотвращения излишних внеплановых проверок, влекущих значительные издержки контроля. Более того, необходимо проработать матрицу ответственности участников закупочного цикла на каждой его стадии для недопущения излишней забюрократизированности и согласования последовательных процедур. При этом следует ввести страхование ответственности заказчика.

Привлечение экспертов и специализированных организаций, хотя и создаёт определённые преимущества, также требует дополнительного внимания, так как на данный момент нет общепринятой практики использования услуг специалистов, критерии их отбора, полный перечень обязанностей, ответственность, оплата, гарантии и т.д.

Будет разумным на примере западных стран и США с развитой системой организации закупок ввести институт контрактного офицера, как третьего лица - госрегулятора - во взаимоотношения между заказчиком и поставщиком. Его непосредственные функции будут включать представление интересов заказчика, администрирование контракта и досудебное урегулирование конфликта. Данный механизм позволит не только снизить издержки контроля, но и сократит уровень коррупции, так как увеличение количества заинтересованных сторон с разными интересами сделает затруднительным возможность сговора.

Также актуальным будет вопрос распределения полномочий по контролю между исполнительными (ФАС) и судебными и представительными (Счётная Палата) органами власти, поскольку снизит монополию одной ветви власти в данной сфере и вероятность злоупотребления полномочиями.

Более того, необходимо наладить функционирование целостной системы как одного из принципов нового федерального закона, согласовать общественные и государственные нужды, установить межведомственное взаимодействие в рамках закупочной сферы, чтобы не происходило разрозненное распределение денег по ведомствам для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а осуществлялось комплексное выполнение государственных программ и политик.

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на большую проделанную работу, законодателям ещё предстоят различные доработки и исправления недостатков нового закона, которые проявят себя непосредственно на практике. Тем не менее, первый шаг в становлении новой системы осуществления закупок, более адаптированной к запросам и реалям времени, уже сделан.

Заключение

Подводя итог проделанной работы, хотелось бы отметить, что, несмотря на принятие закона о ФКС, тема реформирования законодательства в сфере государственного и муниципального заказа вызывает активные обсуждения. Исследователи, заказчики и поставщики расходятся во мнениях на то, что к каким последствиям приведут грядущие перемены. Обращаясь непосредственно правоприменительной практике действующего 94-ФЗ можно сделать следующие выводы.

Во-первых, в отношении соответствия целей практике 94-ФЗ, указанный в законе перечень целей является чрезмерно обширным и во многом внутренне противоречивым, больше похожим на задачи, носит больше декларативный характер. Единственная цель «обеспечение единства экономического пространства» имеет реальную применимость, но не является специфичной для данного закона. Ни экономия бюджетных средств, ни развитие конкуренции, ни обеспечение прозрачности, ни предотвращение коррупции не достигается в рамках 94-ФЗ. Расширение возможностей для участия в размещении заказов и совершенствование деятельности заказчиков также нуждается в дополнительной доработке.

В качестве лиц, чья деятельность регламентируется действующим законодательством, можно выделить: государственных и муниципальных заказчиков, потенциальных и фактических поставщиков, покупателей товаров, работ и услуг и иные заинтересованные лица.

Во-вторых, выделяют явные и неявные выгоды от действия 94-ФЗ. К явным выгодам можно отнести экономию бюджетных средств в результате конкурентных процедур, которая, по данным 2010 года, составила 45,4 млрд. руб. Также как показано ранее, общественное благосостояние в целом растёт при увеличении добросовестной конкуренции, когда каждый последующий поставщик имеет преимущество перед конкурентами, увеличивая, таким образом, эффективность и стимулируя своих оппонентов к поиску ещё более эффективных способ осуществления своей деятельности для получения государственных и муниципальных заказов.

Помимо явных издержек выделяют ещё и неявные преимущества, ведущие к сокращению расходов, но которые сложно оценить в денежном выражении: унифицированные правила проведения процедур значительно упростили взаимодействие внутри властной иерархии, сократив, таким образом, транзакционные издержки на согласование. Также унифицированные процедуры способствовали сокращению времени, затрачиваемого на подготовку документацию и организацию закупочных процедур. Обязательность публикации информации о предстоящих торгах на едином портале закупок уменьшило затраты компаний на поиск информации. Введение запрета на подтверждение правоспособности и квалификации для поставщиков и закрытого перечня критериев отбора смягчило бюрократическое бремя и создало возможности для развития конкуренции.

В-третьих, в качестве основных видов издержек можно выделить:

Подготовка конкурсной документации;

Обучение персонала, ответственного за подготовку и планирование закупок;

Внедрение IT-системы, обеспечивающей оперативное соответствие между планированием хозяйственной деятельности и планированием закупок;

Проведение торгов, оценка заявок, подписание контрактов:

Затраты на организацию конкурсной процедуры;

Затраты на оценку поступивших заявок и подготовку протоколов, в том числе услуги экспертов;

Затраты на подготовку и размещение информации о проведенных закупках и заключенных договорах на сайте.

Вероятные судебные издержки в случае жалоб со стороны поставщиков.

Издержки контроля деятельности заказчика со стороны государства.

В денежном выражении данный издержки по приблизительным подсчётам составляют 155,7 - 313,5 млр. руб. Итого, от действия Закона получаем чистые потери от введения закона в пределах 110,6 - 266,1 млрд. рублей, это только та часть суммы соотношения выгод и издержек, которую можно оценить в денежном выражении, и по которой есть официальные данные.

Таким образом, в качестве общих рекомендаций для повышения эффективности законодательства можно выделить следующие: во-первых, регламентация всего закупочного цикла для уменьшения возможных лазеек в законе, а, следовательно, снижение вероятности коррупции и повышения эффективности. Во-вторых, большее внимание уделить требованиям к профессиональной квалификации и аттестации служащих государственного и муниципального заказчика для предотвращения ошибок при подготовке документов, проведение конкурентных процедур и определении победителя, что позволит сократить количество жалоб от поставщиков, а, следовательно, внеплановые проверки контролирующих органов и издержки контроля. В-третьих, необходима больше проработанная методологическая основа для определения начальной максимальной цены контракта, обоснования предмета и способа закупки. В-четвёртых, особое внимание стоит уделить становлению государственных и муниципальных закупок как инструмента экономической политики для стимулирования развития инноваций, энерго- и приросберегающей продукции, предприятий малого и среднего бизнеса, некоммерческих организаций и всей экономики страны в целом. В-пятых, необходимо уделить внимание вопросу централизации государственных и муниципальных заказчиков для сокращения транзакционных издержек и нормирования заказа для прекращения практики закупки товаров, работ и услуг для внутренних нужд ведомств, обладающих излишними потребительскими свойствами или являющиеся предметами роскоши. И в качестве последней рекомендации можно выделить - устранение в новом законе о ФКС закупок «IV квартала», так как они создают благоприятные условия для роста коррупции и различных злоупотреблений в закупочной сфере, а, следовательно, снижают эффективность всей системы.

Вступление в силу нового Федерального закона о ФКС, хотя и направлено на улучшение существующего положения в сфере закупок, тем не менее, накладывает дополнительные издержки на основные группы лиц, чья деятельность будет регулироваться, в первую очередь на госзаказчиков. Прежде всего, увеличились транзакционные издержки, так закон о ФКС регламентирует весь закупочный цикл (составление плана-графика, обоснование начальной максимальной цены контракта, привлечение экспертов для закупки технически сложной продукции, пошаговый мониторинг, аудит и т. д.). Дополнительных затрат потребует разработка и функционирование единой информационной системы, а также наём дополнительных сотрудников IT-отдела. К возможным выигрышам от введения нового закона можно отнести увеличение вероятности закупки качественной продукции с установленные сроки, поскольку теперь регламентирован каждый шаг закупочного цикла, привлекаются при необходимости эксперты, и проводится пошаговый мониторинг и аудит.

Тем не менее, несмотря на многочисленные преимущества от вступления нового закона в силу, в переходный период, на мой взгляд, издержки значительно превысят выигрыши. Так как разработка единой информационной системы и обучение большого количества заказчиков требует значительных материальных средств. Тем не менее, со временем по мере вступления в силу положений ФКС количественное соотношение выигрышей должно вырасти, вследствие действия механизмов повышения эффективности предложенных в Законе.

Для устранения существующих в действующем законодательстве «пробелов» было предложено разработчиками ряд механизмов. Прежде всего, для повышения эффективности функционирования системы закупок, повышения экономии бюджетных средств и сокращения расходов бюджета закон вводит обязательное обоснование начальной максимальной цены контракта, предмета закупки, централизацию закупочной деятельности для сокращения транзакционных издержек, а также нормирование госзаказа. Для повышения конкуренции, а, следовательно, вероятности экономии бюджетных средств, были разработаны дополнительные конкурентные процедуры, сокращено количество случаев закупки у единственного поставщика и прописаны более ясные «правила игры» на всех этапах закупочного цикла. Для предотвращения коррупции, многочисленных жалоб и поставки некачественных товаров с нарушением сроков в новом законе о ФКС был введён пошаговый мониторинг, аудит, устранены закупки «IV квартала», привлекаются эксперты при составлении документации и отборе поставщиков, большое внимание уделяется профессионализму самого заказчика. Конечно, данные механизмы необходимо рассматривать в совокупности, так как цели, заявленные в законе, взаимосвязаны и носят комплексный характер.

В качестве общих рекомендаций по устранению возможных «пробелов» в новом законе и дальнейшем реформированию системы закупок в России можно выделить следующие. Во-первых, более детальная методологическая и организационная проработка специальных нормативных актов, дополняющих вновь принятое законодательство. Она включает в себя разработку национальных стандартов соответствия государственных и муниципальных заказчиков при их обучении, повышении квалификации, профессиональной переподготовке. Также критерии обоснования предоставления преференций отечественным производителям, стандарты оценки и индикаторы качества выполнения своих обязанностей государственными заказчиками при проведении внутреннего и внешнего аудита и контроля. Введение закрытого перечня случаев обоснованности жалоб со стороны поставщиков, для предотвращения излишних внеплановых проверок, влекущих значительные издержки контроля.

Необходимо на примере западных стран и США с развитой системой организации закупок ввести институт контрактного офицера, как третьего лица - госрегулятора - во взаимоотношения между заказчиком и поставщиком. Его непосредственные функции будут включать представление интересов заказчика, администрирование контракта и досудебное урегулирование конфликта.

Также актуальным будет вопрос распределения полномочий по контролю между исполнительными (ФАС) и судебными и представительными (Счётная Палата) органами власти, поскольку снизит монополию одной ветви власти в данной сфере и вероятность злоупотребления полномочиями.

Таким образом, подводя общий итог можно сказать, что введение нового Федерального закона о ФКС в целом приведёт к улучшению ситуации в сфере закупок, так как многие недостатки действующего законодательства были учтены и предложен ряд механизмов по совершенствованию закупочной системы. Определённо, дальнейшее реформирование законодательства продолжится, так как и сейчас нет однозначно положительной оценки вновь принятому закону, несмотря на предшествующие многочисленные его обсуждениях. Будет ли затянут этот процесс, зависит от того, насколько сильно проявятся недоработки нового законодательства, насколько оперативно государственные органы смогут их устранить и насколько лица, чья деятельность регламентирована ФКС, заинтересованы в эффективном функционировании закупочной системы.

Библиографический список

Артемьев И. Ю. Наши союзники -- и президент, и председатель правительства //Новая газета. 2010. 22 дек.

Бальсевич А. А., Пивоварова С. Г., Подколзина Е. А. Информационная прозрачность государственных закупок в регионах России //Академическое приложение к журналу Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 5. С. 38-61.

Димитри Н., Пига Г., Дж. Спаньоло. Руководство по закупкам [Текст] : учеб.пособие / под ред.; пер. с англ. М.М. Форже, Е.В. Хилинской под ред. И.В. Кузнецовой; Нац. исслед. Ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. - с.695 [9] с.

Иванов. А.Е. Хромая судьба 55 статьи//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. №26 (октябрь/декабрь). - с.67

Кузнецова И.В. Пояснительная записка к концепции федерального закона «О государственных и муниципальных закупках Российской Федерации», 2013. - 69 с.

Кузнецова И.В. Учебно-методическое пособие подготовлено в рамках Инновационной образовательной программы ГУ-ВШЭ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном правлении». - Москва, 2007. - с.133

Кузнецова И.В., Трефилова Т.Н., Еременко Н.В., Гладкова Е.Г., Бурков А.В., Богорад Е.Л. ИСПОЛНЕНИЕ 94-ФЗ В 2007 ГОДУ: РЕЗУЛЬТАТЫ МОНИТОРИНГА// ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение/Нормативно-аналитический журнал. 2008. №13 [июль/сентябрь]

Набиуллина. Э.С. ФКС должна решать острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. №25, (июль/сентябрь). - с.4-5