Совершенствование деятельности Министерства социальной защиты населения Хабаровского края по организации социальной защиты отдельных категорий граждан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Выпускная квалификационная работа

(ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ)

На тему:

«Совершенствование деятельности министерства социальной защиты населения Хабаровского края по организации социальной защиты отдельных категорий граждан»

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ и правовые аспекты СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ

1.1 Социальная защита: понятие, принципы, механизмы оказания

1.2 Исторический аспект развития системы социальной защиты в России

1.3 Правовая база обеспечения социальной защищенности отдельных категорий граждан в современных условиях

2. проектное предложение по СОВЕРШЕНСТВОВАНИю ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНИСТЕРСТВА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ ПО обеспечению СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩищенности ПОЖИЛЫХ ГРАЖДАН

2.1 Анализ деятельности Министерства социальной защиты Хабаровского края и состояние системы социальной защиты пожилых граждан

2.2 Проект краевой целевой программы «Социальная поддержка старшего поколения Хабаровского края на 2012 - 2013 годы»

2.2.1 Цель и задачи проекта

2.2.2 Мероприятия и механизм реализации проекта

2.2.3 Ожидаемый результат и эффективность проектных мероприятий

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования заключается в том, что проблемы социальной защищенности пожилых граждан становятся особенно актуальными в современных условиях, когда старые формы и методы социальной поддержки оказались малоэффективными, а новая система социальной защиты, соответствующая требованиям рыночной экономики, еще только создается. В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 года Президент России Д.А. Медведев отметил, что забота о пожилых людях является одной из приоритетных задач государства и всего нашего общества Послание Президента России Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 года // "Российская газета" - Неделя. №5665 (289)..

В России в 1990 г. доля пожилых людей составляла 19,5% от общей численности населения, а через десять лет она достигла 26%. Такое резкое старение населения связано, прежде всего, с тем, что к этому рубежу вплотную подошло многочисленное послевоенное поколение. В 2010 г. доля пожилых людей в РФ составляла 21,6%. В Хабаровском крае на тот же год их количество составило 272832 чел. (19,5%), что не намного меньше, чем в целом по России Российский статистический ежегодник. 2010 : Стат. сб. / Росстат. М., 2010. С. 83. , что требует особого подхода в решении проблем пожилых людей в части обеспечения их социальной защищенности. Статья 7 Конституции Российской Федерации констатирует: «Россия - социальное государство». Это подчеркивает обязанность государства осуществлять социальную политику: заботиться о правах человека, создавать системы здравоохранения, социального обеспечения, поддерживать малоимущие слои населения и т.д.

Однако в результате социальных изменений в стране произошло значительное ухудшение здоровья и качества жизни пожилых людей на фоне явно недостаточного для полноценной жизни среднего размера пенсии. Коммерциализация социальной сферы, особенно в здравоохранении, растущее имущественное расслоение, снижение жизненного уровня привели к образованию среди пожилых людей значительного слоя, находящегося на грани или за чертой бедности, к принципиальным изменениям в их социальном положении.

Заметно снизились возможности государства по жизнеобеспечению пожилых людей на современном этапе. Можно констатировать, что возникло объективное противоречие: произошел отказ от прежней системы социальной защиты различных категорий населения, включая пожилых людей, в то время как новая находится только в стадии становления. Существующие федеральные и региональные программы по социальной поддержке и защите пожилых граждан охватывают лишь отдельные их категории. Обострение противоречий в социальной сфере, в целом, и в социальном положении пожилых, в частности, с неизбежностью актуализирует необходимость совершенствования деятельности органов государственного управления по организации социальной защиты пожилых граждан. Отсюда важнейшей задачей системы социальной защиты на современном этапе является поддержание уровня жизни пожилых людей, содействие их адаптации к условиям рыночной экономики.

Все это обусловливает необходимость формирования и развития государственной социальной политики в отношении граждан старшего поколения, которая путем комплексного решения существующих проблем может обеспечить им социально приемлемый уровень жизни, доступность и высокое качество базовых социальных услуг, активное долголетие, необходимую медицинскую помощь и социальную поддержку.

Принимая во внимание устойчивость тенденции социально-демографического старения общества, а также возрастание потребности лиц преклонного возраста в социальной помощи и поддержке, исследование различных аспектов государственной социальной защиты граждан старшего поколения является не только актуальным, но и требует поиска эффективных мер обеспечения социальной защиты. Данные обстоятельства обусловили не только актуальность, но и выбор темы дипломного исследования.

Анализ изученных источников и литературы. Проблематика социальной защиты населения нашла широкое освещение в работах отечественных исследователей. Таких как: Павленка П.Д., Топчия Л.В. Топчий Д. В. Социально-правовые основы становления социальной работы в России. М. : ГНИИ семьи и воспитания, 2000. С. 78; Павленок П. Д. Теория, история и методика социальной работы 4-е изд. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2006. 476 с. , которые раскрывают содержание, назначение социальной защиты населения, дают научное обоснование существующих проблем в этой сфере. Мачульская Е.Е. Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. М. : Книжный мир, 1999. 240 с. большое внимание уделяет проблемам нормотворчества в сфере социальной защиты населения. Автором в ходе исследования законодательной базы выявлены недостатки правового регулирования отношений в данной области. Представляет интерес для изучения и практического использования в сфере государственной социальной защиты пожилых граждан работа Курбатова В.И. Социальная работа / Под общей ред. В. И. Курбатова. Ростов н/Д : Феникс, 1999. 576 с.. Анализ показал, что несмотря на обилие и разнообразие исследований, посвященных вопросам социальной политики и социальной защиты, многие проблемы социальной защиты пожилых граждан отражаются по отдельным аспектам (преимущественно медицинским, или организации специализированных социальных учреждений). Данные обстоятельства также служат стимулом для исследования проблем социальной защищенности отдельных категорий граждан, проживающих на Дальнем Востоке России.

Целью исследования является анализ деятельности Министерства социальной защиты Хабаровского края по обеспечению социальной защищенности отдельных категорий граждан, выявление проблем и разработка проектного предложения по совершенствованию системы социальной защиты граждан пожилого возраста.

Для достижения цели определены следующие задачи:

- охарактеризовать теоретические и правовые аспекты развития социальной защиты населения в исторической динамике;

- проанализировать правовую базу социальной защиты граждан пожилого возраста;

- проанализировать основные направления деятельности Министерства социальной защиты населения Хабаровского края по организации социальной защиты отдельных категорий граждан;

- выявить проблемы и разработать комплекс проектных мероприятий по совершенствованию деятельности данного министерства.

Объектом исследования является Министерство социальной защиты населения Хабаровского края.

Предмет исследования - деятельность Министерства социальной защиты населения Хабаровского края по организации социальной защиты граждан пожилого возраста.

Хронологические рамки исследования: 2007 - 2011 гг.

Теоретико-методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, в которых содержатся основные концепции создания и функционирования системы социальной защиты населения.

Общим теоретическим вопросам развития системы социальной защиты пожилых граждан посвящены работы отечественных ученых А. Антипьева, А. Левина, Л. Любимова, М. Маркова, С. Мареева, О. Меньшикова, Н. Наумовой, Б. Ракитского, Л. Храпылиной, Л. Чистова, Л. Якушева. Особенностям системы социальной защиты пожилых людей в условиях Дальнего Востока посвящены работы Усольцевой О.А., Байкова Н.М., Кашириной Л.В Усольцева О. А. Социальная защита населения как одно из важнейших направлений работы органов управления // Социальная политика в Дальневосточном регионе России. Выпуск 2. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Хабаровск: ДВАГС, 2001. С. 174; Социальное самочувствие пожилых людей в регионе / Под ред. Н. М. Байкова, Л.В. Кашириной. Хабаровск : ДВАГС, 1999. 112 с..

В процессе работы над проектом использовались методы: комплексного анализа, социологические, историко-юридические, статистические, экономические, экспертных оценок и др. позволяющие раскрыть заявленную тему.

Эмпирическую базу исследования составили: Конституция РФ, федеральные и региональные законы, нормативно-правовые акты Министерства социальной защиты населения Хабаровского края, аналитический материал по итогам выполнения посланий Президента РФ, решений законодательных и исполнительных органов Российской Федерации, Хабаровского края в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан, монографии, научные статьи ученых и специалистов отраслевого управления.

Практическая значимость исследования. Выводы и предложения исследования могут быть использованы в практической деятельности органов социальной защиты населения, а также при организации семинаров, «круглых столов», коллегий.

Структура дипломного проекта состоит из реферата, введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ и правовые аспекты СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ

1.1 Социальная защита: понятие, принципы, механизмы оказания

Социальное государство - это демократическое государство, служащее интересам общества, обеспечивающее социальную ориентацию развития рыночной экономики, проводящее активную, сильную и эффективную социальную политику, направленную на реализацию принципов социальной справедливости, социальной защищенности, социального партнерства и социальной солидарности членов общества, на повышение или стабильное обеспечение жизненного уровня населения, защиту и осуществление прав и свобод граждан, создание современных систем здравоохранения, образования и социального обеспечения, поддержание неимущих и малоимущих социальных слоев, не предотвращение и разрешение социальных конфликтов и т.д. Буянова М. О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики // Теоретико-правовой аспект. Монография. М. : ООО «Издательство проспект», 2002. С. 17. Государство может считаться социальным, если в нем создана эффективная система социальной защиты граждан.

В Российском энциклопедическом словаре социальной работы дано такое определение: социальная защита населения - это совокупность принципов, правил, методов, законодательно закрепленных экономических, правовых, социальных гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав, мероприятий и учреждений, обеспечивающих их осуществление по предоставлению минимально достаточных условий жизни, удовлетворению потребностей поддержания жизнеобеспечения и деятельного существования различных социальных групп. Социальная работа: Российский энциклопедический словарь / Под ред. В. И. Жукова. М. : Союз, 1997. С. 161.

В жизни каждого человека наступает такой период, когда в силу обстоятельств (возрастные ограничения или утрата способностей к труду), он не сможет самостоятельно удовлетворить свои жизненные потребности. Однако человек является членом общества, поэтому государство в определенной степени принимает на себя ответственность за его жизнь, здоровье и жилищно-коммунальное благополучие. Оно предоставляет минимальный уровень социальной защиты населения и обеспечивает необходимый комплекс социально-защитных мер для устойчивого развития общества. Общество, которое не в состоянии их обеспечить, находится в состоянии глубокого социально-экономического кризиса.

В широком понимании социальная защита предполагает в качестве ее объектов все население страны. Это связано со следующими факторами: не все инвалиды способны самостоятельно защищать свои права и свободы, особенно в условиях рыночных отношений; в условиях частной собственности на средства производства и высокой динамики развития экономики нарастает риск безработицы; несоизмеримость получаемых работником вознаграждений и оплаты труда и уровня цен на товары и услуги снижает интерес к производительному труду; обесценивание доходов в связи с инфляцией лишает население возможности накопления и инвестирования личных средств; низкий общий уровень и неудовлетворительное качество жизни сдерживает индивидуальное развитие граждан; слабый социальный контроль над индивидами и организациями, реализующими собственный интерес в ущерб интересам других граждан и общества в целом, приводит к социальной дестабилизации Кадомцева С. В. Роль социальных программ в сокращении бедности в Российской Федерации // Вестник Московского университета. Экономика. М. : Издательство РАГС, 2000. С. 47..

По мнению, П.П. Глущенко Глущенко П. П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод граждан. СПб., 1998. С. 20. определение социальной защиты, приведенное в законе Ленинградской области «О социальной защите населения Ленинградской области» является более точным: «социальная защита населения представляет собой комплекс мер в сфере денежного и натурального обеспечения, услуг и льгот, направленных на социальную поддержку нуждающихся граждан, создание условий для их самореализации и самообеспечения и осуществляемых за счет федерального, областного, районного, городского бюджетов, а также за счет фондов социальной поддержки населения, других источников сверх традиционно реализуемых системой социального обеспечения».

Субъектами социальной защиты населения выступают органы государственной власти, негосударственные структуры, социальные группы и отдельные люди. Социальную защиту можно представить как особую систему деятельности, состоящую из субъекта, содержания, средств, управления, объекта, объединяемых в целостную систему с помощью целей и функций Усольцева О. А. Социальная защита населения как одно из важнейших направлений работы органов управления // Социальная политика в Дальневосточном регионе России. Выпуск 2. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Хабаровск : ДВАГС, 2001. С. 174..

Объектом социальной защиты служат люди, нуждающиеся в посторонней помощи: старики, пенсионеры, инвалиды, тяжелобольные, дети, люди, попавшие в трудную жизненную ситуацию.

Социальная защита осуществляется с помощью средств, необходимых для достижения цели. Социальная защита немыслима без управления. Оно включает в себя оценку состояния объекта, планирование, выработку и принятие решений, учет и контроль, координацию, организационное и материально-техническое обеспечение, подбор и расстановку кадров.

Перечисленные компоненты (объект, субъект, содержание, средства, управление) составляют структуру социальной защиты. Обозначенный набор компонентов системы социальной защиты является необходимым. Исключение одного из них ведет к нарушению, ослаблению, а то и разрушению системы.

Социальная защита населения в качестве основной цели преследует: избавление от нищеты (при условии среднедушевого совокупного дохода семьи ниже прожиточного минимума); оказание материальной поддержки в экстремальных условиях, содействие адаптации социально уязвимых групп населения к условиям рыночной экономики; практическую реализацию защитных мер с использованием различных источников финансирования.

Основными принципами социальной защиты на современном этапе являются: адресность социальной помощи, предусматривающая предоставление ее конкретно нуждающимся лицам с учетом их индивидуальных потребностей; гарантированность, предполагающая обязательное оказание помощи гражданам, обратившимся в местные органы социальной защиты; дифференцированного подхода при определении размеров и видов помощи в зависимости от места проживания и специфики условий; комплексность, предполагающая возможность предоставления одновременно нескольких видов помощи: денежной, натуральной, в виде услуг или льгот; самостоятельность местных органов власти и социальной защиты в деле организации и проведения мероприятий по оказанию социальной помощи в сочетании с централизованными мероприятиями; социального реагирования, предусматривающий пересмотр социальных нормативов в связи с ростом стоимости жизни, повышения минимального размера оплаты труда и прожиточного минимума и т.д.

В соответствии с названными принципами призваны строить свою деятельность учреждения и организации социальной защиты населения. Реализация социальной защиты населения осуществляется непосредственно социальными службами, которые представляют собой государственные (министерства, комитеты), муниципальные (управления, отделы социальной защиты населения) и негосударственные органы управления (благотворительные, общественные фонды, религиозные организации), структуры и специализированные учреждения и предприятия, осуществляющие социальную работу.

Одним из блоков социальной защиты населения является социальное обеспечение, которое имеет более узкие параметры действия. Оно представляет собой совокупность общественных отношений по распределению внебюджетных фондов социального страхования и перераспределению части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей физических лиц в случаях утраты заработка или трудового дохода, несения дополнительных расходов по содержанию и воспитанию детей, поддержке других членов семьи, нуждающихся в уходе, отсутствия средств в объеме прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам, а также по оказанию медицинской помощи и социальному обслуживанию Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. М., 2000. С. 5..

Другими словами под социальным обеспечением следует понимать форму выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий граждан из средств государственного бюджета и специальных внебюджетных государственных фондов в случае наступления социальных рисков с целью выравнивания их социального положения по сравнению с другими членами общества.

Составным элементом социальной защиты населения на современном этапе является оказание социальной помощи. Социальная помощь - это такой блок социального обеспечения, который охватывает предоставление денежных выплат, натуральных выдач и услуг гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума. Социальная помощь осуществляется с учетом законодательно установленных государством социальных гарантий за счет средств федерального бюджета, местных органов власти, предприятий (организаций), внебюджетных и благотворительных фондов. Она носит, как правило, характер периодических и единовременных доплат к пенсиям и пособиям в целях оказания адресной, дифференцированной социальной поддержки.

Социальная поддержка - это социальное обслуживание, оказание социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи социальными службами, включая социальную адаптацию, гражданам, имеющим доход не ниже прожиточного минимума, но нуждающимся в дополнительной поддержке в связи с трудной жизненной ситуацией.

В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 195 ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» трудной жизненной ситуацией является ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно.

Для оказания социальной поддержки применяется организационный инструментарий: система денежной помощи, включающая в себя постоянные, временные, единовременные и целевые пособия; система натуральной помощи; система помощи в виде услуг, в том числе медицинских; организация социальных учреждений. Одной из форм оказания малоимущим гражданам государственной социальной помощи является социальное пособие, которое представляет собой безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы.

Самостоятельным звеном в общей системе социальной защиты граждан выступает социальное обслуживание, которое представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Социальное обслуживание возникло, как естественная реакция государства помочь людям в связи с наступлением тяжелых жизненных обстоятельств, оказать им действия, способные положительно повлиять на преодоление этих обстоятельств, которые могут наступить у конкретного человека, группы людей, могут затронуть в случае глобальных социально-экономических потрясений большие по численности общности людей (беженцы, вынужденные переселенцы). Социальное обслуживание осуществляется через систему социальных служб. Понятие «социальная служба» относится к основным понятиям в социальном обслуживании населения и определяется как система государственных и негосударственных структур, осуществляющих социальную работу и имеющих в своем составе специальные учреждения для оказания социальных услуг и органы управления ими.

Одним из направлений социальной защиты населения является социальная реабилитация, которая представляет собой систему медицинских, психологических, педагогических, социально-экономических, юридических мер, направленных на создание и обеспечение условий для социальной адаптации лица, имеющего ограничения жизнедеятельности, вызванные нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма или социальными обстоятельствами Волгин Н. А. Социальная политика. М. : изд-во «Экзамен», 2004. С. 436.. Целью социальной реабилитации является - восстановление социального статуса человека, утраченных общественных связей.

Одной из составных частей государственной системы социальной защиты населения является социальное страхование, представляющее собой систему правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и социального положения граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья, инвалидности, болезни, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения.

Анализ вышеуказанных понятий позволяет выделить элементы, сближающие их. Все эти понятия в определенном смысле являются правовыми и экономическими категориями и служат инструментом для решения социальных проблем. Уровень социальной защиты, социального обеспечения и социального обслуживания показывает, насколько государство и общество заботятся о своих гражданах, кому оказываются услуги и помощь и на каком основании. Проявление социального обеспечения и социальной защиты во многом совпадает (выплата пенсий, пособий, социальные услуги, социальные льготы). И социальное обеспечение, и социальное обслуживание, и социальная защита осуществляются в определенных организационно-правовых формах (социальное страхование, программы социальной помощи и др.).

Социальная защита населения - это динамично развивающая отрасль, которая напрямую зависит от государственной политики, проводимой в Российской Федерации и на территории Хабаровского края. Сущность социальной защиты населения реализуется в системе социального управления, которое обеспечивает регулирование социально значимых процессов, оказывающих влияние на жизненные ситуации личности и среды ее жизнедеятельности и проявляется в ее функциях. Функции социальной защиты населения реализуются в двух уровнях: федеральном и региональном.

На федеральном уровне органами исполнительной и государственной власти реализуются: экономическая функция заключается в создании условий для обеспечения достойного уровня жизни различных категорий населения, оказании помощи малоимущим гражданам, частичном возмещении дополнительных расходов в экстремальной ситуации; политическая функция обеспечивает социальную стабильность в обществе через предоставление социальных гарантий; социально-реабилитационная функция направлена на восстановление общественного статуса нетрудоспособных граждан и других социально-слабых групп населения, формирование доступной среды жизнедеятельности, создание условий для социальной, профессиональной, медицинской реабилитации, позволяющей ощущать полноценным членом общества; демографическая функция призвана стимулировать воспроизводство народонаселения, необходимое для нормального развития страны; защитная функция - так как защита граждан в трудной жизненной ситуации, помощь в решении различных проблем (материальных, физических, психологических, возрастных и т.д.) является приоритетной в функционировании любого государства.

На региональном уровне функции социальной защиты реализуются через министерство социальной защиты населения края, комитеты и управления Правительства края: по социальным вопросам, по культуре и искусству, по труду, по физкультуре, спорту и туризму и др.; департамент федеральной государственной службы занятости населения; органы социальной защиты населения края; органы местного самоуправления муниципальных образований; Хабаровский краевой фонд обязательного медицинского страхования; Отделение Пенсионного Фонда РФ по Хабаровскому краю; Управление федерального казначейства по Хабаровскому краю.

По своему содержанию эти функции делятся на три группы: ориентированная система: прогнозирование, планирование, нормативное руководство; обеспечение системы: кадровое, материально-техническое, финансовое, организационно-структурное, информационное; оперативное управление системой: непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка (всей работы, отдельных работников, выполнение конкретных заданий и т.д.) прежде всего, по таким направлениям деятельности, как оказание государственной социальной помощи; социальное обеспечение; организация социального обслуживания; организация социальной работы.

Взаимодействие между федеральными и региональными органами социальной защиты населения в поддержании уровня жизни и социальной защиты осуществляется посредством следующих механизмов:

- налоговый механизм - предоставление налоговых льгот и льгот по выплатам в социальные фонды по некоторым видам деятельности на территории муниципальных образований. В сфере занятости этот механизм используется для сохранения существующих и создание новых рабочих мест, вовлечения в трудовую деятельность наиболее уязвимых категорий населения, стимулирования профессионального обучения и переобучения. В сфере регулирования уровня жизни и социальной защиты - для стимулирования благотворительности;

- бюджетный механизм - прямое финансирование программ содействия социальной защиты населения муниципальных образований из бюджетов и внебюджетных фондов и предоставление им субсидий, субвенций и дотаций;

- административный механизм - обеспечение социальной защиты населения с помощью различного рода запретительных, разрешительных, ограничительных и других мер;

- организационный механизм - создание при федеральных и региональных органах управления социальных фондов специальных организационных структур для реализации государственной и региональной социальной политики;

- правовой механизм - разработка и принятие нормативных актов, регламентирующих деятельность различных субъектов управления в сферу формирования уровня жизни и социальной защиты населения.

С развитием рыночных отношений, появлением различных форм собственности оказался неэффективным механизм централизованного финансирования льгот, государственных дотаций. С 1 января 2005 года реализация получения мер социальной поддержки таким категориям граждан как труженики тыла, ветераны труда, реабилитированные граждане возложена на субъекты Российской Федерации. Наряду с этим определена экономическая целесообразность замены льгот их денежным эквивалентом.

Происходящий в нашей стране процесс кардинального изменения основ политической и экономической жизни требует создания принципиально новой системы социальной защиты населения. Главная задача - не допустить дальнейшего обнищания наиболее уязвимых слоев общества в условиях перехода к рыночным отношениям. В связи с этим на первый план выдвигается необходимость реформирования системы пенсионного обеспечения и социального обслуживания, предоставления мер социальной поддержки, выработки единой системы пособий и выплат.

Таким образом, система социальной защиты в Российской Федерации, её основные принципы и механизмы опирается на систему законодательных, социально-экономических и морально-психологических гарантий, средств, мер, благодаря которым обеспечивается достойное и социально-приемлемое качество жизни населения. Она определяется и регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов российской Федерации, адресными программами, как федеральными, так и региональными. Существующие механизмы социальной защиты населения позволяют осуществлять социальную политику в отношении социально уязвимых групп населения. Социальная защита населения, как комплексное явление, имеет глубокие исторические корни общественной жизни.

1.2 Исторический аспект развития системы социальной защиты в России

В российской истории можно выделить семь основных этапов становления системы помощи и взаимопомощи, связанные с некоторыми изменениями в ее содержании, признаках и методах. В частности: I этап. Архаический период. Родоплеменные и общинные формы помощи и взаимопомощи у славян до X века; II этап. Период княжеской и церковно-монастырской поддержки с Х в. по XIII вв.; III этап. Период церковно-государственной помощи с XIV в. по вторую половину XVII в.; IV этап. Период государственного призрения со второй половины XVII в. по вторую половину XIX в.; V этап. Период общественного и частного призрения с конца XIX в. до начала XX в.; VI этап. Период государственного обеспечения с 1917 г. по 1991 г.; VII этап. Период социальной работы с начала 90-х гг. по настоящее время Фирсов М. В. История социальной работы в России. М. : ВЛАДОС, 1999. С. 10-11..

Важной формой и историческим свидетельством древнеславянских систем коллективной защиты явились длительное время сохраняемые полукрепостнические общественные отношения, общинная система землепользования. Община являлась органом местного крестьянского самоуправления, в компетенцию которого входили земельные переделы, налогово-финансовые вопросы (связанные с обложением податями и их распределением), решение судебных споров, вопросы помощи нуждающимся.

Выделяются следующие основные формы защиты и поддержки в древнейших славянских обществах: культовые формы поддержки с различными сакральными атрибутами; общественно-родовые формы помощи и защиты в рамках рода, семьи, населения; хозяйственные формы помощи и взаимопомощи Мельников В. П. История социальной работы в России. М. : «Маркетинг», 2001. С. 22-25., в основе которых лежала всевозможная взаимовыручка. В древнейший период славянской истории зарождаются формы помощи и поддержки. Они носят не только внутриродовой характер, но и выходят за ее пределы, становятся основой для христианской модели помощи и поддержки нуждающимся.

Начиная с Х в. на Руси разрушаются родоплеменные отношения. Создавшаяся культурно-историческая ситуация потребовала иных форм поддержки и защиты. Основные тенденции помощи в этот период времени были связаны с княжеской защитой и попечительством, которые в своем развитии претерпевают как бы два этапа своего становления. Первый связан с распространением христианства в Киевской Руси и образования удельных княжеств и распространения христианства на окраинах восточнославянских земель. Второй период - со второй половины XII в. по XIII в. включительно, когда благотворительные функции князя постепенно сливаются с монастырско-церковными формами призрения. В данный период, простейшие виды благотворительности заключались первоначально почти исключительно в кормлении нищих.

Великому князю Владимиру I приписывается учреждение первых училищ для обучения детей знатных, среднего состояния и убогих людей; богаделен, странноприимных домов. Однако основное место в благотворительности князя занимало все же «нищелюбие». «Всякому нищему и убогому» было разрешено приходить на княжеский двор, чтобы кормиться, а для больных, которые сами не могли ходить, отправлялись повозки, груженные хлебом, рыбой, овощами и др.

И все же княжеская благотворительность в Древней Руси не переступала рамок частного призрения. Отсюда ее важнейшие черты:

- княжеская благотворительность основывается на личном участии нищелюбца, а государственной системы благотворительности не существует;

- участие в призрении оказывается не обязанностью, а правом князя.

Следовательно, важнейшей особенностью благотворительности в Древней Руси явилось отсутствие системы государственной помощи. В связи с этим в этот период ценилось в основном только личная, непосредственная благотворительность, передаваемая из рук в руки. Не случайно тогда и зародилась поговорка: «В рай входят святой милостыней: нищий богатым питается, а богатый нищего молитвой спасается» Кузьмин К. В. История социальной работы за рубежом и в России. М. : Академический Проект, 2002. С. 155-156..

Во второй половине XII в. княжеская помощи и защита нуждающихся претерпевает изменения. Это обусловлено рядом причин: ростом монастырского и церковного призрения, увеличением татаро-монгольских набегов, а также тем, что князья становятся хозяинами своего удела.

Исходя в своей благотворительности из нравственно-религиозных побуждений, князья склонны были ставить ее под покровительство церкви и поручать осуществление самого дела представителям религии. При всех монастырях производилось кормление нищих и убогих. Отличительной чертой благотворительности периода была «слепая» раздача милостыни, в связи с этим монастыри становились центрами, привлекавшими целые толпы бездельников и тунеядцев. Государство выступает исключительно в роли частного благотворителя.

Для периода XIV в. - первой половине XVII в. характерны три формы поддержки и защиты нуждающихся: монастырская система помощи, государственная система защиты (она вырастает из традиций княжеского нищелюбия) и первые светские проявления благотворительности.

Привлекательность монастырской защиты и поддержки для работного люда состояла в том, что они имели более выгодные условия жизнедеятельности, находясь в составе монастырской вотчины. Так как крестьяне освобождались от пошлин и податей, то есть находили в монастыре «надежную защиту от политических и административных преследований и угнетений». При этом желающие попасть в монастырскую вотчину должны были вносить пожертвования в виде натуральных продуктов или денежных вкладов.

В связи с изменением структуры государственного управления происходят изменения в общественных отношениях. Начинаются они с изменения характера и княжеской благотворительности в отношениях с населением. С развитием структуры управления государства возникают ведомства, которые берут на себя функции «защиты и наряда», т. е. появляется передаточное звено между волей князя и поступком, действием, направленным на помощь и поддержку нуждающимся. Изменение помощи шло параллельно с укреплением законодательства. Оно становилось мерилом поступков, норм и требований к презрению.

Формирующееся законодательство государственного призрения не только реагировало на проблемы церкви, но и было тесно связано с проблемами бедности, государственной защиты вдов и сирот и т.д. В связи с тем, что проблемы бедности монастыри не решали, так как стала преобладать общинно-вотчинная форма организации, государственная власть официально легализовала институт нищенства.

Следует отметить, что в этот период государство постепенно набирает организационную и законодательную силу, ограничивает власть церкви, берет под свой контроль нуждающихся. Именно в этот период формируется «остаточный принцип» в подходах к социальным проблемам общества.

Государственно-административное общественное и частное призрение складывалось на протяжении двух столетий. Его становление как системы происходит с XVII в. по вторую половину XIX в. Оформляется административная система помощи нуждающимся, которая включала в себя определенные территориальные институты помощи и поддержки, защитные меры относительно различных слоев населения, усиления законодательной базы. Намечаются тенденции институциональной системы помощи, представляемой различными ведомствами - общественными и частными институтами защиты и призрения.

В период правления Петра I оформляется достаточно разветвленная система социальной защиты. В нее входят: «а) центральные органы - вначале Патриарший и Монастырский приказы, с 1712 г. - Святейший Синод, а с 1724 г. Камер-контора; б) городские магистраты; в) помещики во владельческих селениях; г) старосты и сотские в селениях со свободным населением» Фирсов М. В. История социальной работы в России. М. : ВЛАДОС, 1999. С. 92-93..

В конце XVII и начале XVIII века в царствование Петра Великого создаются больницы, богодельни, сиротские дома, домов для людей, не имеющих постоянного места жительства. Кроме того, Петр I привнес с развитие социальной политики Российского государства меры «по призрению военных чинов», когда инвалидам и вышедшим в отставку выплачивалось «кормовое довольствие», которые стали зарождением пенсионного обеспечения в России. Система призрения, созданная Петром, была развита и упрочена Екатериной II. Мероприятия, проводимые ею, были подготовкой к созданию государственной системы благотворительности со своим управленческим аппаратом, финансами, формами и методами работы.

К концу XVIII века оформляется государственная структура помощи. Во многих губерниях учреждаются приказы общественного признания со своими институтами поддержки, развивается светское законодательство в области общественного призрения и частной благотворительности.

XIX век стал веком рассвета социальной деятельности в России. В 1796 году Мария Федоровна (жена Павла I), основала Ведомство императрицы Марии, которое заведовало домами презрения, богадельнями, медицинскими учреждениями. С годами оно разрослось, образуя филиалы в городах России.

К числу наиболее известных российских благотворительных заведений следует отнести Императорское Человеколюбивое общество, которое было основано рескриптом императора Александра I от 16 мая 1802 г. для оказания помощи бедным, которая носила не только временный, но и постоянный характер. Основными направлениями его работы являлись: воспитание и обучение сирот и детей бедных родителей; оказание медицинской помощи; временная помощь помещением, пищей, одеждой. Такие учреждения, как богодельни, заведения бесплатных и дешевых квартир, воспитательно-образовательные, оказывали помощь на постоянной основе. К учреждениям Общества временной помощи относились ночлежные приюты, дешевые столовые, медицинские и др. учреждения.

В XIX - начале XX века начинает оформляться система социальной помощи на основе территориального принципа. Основные институты помощи находились при земских, сельских, городских, церковно-приходских территориальных единицах. Однако уже в этот период существуют централизованные подходы и формы помощи, вертикальное управление, идущее от государства к клиенту. Причем вертикальное управление и централизация как факторы управления социальной помощи были характерны не только для государственных, но и общественных структур.

Несмотря на общность организационных принципов общественные и государственные институты не имели единой программы действий. И все же общественная, общественно-государственная благотворительность, индивидуальная поддержка со стороны состоятельных людей помогали сотням тысяч россиян в их бедах и страданиях. Многочисленные благотворительные общества и заведения, частная благотворительность в определенной мере компенсировали слабость социальной политики царской власти, сглаживая трудности повседневной жизни малоимущих слоев населения.

Вторая половина XIX - начало XX в.в. были для России периодом взлета благотворительной деятельности. И статистика подтверждает это. Именно за последние сорок лет XIX века в стране было основано 82% всех благотворительных заведений и 95% благотворительных обществ. Только в течение одного 1898 г. в России воспользовались возможностями благотворительности более 7 млн. человек. В благотворительных заведениях на постоянной основе получало тогда помощь почти полмиллиона нуждающихся Социальная работа / Под общей ред. проф. В. И. Курбатова. Ростов н/Д : «Феникс», 1999. 576 с..

После Октябрьской революции, в связи с образованием новой социально-политической общности в России, общественная и социальная благотворительность сводится к социальному обеспечению. Проводником политики в области государственного социального обеспечения стал Народный Комиссариат Государственного призрения. Это ведомство и его учреждения на местах занимались вопросами предоставления убежища для военно-увечных, назначения им пенсии, выдача пайков семьям фронтовиков.

В апреле 1918 г. Наркомат Государственного призрения был преобразован в Наркомат социального обеспечения (НКСО), то есть вопросы социального обеспечения трудящегося населения становились стержнем государственной политики в области социальной помощи. Основными видами социального обеспечения новой власти определялись: врачебная помощь; выдача пособий нуждающимся; пенсионное обеспечение по старости, в связи с потерей трудоспособности; бесплатное медицинское обслуживание населения.

Осенью 1918 г. был образован Всероссийский фонд социального обеспечения, порядок создания которого определялся «Положением о социальном обеспечении трудящихся» от 31.10.1918 г. Это был первый законодательный акт, заложивший правовые основы всей системы социального обеспечения. Согласно которому обеспечению подлежали все без исключения лица, существовавшие только за счет собственного труда, без эксплуатации чужого.

В 1920 г. произошло более четкое разграничение функций и полномочий различных ведомств в деле социального обеспечения. Теперь за народным комиссариатом труда закреплялись не только вопросы нормирования заработной платы, учета и распределения рабочей силы, но и установления общих норм пенсий и пособий. Все лечебные учреждения, находившиеся ранее в ведении Наркомата социального обеспечения, передавались Комиссариату здравоохранения.

Попытка большевистской власти командным путем внедрить всеобщее благоденствие путем натурального продуктообмена и запрета рынка провалилась, обострив при этом экономическую ситуацию. В России продолжал падать уровень жизни народа. В этих условиях явно ошибочным было стремление власти всю деятельность по социальной помощи и социальному обеспечению замкнуть исключительно на государство, свернув работу благотворительных организаций.

Новая экономическая политика, проводившаяся в России в 20-е годы, внесла определенные изменения в систему социального обеспечения. На передний план были выдвинуты следующие ее направления: организация обществ взаимопомощи; кооперация инвалидов; пенсионное обеспечение рабочих; борьба с беспризорностью, нищенством и др. В области социального обеспечения государство ориентировалось в основном на нужды города и рабочего класса как социальной базы власти. В соответствии с Постановлением Центрального Исполнительного Комитета и Совета народных Комиссаров страны от 15 мая 1929 г. «Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости» пенсионное обеспечение вводилось для рабочих многих отраслей промышленности. С целью стабилизации социального положения на селе, была организована система крестьянской общественной взаимопомощи, которая осуществлялись путем оказания помощи инвалидам, бедноте, сиротам пособиями, ссудами, обработкой их земли; организации социальной взаимопомощи, созданием запасных магазинов, общественных запашек и др.; поддержки школ, больниц, инвалидных домов; защиты интересов малоимущих слоев населения при взимании налогов, отпуске леса и др. На начальном этапе своего существования эти общества более чем на четверть финансировались государством, но с годами перешли на собственное финансирование.

В 1920 - 1930 гг. получили развитие кооперативы и общественные организации инвалидов. Вопросами создания трудовых артелей и кооперативов инвалидов занимались и их общественные организации: Всероссийское общество слепых, созданное в 1923 г., Всероссийское объединение глухонемых, образованное в 1926 г. Кроме решения вопросов вовлечения инвалидов в посильный общественно-полезный труд, они занимались вопросами социального обеспечения инвалидов. Об усилении внимания правительства к проблемам инвалидов свидетельствует учреждение в марте 1931 г. при Народном Комиссариате социального обеспечения специального Совета по трудоустройству инвалидов.

В период Великой Отечественной войны важнейшими проблемами социального обеспечения были: организация помощи семьям фронтовиков; трудоустройство инвалидов; помощь детям-сиротам, матерям и др.

Несмотря на сложности военного времени, государство находило возможности поддерживать семьи военнослужащих, мобилизованных на фронт. 26 июня 1941 года был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке назначения и выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего начальствующего состава в военное время», регламентирующий порядок выплаты пособий. Наряду с денежной помощью, семьям военнослу-жащих оказывалась большая поддержка в предоставлении огородов, скота продовольствия и одежды. Помощь они получали также в виде льгот по налогам, квартирной плате, плате за обучение детей. В годы войны налоговые льготы получили инвалиды и пенсионеры.

Успешная социальная политика, проводившаяся во второй половине 1950-х - в начале 1960-х гг. позволила значительно снизить уровень смертности населения и обеспечить качественный скачок в продолжительности жизни. Если в 1940 году смертность в СССР из расчета на тысячу человек составляла 18 человек, то в 1960 году - 7 человек. Показательна статистика и по уровню продолжительности жизни. Если на рубеже 1930-х - 1940-х гг. она составляла лишь 47 лет, то во второй половине 1950-х годов средняя продолжительность жизни достигла 67 лет, а в конце 1960-х годов - 1970 лет. Следовательно, в результате масштабных социальных преобразований, осуществленных в стране в 1950 - 1960-е годы, повысился жизненный уровень народа, упрочилась система социального обеспечения Социальная работа / Под общей ред. проф. В. И. Курбатова. Ростов н/Д : «Феникс», 1999. 576 с..

В 1970 - 1980-е годы власти стремились сохранить тенденцию роста жизненного уровня. При этом дальнейшее развитие получила система социального обеспечения. Возросли расходы государства на выплаты пенсий. Размеры пенсий колхозников все более приближались к уровню пенсионного обеспечения рабочих и служащих. Система социального обеспечения, сложившаяся в стране к середине 1980-х г.г., охватила широкие слои населения, предоставляя всем нуждающимся минимум социальных гарантий. Однако советская система социального обеспечения была далека от совершенства. В целом уровень социальной защищенности граждан оставался невысоким. В этот период в России сформировалась патерналистская модель социальной защиты с абсолютным финансированием из государственного бюджета. Причем система распределения фондов социального обеспечения была в значительной степени безадресной и бюрократической. Отсюда следует, что социальное развитие СССР за годы советской власти было довольно противоречивым. Социальная защита предоставляла минимум социальных гарантий для всех нуждавшихся граждан. В стране все более осознавалась необходимость реформирования социальной системы и ее важнейшей составляющей части - социального обеспечения.

Новые аспекты социальной политики начинают проявляться в начале 1990-х годов. К организации системной помощи в обществе подтолкнул экономический кризис и те социальные проблемы, которые возникли в результате единого социального, экономического и геополитического пространства. В этот период в стране начинает складываться социальная работа как профессиональная деятельность. С целью ослабления социальных тягот перехода к рыночной либерализации, российская власть предприняла ряд мер как упреждающего, так и сдерживающего характер, направленных прежде всего на усиление социальной защищенности военнослужащих и малообеспеченных слоев населения.

В декабре 1991 г. Верховный Совет Российской Федерации принял специальное постановление по социальной защите малоимущих слоев населения в период либерализации цен. В соответствии с ним, исполнительным органам власти на местах предлагалось создать для малоимущего населения, беременных женщин и кормящих матерей специализированные пункты приема пищи и гарантированного обеспечения продуктами питания.

Тогда же в декабре 1991 г. вышел Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по социальной поддержке населения в 1992 году». Согласно этого указа, для поддержки малообеспеченных граждан намечалось ввести карточную или талонную систему распределения гарантированного набора продуктов, упорядочить и сделать адресной гуманитарную помощь, поступавшую из-за рубежа; предполагалось на базе отделений надомной помощи создать территориальные службы срочной социальной помощи.

С переходом к рыночной экономике стали создаваться условия для возрождения благотворительности как избирательной помощи гражданам. По оценкам М.В.Фирсова, к середине 1995 г. в России насчитывалось 1110 благотворительных объединений и организаций (в 1991 г. - 168, в 1992 г. - 387, в 1993 г. - 470) Фирсов М. В. Теория социальной работы. М. : Гуманит. изд. Центр. ВЛАДОС, 2000. 432 с.. Кроме того, в благотворительную деятельность в середине 1990-х годов стали включаться коммерческо-банковские структуры. В стране стала возрождаться и церковная благотворительность, находившаяся длительное время под запретом.