Административно-процессуальные основы организации и деятельности ОВД и подразделений федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений

5. Отказаться от использования понятия «депортация» ввиду равнозначности процедур административного выдворения и депортации, приводящих к единому результату - удалению лица с территории нашей страны, объединив рассматриваемые процедуры одним общим названием - «Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства» с обязательной заменой слова «депортация» на указанное словосочетание во всех соответствующих нормативно-правовых источниках Российской Федерации.

6. Предусмотреть конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения в составах административных правонарушений, затрагивающих сферу трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

7. Меру административной ответственности в виде административного приостановления деятельности представить в соответствующих статьях главы 18 КоАП РФ в виде не только основного, но и дополнительного административного наказания.

8. Исключить из практики применения возможность досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности путем отмены ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ.

9. Ввести альтернативную меру административного наказания - общественно полезные работы, представив ее в главе 3 КоАП РФ.

В-пятых, затрагивая вопрос о сроках задержания иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность и подтверждающих их право на нахождение на территории Российской Федерации, стоит отметить, что в сложившейся на сегодняшний день в нашей стране ситуации касательно уровня административной деликтности данной категории лиц, целесообразнее внести на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации вопрос о возможности увеличения сроков задержания указанных иностранных граждан и лиц без гражданства с обязательным помещением последних в специальные учреждения до момента установления их личности (а в случае необходимости восстановления документов, удостоверяющих ее) и решения вопроса о дальнейшем их нахождении на территории нашей страны.

В целом же, следует констатировать, что основные направления совершенствования российского законодательства в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, свидетельствуют о существовании значительного числа проблемных вопросов в указанной области жизнедеятельности. И только решение данных проблемных вопросов в общей их совокупности сможет повлиять на снижение общего уровня административной деликтности данной категории лиц на территории нашего государства.

Совершенствование административно-процессуальных основ организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений не должно ограничиваться совершенствованием законодательства об административных правонарушениях и, как следствие, административно-юрисдикционной деятельности.

В последние годы на федеральном уровне приняты основополагающие законы «О гражданстве» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», закладывающие фундамент миграционной политики.

Но практика реализации внешневластных функций ФМС России в административно-процессуальной форме показывает, что действующее в этой сфере федеральное законодательство и ведомственные акты ФМС России еще далеки от совершенства. В связи с этим, законодателем ежегодно производится обновление и внесение изменений и дополнений в миграционное законодательство.

Рыночная экономика предъявляет очень жесткие требования к миграции, потому что высокая мобильность рабочей силы является неотъемлемым условием ее успешного развития. В нынешней ситуации приоритетным направлением миграционной политики Российской Федерации должно стать создание такой правовой основы в сфере регулирования миграционных процессов, которая обеспечила бы стабильный приток профессиональных трудовых мигрантов и динамичное развитие экономики страны.

Необходимо отметить, что продолжает оставаться актуальной проблема совершенствования миграционного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов и обеспечение национальной безопасности государства.

Формирование миграционного законодательства должно быть направлено на создание условий для беспрепятственной реализации прав и свобод мигрантов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Совершенствование миграционного законодательства должно не только целенаправленно идти по пути дальнейшего устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, исключения избыточного количества отсылочных норм, не обусловленных реальными потребностями, но также реально соответствовать складывающимся миграционным процессам.

При разработке любого нормативно-правового акта в сфере миграции необходимо осознание его «встраиваемости» в государственную миграционную политику с учетом всесторонней оценки региональных факторов: демографических, экономических, политических и др. Государственная миграционная политика в этом вопросе как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации должна носить селективный характер, формироваться на основе прагматических демографических, экономических и геополитических интересов страны и региона. В числе приоритетных направлений государственной миграционной политики России должно стать, прежде всего, создание благоприятных условий для совместной жизни и деятельности коренного населения и мигрантов.

С учетом комплексного характера миграционного законодательства, актуальной остается и задача его систематизации и унификации.

Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд задач, в ходе решения которых может быть разработан такой систематизирующий нормативно-правовой акт, как кодекс (Миграционный кодекс Российской Федерации). В Кодексе необходимо:

- сформулировать основные термины и понятия, используемые в действующем миграционном законодательстве;

- систематизировать основные принципы миграционного законодательства;

- определить предмет и структуру миграционного законодательства;

- раскрыть содержание и структуру отношений, регулируемых миграционным законодательством;

- выявить субъекты миграционных отношений;

- дать нормативно-правовое определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации в регулировании миграционных процессов; органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регулировании миграционных процессов; миграционной службы Российской Федерации в регулировании миграционных процессов; миграционного контроля Российской Федерации; планирования миграционных процессов в Российской Федерации;

- раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и сформулировать нормы, регулирующие данную сферу отношений;

- раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру пребывания в Российской Федерации и сформулировать нормы, регулирующие эту сферу отношений;

- раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру проживания в Российской Федерации и в систематизированном виде сформулировать нормы, регулирующие указанную сферу отношений;

- раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру ответственности за нарушение миграционного законодательства и сформулировать нормы, регулирующие данную сферу отношений.

Наконец, особое место в ряду мер по совершенствованию организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений и релевантного миграционного законодательства могла бы занимать специальная программа легализации в виде миграционной амнистии иностранных граждан, незаконно находящихся в РФ, предоставляющая возможность указанным лицам получить легальный статус без применения к ним жестких санкций за совершенные нарушения миграционного законодательства.

По общему правилу, институт легализации мигрантов представляет собой совокупность административно-правовых норм, обеспечивающих реализацию иностранным гражданином права выступать в правоотношениях под юрисдикцией РФ в качестве иностранного физического лица. Таким образом, легализованный мигрант - это иностранный гражданин (или лицо без гражданства), пребывающий или проживающий на территории РФ на законных основаниях, соблюдающий процедуры, установленные миграционными правилами РФ, и в соответствии с этим наделенный законными правами выступать стороной в правоотношениях под юрисдикцией РФ в статусе иностранного гражданина. При отсутствии признания за иностранным гражданином права участвовать в правоотношениях под юрисдикцией РФ он оказывается в административно-правовом статусе незаконного мигранта, или мигранта, незаконно пребывающего на территории РФ.

По существующим правовым правилам пребывания и проживания на территории РФ самостоятельное изменение иностранным гражданином своего правового статуса или незаконное его установление является нарушением миграционного законодательства и грозит применением мер административного воздействия вплоть до выдворения иммигранта из страны согласно ст. 18.8, 18.10, 18.11 и 18.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП).

Количество подобных нарушений велико, что не в последнюю очередь обусловлено наличием в РФ большого количества незаконных мигрантов. Однако уменьшить число таких нарушений только с помощью мер административного принуждения крайне сложно. Положительных тенденций в этом направлении можно было бы достичь, применяя наряду с мерами административной ответственности легализацию части иностранных граждан, которые противоправно самостоятельно изменили свой иммиграционный статус.

В России миграционная амнистия не объявлялась, однако эта процедура является эффективным способом, применяемым зарубежными государствами, который приводит к многократному и быстрому сокращению количества незаконных мигрантов на территории принимающего государства.

На основании обзора специальной литературы, нами предлагаются следующие условия проведения возможной миграционной амнистии в РФ:

1. Мигранты, претендующие на получение законного статуса, не должны иметь существенных проблем с российским законодательством: быть судимыми или находиться под следствием, иметь серьезные административные правонарушения. При этом не должно рассматриваться в качестве правонарушения нарушение правил регистрации по месту пребывания.

2. Определение: а) продолжительности времени, в течение которого амнистируемое лицо должно находиться на территории страны (пребывать в РФ); б) непосредственного срока (временного периода) проведения амнистии.

3. Возможность применения различных льгот при проведении миграционной амнистии: в зависимости от категории мигрантов (преимущество - молодым людям с российским профессиональным образованием или перспективными квалификациями, знанием русского языка, близким к российскому менталитетом), ценза оседлости, страны прибытия и т. д.

4. Определение возможности не только приобретения законного статуса пребывания (проживания) мигранта в РФ, но и возможности получения мигрантом гражданства РФ.

Программа амнистии, по замечанию О.Ю. Вострокнутовой, могла бы быть направлена как на бывших граждан СССР, считающих себя русскими, которые после распада Союза не смогли получить гражданство РФ и имеют гражданство других государств СНГ или статус лиц без гражданства, так и на граждан из дальнего зарубежья, которые проживают в России по 15-20 лет Вострокнутова О.Ю. К вопросу о совершенствовании административно-правового регулирования миграционной политики Российской Федерации // Полицейская деятельность. 2011. № 1. С. 38-41..

Для проведения процедуры легализации незаконных мигрантов в виде миграционной амнистии считаем целесообразным разработать административно-правовой регламент, предусматривающий:

1) определение реального (фактического) положения каждого отдельного незаконного мигранта;

2) уточнение и классификацию совершенных мигрантом правонарушений в сфере миграционного законодательства;

3) определение дифференцированных размеров штрафов как вида административного наказания по конкретным фактам совершенных правонарушений;

4) процедуру получения мигрантом законного статуса пребывания, проживания, гражданства РФ.

Для законодательного закрепления процедуры легализации в виде миграционной амнистии необходимо четко определить:

- категории незаконных мигрантов, на которых амнистия может быть распространена;

- конкретные перечни и виды правонарушений миграционного законодательства, понеся административную ответственность за которые мигрант может быть амнистирован (меры ответственности должны соотноситься с фактором вины (умысел или небрежность) мигранта, совершившего или совершающего правонарушение, при этом должны учитываться совокупность совершенных правонарушений, их повторность и систематичность). Одновременно необходимо предусмотреть невозможность легализации путем миграционной амнистии мигрантов, въезд которым или пребывание которых на территории РФ были ограничены или запрещены.

После проведения процедуры миграционной амнистии иммиграцию в РФ предлагается ограничить как по общим основаниям (судимость, опасные болезни, участие в экстремистских организациях, участие в шпионской деятельности против РФ и т. п.), так и по основаниям, которые могут изменяться в зависимости от социально-экономического и политического положения, сложившегося на территории РФ в определенный момент времени.

Как замечает А.Н. Сухаренко, миграционное законодательство, совершенствуясь, должно предусматривать: а) принципы квотирования въезда иммигрантов из определенных стран (например, упрощение въезда и получения законного статуса мигрантами из Беларуси, Украины, Прибалтики и усложнение въезда мигрантам из других стран); ) принципы, связанные с перспективами культурной адаптации иммигрантов; в) принципы зонирования территории РФ для преимущественного приема трудовых мигрантов (ограничение места жительства определенными территориальными зонами с сохранением свободы перемещения в рамках этих зон); г) принципы профессиональной специализации мигрантов Сухаренко А.Н. Административно-правовые меры противодействия незаконной трудовой миграции // Миграционное право. 2013. № 3. C. 10..

Российская Федерация должна быть максимально привлекательной для мигрантов, присутствие которых на территории государства полезно и необходимо (молодые перспективные образованные люди, занимающиеся научной деятельностью) или желательно для обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны.

§3. Организационно - правовые особенности деятельности федеральной миграционной службы России, ее взаимодействия с ОВД и иными правоохранительными органами в сфере миграционных отношений в РФ

Несомненно, что в основе всей будущей работы по повышению качества миграционной политики государства должно стать улучшение взаимодействия всех ветвей власти, всех ведомств причастных к решению этой проблемы.

Для эффективной работы в этом направлении требуется объединение усилий не только различных государственных институтов, но и разнообразных структурных элементов всей системы органов исполнительной власти, улучшение взаимодействия между ними.

Как единый и целостный организм, осуществляя межведомственное взаимодействие, работники и сотрудники исполнительных органов, контролирующие миграционные потоки, должны понимать, что взаимодействие, как управленческая категория - это, по мнению Н.В. Поляковой, «присущее любой социальной системе состояние, отражающее взаимосвязь, взаимообусловленность ее элементов и проявляющееся в динамике, т.е. в деятельности системы с момента начала ее функционирования» Полякова Н.В. Административно-правовые основы миграционного режима в Российской Федерации // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы Всероссийской научно-практической конференции: в 2 т.. - Краснодар: Изд-во Краснодар. ун-та МВД России, 2012, Т. II. С. 120..

Для обоснованного, целесообразного, грамотного руководства в области обеспечения специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации иностранцев и апатридов определен круг государственных органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать и решать вопросы в сфере реализации основных направлений миграционной политики в рамках обеспечения национальной безопасности государства, личной и общественной безопасности, а также охраны общественного порядка. В настоящее время межведомственное взаимодействие ФМС РФ с ОВД и иными правоохранительными органами в сфере миграционных отношений в РФ осуществляется по следующим направлениям:

1. Формирование и использование информационных ресурсов Центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, согласно утвержденного постановлением Правительства РФ от 06.04.2005 г. № 186 Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: Постановление Правительства РФ от 06.04.2005 № 186 (ред. от 07.12.2011г. №1013)// Справочная система «Консультант Плюс».. Ответственной за ведение центрального банка данных является Федеральная миграционная служба, которая совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

а) обеспечивает бесперебойную эксплуатацию программно-технического комплекса центрального банка данных (с использованием современных информационных технологий и привлечением квалифицированного персонала);

б) осуществляет автоматизированный сбор, хранение и обработку, а также представление пользователям информации об иностранных гражданах.

Основная работа при этом ложится на федеральном уровне - на Управление информационных ресурсов ФМС России, Главный информационно-аналитический центр МВД России, Консульский департамент МИД России, Управление информационного обеспечения оперативно-розыскной деятельности ФСБ России, управление пограничного Пограничной службы ФСБ России.

На региональном уровне - на территориальные органы ФМС России, на информационные центры органов внутренних дел, представительства МИД России в субъектах Российской Федерации, пограничные управления ФСБ России по субъектам Российской Федерации.

В частности, на Федеральную службу безопасности возложена обязанность по предоставлению в Центральный банк данных информации о пересечении государственной границы Российской Федерации данной категорией лиц. МВД России предоставляет информацию о привлечении иностранных граждан к административной ответственности, о преступлениях, совершенных иностранными гражданами или в отношении них. МИД является поставщиком информации об оформленных иностранным гражданам приглашениях на въезд в Российскую Федерацию и визах. Федеральная миграционная служба представляет в банк данных информацию о миграционном учете иностранных граждан.

2. Принятие решения о нежелательности дальнейшего пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. В настоящее время, принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации вправе

1. МВД России.

2. ФСБ России.

3. Минобороны России.

4. Минздравсоцразвития России.

5. Росфинмониторинг.

6. СВР России.

7. Минюст России.

8. МИД России.

9. ФМС России.

10. ФСКН России.

Обращает на себя внимание отсутствие в действующем законодательстве четкого порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, с территориальными органами Федеральной миграционной службы, наделенных полномочиями подготавливать и исполнять решение о депортации данной категории иностранных граждан.

3. Осуществление мер по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства.

Анализ норм действующего законодательства позволил выявить наличие определенной пробельности и разночтения некоторых положений нормативно-правовых актов в вопросе организации и проведением мероприятий, связанных с осуществлением депортации и административного выдворения. В частности, статья 31 федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», закрепляет полномочия по осуществлению депортации за федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и его территориальными органами. Вместе с тем, в статье указывается, что мероприятия по депортации осуществляются «во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, и его территориальными органами, а также с иными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в пределах предоставленной компетенции».

Полномочия по осуществлению административного выдворения согласно статье 34 указанного законодательного акта возложены на «федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган либо федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами безопасности, или его органы». При этом они направляют информацию об этом в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, а также в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции.

В статье 13 федерального закона «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. указано, что «выдворение (депортация) лица за пределы территории Российской Федерации осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальными органами во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти по внутренним делам и его территориальными органами».

В статье 32.9 КоАП РФ, указано, что «постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства исполняется:

1) пограничными органами - при совершении административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 18.1, частью 2 статьи 18.4 настоящего Кодекса. Порядок организации этой работы определен приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 23 декабря 2008 г. № 631 г. «Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства» Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства: Приказ ФСБ РФ от 23.12.2008 № 631// Справочная система «Консультант Плюс»..

2) федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц - при назначении судьей иностранному гражданину или лицу без гражданства административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, в порядке, утвержденном Федеральным законом от 06.12.2011г. № 410-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Федеральный закон от 06.12.2011 № 410-ФЗ (ред. от 30.12.2012г. №307-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс»..

Согласно этого закона с 1 января 2012 года административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства имеет две формы:

- принудительное и контролируемое перемещение указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации (далее - принудительное выдворение за пределы Российской Федерации);

- контролируемый самостоятельный выезд иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.

Исполнение решения суда о назначении иностранному гражданину или лицу без гражданства административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации осуществляется судебными приставами.

Контроль за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства постановления о его административном выдворении за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации осуществляет ФМС России.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, или его территориальный орган либо пограничные органы в соответствии со своими полномочиями осуществляют административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации и направляют информацию об этом в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, а также в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции.

Федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции осуществляет контроль за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства назначенного ему административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации.

Кроме того, в положении о Федеральной миграционной службе, , за службой закреплены полномочия по принятию решения о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также по осуществлению мер по их депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации. При этом ФМС России «… осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями».

Кроме того, согласно п.9 Инструкции о порядке подготовки, представления и рассмотрения в системе Федеральной миграционной службы материалов по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной миграционной службы от 21 мая 2009 г. № 119 «Об организации в системе Федеральной миграционной службы деятельности по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» Об организации в системе Федеральной миграционной службы деятельности по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации: Приказ ФМС РФ от 21.05.2009 № 119 // Справочная система «Консультант Плюс»., территориальный орган ФМС контролирует выезд иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания, из Российской Федерации в установленный срок. В отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, не покинувшего территорию Российской Федерации, осуществляет мероприятия по его депортации.

Таким образом, по нашему мнению, в целях четкого понимания полномочий органов исполнительной власти по вопросам депортации и административного выдворения во всех перечисленных нормативно-правовых актах необходимо привести все формулировки к единообразию - какой орган выдворяет, какой организует, какой контролирует и как осуществляется обмен информацией.

Как один из положительных примеров по взаимодействию в реализации мер борьбы с нелегальной миграцией можно привести совместные организационные мероприятия МВД и ФМС России, утвержденные совместным приказом «Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства» Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства: Приказ МВД РФ № 758, ФМС РФ № 240 от 12.10.2009// Справочная система «Консультант Плюс»..

Порядок взаимодействия органов в процессе организации деятельности, связанной с реализацией мер по административному выдворению осуществляется в соответствии со ст.34 Федерального закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», где в п. 3 в частности сказано, что «Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган либо федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами безопасности, или его органы осуществляют административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации и направляют информацию об этом в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, а также в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции».

Следовательно, в процессе обеспечения специального административно-правового режима пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства задействована определенная строго установленная законодательством Российской Федерации система органов государственного управления и должностных лиц, уполномоченных принимать решения в сфере миграционной политики. Данные органы реализуют предоставленные им права в данной области правового регулирования путем взаимодействия и координации своих действий.

Основными формами взаимодействия и координации являются:

- проведение совместных координационных совещаний;

- обмен информацией по вопросам борьбы с нелегальной миграцией;

- совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным органам в борьбе с нелегальной миграцией, изучения и распространения положительного опыта;

- проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения нелегальной миграции, а также устранения причин и условий, способствующих ее существованию;

- взаимное использование возможностей органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

- оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с нелегальной миграцией;

- издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;

- разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности;

- совместное проведение проверок соблюдения законов по различным вопросам и совместная разработка предложений по совершенствованию миграционного законодательства.

Перечень этих форм не является исчерпывающим, и на практике могут применяться и иные формы взаимодействия и координации.

Так, повсеместно практикуется взаимодействие характерное для многочисленных служб и подразделений ФСБ, МВД и ФМС России, постоянно участвующих в проведении совместных оперативно-розыскных мероприятий. Аналогичное взаимодействие проводится федеральной миграционной службы с представительствами Министерства иностранных дел в регионах. В подобных случаях взаимодействие носит ярко выраженный постоянный характер.

В практике правоохранительных органов межведомственное взаимодействие может осуществляться различными способами. Специфика предназначения этих государственных органов и организаций объективно требует непрерывного и тесного взаимодействия всех их служб и подразделений. Это предопределяется, во-первых, общностью их целей. Во-вторых, они порознь не обладают необходимым комплексом сил и средств для решения значительного числа задач в сфере регулирования миграционных процессов. В-третьих, совместная деятельность помогает избежать параллелизма, пробелов и дублирования в выполнении своих функций каждым ее участником и обеспечивает максимально эффективное использование ими специфических форм и методов взаимодействия на такое сложное явление, как миграция населения. Необходимость их взаимодействия обусловлена и рядом социальных, организационных и правовых факторов. Важнейшим является социальный фактор: объективно и стабильно существующая потребность всего общества и его членов в надлежащем порядке и безопасности. Удовлетворить ее можно только объединенными усилиями всех сил и средств. Так, одним из аспектов организации внешнесистемного взаимодействия между всеми организациями и правоохранительными органами является участие их руководителей в работе межведомственных комиссий.

Таким образом, на практике осуществляется внешнесистемное взаимодействие и координация действий различных по своим задачам ведомств и органов по актуальным вопросам в сфере миграции, требующих для своего разрешения комплексного использования сил и средств.

Однако, по нашему мнению, до настоящего времени не решен ряд существенных вопросов взаимодействия и координации действий заинтересованных органов в сфере миграции.

Во-первых, в существующем законодательстве нет достаточно четкого и ясного ответа на вопрос: возложена ли в целом функция взаимодействия и координации органов исполнительной власти по вопросам миграции на ФМС России, т.е., что на деле и в каком объеме ФМС России должна координировать?

Во-вторых, правовая база функции взаимодействия по вопросам миграции явно не отработана до конца. Субъекты взаимодействия и координации в законодательных и нормативно-правовых актах конкретно не перечисляются, есть лишь обобщенные указания в ряде из них на органы, осуществляющие деятельность в сфере миграции. Например, при принятии решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации , хотя и здесь не урегулирован порядок их взаимодействия, координации действий и порядок обмена информацией.

В-третьих, не разработана проблема распространения данной функции на органы исполнительной власти на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации в плане профилактики нелегальной миграции и других правонарушений в сфере миграции. Возможно, есть необходимость в существовании в регионах координационных советов, призванных заниматься вопросами миграции на своих территориях.

В настоящее время также имеют место:

- недостаточная организация межведомственного взаимодействия по вопросам обмена информации;

- несогласованность действий структурных подразделений органов исполнительной власти и правоохранительных органов, из-за чего они как единое целое не настроены на конечный результат;

По нашему мнению, вопросы межведомственного взаимодействия должны войти в первую очередь в отчетные показатели деятельности каждого органа по решению вопросов регулирования миграционных потоков. Следует объединить усилия всех органов, организаций, таким образом, что бы их работа была нацелена на конкретный единый конечный результат. Кроме того, надлежит закрепить вопросы взаимодействия и координации отдельным постановлением Правительства Российской Федерации или совместным нормативно-правовым актом всех органов, участвующих в этой работе. От их слаженной и согласованной работы по времени, месту и задачам во многом зависит качество регулирования миграционных процессов и в целом деятельности для решения общей цели - преодолению негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, созданию условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечения гуманного отношения к лицам, ищущим убежище на территории Российской Федерации.

Несомненно, что после реорганизации в 2004 году федеральной миграционной службы этот процесс вышел на другой, качественно новый уровень. Взаимодействие, как управленческая категория, обрело новую форму во вновь созданной структуре.

Это наглядно подтверждают результаты деятельности ФМС России, а это значит, что знание и умение практического применения взаимодействия в организации управления миграционными процессами является существенным резервом в повышении эффективности деятельности организаций и органов, участвующих в регулировании миграционных потоков на территориях субъектов Российской Федерации.

В завершение параграфа отметим, что сегодня ФМС РФ продолжает совершенствование миграционной политики, вместе с тем объективная реальность диктует необходимость активизации данного вида деятельности, еще большего объединения усилий всех правоохранительных органов и отдельных ведомств по управлению миграционными процессами, более совершенного регулирования миграционных отношений, эффективной борьбы с негативными явлениями, правонарушениями и преступлениями в данной сфере. Поиск новых, более действенных механизмов и инструментов, целостность подходов при согласовании интересов различных органов, ведомств и организаций, позволит упорядочить миграционные процессы, направив их в цивилизованное русло правового и социально-экономического созидания.

Выводы по главе 2

Важное место в административно-процессуальном регулировании миграционных отношений в РФ занимают правоохранительные органы. Органы внутренних дел осуществляют комплексную работу по содействию миграционному учету, выявлению нелегальных мигрантов, административно-юрисдикционную деятельность в миграционной сфере.

Сущность и назначение ФМС России, как федерального органа исполнительной власти, определяется характером властных функций, реализация которых затрагивает права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, российских и иностранных организаций, иных государственных и муниципальных органов.

Административные процедуры осуществления данной деятельности имеют как процессуальную, так и внепроцессуальную природу.

ФМС Российской Федерации осуществляет возложенные на нее функции контроля в сфере миграции на основании действующего законодательства РФ и внутриведомственными административными регламентами. Возникает необходимость научного исследования отдельных административно-процессуальных форм деятельности конкретных федеральных органов исполнительной власти на основе их предметной компетенции. В рамках ФМС России к таким направлениям относятся: производство по принятию нормативных актов, производство по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в органах ФМС России, производство по делам об административных правонарушениях.

Важное место в административно-процессуальном обеспечении управления в сфере миграции занимает взаимодействие правоохранительных органов, основной целью которого выступает обеспечение законности и правопорядка в сфере миграционных отношений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги проведенного исследования, отметим следующее.

Миграция представляет собой явление целенаправленного территориального передвижения (перемещения) населения, основанное на субъективном волеизъявлении личности и детерминированное (вызванное) объективными факторами (социальными, экономическими, политическими, религиозными, демографическими и экологическими проблемами региона постоянного места проживания), характеризующими признаками которого являются: географическое перемещение, временной показатель и цель передвижения.

Под миграционными правоотношениями следует понимать общественные отношения, урегулированные нормами миграционного права, участники (субъекты) которого имеют субъективные права и юридические обязанности.

В миграционных отношениях может принимать участие значительное число субъектов. Прежде всего, к категории субъектов миграционных отношений следует отнести иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории страны и наделенных определенным кругом субъективных прав и юридических обязанностей. Правовой статус данных групп мигрантов, как правило, достаточно детально регламентирован действующим в государстве законодательством. Большинство правоотношений, связанных с миграцией, носит двусторонний характер. Каждый участник правоотношения выступает одновременно и управомоченным и обязанным субъектом.

Важнейшей составляющей государственной правовой политики любого государства является правовое регулирование миграционных отношений в обществе.

Миграционное законодательство РФ имеет длительную историю становления и развития, и в настоящее время представлено множеством законов и подзаконных актов различного уровня.

Укрупненными группами функций органов внутренних дел в сфере административно-правового регулирования миграционных отношений выступает миграционный учет (паспортно-визовая работа) и миграционный контроль.

Основным средством управления миграцией следует рассматривать установление единой паспортно-визовой системы на всей территории Российской Федерации. Главное место в этой системе занимает деятельность по обеспечению паспортно-визового режима. Контроль над миграционными процессами, в том числе за пресечением организации незаконной миграции, возложен на сотрудников органов внутренних дел, пограничной службы, органов Федеральной службы безопасности и в первую очередь на сотрудников Федеральной миграционной службы. Как представляется, именно в рамках осуществления миграционного контроля в большей части реализуется потенциал процессуальной деятельности органов внутренних дел в сфере миграции.

Административно-процессуальная деятельность в миграционной сфере относится к прерогативе двух групп органов внутренних дел: Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ. Основная работа по выявлению незаконных мигрантов и применению к ним норм об административной ответственности возложена подразделения по делам миграции министерств внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации. Координационным органом, обеспечивающим согласованные действия органов исполнительной власти РФ и ее субъектов по реализации единой государственной миграционной политики, является Правительственная комиссия по миграционной политике.

ФМС РФ и ее подразделения выступают ключевым органом государственной власти в сфере миграции.

Сущность и назначение ФМС России, как федерального органа исполнительной власти, определяется характером властных функций, реализация которых затрагивает права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, российских и иностранных организаций, иных государственных и муниципальных органов.

Административные процедуры осуществления данной деятельности имеют как процессуальную, так и внепроцессуальную природу.

ФМС Российской Федерации осуществляет возложенные на нее функции контроля в сфере миграции на основании действующего законодательства РФ и внутриведомственными административными регламентами. Возникает необходимость научного исследования отдельных административно-процессуальных форм деятельности конкретных федеральных органов исполнительной власти на основе их предметной компетенции. В рамках ФМС России к таким направлениям относятся: производство по принятию нормативных актов, производство по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в органах ФМС России, производство по делам об административных правонарушениях.

Важное место в административно-процессуальном обеспечении управления в сфере миграции занимает взаимодействие правоохранительных органов, основной целью которого выступает обеспечение законности и правопорядка в сфере миграционных отношений.

Анализ позволил выявить, что в рамках административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере миграции имеется ряд проблем и противоречий:

- имеется ряд проблем в законодательстве об административной ответственности за нарушение законодательства в сфере миграции, включая неполноту и пробелы в регулировании, несовершенство систем мер административной ответственности, неэффективность отдельных мер, противоречие между административным выдворением и депортацией и т.п.;

- миграционное законодательство РФ имеет, в целом, противоречивый характер, требует упорядочения и систематизации;

- карательные меры в рамках миграционного законодательства не сочетаются с рациональными инструментами легализации мигрантов;

- имеется ряд проблем в сфере установления эффективного взаимодействия правоохранительных органов в сфере регулирования миграционных отношений.

На устранение выявленных проблем направлены следующие рекомендации:

- устранить пробелы и коллизии в законодательстве об административных правонарушениях (расширить объект охраны главы 18 КоАП РФ; ст. 19.27 Кодекса, предусматривающую административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета, представить в главе 18 КоАП РФ в виде ст. 18.20 КоАП РФ; осуществить работу нормотворческого характера по четкому определению всего круга субъектов административной ответственности; меру административной ответственности в виде предупреждения в силу ее малоэффективности исключить из соответствующих статей (частей статей) главы 18 КоАП РФ; предусмотреть несколько вариантов реализации административного штрафа в рассматриваемой области; тказаться от использования понятия «депортация»; ввести альтернативную меру административного наказания - общественно полезные работы и др.;

- обеспечить совершенствование миграционного законодательства по пути дальнейшего устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, исключения избыточного количества отсылочных норм, не обусловленных реальными потребностями, а также приведение его в реальное соответствие складывающимся миграционным процессам;

- реализовать специальную программу легализации в виде миграционной амнистии иностранных граждан, незаконно находящихся в РФ, предоставляющую возможность указанным лицам получить легальный статус без применения к ним жестких санкций за совершенные нарушения миграционного законодательства;

- совершенствовать взаимодействие правоохранительных органов в сфере регулирования миграционных отношений, в частности, путем установления четкого порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, с территориальными органами Федеральной миграционной службы, наделенных полномочиями подготавливать и исполнять решение о депортации данной категории иностранных граждан; устранить пробельность и разночтение некоторых положений нормативно-правовых актов в вопросе организации и проведением мероприятий, связанных с осуществлением депортации и административного выдворения; повысить эффективность межведомственного взаимодействия по вопросам обмена информации; объединить усилия всех органов, организаций, таким образом, чтобы их работа была нацелена на конкретный единый конечный результат; закрепить вопросы взаимодействия и координации отдельным постановлением Правительства Российской Федерации или совместным нормативно-правовым актом всех органов, участвующих в этой работе.

Резюмируя, следует отметить, что миграционная служба только начинает нарабатывать правоприменительную практику применения новых миграционных правил. Имеющийся опыт подтверждает, что одними методами административного воздействия проблему минимизации негативного воздействия незаконной миграции на различные сферы государственного развития не решить.

Безусловно, совершенствование миграционной системы России выходит за рамки компетенции и правомочий Федеральной миграционной службы России, это - общенациональная политическая задача. Нужен комплексный подход, диалог бизнеса и власти, необходимо наполнять тезис о социальном партнерстве предпринимателей и власти в сфере миграции конкретным содержанием.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают: Принята резолюцией 40/144 Генеральной Ассамблеи от 13.12.1985// Справочная система «Консультант Плюс».

Конституция Российской Федерации / Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с изм. и доп).

О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013г. №3-ФКЗ) // Справочная система «Консультант Плюс».

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001г. № 197-ФЗ/ Принят ГД ФС РФ 21.12.2001 г. (с изм. и доп.).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001г. № 195-ФЗ/ Принят ГД ФС РФ 20.12.2001 г. (с изм. и доп.).

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. №63-ФЗ / Принят ГД ФС РФ 24.05.1996 г. (с изм. и доп.).

О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Федеральный закон от 06.12.2011 № 410-ФЗ (ред. от 30.12.2012г. №307-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс».

О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 21.12.2013г. №376-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс».

О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 02.11.2013г. №299-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс».

О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 23.07.2013г. №248-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс».

О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 25.11.2013г. №203-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс».

О вынужденных переселенцах: Закон РФ от 19.02.1993 № 4530-1 (ред. от 25.11.2013г. №317-ФЗ) // Справочная система «Консультант Плюс».

О беженцах: Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 (ред. от 02.07.2013г. №185-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс».

О занятости населения в Российской Федерации: Закон РФ от 19.04.1991 №1032-1 (ред. от 02.07.2013 г. №185-ФЗ) // Справочная система «Консультант Плюс».