Административно-процессуальные основы организации и деятельности ОВД и подразделений федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений

Федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба.

С 14 июля 2004 г. Федеральная миграционная служба Российской Федерации была передана в подчинение МВД РФ.

Основные направления административно-правового регулирования миграционных отношений ОВД в РФ в настоящее время следующие:

- реализация Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, приживающих за рубежом (Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: Указ Президента РФ от 22.06.2006 №637 (ред. от 11.07.2013г. №621)// Справочная система «Консультант Плюс».);

- учет временной миграции (ФЗ РФ от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и др.);

- учет постоянных мигрантов;

- адаптация и интеграция мигрантов в местах вселения;

- контроль трудовой иммиграции, борьба с нелегальной миграцией, включая пресечение и выявление административных правонарушений в сфере миграции и преступлений в данной сфере, применение мер принуждения.

В целом же, укрупненными группами функций органов внутренних дел в сфере административно-правового регулирования миграционных отношений выступает миграционный учет (паспортно-визовая работа) и миграционный контроль.

Как отмечает И.Ю. Сизов, миграционный учет - паспортно-визовая работа, возложенная на ФМС, представлена из множества составляющих ее элементов: оформление и выдача паспортов (внутренних и заграничных), осуществление регистрационного учета российских граждан, адресно-справочная работа; регистрация и миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, оформление и выдача им документов на право проживания, оформление документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу (приглашения и визы), исполнение законодательства по вопросам гражданства, контроль за пребыванием на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства и др Сизов И.Ю. Административно-правовой механизм миграционного учета // Административное и муниципальное право. 2012. № 5 (53). С. 58..

Несомненно, что основным средством управления миграцией следует рассматривать установление единой паспортно-визовой системы на всей территории Российской Федерации. Главное место в этой системе занимает деятельность по обеспечению паспортно-визового режима.

Паспортно-визовый режим включает в себя эффективную и грамотно организованную паспортно-визовую работу в виде целого комплекса мероприятий, главными из которых являются ведение единого централизованного (регионального) учета граждан Российской Федерации, миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.

Эти учеты обеспечиваются путем заполнения и регистрации на всей территории России единых регистрационных документов (паспортных листков убытия-прибытия, миграционных карточек, въездных виз и вкладышей в документы, удостоверяющие личность), а также обеспечением контроля за проживанием, временным пребыванием и передвижением в пределах Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Другое направление административной деятельности правоохранительных органов в сфере миграции выступает миграционный контроль.

Как отмечает Т.А. Прудникова, контроль над миграционными процессами, в том числе за пресечением организации незаконной миграции, возложен на сотрудников органов внутренних дел, пограничной службы, органов Федеральной службы безопасности и в первую очередь на сотрудников Федеральной миграционной службы Прудникова Т.А. Эволюция административно-правового регулирования участия органов государства в контроле за миграционными процессами // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 2. С. 165..

Исходя из анализа полномочий ФМС и ее органов, можно выделить следующие основные функции в области миграционного контроля.

1. Регулятивная функция заключается в воздействии на миграционные потоки с целью их упорядочения. Это воздействие осуществляется как через создание соответствующих социально-экономических условий, так и посредством заключения двусторонних и многосторонних соглашений, участие в международных совещаниях и переговорах по проблемам миграции.

2. Функция внешнего взаимодействия состоит в выявлении позиций различных министерств и ведомств РФ, а также субъектов РФ по спорным вопросам и решения их на государственном уровне для уменьшения социальной напряженности среди различных категорий мигрантов при соблюдении государственных интересов России.

3. Интегрирующая функция имеет целью содействие включению мигрантов в российское общество, т.е. получение ими гражданства РФ, а также содействие в обустройстве на новом месте жительства. Во внешнеполитическом аспекте интегрирующая функция государственной миграционной политики проявляется через выработку и проведение согласованной межгосударственной миграционной политики в рамках СНГ и стран Балтии, а также в поддержании контактов с международными и зарубежными правительственными и неправительственными организациями, учреждениями и фондами в целях защиты и осуществления прав мигрантов и предупреждения и пресечения незаконной миграции.

Обзор основных полномочий органов государственной власти РФ в области миграции, их правового положения и особенностей деятельности позволяет определить место и роль органов в сфере обеспечения миграционной безопасности России. Под миграционной безопасностью следует понимать состояние защищенности личности, общества и государства от негативных последствий, вызванных неконтролируемыми перемещениями и пребыванием граждан иностранных государств и лиц без гражданства на территории РФ.

4. Правоохранительная функция имеет двустороннюю направленность и заключается как в обеспечении национальной безопасности и защите интересов личности, государства и общества от негативных последствий незаконной иммиграции, так и в гарантировании основных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории РФ.

Как представляется, именно в рамках осуществления миграционного контроля в большей части реализуется потенциал процессуальной деятельности органов внутренних дел в сфере миграции.

В завершение параграфа хотелось бы подчеркнуть, что цели оптимизации миграции в России можно достигнуть, если сочетать управление потоками трудовых иммигрантов с внутренней социально-демографической и миграционной ситуацией в регионах России.

Ожидающееся сокращение численности трудоспособного населения и, соответственно, интенсивность рождаемости, проблемы со смертностью и заболеваемостью трудоспособного населения, вместе с неравномерным распределением оставшегося населения по территории России, в ближайшем будущем внесет ощутимые коррективы в социально-экономическую и политическую жизнь страны. Однако даже при неблагоприятной демографической ситуации меры по стимулированию рождаемости, поддержке семей и женщин не должны иметь безусловный государственный приоритет в ущерб грамотной и продуманной миграционной политике.

Эффективное управление миграционными процессами в интересах устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, обеспечения ее национальной безопасности, прав и свобод человека и гражданина должно стать одним из основных приоритетов внутренней и внешней политики Российской Федерации.

Выводы по главе 1

Как показал анализ, миграционные правовые отношения как урегулированные нормами миграционного законодательства индивидуальные волевые связи субъектов в форме их взаимных субъективных прав и юридических обязанностей представляют собою особую разновидность правоотношений, выделяемую по признакам специфики субъектов, объекта и юридического содержания. Особенности данной группы правовых отношений требуют применения особых правовых средств и методов их регламентации, что предопределяет в свою очередь характер их международного, внутригосударственного и регионального правового регулирования.

Укрупненными группами функций органов внутренних дел в сфере административно-правового регулирования миграционных отношений выступает миграционный учет (паспортно-визовая работа) и миграционный контроль.

Основным средством управления миграцией следует рассматривать установление единой паспортно-визовой системы на всей территории Российской Федерации. Главное место в этой системе занимает деятельность по обеспечению паспортно-визового режима. Контроль над миграционными процессами, в том числе за пресечением организации незаконной миграции, возложен на сотрудников органов внутренних дел, пограничной службы, органов Федеральной службы безопасности и в первую очередь на сотрудников Федеральной миграционной службы. Как представляется, именно в рамках осуществления миграционного контроля в большей части реализуется потенциал процессуальной деятельности органов внутренних дел в сфере миграции.

Трудно рассмотреть все теоретические аспекты организации и деятельности органов внутренних дел и подразделений ФМС РФ в сфере миграционных отношений, поэтому во второй главе остановимся на некоторых, принципиально важных моментах, связанных с их административно-процессуальными основами.

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОВД И ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ В СФЕРЕ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ

§1. Административно-процессуальные основы организации и деятельности ОВД в сфере миграционных отношений

Рассматривая современные экономические, административно-хозяйственные, экологические и другие проблемы, которые все острее встают почти в каждом регионе Российской Федерации, необходимо отметить, что для их разрешения требуется множество управленческих и хозяйственных решений. Важнейшим из них и актуальным в настоящее время является целенаправленное воздействие на процессы миграции населения.

Для управления миграцией, как подчеркивает Д.В. Золотухин, государством создается система управления между субъектами административного права, участвующими в обеспечении паспортно-визового режима, и позволяющая управлять миграционными процессами на основе федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов - указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных документов, принимаемых в субъектах Российской Федерации Золотухин Д.В. К вопросу об административно-правовом статусе Федеральной миграционной службы России // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 6. С. 161..

Эти задачи и решают уполномоченные на это в области миграции субъекты административного права - специальные государственные органы.

Такими специально уполномоченными на то государственными органами в области миграции являются в первую очередь Федеральная миграционная служба, органы и учреждения МВД и УВД в регионах, пограничные органы ФСБ России, МИД и представительства МИД в регионах Российской Федерации.

Однако это далеко не полный перечень государственных органов. Управление в сфере миграционных отношений очень многогранно и затрагивает деятельность многих подразделений и организаций государственных органов и других ведомств, так или иначе причастных к оформлению и проверке различного вида документов. Поэтому общий контроль за управлением процессов миграции государством поручена Федеральной миграционной службе.

В зависимости от характера полномочий все государственные органы, участвующие в реализации миграционной политики, можно разделить на две группы.

1. Органы общей компетенции, являющиеся источниками правотворчества в рассматриваемой сфере и осуществляющие общие управленческие, контрольные и надзорные функции; к таковым можно отнести Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Генеральную Прокуратуру РФ.

2. Органы, непосредственно приводящие в жизнь миграционную политику государства; к таковым необходимо отнести ФМС, МВД РФ, МИД РФ, ФСБ.

Федеральное Собрание РФ располагает широкими полномочиями, направленными на то, чтобы обеспечить активную выработку правовых инструментов обеспечения миграционной политики государства. К ведению Государственной Думы в области обеспечения миграционной политики может быть отнесено принятие законодательных актов, непосредственно связанных с обеспечением миграционной безопасности.

Основная часть деятельности обеих палат Федерального Собрания в области миграционной политики осуществляется на постоянной основе через соответствующие комитеты. В Совете Федерации деятельность ряда комитетов связана с решением вопросов обеспечения безопасности - это комитеты по бюджету, по делам СНГ, по международным делам, по обороне и безопасности, по социальной политике. В Государственной Думе также существует ряд комитетов, деятельность большинства из которых (по обороне, по безопасности, по международным делам, по делам СНГ и связям с соотечественниками, по экологии, по делам национальностей, по бюджету, по вопросам геополитики) относится к сфере миграционной политики.

Правительство РФ, как в целом, так и в рамках отдельных своих структурных элементов, играет определяющую роль в реализации конкретных мер в области миграции.

Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ, исполнительная власть в РФ осуществляется Правительством РФ. Именно исполнительной ветви власти принадлежат основные полномочия по реализации положений миграционной политики в практической плоскости.

В соответствии со ст. 16 ФЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013г. №3-ФКЗ) // Справочная система «Консультант Плюс»., Правительство РФ «обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, обеспечивает проведение миграционной политики».

В настоящее время образована новая система и структура Правительства РФ. В соответствии с ней вводится ступенчатое структурное построение с четким разделением функций и подведомственностью. Министерства являются высшими органами исполнительной власти по регулированию отдельных сфер государственного управления. Непосредственное регулирование рамках конкретного направления осуществляется федеральными службами и федеральными агентствами, которые организационно подведомственны соответствующим министерствам.

Вместе с тем, необходимо отметить, что не всегда регулирование отдельных процессов в сфере миграции четко прописано в соответствующем положении о том или ином министерстве или ведомстве, определяющем его основные функции, задачи и принципы деятельности. Поэтому система органов, в той или иной степени задействованных в регулировании миграционных процессов, может быть дополнена после анализа различных целевых программ, направленных на поддержку незащищенных слоев населения, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев.

Непосредственное регулирование миграции возлагается на ФМС, организационно подведомственную Правительству РФ. Особого упоминания также заслуживает Пограничная служба ФСБ, обладающая, наряду со специфическими полномочиями, компетенцией, связанной с регулированием миграции.

Основным внешнеполитическим органом государственной власти России является Министерство иностранных дел, которое осуществляет, как определено в положении о нем, работу «по выработке и реализации государственной политики… в сфере миграционных отношений Российской Федерации» Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 865 (ред. от 21.12.2013г. № 940) // Справочная система «Консультант Плюс»..

Вообще, правоохранительные органы в сфере миграционных отношений можно разделить на две группы:

1) органы, уполномоченные возбуждать дело об административном правонарушении и составлять соответствующий протокол об административном правонарушении. Ими являются органы внутренних дел и органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции;

2) органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях: суды, рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 18.8, 18.10, ч. 2 ст. 18.17, ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ; органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Следовательно, административно-процессуальная деятельность в миграционной сфере относится к прерогативе двух групп органов внутренних дел: Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ.

Основная работа по выявлению незаконных мигрантов и применению к ним норм об административной ответственности возложена подразделения по делам миграции министерств внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации.

Как подчеркивает Е.А. Малышев, федеральные государственные служащие ФМС МВД России и подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях по статьям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность за следующие правонарушения: Малышев Е.А. Механизм административно-правового регулирования в сфере внешней трудовой миграции в России: некоторые аспекты проблемы/ Е. А. Малышев // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 5. C. 64.

- предпринимательская детальность без государственной регистрации или без специального разрешения;

- невыполнение законных требований прокурора, следователя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении;

- заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод;

- нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации. В этом ряду также нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина, или лицом без гражданства, либо гражданином Российской Федерации правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации;

- нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы;

- нарушение иммиграционных правил;

- нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил проживания;

- незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей;

- неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль);

- невыполнение в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор;

- непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;

- непредставление сведений (информации);

- осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии).

Координационным органом, обеспечивающим согласованные действия органов исполнительной власти РФ и ее субъектов по реализации единой государственной миграционной политики, является Правительственная комиссия по миграционной политике.

Миграционная безопасность состоит из нескольких компонентов, которые обуславливают содержание данного понятия.

Во-первых - это результат деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Именно их функционирование создает состояние защищенности от последствий незаконной миграции.

Во-вторых - это процесс сдерживания незаконных миграционных потоков на уровне, не создающем угроз личности, обществу и государству. По мнению многих ученых, которые занимаются вопросами миграции, в частности, А.В. Степанова, полностью воздвигнуть непреодолимые барьеры на пути незаконного перемещения людей не под силу ни одному государству Степанов А.В. Нелегальная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации: понятие, содержание, направления противодействия // Административное право и процесс. 2013. № 8. C.23.. Несмотря на все усилия, часть незаконных мигрантов все равно будет попадать в страну. Следовательно, речь должна идти не об искоренении нелегальной миграции как явления, а о сдерживании данных потоков на приемлемом уровне.

Позволим себе поддержать данную точку зрения.

В-третьих - это контроль со стороны уполномоченных федеральных органов исполнительной власти за деятельностью всех иных органов государственной власти и местного самоуправления в целях проведения согласованной миграционной политики.

Важным вопросом в контексте рассматриваемого понятия является вопрос о факторах, влияющих на миграционную безопасность. Их видится несколько.

1. Степень согласованности и последовательности миграционной политики. Все органы государственной власти и местного самоуправления обязаны действовать в одном направлении в соответствии с общегосударственными целями и задачами в области миграции.

В противном случае система противодействия незаконной миграции работает неэффективно, что обуславливает снижение уровня миграционной безопасности.

2. Эффективность деятельности ФМС России (адекватность применяемых мер складывающейся ситуации; способность на практике контролировать миграционные потоки; способность своевременно решать проблемы законных мигрантов и т.д.).

3. Экономическая и политическая ситуация в сопредельных с РФ государствах. Экономический упадок, как показывают реалии, заставляет людей покидать свою страну в поисках лучшей доли. Россия в этом смысле остается привлекательной для граждан многих сопредельных стран. Обострение политической борьбы, вооруженные конфликты также способны спровоцировать всплеск незаконной миграции на территорию РФ, а значит ослабить миграционную безопасность.

4. Состояние защищенности государственных границ РФ и эффективность пограничного контроля. Известно, что большинство нелегальных мигрантов проникают на территорию РФ через «прозрачные границы», когда контроль осуществляется лишь на автодорогах и отсутствует в сельской местности. Таким образом, в контексте вышесказанного можно констатировать, что складывается единая система государственных органов РФ, имеющих полномочия в сфере регулирования миграционных процессов. Важная сторона эффективного функционирования системы - четкое разграничение компетенции между органами исполнительной власти в целях исключения конфликтов между ними и необоснованного дублирования функций. При этом, как подчеркивает С.В. Айрапетян, важно построение системы, в которой компетенция отдельных государственных органов охватывала бы все полномочия, необходимые для осуществления функций государства в сфере миграции Айрапетян С.В. Административно-правовые проблемы незаконной миграции/ С. В. Айрапетян // Административное право и процесс. 2013. № 8. C. 75-77..

В процессе формирования системы органов государственной власти РФ, обладающих полномочиями по вопросам миграции, прослеживается два основных направления.

Первое направление характеризуется непосредственно созданием специализированных органов, участвующих в решении задач по реализации миграционной политики, в том числе проведение всего комплекса практических мероприятий в данной сфере. К таким органам относятся ФМС, МИД РФ, ФСБ РФ.

Второе направление деятельности органов государственной власти РФ в области миграции заключается в определении общих направлений миграционной политики, выработке юридических оснований ее осуществления, а также едином руководстве всеми направлениями реализации такой политики. Это функция правового и организационного обеспечения деятельности практических органов, которую выполняют органы общей компетенции - Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное собрание РФ.

Среди органов исполнительной власти РФ основная нагрузка по реализации мероприятий в области миграции возложена на ФМС. Об этом свидетельствует объем полномочий, предоставленных данной государственной структуре, а также круг вопросов, отнесенных к ее ведению.

Таким образом, система органов государственной власти РФ, имеющих полномочия в области регулирования миграционных процессов, весьма обширна. Специфика возникающих вопросов, многогранность и тесная взаимосвязь обуславливают то, что в данную сферу регулирования прямо или косвенно вовлечены все три ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная.

Вместе с тем, масштабы их непосредственного участия в решении миграционных проблем неодинаковы. Основную нагрузку в данной сфере государственного управления несут органы исполнительной власти. ФМС занимает центральное место в системе российских органов власти в области практической реализации государственной миграционной политики. Она обладает не только основными полномочиями в данной сфере, но и осуществляет руководящие и координирующие функции среди иных министерств и ведомств.

§2. Административно-процессуальные основы организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений

В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О вопросах Федеральной миграционной службы» О вопросах Федеральной миграционной службы: Постановление Правительства РФ от 13.07.2012 № 711 (ред. от 21.12.2013г. №1203)// Справочная система «Консультант Плюс»., в настоящее время Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью Федеральной миграционной службой, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.

Административные процедуры осуществления данной деятельности имеют как процессуальную, так и внепроцессуальную природу.

ФМС Российской Федерации осуществляет возложенные на нее функции контроля в сфере миграции на основании действующего законодательства РФ и внутриведомственными административными регламентами.

Выявление места и роли миграционной службы в механизме государственного управления невозможно без анализа правового статуса всех органов РФ, имеющих полномочия в сфере регулирования миграционных процессов. Такой подход позволяет наиболее полно и всесторонне определить участие каждого из них в решении рассматриваемых вопросов, что, в свою очередь, предопределит выводы о роли и месте ФМС РФ в системе органов государственного управления с учетом новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Говоря об административно-процессуальной деятельности в сфере миграционных отношений, следует иметь в виду, что важной стадией административно-правового регулирования миграционных отношений выступает государственное принуждение, которая осуществляется в случае необходимости. Как обращает внимание Д.Ю. Горохов, в рамках административного процесса в сфере миграции применяются различные виды административно-правового принуждения:

- административно-пресекательные меры (например, выявление лиц, проживающих без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, или депортация);

- административно-предупредительные меры (например, закрытие пункта пропуска через Государственную границу РФ);

- административно-восстановительные меры (например, охрана и сопровождение органами внутренних дел беженцев и вынужденных переселенцев в центры временного размещения; проведение в отношении беженцев медицинского обследования в соответствии с требованиями медицинского сертификата);

- меры административной ответственности Горохов Д.Ю. Административная юрисдикция в сфере миграции: концептуальный аспект/ Д. Ю. Горохов // Миграционное право. 2012. № 4. C. 36., на особенностях применения которых считаем целесообразным остановиться подробнее.

При этом, основным направлением административно-процессуальной деятельности ФМС РФ выступает осуществление административно-юрисдикционой деятельности, поскольку эффективная охрана общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления миграцией населения, невозможна без административно-юрисдикционной деятельности по привлечению лица, совершившего миграционное правонарушение, к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства.

Рассмотрим более подробно особенности правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности по привлечению лица, совершившего миграционное правонарушение, к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства.

В главе 18 КоАП РФ установлена административная ответственность за правонарушения в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации. По объекту противоправных посягательств можно выделить две основные категории правонарушений: правонарушения в области защиты государственной границы РФ и правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ.

Субъектами правонарушений в области защиты государственной границы РФ выступают как граждане РФ (должностные лица РФ), так и иностранные граждане и лица без гражданства. По субъектам правонарушений можно выделить две категории составов. Составы первой категории не дифференцируются в зависимости от субъекта правонарушения, поскольку субъектом может быть любое лицо. Составы второй категории разделяют ответственность граждан РФ (должностных лиц РФ) и иностранных граждан и апатридов.

Что касается правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ, КоАП выделяет три вида составов по субъектам правонарушения. В первую категорию входят составы, где субъекты—это только иностранные граждане или апатриды. Вторую категорию образуют составы, в одной части которых субъектом выступает гражданин РФ (должностное лицо, юридическое лицо РФ), а в другой - иностранный гражданин или лицо без гражданства. В составах третьей категории субъект правонарушения недифференцирован.

Санкцией за указанные правонарушения выступает, как правило, административный штраф, в отдельных случаях - предупреждение, административный арест, административное приостановление деятельности. Как дополнительное наказание в ряде составов предусматривается конфискация орудий совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации.

В качестве примеров рассмотренных правонарушений можно назвать привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у них разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом (ст. 18.15КоАП РФ), несоблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг) установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17 КоАП РФ) и т.д.

При всем многообразии особенностей, присущих административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, представляется необходимым признать, что данный вид ответственности наступает в случае нарушения мигрантом, должностным лицом, юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, миграционно-правовых отношений, которые опосредуются нормами миграционного законодательства, объединенными в миграционно-правовой режим (миграционные правила). Формирование составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения и сами миграционные правила, определяющие порядок территориального перемещения населения, образуют нормативное основание возникновения административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. Причем нормативное закрепление составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения, вторично по отношению к нормативному закреплению самих миграционных правил, поскольку для государства и общества важнее позитивно упорядочить миграционные отношения и обеспечение их правовой охраны. Как подчеркивает Т.А. Прудникова, между указанными двумя составляющими нормативного основания возникновения административной ответственности (миграционными правилами и составом административного правонарушения) существует корреляционная связь, при которой из установленных государством миграционных правил должна с неизбежностью вытекать необходимость закрепления составов административных правонарушений, направленных на охрану указанных миграционных правил Прудникова Т.А. Организационно-правовые основы регулирования миграционных процессов. Административно-правовой аспект: монография. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 57-58..

Важное место в административно-юрисдикционной деятельности по привлечению лица, совершившего миграционное правонарушение, к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, занимает процедура административного задержания.

Процедура административного задержания иностранных граждан, лиц без гражданства должна быть рассмотрена особо, поскольку административное задержание есть кратковременное ограничение свободы физического лица, применяемое в исключительных случаях для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении. Примечателен факт, что сотрудники ФМС России не включены законодателем в перечень лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание: данную меру вправе применять сотрудники ОВД (полиции). Также осуществить административное задержание без применения меры доставления нарушителя практически невозможно.

Согласно ст. 27.2 КоАП РФ, доставление - это принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным.

Пункт 15 ч. 1 указанной статьи уполномочивает должностных лиц ФМС России осуществлять доставление правонарушителей, причем в служебные помещения ОВД (полиции) или в помещения местного самоуправления сельского поселения. Но практика применения данной меры показывает, что иностранных граждан или лиц без гражданства, нарушивших нормы миграционного законодательства, доставляют в дежурную часть территориального подразделения полиции, где составляются соответствующие процессуальные документы. В соответствии с приказом МВД России от 1 апреля 2009 г. № 248 «Об утверждении наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав милиции в дежурной части органов внутренних дел Российской Федерации после доставления граждан» Об утверждении наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав милиции в дежурной части органов внутренних дел Российской Федерации после доставления граждан: Приказ МВД России от 01.04. 2009 № 248 (дсп)// Документ опубликован не был., после доставления человека в дежурную часть оперативный дежурный обязан принять от должностного лица, осуществившего доставление, письменный рапорт или рапорт с протоколом об административном правонарушении, установить личность доставленного лица, его возраст и место его жительства.

В случае если при установлении личности доставленного лица выясняется, что в соответствии с законодательством РФ доставленное лицо обладает неприкосновенностью, такое лицо незамедлительно освобождается, о чем в «Книге учета лиц, доставленных в дежурную часть полиции» производится соответствующая запись. О доставлении указанного лица составляется письменный рапорт на имя начальника ОМВД России на районном уровне, информируется дежурная часть вышестоящего органа внутренних дел и прокурор.

В случае доставления в дежурную часть иностранных граждан, не пользующихся дипломатическим иммунитетом, оперативный дежурный проводит процессуальные действия на общих основаниях. Доставленный гражданин проверяется по централизованному учету правонарушений, совершенных на территории Российской Федерации иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также в отношении их (АИС «Криминал-И») ГИАЦ МВД России.

При наличии информации о возможной причастности иностранного гражданина к противоправным деяниям, а также в случае, если иностранный гражданин доставлен без документов, либо с документами, которые содержат признаки поддельных, в установленном порядке проводится проверка указанных лиц по линии НЦБ Интерпола при МВД России.

Исключительным обстоятельством применения меры административного задержания в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства является то, что оно может применяться сроком до 48 часов, тогда как по общему правилу Кодекса об административных правонарушениях РФ применяется на срок до 3 часов.

Особыми мерами административной ответственности за нарушение миграционного законодательства выступают административное выдворение и депортация, сущность и содержание которых предлагаем рассмотреть подробнее..

Депортация - принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (абзац 16 части 1 статьи 2 федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ).

Выдворение - это вид административного наказания, устанавливаемый в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства за совершение административных правонарушений предусмотренных Кодексом Российской Федерации «Об административных правонарушениях» (КоАП РФ), и заключается в принудительном и контролируемом перемещении (высылке) указанных лиц через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации, либо контролируемом самостоятельном выезде из России. Выдворение следует отличать от депортации, так как, несмотря на формальную схожесть, данные понятия отличаются по юридической природе и основаниям применения. Так, депортация применяется в случаях утраты или прекращения у иностранца законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (подобного рода смысл закреплен в ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).

Необходимо заметить, что вопрос о тождественности понятий выдворение и депортация в современной российской науке является дискуссионным, и, по мнению большей части ученых, отождествление данных понятий является ошибочным. При этом необходимо отметить что, трудности в разграничении данных понятий возникают у ученых осуществляющих исследования правового обеспечения в сфере миграции, в то время как у ученых исследующих правовые режимы въезда в РФ и выезда из РФ, а также охраны Государственной границы, в рамках обеспечения государственной безопасности, в том числе и иммиграционной, подобных трудностей не возникает, так как они, в основном своем большинстве, как отмечает А.А. Аванесова, используют понятие «выдворение» Аванесова А.А. Проблемы соблюдения прав человека при административном выдворении// Миграционное право. 2013. № 3. C. 24..

После того как Федеральная миграционная служба приняла решение о депортации, а суд наложил административное наказание в виде административного выдворения, иностранные граждане поступают в распоряжение органов внутренних дел, т. е. помещаются в специальные приемники для лиц, арестованных в административном порядке.

Практическая организация и содержание спецприемников для иностранных граждан, подлежащих административному выдворению и депортации, осуществляется на основе нормативных правовых актов Российской федерации и субъектов Федерации и подзаконных актов, в частности приказов и инструкций органов исполнительной власти. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся административное и административно-процессуальное законодательство. На органы государственной власти субъектов Российской Федерации ложится бремя создания условий осуществления административного выдворения и депортации, реализации гарантий защиты прав и свобод, законных интересов перемещаемых лиц. Так, в частности, лица, подлежащие депортации и административному выдворению, должны содержаться в специально отведенных помещениях органов внутренних дел (пограничных служб) либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, уставленном законом субъекта Федерации. Пока спецучреждения для иностранных граждан, подлежащих административному выдворению и депортации, созданы лишь в нескольких субъектах Российской Федерации.

Первое специальное учреждение для иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению и депортации по решению суда за пределы России, было создано в Москве. Оно представляло собой фактически следственный изолятор, однако режим мягче, а условия содержания лучше. После того как из Кодекса об административных правонарушениях была исключена статья о бродяжничестве, Правительством г. Москвы были созданы специальные учреждения на базе приемников-распределителей, являющихся подразделениями милиции общественной безопасности г. Москвы, реорганизуемых, в соответствии с федеральным законодательством Правительства Москвы, по согласованию с Министерством внутренних дел. Спецприемники поделили между лицами без определенного места жительства и иностранцами. Восемь из двадцати приемников перестроили под спецучреждения режимного типа для иностранцев. В них, как отмечает Т.А. Прудникова, содержатся иностранцы из стран ближнего и дальнего зарубежья, в отношении которых суд принял решение о помещении иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения, до исполнения решения о депортации или административном выдворении Прудникова Т. А. Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики/ Т. А. Прудникова, А. Л. Миронов, С. А. Акимова; под ред. А. С. Прудникова. -М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. С. 211..

Как указывает Т.А. Прудникова, в Санкт-Петербурге принято решение передать на праве безвозмездного пользования Главному управлению внутренних дел по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области дополнительные помещения для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации, до исполнения решения суда об административном выдворении и решения директора ФМС о депортации за пределы Российской Федерации Там же. С. 213.. В Приморском крае в 2005 г. был принят Закон «О порядке создания специальных учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению». В Республике Башкортостан и ряде других субъектов организованы аналогичные специальные учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению за пределы Российской Федерации.

Специальные учреждения создаются в форме государственных учреждений, финансирование которых, связанное с созданием и текущим содержанием спецучреждений, осуществляется из средств бюджета субъекта, в пределах лимитов бюджетных обязательств на очередной финансовый год. Однако не все субъекты Российской Федерации имеют финансовую возможность создать и содержать специальные учреждения для иностранных граждан и лиц без гражданства. Содержание иностранных граждан в специальных учреждениях включается в состав расходов по депортации либо административному выдворению и возмещается спецучреждению в порядке, определенном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, стадия административного принуждения как стадия административно-правового регулирования миграционных отношений является необходимым условием нормального функционирования миграционно-правовых отношений. В сфере миграции населения активно применяются различные формы административного принуждении: административно-восстановительные, административно-пресекательные, административно-предупредительные и меры административной ответственности.

Проблемы административной ответственности за нарушение миграционного законодательства приобретают особое значение в связи с активизацией миграционных процессов в Российской Федерации.

Не остается сомнений в необходимости исследования проблем административно-правового регулирования миграционных правоотношений как отношений административно-правового характера, что влечет создание действительно эффективной миграционной политики, которая должна стать основой для формирования системного подхода к правотворческой деятельности государства, стать одним из приоритетных направлений деятельности органов государственной власти с целью превращения миграции в позитивный фактор экономического и социального развития общества.

Рассматривая Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, необходимо отметить, что нормы, касающиеся вопросов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, сферы их трудовой деятельности, а также порядка и видов административной ответственности последних, также требуют определенного совершенствования.

На основании практики процессуально-правовой работы подразделений ФМС РФ по регулированию миграционных вопросов, а также специальной литературы, систематизируем практические пробелы законодательства об административных правонарушениях в сфере миграции и предложим пути их решения.

Во-первых, на сегодняшний день существует острая необходимость в расширении объекта охраны главы 18 КоАП РФ. Это связано с тем, что содержание данной главы значительно шире, чем указано в ее названии, ввиду того, что законодателем абсолютно не учтена сфера трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашей страны.

В данном контексте считаем целесообразным поддержать идею А.Н. Жеребцова, в соответствии с которой надлежит «сформировать систему составов административных правонарушений, в основе которого лежит вид миграционного потока, объект административно-правовой охраной и предлагаемая система миграционно-правовых режимов. Это обстоятельство позволяет предложить специальную главу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: «Административные правонарушения, посягающие на миграционно-правовые отношения (миграционные правила)». В рамках данной главы следует закрепить помимо имеющихся составов административных правонарушений, составы которые в настоящее время отсутствуют в КоАП РФ. Это позволит целостно обеспечить охрану общественных отношений, возникающих в сфере территориального перемещения населения, обеспечить нормальное функционирование системы государственного управления миграционными процессами» Жеребцов А.Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 1. С. 15-19..

Во-вторых, исходя из принципа, используемого законодателем для объединения однородных составов административных правонарушений в отдельные самостоятельные главы КоАП РФ, разумнее ст. 19.27 настоящего Кодекса, предусматривающую административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета, представить в главе 18 КоАП РФ в виде ст. 18.20 КоАП РФ.

В-третьих, отсутствие четкого определения всего круга субъектов административной ответственности в статьях (диспозициях и санкциях статей) 18.2 - 18.3, 18.5 - 18.7, 18.11, 18.13 - 18.19 КоАП РФ, предусматривающих по своей логике административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, дестабилизирует в определенном роде весь процесс осуществления правосудия в отношении данной категории лиц, в связи с чем необходимо осуществить работу нормотворческого характера в данном направлении для устранения выявленных недостатков.

В-четвертых, меры административной ответственности, закрепленные в КоАП РФ и применяемые в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства за совершение ими административных проступков на территории нашей страны, будут более действенны, если:

1. Меру административной ответственности в виде предупреждения в силу ее малоэффективности исключить из соответствующих статей (частей статей) главы 18 КоАП РФ.

2. Предусмотреть несколько вариантов реализации административного штрафа в рассматриваемой области в случае неплатежеспособности иностранного гражданина или лица без гражданства, а именно: а) возможность возложения обязанности по выплате административного штрафа на соответствующие представительные органы (организации) того государства, гражданин которого подвергается данному административному наказанию на территории нашей страны, путем принятия соответствующих межправительственных соглашений; б) обязанность выплаты административного штрафа на приглашающую сторону, если таковая установлена; в) принятие альтернативной меры административной ответственности для данной категории лиц в виде общественно полезных работ.

3. В ст. 3.10 КоАП РФ, предусматривающую меру административного наказания - административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, внести изменения и дополнения следующего содержания:

- дополнить статью частью 4, содержащей в себе положения о лишении иностранного гражданина и (или) лица без гражданства, подвергшихся административному выдворению за пределы Российской Федерации, права въезда на территорию нашей страны сроком от 5 до 10 лет;

- дополнить статью примечанием следующего содержания: «К иностранному гражданину, постоянно проживающему на территории Российской Федерации, обремененному семейными, имущественными и иными обязанностями, положительно характеризующемуся по месту жительства, работы (учебы), в случае совершения им административного правонарушения, за которое предусмотрено административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, данное наказание может быть заменено административным штрафом и (или) общественно полезными работами».

4. Во исполнение ст. 3.3 КоАП РФ административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства должно быть представлено в соответствующих статьях главы 18 КоАП РФ как в виде основного, так и в виде дополнительного административного наказания.