Совершенствование деятельности Министерства социальной защиты населения Хабаровского края по организации социальной защиты отдельных категорий граждан

В 1996 г. Правительство Российской Федерации приступило к разработке комплексной программы по реформированию системы социальной защиты населения страны. К началу 1997 года им была подготовлена Программа социальных реформ в Российской Федерации на период до 2000 года. По этой программе реформирование социальной сферы предполагалось проводить в два этапа. На первом этапе, который включал период до 1998 г., в условиях ограниченных ресурсных возможностей экономики, предполагалось осуществить комплекс мер по стабилизации уровня жизни населения, сокращению масштабов бедности, уменьшению разрыва в уровне жизни между различными категориями населения, недопущению массовой безработицы, усилению защиты прав граждан. Рассчитывалось, что на втором этапе начнется экономический рост, который создаст финансовые условия для увеличения расходов на социальные нужды, приведет к реальному росту доходов населения и создаст предпосылки для искоренения массовой бедности.

Следует отметить, для России более приемлемой является модель социального рыночного государства, опирающаяся на развитие наукоемких отраслей отечественной промышленности, на передовые технологии, образование, науку. А для данной модели модернизации общества характерно приоритетное развитие социальной сферы.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что на всем протяжении исторического развития российского государства социальная деятельность всегда являлась важной составляющей общественно-экономической жизни. Зародившись в форме благотворительности, постепенно преобразуясь в общественно-государственную, законодательно регламентируемую систему, социальная защита населения стала одним из важнейших направлений социальной политики государства. Исторический процесс формирования государственной системы благотворительности со своим управленческим аппаратом, формами и методами работы стал основой формирования современной социальной деятельности, в которой широко используются механизмы государственной структуры социальной помощи, институты поддержки и защиты граждан, а также общественной благотворительности, внедрявшиеся и развивавшиеся на протяжении веков и доказавшие свою эффективность и действенность.

Таким образом, анализ исторического опыта, исследование системы социальной защиты населения в ее историческом развитии, позволяют более эффективно разрабатывать ключевые направления дальнейшего развития социальной защиты населения на современном этапе, повышающее качество жизни российских граждан. Безусловно, эта деятельность должна основываться на определенной правовой базе, адекватной социально-экономической ситуации.

1.3 Правовая база обеспечения социальной защищенности отдельных категорий граждан в современных условиях

Существует целый комплекс нормативно-правовых актов, относящихся к социальной защите населения. Поэтому автор работы уделяет особое внимание основополагающим актам, в которых закрепляются права гражданина на те или иные виды социальной помощи, требования и условия их предоставления, регламентируются организационно-правовой порядок осуществления указанных предписаний соответствующих нормативных актов.

Первую группу источников составляют международные договоры и конвенции Международной организации труда. Нормы международного права и международного договора являются составной частью правовой системы Российской Федерации и закреплены в пункте 4 статьи 15 Конституции РФ.

Вторую группу источников составляют законы Российской Федерации. Правовая система Российской Федерации имеет разветвленную систему нормативных правовых актов, охраняющих права и законные интересы граждан страны, в том числе лиц старшего возраста. Обладая всеми правами граждан России, люди пожилого возраста, как все лица, нуждающиеся в особой заботе государства, находятся в то же время под защитой комплекса нормативных правовых актов, призванных обеспечить пожилым равенство прав и возможностей, несмотря на происходящие с ними психофизиологические изменения.

Нормативно-правовая база, закрепляющая права, статус и положение пожилых россиян, выглядит достаточно емко. Она представлена законодательством как общего характера, так и специального. Основы для развития законодательства, закрепляющего систему социальных прав пожилых людей, были заложены Конституцией Российской Федерации 1993 года.

Конституция РФ занимает верховенствующее место в правовой системе. Ее положения являются первичными, исходными и основополагающими. Все остальные правовые акты, принимаемые в государстве не должны противоречить Конституции РФ. Условно в систему социальных прав пожилых людей можно включить два вида норм Государственный доклад о положении граждан старшего поколения в Российской Федерации // Минтруд РФ 2001. С. 18.: нормы, закрепляющие права всех граждан независимо от возраста, в том числе особо значимые для пожилых людей; нормы, непосредственно касающиеся прав пожилых людей и их особых групп (ветеранов, инвалидов и т.п.) и соответствующих этим правам обязанностей государства, негосударственных структур и семьи.

Статья 7 Конституции РФ Конституция Российской Федерации : офиц. текст. М. : Изд-во Омега-Л, 2011. 64 с. провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. По Конституции РФ пожилым гражданам гарантируются равные со всеми гражданами России социальные права и свободы. Это общие нормы, входящие в систему социальных прав пожилых людей. Так, согласно ст. 39 Конституции РФ, каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законодательством. В соответствии со ст. 41 Конституции РФ пожилые люди, наряду со всеми, имеют право на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях. Не существует запрета для граждан старшего поколения на образование: ст. 43 Конституции РФ гарантирует общедоступность образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях независимо от пола, расы, национальности, отношения к религии и т.д. Важное право предоставлено гражданам пожилого возраста статьей 44 Конституции РФ. Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Ст. 51 Конституции РФ предоставляет пожилым людям право на квалифицированную юридическую помощь. Наряду с социальными правами статьей 33 Конституции РФ пожилым людям предоставлено право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Обращаясь в государственные органы и органы местного самоуправления с предложениями, замечаниями, критикой недостатков, со своими собственными проблемами, пожилые люди ощущают себя активными участниками управления делами государства.

Третью группу составляют подзаконные акты, среди которых особое место занимают Указы Президента Российской Федерации в сфере социального обеспечения. Они имеют нормативный характер.

К четвертой группе относятся постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающие порядок применения норм законов по отдельным видам социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации), то есть они определяют дополнительные меры социальной защиты населения для конкретных слоев населения в Российской Федерации. Необходимо, прежде всего, остановиться на правовых нормах, регулирующих труд и занятость граждан пожилого возраста, и пенсионном законодательстве. Именно эти законодательные акты, как содержащие материальную составляющую, играют важную роль для пожилых людей, в т. ч. в их социальной адаптации после выхода на пенсию.

От материального обеспечения зависят возможности и способы, которыми старшее поколение сможет удовлетворять свои сущностные потребности и интересы, свои социально-ценностные ориентиры и установки. В немалой степени реализация этих законов влияет на поддержание пожилыми людьми своего здоровья, взаимоотношений в семье и на отношение к окружающим, на организацию их отдыха и досуга, одним словом - на всю их социальную активность.

Современный Трудовой кодекс РФ не содержит каких-либо ограничений для лиц пожилого возраста. Ограничение прав при приеме на работу в зависимости от обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается. Не допускается и увольнение пожилых людей по инициативе администрации. Вместе с тем, некоторые законодательные акты России допускают определенные ограничения в связи с возрастным цензом (Федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. и «О занятости» О занятости : федер. закон от 19.04.1991 г. № 1032-1 // Собр. законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1915.). Законодательные ограничения в отношении труда и занятости отдельных категорий граждан пожилого возраста в современной России обусловлены преимущественно влиянием существующих в обществе социально-экономических отношений, экономического положения в стране.

Вместе с тем следует отметить, что ни работодатель, ни государство в целом, не слишком заинтересованы в трудоустройстве и занятости пожилых людей после их выхода на пенсию. Пенсионное законодательство, представленное Федеральными законами и множеством других законодательных и подзаконных актов, имеет чрезвычайное значение для социальной поддержки людей старшего возраста, потому что выход на пенсию - ключевой момент в пожилом возрасте, радикально меняющий условия, уровень и образ жизни россиянина и означающий не только прекращение общественно полезного труда, но и изменение характера, форм, степени активности во многих сферах деятельности.

С 1 января 2002 года в России началась крупномасштабная пенсионная реформа, основу которой составляет назначение пенсий на принципах реального страхования. Первыми законами, направленными на реализацию пенсионной реформы и составляющими новое пенсионное законодательство, являются: Федеральные законы: «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации : федер. закон от 15.12.2001 г. № 167-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.; «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» О трудовых пенсиях в Российской Федерации : федер. закон от 17.12.2001 г. № 173-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 52. Ст. 4920.; «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации : федер. закон от 15.12.2001 г. № 166-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 51. Ст. 4831..

Вышеуказанные законы предусматривают: введение формулы расчета пенсий, которая позволит дифференцировать размер пенсий, уйти от одинаковых размеров пенсий; снятие ограничения максимальной пенсии; изменение порядка исчисления пенсий инвалидам; приведение в соответствие с Конституцией РФ порядка обжалования решений по пенсионному обеспечению.

В перечне социального законодательства - Федеральный закон Российской Федерации от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» О ветеранах : федер. закон от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 168.. Это - один из основных социальных законов, который устанавливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе. В соответствии с названным Законом (ст. 13) социальная защита ветеранов, большинство из которых - пожилые люди, предусматривает осуществление системы мер, направленных на создание условий, обеспечивающих экономическое и моральное благополучие ветеранов, предоставляющих им дополнительные права и гарантирующих ветеранам меры социальной поддержки по: пенсионному обеспечению, выплате пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации; получению и содержанию жилых помещений; оплате коммунальных услуг; медицинскому, протезно-ортопедическому обслуживанию, санаторно-курортному лечению, обеспечению лекарствами и изделиями медицинского назначения; трудоустройству, обучению, переподготовке и условиям труда; пользованию услугами учреждений связи, культурно-зрелищных и спортивно-оздоровительных учреждений; получению услуг учреждений социального обслуживания.

К специальному социальному законодательству относится и Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» О социальной защите инвалидов в Российской Федерации : федер. закон от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4563., имеющий прямое отношение к пожилым людям-инвалидам.

Социальный аспект содержит ст. 20 «Основ законодательства Российской Федерации по охране здоровья граждан» Основы законодательства Российской Федерации по охране здоровья граждан : федер. закон от 22.07.1993 г. № 5487 // Российские вести. 1993. № 174. , в котором закреплены права граждан пожилого возраста на медико-социальную помощь на дому, в учреждениях государственной, муниципальной и частной системы здравоохранения, а также в учреждениях системы социальной защиты населения.

В реализации норм данного законодательного акта имеются существенные проблемы. В большинстве своем пожилые люди не получают эффективной амбулаторно-поликлинической помощи, сталкиваются со значительными трудностями в госпитализации в стационарные медицинские учреждения, не имеют возможности приобрести необходимые, порой жизненно важные, лекарства в связи с их высокой стоимостью. Весьма сложной остается проблема обеспечения их путевками на санаторно-курортное лечение.

В комплексе законов, нацеленных на социальную поддержку граждан, занял свое место Федеральный закон «О государственной социальной помощи» О государственной социальной помощи : федер. закон от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.. В преамбуле Закона определено, что «он устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам».

Поскольку значительная часть пожилых людей живет в бедных семьях или относится к числу малоимущих, и их душевой доход не достигает величины прожиточного минимума, многие граждане старшего возраста относятся к числу получателей государственной социальной помощи. Основополагающими документами, регулирующими в российском законодательстве социальные права человека, являются Федеральные законы: «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации : федер. закон от 10.12.1995 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4872. и «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов : федер. закон от 02.08.1995 г. № 122-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 32. Ст. 4872..

Названные Федеральные законы устанавливают основные формы социального обслуживания граждан, их права, гарантии реализации этих прав, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, Федеральный закон «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права устанавливает основы правового регулирования в области социального обслуживания населения в России.

Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» регулирует отношения в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов и устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии для граждан пожилого возраста и инвалидов, исходя из необходимости утверждения принципов человеколюбия и милосердия в обществе. В соответствии с этим Законом социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и другие), которые предоставляются на дому или в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности. Государство гарантирует гражданам пожилого возраста и инвалидам возможность получения социальных услуг на основе принципа социальной справедливости независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединения и других обстоятельств.

Анализ законодательных и подзаконных актов в большей степени касаются социального аспекта в отношении лиц пожилого возраста, нежели другие.

Необходимо также назвать ряд законов, которые содержат в себе нормы, регулирующие образование, спорт и досуговую деятельность пожилых людей. Так, в соответствии со ст. 5 Закона Российской Федерации «Об образовании» Об образовании: закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 // Собр. законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150 гражданам России, в том числе пожилым людям гарантируется возможность получения образования независимо от возраста, состояния здоровья, социального положения. Вовлечению в активную досуговую деятельность пожилых людей способствуют и основы законодательства Российской Федерации от 09.10.1992 № 3612-1 «О культуре». Согласно ст. 12 пожилые люди, как и все граждане, имеют право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности.

В соответствии со ст. 30 и 52 «Основ» органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления обязаны осуществлять покровительство в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения. При организации платных мероприятий организации культуры обязаны устанавливать определенные льготы, в том числе инвалидам. Многие местные администрации, как известно, устанавливают льготы и пенсионерам.

Следует отметить, что рассмотрение законодательства только в социальном аспекте не может создать полную картину жизнедеятельности пожилых людей в нашей стране. Необходимо обеспечить закрепленное законодательством право на их участие в процессах принятия решений на всех уровнях.

В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, участвовать в референдумах. Кроме того, избирательные права граждан России определены целым рядом законодательных актов - Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации: федер. закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253., «О выборах Президента Российской Федерации» О выборах Президента Российской Федерации: федер. закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171., и др. Эти законы не содержат дискриминационных норм и ограничений для участия пожилых людей в политической жизни страны. Люди старших возрастов являются на сегодняшний день наиболее активными избирателями среди других возрастных групп общества.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения федеральных нормативных актов издаются акты субъектов Российской Федерации, которые можно отнести к пятой группе. Главная цель документа- повышение уровня социальной защиты населения на соответствующих уровнях, т.е. на уровне субъекта федерации, муниципальном, на уровне конкретной организации. Они предусматривают дополнительные, более повышенные меры социальной поддержки граждан.

Проанализировав основные законодательные акты в сфере социальной защиты пожилых граждан, можно сделать вывод: за годы российских реформ в стране разработана законодательная и нормативная правовая основа социальной политики органов власти, ориентированная на защиту интересов пожилых граждан; федеральное законодательство, нормативно-правовые документы направлены на социальную защиту наиболее уязвимых категорий граждан, большинство из которых - пожилые люди. Но их реализация в полной мере не осуществляется в связи с дефицитом бюджетных средств на социальную поддержку малоимущего и нетрудоспособного населения.

В связи с этим важно на практике иметь реальные механизмы, позволяющие обеспечивать социальные льготы и гарантии для пожилых граждан и осуществлять их контроль, в том числе и в негосударственном секторе. Для этого, необходимым условием является наличие правовой базы на региональном уровне. Исходя из этого, далее предлагается рассмотреть анализ нормативных правовых основ по социальной защите пожилых граждан по Хабаровскому краю.

На обеспечение гарантий и прав граждан пожилого возраста направлено и законодательство субъектов Российской Федерации. С целью повышения уровня жизни и осуществления социальной поддержки малоимущих слоев населения из числа пожилых граждан, инвалидов семей с несовершеннолетними детьми законодательными и исполнительными органами власти ежегодно принимаются Программы действий.

Законотворческая деятельность региональных органов власти по социальной защите малоимущего и нетрудоспособного населения обусловлена: более высоким, чем в среднем по Российской Федерации, снижением уровня жизни населения, особенно социально уязвимых слоев и групп; низким уровнем пенсионного обеспечения; слабой эффективностью системы социальных льгот, пособий и других видов социальной поддержки; отсутствием системы социально-профессиональной и психологической реабилитации нетрудоспособной части населения; несовершенством системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации под потребности рыночных отношений; критическим положением на региональном рынке труда и занятости населения Управление социальными процессами в регионе / Под ред. Н.М. Горбунова. Москва - Хабаровск: Изд-во РАГС, 1999. с. 159-160..

В Хабаровском крае идет активный процесс создания законодательной основы социальной защиты населения, в том числе и пожилых граждан. Если до 1996 года мероприятия по оказанию социальной помощи нетрудоспособным гражданам действовали в рамках постановлений, принятых главой администрации края, то с 1996 года по настоящее время в результате инициативы министерства социальной защиты населения Хабаровского края, Правительства края и Законодательной Думы Хабаровского края принимаются ряд законов.

Одним из основополагающих является Закон Хабаровского края «О государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств краевого бюджета» О государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств краевого бюджета: закон Хаб края от 01.03.1996 № 16 // Тихоокеанская звезда. 1996. № 71., который устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам, имеющим среднедушевой доход ниже устанавливаемого в крае прожиточного минимума, раскрывает механизм реализации государственной социальной помощи.

Еще задолго до принятия Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» О прожиточном минимуме в Российской Федерации: фед. закон от 24.10.1997 № 134-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1997. № 43. Ст. 4904. был принят Закон Хабаровского края от 01.03.1996 № 15 «О прожиточном минимуме в Хабаровском крае» О прожиточном минимуме в Хабаровском крае: закон Хаб. края от 01.03.1996 № 15 // Тихоокеанская звезда. 1996. № 73.. Данный закон устанавливал правовую основу для определения прожиточного минимума, его использования при установлении минимальных гарантий денежных доходов граждан, осуществление мер по социальной защите населения Хабаровского края. В настоящее время действует Закон Хабаровского края от 19.03.2003 № 104 «О прожиточном минимуме в Хабаровском крае», О прожиточном минимуме в Хабаровском крае: закон Хаб. края от 19.03.2003 № 104 // Приамурские ведомости. 2003. № 62. который устанавливает правовую основу для определения прожиточного минимума в Хабаровском крае и его учета при установлении населению края государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты.

В связи с передачей государственных полномочий по социальной поддержке и социальному обслуживанию органам государственной власти субъектов Российской Федерации на территории края в 2005 году проводилась определенная законотворческая работа, направленная на обеспечение развития нормативной правовой и методической базы предоставления мер социальной поддержки и социальных услуг.

В целях осуществления мер социальной поддержки и социального обслуживания граждан, предусмотренных Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в крае приняты 15 законодательных правовых актов и 37 постановлений Губернатора и Правительства края.

Здесь следует отметить, что с 1 января 2005 года меры социальной поддержки лицам из числа жертв политических репрессий, ветеранам труда и труженикам тыла предоставляются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В связи с этим в Хабаровском крае приняты и действуют законы, определяющие меры социальной поддержки данным категориям граждан, в том числе: Закон Хабаровского края «О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий» О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий: закон Хаб. края от 26.01.2005 № 253 // Приамурские ведомости. 2005. № 22. ; Закон Хабаровского края «О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны и семей, имеющих детей» О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны и семей, имеющих детей: закон Хаб. края от 26.01.2005 № 254 // Приамурские ведомости. 2005. № 22..

Основной целью принятия данных законов является сохранение мер социальной поддержки в объемах, предусмотренных ранее действующим федеральным законодательством.

Деятельность органов исполнительной власти Хабаровского края по социальной защите населения осуществляется в соответствии с краевой целевой программой, которая ежегодно принимается в крае в статусе закона. Так, например, Закон Хабаровского края от 25.11.2009 № 278 «О краевой целевой программе «Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, малоимущих семей с детьми и других категорий граждан на 2010 год» О краевой целевой программе «Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан на 2010 год: закон Хаб. края от 24.12.2008 № 278 // Приамурские ведомости. 2009. № 252., регулирует отношения в сфере социальной поддержки пожилых граждан, инвалидов, детей, устанавливает дополнительные меры по социальной поддержке малоимущих нетрудоспособных граждан, определяет источники финансирования этих мероприятий.

Проанализировав нормативные правовые основы по Хабаровскому краю, следует отметить, что государственные органы власти края ежегодно оказывают дополнительную поддержку пожилым гражданам, инвалидам, детям с помощью предоставления льгот краевого уровня. Так, например, в крае дополнительно к предусмотренным Федеральным Законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ установлены льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, проезду на транспорте, услугам связи пенсионерам, имеющим трудовой стаж женщины 35 лет, мужчины 40 лет и лицам старше 80 лет. Их в крае около 80 тыс. человек. Затраты краевого бюджета на эти цели в 2005 году составили 190,0 млн. рублей. В соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ из всех установленных ранее льгот претерпели изменение лишь только льготы по проезду на всех видах городского, пригородного автомобильного транспорта, оплате услуг за пользование домашним телефоном и радио. Взамен натуральной формы предоставления вышеуказанных льгот с 2005 года гражданам, из числа региональных льготников производятся ежемесячные денежные выплаты.

Постановлением Губернатора Хабаровского края от 06.01.2005 № 1 «О выплате денежных компенсаций за услуги связи отдельным категориям граждан на территории Хабаровского края» с февраля 2005 г. производятся ежемесячные денежные компенсации в размере 50% произведенных с января 2005 г. расходов по оплате за пользование домашним телефонам и радио некоторым категориям граждан, меры социальной поддержки которым установлены законодательством Хабаровского края - это реабилитированные лица, ветераны труда, малоимущие граждане пожилого возраста, имеющим общий трудовой стаж не менее 35 лет для женщин и 40 лет для мужчин, гражданам пожилого возраста старше 70 лет, имеющим общий трудовой стаж не менее 35 лет для женщин и 40 лет для мужчин, одиноким гражданам старше 8 лет).

В соответствии с постановлением Губернатора Хабаровского края от 17.05.2005 № 122 «Об организации льготного проезда отдельных категорий граждан на территории Хабаровского края» с 01 июля 2005 г. производятся ежемесячные денежные выплаты на проезд в размере 100 руб., гражданам из числа краевых льготников, с правом приобретения единого социального проездного билета, либо оплате проезда самостоятельно, за счет выплаченных денежных средств. При этом инвалидам и участникам войны этот билет выдается бесплатно.

Закон Хабаровского края от 31.01.2005 № 260 «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, безнадзорных детей» О социальном обслуживании граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, безнадзорных детей: закон Хаб. края от 31.01.2005 № 260 // Приамурские ведомости. 2005. № 25. устанавливает основы правового регулирования в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, безнадзорных детей на территории Хабаровского края. В целях реализации данного Закона в крае было принято постановление Правительства Хабаровского края от 26.04.2005 № 38-пр «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, безнадзорных детей на территории Хабаровского края», в котором утверждены: перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых в Хабаровском крае; порядок и условия социального обслуживания и социально-медицинского обслуживания на дому; порядок и условия полустационарного социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, проживающих в Хабаровском крае; порядок и условия социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в специальном стационарном учреждении (отделении) социального обслуживания в Хабаровском крае; порядок и условия предоставления бесплатного надомного, полустационарного и стационарного социального обслуживания, а также на условиях полной или частичной оплаты в Хабаровском крае.

Исходя из вышеизложенного следует отметить, что работа в части создания и укрепления правых и организационных основ обеспечения деятельности по предоставлению социальных услуг проводится не только на федеральном уровне, но и на краевом. Кроме того, в соответствие с инициативой Президента РФ, постановлением Правительства Хабаровского края от 23.11.2009 г. №352-пр «Об установлении региональной социальной доплаты к пенсии» введена социальная доплата к пенсии неработающих пенсионеров до величины прожиточного минимума пенсионера. Так же в качестве дополнительной социальной поддержки пожилых граждан введено постановление Правительства Хабаровского края от 19.05.2010 г. №130-пр «О предоставлении единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения гражданам, указанным в подпункте 2 пункта 3 статьи 23.2 ФЗ «О ветеранах», нуждающимся в улучшении жилищных условий» Аналитический материал по итогам выполнения нормативных правовых актов Российской Федерации, Хабаровского края в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан за 2010 год. Хабаровск, 2011. 74 с..

Таким образом, создание нормативной правовой базы в Хабаровском крае позволило сформировать систему в оказании мер социальной поддержки в отличие от федеральных законов от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» и др., определить источники финансирования льгот, денежных выплат, отрегулировать ряд проблем, возникающих при осуществлении социальной поддержки, регламентировать и внести единообразие в действия органов местного самоуправления городов и районов края.

Имеющаяся законодательная и нормативная база позволяет проанализировать деятельность министерства социальной защиты населения по организации социальной защиты пожилых граждан и наметить пути совершенствования данной деятельности.

социальный защита гражданин хабаровский

2. проектное предложение по СОВЕРШЕНСТВОВАНИю ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНИСТЕРСТВА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ ПО обеспечению СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩиты ГРАЖДАН ПОЖИЛого возраста

2.1 Анализ деятельности Министерства социальной защиты Хабаровского края и состояние системы социальной защиты граждан пожилого возраста

Социальная политика Хабаровского края представляет собой одно из направлений деятельности органов законодательной и исполнительной власти, направленное на улучшение качества жизни населения края, повышение его благосостояния и обеспечение стабильности в обществе.

Краевым органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику и управление в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения, а также координирующим деятельность в этом направлении других краевых органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, является Министерство социальной защиты населения Хабаровского края, которое образовалось в результате реорганизации департамента социальной защиты населения администрации Хабаровского края в соответствии с постановлением Губернатора Хабаровского края «О реорганизации администрации Хабаровского края» О реорганизации администрации Хабаровского края: постановление Губернатора Хабаровского края от 26.12.2001 г. № 540 // Сборник нормат. актов администрации Хаб. края. 2002. № 12..

В своей деятельности Министерство руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законодательством Хабаровского края, а также Положением о министерстве социальной защиты населения Хабаровского края, утвержденным постановлением Правительства Хабаровского края от 25.05.2005 № 61-пр.

Министерство осуществляет свою деятельность непосредственно или через подведомственные учреждения во взаимодействии с федеральными и краевыми органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и общественными организациями, предприятиями и организациями независимо от форм собственности.

Основными задачами министерства являются: разработка основных направлений и приоритетов государственной политики края в области социальной защиты населения на основе анализа действующего законодательства и прогнозирования социальных процессов; участие в разработке программ социального развития Хабаровского края в области социальной защиты населения на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Разработка региональных программ по социальной поддержке социально незащищенных категорий граждан, по оказанию государственной социальной помощи малоимущим гражданам; организация предоставления социальной поддержки и социального обслуживания граждан; организация и координация разработки и внедрения единых информационных технологий и автоматизированной обработки информации о предоставлении мер социальной поддержки и об оказании государственной социальной помощи; обеспечение эффективности выполнения федеральных и краевых законов, программ по социальной поддержке социально незащищенных категорий граждан. Участие в работе по совершенствованию законодательства в установленной сфере деятельности.

Структура Министерства неоднократно преобразовывалась, в его состав вводились новые подразделения и отделы в зависимости от возникающих в обществе проблем (Приложение А).

Определяющим направлением в деятельности министерства социальной защиты населения края являются меры государственной поддержки нуждающимся категориям граждан, которые проводятся органами социальной защиты населения в единой системе с комплексом мер социальной поддержки населению, разрабатываемых и предоставляемых населению Правительством края, его министерствами, муниципальными учреждениями и другими службами.

Направлением социальной защитой пожилых граждан в структуре министерства занимается отдел по проблемам ветеранов и пожилых людей. В соответствии с Положением об отделе по проблемам ветеранов и пожилых людей основной целью создания отдела является реализация государственной политики в отношении ветеранов войны и труда, граждан пожилого возраста на территории Хабаровского края.

Для выполнения цели задачами отдела являются: организация предоставления социальной поддержки и социального обслуживания для ветеранов войны и труда, граждан пожилого возраста в соответствии с федеральным и краевым законодательством; обеспечение эффективности выполнения федеральных и краевых законов, программ по социальной поддержке ветеранов войны и труда, гражданам пожилого возраста; участие в работе по совершенствованию законодательства в сфере социальной поддержки и социального обслуживания ветеранов войны и труда, граждан пожилого возраста и инвалидов.

В течение исследуемого периода (2007-2011 гг.) работа министерства социальной защиты населения и органов социальной защиты населения была направлена на защиту прав и законных интересов граждан старшего поколения, инвалидов семей с детьми, на создание необходимых условий для повышения жизненного уровня жителей Хабаровского края.

2005 г. в той или иной мере затронул интересы всех пожилых ветеранов и пожилых людей. Это связано с реализацией принятых решений о разграничении полномочий между федеральным центром и регионами, с заменой льгот компенсационными выплатами.

Вопросы социальной поддержки участников войны, инвалидов войны, инвалидов всех групп и некоторых других категорий граждан отнесены к федеральным полномочиям. Таких льготников в крае зарегистрировано на момент 01.01.2011 - 103.698 человека. Социальная поддержка остальных категорий льготников, а их в крае на момент 01.01.2011 зарегистрировано 216.128 человека, относится к полномочиям Хабаровского края. Количество региональных льготников за исследуемый период выросло на 31.726. Число граждан пожилого возраста, включенных на получение мер социальной поддержки в Региональный регистр Хабаровского края, увеличилось практически в два раза за последние пять лет (рис. 3.1) Аналитический материал по итогам выполнения нормативных правовых актов Российской Федерации, Хабаровского края в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан за 2010 год. Хабаровск, 2011. 74 с..

Рисунок 3.1 - Число граждан пожилого возраста, включенных на получение социальной поддержки в Хабаровском крае

В условиях разграничения полномочий между федеральным центром, субъектами федерации и муниципальными образованиями требует настоятельного решения вопросы предоставления необходимых социальных услуг и поддержки наиболее уязвимым в этом отношении гражданам, в том числе пожилым людям. Денежные средства на эти цели поступают из различных источников финансирования: федеральный бюджет, краевой бюджет, бюджеты муниципальных образований, отделение Пенсионного Фонда по Хабаровскому краю, Фонд обязательного медицинского страхования, краевой фонд занятости населения, внебюджетный фонд, а также благотворительные взносы юридических и физических лиц.

С целью обеспечения социальной поддержки определенных категорий граждан в течение ряда лет в крае ежегодно рассматривается и принимается Законодательной Думой Хабаровского края краевая целевая Программа «Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан».

На территории края в полном объеме предоставляются социальные гарантии и льготы ветеранам войны и труда, инвалидам и другим категориям граждан, установленные как федеральным, так и краевым законодательством.

В течение 2010 года министерством социальной защиты населения края проводилась целенаправленная работа с Законодательной Думой Хабаровского края, в результате чего удалось сохранить существующие мероприятия в Программе 2010 года и даже частично расширить их: по бесплатному проезду на водном транспорте для пенсионеров пожилого возраста, проживающих в поселках Бельго, Верхнетамбовское, Нижние Хальбы Комсомольского района; воспользоваться 50 процентной скидкой на оплату проезда на лечение в «Специализированную больницу восстановительного лечения «Анненские воды» малоимущим гражданам пожилого возраста возможно не только воздушным транспортом, но и водным транспортом в 1 июня по 1 ноября.

Органами социальной защиты населения городов и районов края уделяется большое внимание развитию и совершенствованию нестационарных форм социального обслуживания пожилых граждан и инвалидов.

По состоянию на 01.01.2011 г. в крае проживают 388649 пенсионеров, из них - 90839 инвалидов, 2837 участников Великой Отечественной войны. Министерством социальной защиты Хабаровского края в 2010 г. оказана помощь 18% инвалидов, 79% участников ВОВ.

Для организации обеспечения социального обслуживания, оказания разнообразных видов социальной поддержки пожилых граждан в крае действуют различные социальные учреждения (табл. 3.1).

Таблица 3.1 - Динамика развития социальных учреждений Хабаровского края (2007-2010 гг.)

Наименование учреждений	2007	2008	2009	2010
Всего, в том числе:	59	60	61	74
Стационарные учреждения социального обслуживания	18	19	20	18
Специальные дома ветеранов войны и труда	6	6	6	6
Учреждения социального обслуживания семьи и детей	13	13	13	12
Центры социальной помощи семье и детям	2	2	2	2
Социально-оздоровительные центры	2	2	2	2
Центр адаптации граждан попавших в экстремальную ситуацию	1	1	1	1
Комплексные центры и центры социального обслуживания	17	17	17	14
КГУ - Центры социальной поддержки населения в городах и районах края	-	-	-	19

Источник: составлено автором на основании данных Министерства // Текущее делопроизводство Министерства за 2007 - 2010 гг.

Ежегодно в крае принимается краевая целевая программа «Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан» (далее - программа).

В основе программы социальной защиты населения лежит программно-целевой метод управления. Он позволяет активнее использовать возможности межведомственной кооперации, привлекать различные источники финансирования, объединять усилия государственных и негосударственных организаций.

Программа направлена на решение как общегосударственных задач, так и локальных проблем края и отдельных муниципальных образований и ориентирована на конечный результат. Ее можно рассматривать как целостный объект управления независимо от ведомственной принадлежности составляющих ее элементов, она наделена необходимыми финансовыми, материальными, кадровыми и другими ресурсами.

Основные мероприятия программы направлены на предоставление льгот, услуг и оказанию социальной поддержки лицам, проработавшим в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг., ветеранам труда, реабилитированным гражданам, гражданам, пострадавшим от политических репрессий, гражданам пожилого возраста, инвалидам, семьям с детьми, в том числе лицам указанных категорий, являющимся малоимущими, и другим категориям граждан, финансируемые за счет средств краевого бюджета. Кроме того, программа предусматривает дополнительные к федеральным законам права и льготы краевого уровня в следующих видах: медицинские, жилищные, транспортные и другие льготные услуги.

В исследуемый период общая сумма затрат на предоставление мер социальной поддержки гражданам пожилого возраста, инвалидам, семьям с детьми, малоимущим и другим категориям граждан из разных источников финансирования выросла в два раза - с 5131,8 млн. руб. в 2007 году до 10045,1 млн. руб. в 2010 году (рис. 3.2).

Рисунок 3.2 - Затраты на предоставление мер социальной поддержки из разных источников финансирования

В крае дополнительно к льготам, предусмотренным федеральным законодательством, Законом Хабаровского края «О краевой целевой программе «Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан на 2010 год», установлены краевые льготы по оплате жилья, жилищно-коммунальных услуг, услуг связи гражданам пожилого возраста, имеющим общий трудовой стаж: для женщин 35 лет, мужчин - 40 лет, престарелым гражданам старше 80 лет, гражданам старше 70 лет, имеющим общий трудовой стаж: для женщин 35 лет, мужчин - 40 лет, проезду на транспорте для всех пенсионеров по возрасту, за пользование коллективной антенной федеральным льготникам. Кроме того, законом Хабаровского края от 26.01.2005 №254 установлены меры социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов для неработающих граждан пожилого возраста.

Пенсионерам пожилого возраста в 2010 году предоставлены льготы по проезду на городском и пригородном транспорте, бесплатному зубопротезированию, малоимущим пенсионерам - оказывалась адресная социальная помощь. В 2010 г. более 116 тыс. пенсионеров пожилого возраста, не имеющие льгот по федеральному законодательству, получили краевые меры социальной поддержки и адресную социальную помощь на сумму 1207,7 млн. руб., в том числе: медицинское обслуживание - 471,8 млн. руб.; лечение в МНТК - 101 млн. руб.; бесплатное санаторно-курортное обслуживание - 32,8 млн. руб.; ежемесячная денежная компенсация части расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, услуг связи, скидка за пользование коллективной антенной - 165,7 млн. руб.; льготы на проезд - 337,5 млн. руб.; бесплатное зубопротезирование - 36,8 млн. руб.; обеспечение протезами и средствами реабилитации - 11,1 млн. руб.; адресную социальную помощь - 45,6 млн. руб.

В целом в крае затраты на льготы пожилым гражданам по сравнению с 2007 годом возросли в два раза (рис. 3.3).



Рисунок 3.3 - Динамика затрат на льготы пожилым гражданам из краевого бюджета

В целом по краю за исследуемый период увеличились расходы на содержание социальных учреждений, в том числе и домов ветеранов и престарелых. Если в 2007 г. сумма затрат составляла 4870, 0 млн. руб., то уже к 2011 году эта сумма составляла 7721,1 (увеличение затрат на 59%).

Законом Хабаровского края от 24.11.2010 года №52 «О краевой целевой программе «Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан на 2011 год» предусмотрены мероприятия по оказанию государственной социальной помощи малоимущим пожилым гражданам. Выплата адресного социального пособия малоимущим пожилым гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины среднедушевого прожиточного минимума, установленной на территории края, позволило улучшить их материальное положение.

Устойчивая положительная динамика роста выплат адресного социального пособия на 1 получателя наблюдается в следующих муниципальных образованиях края: г.Хабаровск, Советско-гаванский муниципальный район, Бикинский муниципальный район, Ванинский муниципальный район, Верхнебуреинский муниципальный район, Вяземский муниципальный район, Ульчский муниципальный район, Хабаровский муниципальный район (Приложение Б).

Большое внимание министерством социальной защиты населения совместно с другими органами социальной защиты населения уделяется оказанию социальной помощи ветеранам Великой Отечественной войны. Впервые данное мероприятие введено в 2004 г., в течение данного периода льготой воспользовались 539 ветеранов войны, расходы составили 3,0 млн. руб. В 2010 г. оказано содействие 19146 ветеранам войны, расходы при этом составили 10,3 млн. рублей.

В решении жизненно важных проблем ветеранов министерство социальной защиты населения постоянно взаимодействует с краевыми ветеранскими организациями и общественными объединениями.

До 2010 г. на территории края социальное обслуживание предоставлялось муниципальными учреждениями. Недостаточный объем ресурсов, выделявшихся на формирование и функционирование муниципальных учреждений, предопределял ограниченность выполняемых задач и отсутствие формирования рынка социальных услуг.

С 2010 г. создана новая модель управления - единая государственная система социальной защиты населения Хабаровского края для оказания гражданам доступных по объему, ориентированных на индивидуальную нуждаемость социальных услуг, предоставление которых должно способствовать повышению качества жизни, преодолению трудных жизненных ситуаций.

Таким образом, проведенный анализ реализации мероприятий краевой целевой программы показывает, что использование программно-целевого метода управления социальной защиты населения на региональном уровне позволяет достигнуть эффективного использования ограниченных финансовых и людских ресурсов для достижения поставленных целей.