Правовые основы организации и деятельности исполнительных органов Республики Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

исполнительный власть казахстан аким

Введение

1. Система исполнительной власти Республики Казахстан: общие понятия и подходы

1.1 Сущность и признаки исполнительной власти в Республике Казахстан

1.2 Функции и формы реализации исполнительной власти

2. Правовой анализ функций и компетенции исполнительных органов в Республике Казахстан

2.1 Высшие и центральные органы государственного управления

2.2 Местные исполнительные органы

3. Пути совершенствования исполнительной власти в Республике Казахстан

3.1 Дальнейшее осуществление административной реформы в Республике Казахстан. Электронное правительство

3.2 Дальнейшее развитие правового статуса акиматов и взаимодействие акимов с различными государственными органами

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Коренные и масштабные реформы в Республике Казахстан, произошедшие за последние пятнадцать с небольшим лет, связаны с глубокими социальными, экономическими и политическими преобразованиями общественных отношений. Сформированы основы государственности, задано дальнейшее направление развития Казахстана, созданы необходимые предпосылки для построения демократического правового государства и гражданского общества, развития полноценных институтов власти. Одной из важнейших проблем в проводимых реформах на современном этапе конституционного развития казахстанского государства является построение оптимальной, эффективной системы органов исполнительной власти. Данные органы власти играют ключевую роль в обеспечении надлежащего функционирования государства и именно от уровня качества их деятельности во многом зависит успешное выполнение задач, стоящих перед Республикой Казахстан.

Актуальность исследования. В Казахстане, особенно после принятия Конституции РК 1995 г., в положении субъектов, которых прежде всего называли органами государственного управления, очень многое изменилось. Вместо термина "государственное управление" Конституция РК [1, C. 3] ввела в оборот понятие "исполнительная власть". Соответствующие государственные институты называются органами исполнительной власти, входят в самостоятельную ветвь единой государственной власти, организационно не подчиняются представительным органам, а взаимодействуют с ними в рамках механизма сдержек и противовесов. Исполнительные органы четко разделены на центральные и местные, снизилась роль коллегиальности в исполнении законов. При этом управленческие элементы присутствуют в функционировании законодательной и судебной ветвей власти. Они носят большей частью вспомогательный характер и призваны обеспечивать условия для успешного осуществления возложенных на эти ветви государственных функций.

Исполнительные органы осуществляют непосредственное руководство в соответствующих отраслях управления и направляют деятельность местных отраслевых исполнительных органов.

Конечно, роль этих органов существенно изменилась по сравнению с той, которую выполняла она в условиях советского государства. Значительно сузилась сфера их управленческой деятельности в виду того, что вопросы экономического характера решаются в основном в сфере рыночных отношений. Изменился и характер регулирования - нет бывшего администрирования на основе централизованного планирования. Тем не менее, как и в других государствах с рыночными отношениями остались и исполнительные органы и от умения их во многом зависит нормальная жизнедеятельность во всех областях жизни государства и общества. Этими органами в Республике Казахстан являются министерства и агентства, которые осуществляют исполнительную и распорядительную функцию государства и играют важную роль во всей политической, социально-экономической жизни государства. Эти органы, как органы отраслевого управления, а также как органы межотраслевой координации призваны обеспечить проведение глубоких экономических социальных и политических преобразований, выполнение политического курса, определяемого Президентом, Законов и Постановлений Правительства.

Глубокое реформирование политических отношений, поступательное развитие, и, прежде всего, в экономической сфере, востребовало новые принципы организации деятельности государственной администрации. Особенно актуальным стал вопрос переноса центра тяжести с преимущественно административно-командных методов управления на иные, характерные для рыночной организации экономики и демократического устройства общества.

Для решения крупных проблем государственного строительства разработана Стратегия "Казахстан-2030" [2, C. 10]. В результате ее досрочного осуществления в Казахстане была выстроена в целом достаточно стройная система исполнительной власти.

В хронологии системных преобразований государственной власти в целом, и ее исполнительной ветви в частности, знаковым стал 2007 год. Были внесены существенные изменения в Конституцию страны, направленные на развитие демократических основ политической системы, в том числе и посредством новых отношений между победившей на выборах в Мажилис Парламента политической партией и Правительством, усиления подотчетности и подконтрольности членов Правительства перед депутатами Парламента. По существу аналогичные отношения институанализируются и на местном уровне.

Только за 2007-2010 годы Президентом РК изданы значимые для административной реформы акты (например, Указы Президента РК: "О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы" от 19 марта 2010 г. №954; "О Системе государственного планирования в Республике Казахстан" от 18 июня 2009 г. №827; "О дальнейшем совершенствовании системы государственного управления Республики Казахстан" от 24 июня 2009 г. №832; "О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан" от 13 января 2007 г. №273) и др.. Исходя из них, реализуется ряд приоритетов.

Наряду с безусловными положительными сущностными результатами при строительстве принципиально новой государственности, встречаются значительные сложности, носящие объективный и субъективный характер. Многие из них связаны с процессом всесторонней модернизации общественного строя, меняющимися научными и идеологическими представлениями, уходящими в прошлое одними и возникающими другими вызовами и рисками в глобальном и региональном масштабах. В связи с отсутствием глубокого научного осмысления проблем государственного управления и исполнительной власти теоретиками государства и права, в том числе и административного, отдельные начала концепции современной исполнительной власти остались либо на прежнем уровне советского государствоведания, либо были механически поверхностно обновлены некоторыми выводами "буржуазной" науки.

Важность и необходимость дальнейшего совершенствования деятельности органов исполнительной власти неоднократно отмечались в ежегодных посланиях Президента народу Казахстана. Основными препятствиями на пути экономических преобразований признаны: недостаточная эффективность государственного аппарата; не соответствие объемов ответственности за решение конкретных задач; дублирование функций; размытость задач, стоящих перед государственными органами; отсутствие координации между органами государственной власти; нарушение баланса полномочий и ответственности и др.

Исполнительная власть как современное теоретико-правовое явление все чаще становится предметом крупных монографических научных исследований.

В разные периоды неоднократно предпринимались попытки данной проблематики. В частности, к ним обращались в специальных и общих работах по конституционному и административному праву В.Б. Аверьянов, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, М.Т. Баймаханов, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, Н.А. Богданова, Н.В. Витрук, С.З. Зиманов, А.К. Котов, Р.М. Мырзалимов, А.В. Наумов, И.М. Степанов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, Б.Н. Топорнин, С.Ф. Ударцев, и другие.

За последние годы различные аспекты деятельности исполнительных органов власти Республики Казахстан, освещались в трудах казахстанских ученых: Е.Б. Абдрасулова, К.К. Айтхожина, С.К. Амандыковой, С.Т. Алибекова, М.Т. Баймаханова, А. Джусупова, Б.А. Жетписбаева, Л.Т. Жанузаковой, В.А. Калюжного, А.К. Котова, В.А. Малиновского, К.С. Мауленова, Э.А. Нугмановой, Р.А. Подопригоры, Е.В. Порохова, Г.С. Сапаргалиева, Р.С. Сакиевой, М.К. Сулейменова, А.А.Таранова, В.Н. Уварова, А. Чеботарева и др.

Вместе с тем, учитывая характер государственного управления как весьма динамичной сферы, многие работы в определенной степени устарели, другие носят узко институциональный характер и лишь косвенным образом затрагивают проблематику нашего исследования. В качестве комплексного труда в Казахстане можно привести лишь двухтомное учебное пособие В.Н. Уварова, а также учебник по административному праву и отдельные разработки Р.А. Подопригоры и А.А. Таранова.

В настоящее время совершенствуется и улучшается государственное управление, вместе с тем, необходимо теоретически и научно практически дальше разработать вопросы улучшения деятельности этих органов, а также взаимоотношения министерств, агентств с другими органами государства, в том числе и между собой, в свете задач, поставленных перед ними.

Как указано в стратегии "Казахстан - 2030" отсутствие координации между этими органами - одна из основных причин кризисных явлений в социально-экономической жизни государства. Несоответствие объемов ответственности за решение конкретных задач и функций, приводит к неэффективности, дублированию и безответственности этих органов. Каждое министерство и агентство должно освобождаться от тех функций и задач, которые не свойственны им [3, C. 9]. Необходимо определенно признать, что именно с вопросами местного государственного управления прямо связаны узловые проблемы современной правовой реальности. В связи с этим необходимо рассмотрение проблем, связанных с эффективным исполнением полномочий акимов областей. Отдельный вопрос касается взаимоотношений акимов областей и представительных органов - маслихатов. Все это приводит к тому, что организация, компетенция и деятельность исполнительных органов должны совершенствоваться дальше.

Существующие проблемы административной реформы могут стать сдерживающим фактором дальнейшего социально-экономического развития страны и повышения ее конкурентоспособности на международной арене.

Все изложенное свидетельствует о том, что попытка анализа, рассмотрения и раскрытия организации, компетенции органов исполнительной власти по нашему мнению является актуальной,

В частности, актуальными являются исследования порядка формирования системы, структуры, а также компетенции исполнительных органов и их деятельности на современном этапе, изучение взаимоотношений центральных исполнительных органов с другими органами государства.

Цель дипломной работы - раскрыть сущность и правовой статус органов исполнительной власти, выявить проблемы и выработать предложения, направленные на совершенствование деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения цели поставлены следующие задачи:

- изучить общие понятия системы исполнительной власти Республики Казахстан: сущность, признаки, функции и формы реализации исполнительной власти;

- провести правовой анализ функций и компетенции исполнительных органов в Республике Казахстан;

- рассмотреть пути совершенствования исполнительной власти в Республике Казахстан.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере деятельности исполнительной власти.

Предметом исследования являются нормы действующего законодательства Республики Казахстан, закрепляющие и регулирующие организацию и деятельность исполнительных органов власти Республики Казахстан, а также практика реализации соответствующих норм.

Методологическую основу исследования составляют формально-юридический анализ, историко-правовой, сравнительный, институциональный методы.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г., Закон от 18.12.1995 года "О Правительстве Республики Казахстан", Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан", иные законодательные акты Республики Казахстан (конституционные законы, кодексы, законы), указы Президента РК, постановления Правительства РК, нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов власти областей и городов республиканского значения (регламенты, решения маслихатов и постановления акиматов).

Практическая ценность работы состоит в том, что предложения и рекомендации дипломного исследования могут быть использованы для практической работы исполнительных органов.

Научная новизна. В данном дипломном исследовании комплексно рассмотрен правовой статус исполнительных органов, подробно исследованы правовые основы организации и деятельности исполнительных органов Республики Казахстан.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы.

1. Система исполнительной власти Республики Казахстан: общие понятия и подходы

1.1 Сущность и признаки исполнительной власти в Республике Казахстан

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Республики Казахстан, взаимодействуя с законодательной и судебной властью [4, C. 43].

Носителем исполнительной власти в Республике Казахстан являются органы исполнительной власти, в чью компетенцию входит практическая реализация властных полномочий. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность - государственное управление, являясь, следовательно, также органами государственного управления.

Общепризнанные критерии, основания, признаки, которые применялись бы при характеристике органов исполнительной власти, в научной литературе еще не выработаны. Зачастую понятия "органы исполнительной власти" и "органы государственной власти (управления)" отождествляютhttp://www.jurnal.org/articles/2008/uri29.html - _ftn1. Это не совсем правильно, поскольку исполнительная власть - лишь одна из ветвей государственной власти, которая обладает особенностями, отражающимися на характере определения органа исполнительной власти. В то же время следует учитывать, что орган исполнительной власти всегда является органом государственного управления [5, C. 100].

Следует отметить, что понятие "исполнительная власть", и понятие "орган исполнительной власти" в законодательстве Республики Казахстан отсутствуют, имеются указания на существование исполнительной власти как разновидности государственной власти, единой системы органов исполнительной власти, признаки и принципы их организации и деятельности [6, C. 101].

Система органов исполнительной власти включает в настоящее время государственные органы общей и специальной компетенции. Система исполнительной власти охватывает разные уровни управления: общегосударственный (республиканский), региональный (областной) и местный (районный, городской, сельский).

Центральным вопросом системы исполнительной ветви государственной власти является понятие "исполнительный орган". Изучение работ казахстанских и российских ученых-административистом Ю.М. Козлова, К. Сафинова, Р.А. Подопригоры, В.С. Прониной, А.А. Таранова, А.А. Тихомирова, В.Н. Уварова и других позволили выделить характерные черты исполнительного органа.

Отмечается, что орган исполнительной власти является: государственным органом, политическим учреждением, целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата, организованным коллективом людей. Он всегда действует от имени государства, в рамках закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом. Этот орган, осуществляя функции исполнительной власти, наделен полномочиями государственно-властного характера [7, C. 38].

В общем виде о современной системе органов исполнительной власти можно говорить как о совокупности таких государственных органов, которые формируются на основе конституционных положений о государственном устройстве и наделяются государством властными, исполнительно-распорядительными, организационно-управленческими полномочиями, действуют на основе принятых положений, устанавливающих их правовой статус, и осуществляют принадлежащую им компетенцию в области экономики, хозяйства, социальной жизни, культуры, административно-политической деятельности, используя при этом оптимальные формы и методы управления.

Наиболее полно и всесторонне вопрос о сущности и чертах исполнительной власти рассмотрен в трудах российских авторов К.С. Вельского [8, C. 52] и Ю.М. Козлова [9, C. 42]. К.С. Вельский определяет понятие "исполнительная власть" как "систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение" [10, C. 53].

Важнейших составляющих этого понятия, по К. С. Вельскому, три: органы, управление, принуждение. Соглашаясь по сути с такой трактовкой, можно добавить, что сущность исполнительной власти, понимаемая в широком смысле, складывается из двух элементов - исполнение законов и управление, ибо возможность применения мер административного принуждения логически вытекает из смысла термина "управление": оно может быть как регулирующим (творческим, социально направленным и пр.), так и принуждающим. Более того, исполнительная власть не всегда осуществляется в процессе исполнения законов; она реализуется в рамках функционирования других ветвей государственной власти, а также в неправовых формах управления.

Термин "исполнительная власть" включает в себя понятия "власть" и "исполнение", которые раскрываются в определении термина "управление (государственное управление)" - это деятельность по исполнению, по властному исполнению законов, включая возможность применения мер государственного принуждения [11, C. 102]. Органы исполнительной власти охватывают практически все сферы общественной и государственной жизни: экономику, социальную сферу, науку, образование, организацию обороны и внешних сношений. Следует признать ошибочным мнение, что с развитием рыночных отношений в Казахстане сфера деятельности исполнительной власти сокращается и ослабевает ее роль в целом. Наоборот, очевидным становится требование всемерно укреплять исполнительную власть для того, чтобы обеспечить управление общественными процессами.

Конкретизирующее определение понятия "исполнительная власть" (в узком смысле) будет следующим, исполнительная власть - это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции [12, C. 26]. Главным является указание на то, что управление (государственное управление) является сущностью исполнительной власти. Имея в виду, что понятие государственного управления имеет множество обязательных и важнейших признаков, необходимо учитывать их при детальной характеристике самой исполнительной власти.

Итак, исполнительная власть характеризуется следующими отличительными признаками.

1. Исполнительная власть обусловлена существованием самого государства (государственной властью) и необходимостью разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть - обязательный признак современного правового государства, ибо выполнение столь разнообразных и сложнейших функций и полномочий, которые необходимо каждодневно осуществлять в государстве, невозможно ограничить только рамками одной ветви государственной власти. Исполнительная власть осуществляется непрерывно и постоянно, обеспечивая управление обороной страны, общественную безопасность и общественный порядок, выполнение функций государственного регулирования и т.д. Невозможно представить себе даже на одну минуту государство, которое не осуществляет в какие-то промежутки времени или на какой-то ограниченной территории исполнительную власть. Обратное представить можно, т.е. когда государство, пренебрегая демократическими традициями и законом, осуществляет исполнительную власть авторитарными методами и в недемократических формах (тоталитарное управление), предоставляя осуществление законотворческих и судебных функций административным органам [13, C.20].

Исполнительная власть, как и государственная власть в целом, но только в еще большей мере использует институт подчинения (в определенных случаях и институт принуждения), который является основным каналом реализации исполнительной власти.

В теории управления и административного права различаются несколько видов подчинения [14, C. 125]: "а) общее подчинение; б) непосредственное подчинение; в) прямое подчинение; г) оперативное подчинение; д) двойное подчинение; е) соподчинение". За исключением двойного подчинения, которое имело ключевое значение в советском государственном управлении, данные виды подчинения в практике современного управления используются в полном объеме. Двойное подчинение - это подчинение субъекта управления как по вертикали (вышестоящему органу управления или должностному лицу), так и по горизонтали (органу, находящемуся на одинаковом с ним уровне управления, но имеющему хотя бы одно властное полномочие по отношению к управляемому субъекту). Двойное подчинение, как нам представляется, в меньшей степени способствует повышению эффективности государственного управления, ибо может порождать споры и противоречия между органами управления, каждый из которых стремится в полном объеме воздействовать на подвластные административные органы [15, C. 158]. Соподчинение как вид организационных отношений между субъектами и объектами управления основывается на вертикальных связях и вертикальной зависимости. Оно означает одновременное подчинение субъектов управления двум или более органам государственного управления, которые по отношению к нему являются вышестоящими (например, соподчинение министерств внутренних и иностранных дел Президенту РК и Правительству РК).

2. Исполнительная власть - это самостоятельный вид (ветвь) единой государственной власти, которая находится в постоянном взаимодействии с властями законодательной и судебной. Она играет специфическую роль в обеспечении функционирования государственного механизма, находясь при этом под постоянным контролем со стороны других ветвей государственной власти [16, C. 198]. Исполнительная власть независима от других ветвей власти в осуществлении специальных, установленных законодательством функций, компетенции и полномочий. Исполнительная власть - это регулятор деятельности и поведения конкретных субъектов права. Постановления и распоряжения Правительства РК обязательны к исполнению в РК, однако в случае их противоречия Конституции РК, законам и указам Президента РК они могут быть отменены Президентом РК.

Самостоятельность исполнительной власти характеризуется наличием собственного "поля деятельности" для имеющих специальную компетенцию органов управления, в которое при решении управленческих вопросов не должны вмешиваться представители других ветвей государственной власти. Самостоятельность исполнительной власти проявляется в наличии у нее важнейших средств управления и воздействия на общественные отношения: правовых средств, экономических инструментов, информационно-технических, организационно-распорядительных методов [17, C. 241]. Кроме того, органы государственного управления могут использовать принудительную мощь государства: армию, полицию, внутренние войска, органы национальной безопасности. Таким образом, самостоятельность и независимость исполнительной власти обеспечиваются эффективной системой органов государственного управления и реализующим полномочия этих органов персоналом управления (государственной службой), деятельность которого устанавливается законами.

Самостоятельности и независимости исполнительной власти всегда противостоит контроль со стороны других ветвей государственной власти, т.е. в определенных пределах исполнительная власть является подотчетной и подконтрольной другим властям [18, C. 321]. При этом контроль, осуществляемый органами законодательной власти, не должен наносить ущерба практической деятельности органов управления.

3. Исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и местного самоуправления). Это специально сформированные органы, имеющие особые полномочия, при этом они не являются ни органами законодательной власти, ни органами судебной власти. Это вытекает из Конституции РК и других законодательных актов, в которых разграничиваются полномочия и предметы ведения между органами представительной, исполнительной и судебной властей. Органы исполнительной власти исполняют требования и положения законов, занимаются нормотворческой деятельностью (с целью обеспечения функционирования исполнительной власти) и осуществляют управление, используя в этом процессе предоставленные законом правовые, организационные и экономические формы, методы, организационные структуры, ресурсы и механизмы.

Исполнительная власть, применяя нормы законодательства в рамках практической деятельности, организует общественную и государственную жизнь, создает условия для ее дальнейшего развития, обеспечивает права и свободы граждан, т.е. качественное осуществление функций управления в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах [19, C. 68].

4. Исполнительная власть, как и другие ветви государственной власти, есть власть подзаконная, т.е. ее организация и функционирование должны основываться на нормах законов и других нормативных актов. Подзаконность исполнительной власти означает, что организация и деятельность публичного управления регулируются правовыми нормами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений [20, C. 158].

Принцип законности означает, что органы исполнительной власти, местного самоуправления, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию РК и законы РК, а равно общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Казахстана. Данный принцип предусматривает, что органы исполнительной власти обязаны соблюдать правовые условия договоров с ее субъектами, а равно Конституцию, законодательные и иные нормативные акты, принятые в республиках, краях, областях, городах республиканского значения в пределах их компетенции. Принцип законности обязывает органы исполнительной власти и их должностных лиц обеспечивать, признавать и защищать права и свободы граждан [21, C. 59].

5. Важным признаком исполнительной власти является ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты. Главное назначение исполнительной власти состоит в каждодневном управлении делами общества и государства, которое должно быть законным и в конечном итоге обеспечивать и защищать права и свободы граждан.

Поскольку согласно Конституции РК права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, то исполнительная власть, органы управления несут ответственность за качество соблюдения прав и свобод гражданина и обеспечение публичных интересов. В этом процессе важная роль отводится правосудию.

Ответственность исполнительной власти может проявиться в объявлении недоверия Правительству РК, в принятии решения о его отставке, в освобождении от должности его заместителей и министров, в наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих и должностных лиц.

Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина [22, C. 155].

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, должностного лица или государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом Республики Казахстан.

Каждый гражданин в соответствии с международными договорами Республики Казахстан вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Заслуживающим внимания положением административного законодательства западноевропейских стран является необходимость возмещения имущественного ущерба гражданину со стороны публичной власти (государства) в случае нарушения этим государством, его органами и чиновниками законов и причинения имущественного ущерба. Ответственность наступает и при невыполнении органами исполнительной власти обязательств по договору с юридическими или физическими лицами. Законодатель устанавливает особую процедуру возмещения имущественного ущерба гражданам, возникшего в результате неправомерных действий органов управления и публичных служащих [23, C. 110].

Следует признать весьма обоснованным установление в зарубежном законодательстве обязанности возмещения органами исполнительной власти причиненного государственными служащими и должностными лицами юридическим и физическим лицам материального ущерба и иного вреда злоупотреблениями по службе, бюрократизмом, недобросовестностью, небрежностью [24, C. 98]. К сожалению, казахстанские законы не обеспечивают возможности привлечения к имущественной ответственности органов публичной исполнительной власти в тех случаях, когда по вине государственных служащих и должностных лиц субъектам права был причинен имущественный ущерб. Как нам представляется, более насущной является необходимость установления ответственности самого государства за действия (бездействие) своих государственных служащих, причинивших материальный ущерб. Сам государственный служащий не должен привлекаться к юридической ответственности за причиненный гражданам материальный ущерб (если, конечно, он не наступил вследствие незаконных умышленных действий (решений) должностного лица). За это должны отвечать сами органы государственной власти как работодатели государственного служащего.

Важным фактором, воздействующим на институт ответственности органов исполнительной власти, является определение в процессе контрольной деятельности за органами государственного управления целесообразности осуществленных действий, методов, правовых инструментов и принятых административных актов, а также выявление их соответствия задачам и целям управления [25, C. 67]. Главным требованием при этом является необходимое соответствие используемых методов и механизмов потребностям практической управленческой деятельности, поставленной цели и конкретным задачам управления; для решения поставленных задач следует выбрать оптимальную управленческую процедуру, причем только такую, которая установлена законодательством. Несоответствие целей, задач и потребностей управления применяемым методам, формам, управленческим процедурам и правовым средствам приводит к деформации исполнительной власти, подрывает доверие населения к органам управления, влечет за собой нарушение прав и свобод граждан.

6. В силу того, что одной из функций государственного управления является планирование, оно выступает в качестве существенного признака исполнительной власти. Исполнительная власть и организационно, и функционально базируется на понятии "планирование". Работа органов исполнительной власти невозможна без предварительного создания планов развития структуры управления, его органов, проведения в жизнь важнейших программ и мероприятий.

В 90-е гг. было принято большое число государственных программ: приватизации, строительства жилья, научных исследований, конверсии государственных предприятий, топлива и энергетики, земельной реформы и пр. Утвержденная государственными органами программа устанавливает порядок осуществления действий с целью решения поставленной задачи, определяет исполнителей, финансовые и сырьевые ресурсы и т.д. Контроль за реализацией программ осуществляют органы государственного управления. В литературе высказывается мнение о принятии нормативного акта, определяющего порядок разработки и реализации программ, в котором должны быть установлены процедуры выбора проблем для программной разработки, формирования, рассмотрения и утверждения программ, механизм их реализации, ответственность органов исполнительной власти за разработку и реализацию программ [26, C. 178].

Формы и методы деятельности исполнительной власти становятся более многообразными и тонкими, однако определяющей следует считать формирование системы государственного регулирования. Главными элементами деятельности органов исполнительной власти становятся: информация, прогноз, программирование, обеспечение единых условий хозяйствования для субъектов рыночных отношений, создание инфраструктуры и региональная политика, контроль и надзор [27, C. 120].

Масштабы и характер деятельности исполнительной власти требуют соответствующего ресурсного обеспечения. Речь идет как о социальных, финансовых, экономических, так и об информационных, правовых и иных ресурсах. Исполнительная власть может использовать в строгом соответствии с законом все наличные ресурсы государства и любые контингенты людей на территории Казахстана.

7. Исполнительная власть осуществляет юрисдикционную деятельность. В рамках своей компетенции органы исполнительной власти вправе самостоятельно оценивать правомерность действий (актов) субъектов исполнительной деятельности, рассматривать и разрешать возникающие споры, а также применять меры принуждения, предусмотренные законом [28, C. 58].

Полномочия органов исполнительной власти могут осуществляться и в так называемом административном порядке, характерная особенность которого - использование в соответствии с законом средств государственного принуждения. Исполнительная власть, располагая необходимыми правовыми средствами и инструментами государственного принуждения (армия, полиция, надзоры и пр.), имеет возможность применения принудительного исполнения законов без предварительного судебного решения. Более того, исполнительной власти дано право применять вооруженную силу по отношению к тем, кто, по ее мнению, нарушая законы, угрожает существующим устоям государства.

Таким образом, выше перечисленные признаки взаимосвязаны, и можно выделить, что исполнительным органам государственной власти свойственна именно совокупность всех этих особенностей и их строгое сочетание.

Итак, все вышесказанное позволяет определить орган исполнительной власти как сформированный органами государства коллектив государственных служащих (за исключением Председателя Правительства РК, его заместителей и министров), которые наделены государственно-властными полномочиями; уполномочены государством на осуществление его задач и функций в процессе управления различными сферами жизни общества, контроля за соблюдением действующего законодательства и распоряжения различными объектами; действуют на основании и во исполнение текущего законодательства в установленном государством порядке.

1.2 Функции и формы реализации исполнительной власти

Проблема функций исполнительной власти в юридической литературе не осмыслена в полной мере научно и объективно. Объясняется это тем, что многие юристы - ученые, упрощают проблему и полагают, что само название данной ветви власти прямо связано с ее функциями: эта власть исполняет законы.

Под функциями исполнительной власти следует определить ведущее направление в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органом исполнительной власти объем государственных полномочий [29, C. 211]. Иначе говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, а также правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей.

Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характеризуют ее сущность.

Структурная сложность и особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.

Первый уровень функций исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения для жизни общества. Необходимо подчеркнуть в связи с этим, что исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное назначение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - рельефно и содержательно воплощается в ее функциях [30, C. 46].

Каждая из функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти.

Один из объектов - это общественный порядок и национальная безопасность, которая охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными органами исполнительной власти за местами, имеющими общественной значение и путем постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защиты населения и территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и функционирования его политических, экономических и культурных структур [31, C. 158].

Другой важный объект управления - это определенная отрасль народного хозяйства, социально - культурного и административно - политического строительства (экономика, финансы, образование, здравоохранение, и т.д.), функционирование которой возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании, координировании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно - управленческую функцию исполнительной власти.

Итак, первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти [32, C. 201]. Известно, что общественный порядок, предполагающий также общественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного порядка дает о себе знать ростом административных проступков и преступлений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социальным обеспечением и т.д.

Охрана общественного порядка органам исполнительной власти осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельности организаций.

Другой стороной рассматриваемой функции является национальная безопасность, которая определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются в первую очередь государственная и оборонная безопасность, а также другие ее виды: экономическая, информационная, медицинская, экологическая и т.д.

Вторая важнейшая функция исполнительной власти - управленческая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Так, Правительство Республики Казахстан объединяет, направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти [33, C. 120]. Как видно, данная деятельность Правительства Республики Казахстан является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона.

Государственное управление как деятельность органов исполнительной власти выступает одновременно и как распорядительная деятельность, то есть органы исполнительной власти выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномочиями, предпринимающие управленческие действия по собственной инициативе, реагирующие посредством властных решений на перемены в управленческой ситуации.

Следует подчеркнуть, что исполнительная ветвь власти имеет дело с таким объектом управления, который характеризуется быстрыми изменениями, появлением новых проблем, возникновением критических ситуаций. Этим объясняется наделение органов исполнительной власти правом издавать предписания для нижестоящих органов - подзаконные нормативные и индивидуальные акты.

Распорядительную деятельность органов исполнительной власти нельзя противопоставлять исполнительной, в государственном управлении исполнения и повеления следует рассматривать как две стороны одной медали: исполняя законы, орган исполнительной власти своими предписаниями приводит в движение всю административную машину. Государственное управление - это положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих руководство хозяйственным, социально - культурным, и административно - политическим строительством [34, C. 67].

Вельский считает, что понятие государственное управление является более широким, чем понятие исполнительная власть, но когда речь идет о государственном управлении как деятельности органов исполнительной власти, то государственное управление понимается в узком смысле, как форма и основа практической реализации исполнительной власти. В понятии государственное управление, по Вельскому, интегрируется государственные аппараты управления законодательной и судебной ветвей власти [35, C. 59].

Второй уровень функций исполнительной власти - нормотворчество, оперативно - исполнительная и юрисдикция. Они имеют вспомогательный, инструментарный характер и направлены на обслуживание каждой из основных функций, то есть используются как организационно - технические средства реализации основных функций рассматриваемой власти [36, C. 245].

Необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления [37, C. 56]. Основная особенность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы законы не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти. В настоящее время Президент Республики Казахстан, у которого есть прерогатива в области исполнительной власти. Правительство Республики Казахстан, иные органы исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права, причем объем таких нормативных актов непрерывно увеличивается.

Другая вспомогательная, имеющая большее практическое значение функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах. Если правотворческий орган (законодательной или исполнительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация [38, C. 20].

Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

Особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения [39, C. 55]. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан.

Таким образом, вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории исполнительной власти и приобретает научную и практически - политическую значимость в организации деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим изложением соображения о функциях исполнительной власти позволяют сделать следующий вывод.

Для исполнительной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппарата, представляющего собой органы этой власти. Именно основные функции исполнительной власти могут служить научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной власти.

Интересно отметить, что функции, которые на уровне государства воплощены в трех обособленных ветвях власти (законодательство, управление, правосудие), перенесенные на исполнительную власть и встроенные в ее структуры, выполняют скромную вспомогательную, но организационно важную роль в реализации функций первого уровня. Если в основе функций первого уровня лежат главные направления в деятельности исполнительной власти, формирования основных видов ее органов, их специализация, то в основе функций второго уровня - соображения технической целесообразности. В целом же оба уровня функций исполнительной власти можно представить как систему взаимных пересечений и уравновешиваний, положительных воздействий одних органов исполнительной власти на другие.

Принцип разделения властей определяет не только функциональную и компетентную разделенность каждой из ветвей власти, но и присущие им конкретные механизмы, с помощью которых они воплощаются в определенной практической деятельности (ч. 4 ст. 3 КоАП РК) [40, C. 136].

Государственной власти необходим конкретный механизм, придающий ее ветвям динамический характер и поэтому государственная власть воплощается в определенных действиях определенного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами, что применимо и к деятельности исполнительных органов государственной власти.

Представленная позиция позволяет определить сущность, классификацию, формы государственно-управленческой деятельности (управления).

Формы управления могут выступать в роли:

1) форм реализации исполнительной власти, которые занимают в механизме функционирования исполнительной власти основное значение. Это и есть формы управления в собственном смысле;

2) форм государственно-управленческой деятельности [41, C. 54]. Эти формы необходимо понимать как всю совокупность совершаемых в процессе функционирования исполнительных органов (должностных органов) действий, включая и те, которые не носят характер прямого юридического воздействия. Они включают в свой состав формы реализации исполнительной власти, но могут определяться и как совокупность действий, совершаемых исполнительными органами (их аппаратом) за рамками непосредственного управляющего воздействия. Следовательно, форму реализации исполнительной власти можно определить как внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Если же такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить как административно-правовые нормы.

Классифицируя формы управленческой деятельности, можно подразделить их на правовые и неправовые. Различаются они в зависимости от характера вызываемых ими последствий. Правовые формы влекут за собой четко выраженные юридические последствия и потому их можно обозначить в качестве административно-правовых форм управления. Это и есть любые внешне выраженные действия соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых в обязательном порядке влечет за собой наступление конкретных правовых последствий.

Сущность правовых форм реализации исполнительной власти заключается в том, что форма управленческой деятельности может быть отнесена к правовым только тогда, когда в действиях совершаемых субъектом исполнительной власти конкретно проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта.

Исполнительная власть реализуется только ее субъектами и только в правовых формах. К числу форм управленческой деятельности относятся издание нормативных правовых актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных, организационно-технических действий, выполнение материально-технических операций (ст. 66, 87, 88 Конституции РК).

Роль организационно-технических и материально-технических операций (действий) - вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения - неправовая.

Сущность организационных действий и их назначение иные. Так, их совершают государственные служащие - административно-управленческие работники, в действиях которых находит свое практическое выражение повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган. Это специалисты, исполнители, функционеры, т.е. оперативный персонал данного органа, работающий под непосредственным руководством со стороны должностного лица, возглавляющего этот исполнительный орган. Они занимают служебные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В определенном объеме они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов управления. Функциональные действия направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа в рамках преимущественно внутренних аппаратных, служебных отношений. Данные действия могут быть как правовыми, так и неправовыми.