Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины [55)].

В зависимости от вида государственной службы соответственно изменяется набор инструментов и механизмов реализации социальной политики, а также отличаются системой льгот и гарантий.

Отметим, что основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:

– федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);

– законность;

– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

– равный доступ граждан к государственной службе;

– единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

– взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

– профессионализм и компетентность государственных служащих;

– открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

– защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Социальная политика в сфере государственной службы направлена на создание необходимых условий достойного уровня социального обеспечения каждого конкретного государственного служащего.

Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Отметим, что финансирование федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Совершенствование системы государственной службы осуществляется путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной государственной службы и соответствующих программ субъектов Российской Федерации [16)].

Необходимо отметить, что государственный служащий объективно выступает одновременно как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влияние на развитие социальных и экономических процессов, как наемный работник, зачастую как руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо. Эти роли могут вступать в противоречие друг с другом, следствием чего являются такие нравственные дилеммы и конфликты, которые не всегда имеют ясное и однозначное решение. Этический кодекс призван помочь государственному служащему правильно разобраться в подобных ситуациях.

Государственная служба не является привилегией. Гражданин, поступая на государственную службу, добровольно ограничивает некоторые свои права, в частности, право на критику, предпринимательскую деятельность и другие.

Вместе с тем, государственный служащий может иметь привилегии. Предоставление привилегий нравственно оправдано, если они:

– четко определены открытыми нормативными положениями, инструкциями;

– способствуют интенсификации и эффективности труда;

– связаны с выполнением определенных служебных функций;

– свидетельствуют об особых заслугах и рассматриваются как дань уважения.

Конституцией РФ (ч. 1 ст. 39) каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Не являются исключением и государственные гражданские служащие.

Законодательство о социальном обеспечении государственных гражданских служащих, в том числе федеральных, находится в стадии реформирования (как, впрочем, и законодательство о социальном обеспечении в целом). Поэтому представляется весьма актуальной выработка системы принципов социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе. Эти принципы возникают в результате преломления общих принципов социального обеспечения через сферу особенностей государственно-служебных отношений и обеспечивают системный поход к реформированию социального обеспечения на государственной службе, к выработке его новых форм и видов [24)].

Итак, базовым принципом социального обеспечения является его всеобщность. Этот принцип основан на конституционном положении, которое обязывает государство создать правовые, финансово-экономические и организационные условия для реализации конституционного права каждого на социальное обеспечение. Принципы многообразия оснований и видов социального обеспечения, а также его дифференциации в зависимости от социально значимых обстоятельств позволяют сформировать систему социального обеспечения применительно к каждому конкретному человеку, обладающему некоторой совокупностью статусных признаков, являющихся основанием для распространения на него тех или иных видов социального обеспечения в определенном объеме. Набор этих признаков индивидуален для каждого человека, однако существуют критерии, позволяющие стратифицировать обеспечиваемых и выделить общие для полученных групп формы и виды социального обеспечения, оптимальным образом позволяющие реализовать его основную задачу - создание условий для достойного существования человека, исходя из принципов равенства и социальной справедливости. К таким критериям можно отнести, например, занятость (группы наемных работников и людей, не имеющих работы); трудоспособность (инвалиды и полностью трудоспособные люди); наличие заслуг (ветераны и граждане, не имеющие особых заслуг перед государством и обществом) и т.д. Общие характеристики правового статуса членов тех или иных групп, отличающие их от других категорий населения, позволяют выделить некоторую совокупность принципов, характеризующих отличительные черты социального обеспечения людей, входящих в эти группы. Для выделения таких особенных принципов необходимо исследовать особенности правового статуса членов той или иной группы.

Федеральный закон от 31.07.95 "Об основах государственной службы Российской Федерации" [46)] и Трудовой кодекс РФ рассматривали отношения гражданских государственных служащих с органами, в которых они проходят службу, как трудовые отношения, в регулировании которых имелись определенные установленные законодательством о государственной службе особенности. В Федеральном законе от 27.07.04 "О государственной гражданской службе Российской Федерации"6 сделана попытка вывести государственных служащих за рамки трудового законодательства (по мнению ряда авторов - весьма неудачная [30)]). В части, касающейся регулирования служебных отношений государственных служащих, названный Федеральный закон почти целиком воспроизводит соответствующие положения Трудового кодекса РФ, изменяя лишь его терминологию (служебный контракт вместо трудового договора, служебное время вместо рабочего времени, служебная дисциплина вместо трудовой дисциплины и т.д.). В то же время в законе используются такие понятия, как оплата труда гражданского служащего (ст. 50). Следует отметить, что применительно к военнослужащим, также являющимся государственными служащими, термин "оплата труда" не применяется - они получают денежное довольствие (ст. 12 Федерального закона от 27.05.98 "О статусе военнослужащих" [22)]), хотя согласно ст. 10 этого Федерального закона посредством прохождения военной службы военнослужащими реализуется именно право на труд. Не вызывает сомнения, что посредством прохождения гражданской службы человек также реализует свое конституционное право на труд, хотя непосредственного указания на это в Законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" нет (согласно ст. 73 нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной этим Федеральным законом).

Механическая замена терминов трудового законодательства чревата многими неблагоприятными последствиями, в том числе в вопросах социального обеспечения гражданских служащих. Ведь, например, если служебный контракт не является разновидностью трудового договора, то, согласно налоговому законодательству и законодательству о социальном страховании выплаты по данному контракту не являются объектом обложения единым социальным налогом (ст. 236 Налогового кодекса РФ), а также объектом обложения взносами на обязательное пенсионное страхование (ст. 10 Федерального закона от 15.12.01 "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" [47)]) и на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ст. 5 Федерального закона от 24.07.98 "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" [47)]). Следовательно, гражданские служащие, исходя из логики нового законодательства о гражданской службе, выпадают из системы обязательного социального страхования, и для них должна быть создана специализированная система социального обеспечения (как, например, для военнослужащих). Однако, как показывает 10-летняя практика реализации Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", в части вопросов социального обеспечения гражданских служащих процесс создания такой системы идет крайне медленно (например, так и не был определен особый механизм реализации права членов семей гражданских служащих на пенсию по случаю потери кормильца).

В научной литературе отмечается, что правовые стимулы (к которым следует отнести гарантии на государственной службе) и правовые ограничения являются парными юридическими категориями, т.к. они взаимообеспечивают в регулировании друг друга, обозначают в своей совокупности специфический баланс мотивационных юридических средств. Система социального обеспечения на государственной службе также призвана в определенной мере компенсировать государственному служащему те материальные потери, которые обусловлены экономическими ограничениями.

Однако представляется, что значение государственной службы для государства и общества не позволяет ограничиться лишь компенсацией ограничений. И здесь мы подошли к другому вопросу, характеризующему необходимость особого порядка социального обеспечения государственных служащих. Среди основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, определенных в ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" [48)] и в ст. 4 Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", назван принцип профессионализма и компетентности государственных служащих.

Как отмечает Г.В. Атаманчук, "в формировании и развитии государственной службы все, что касается ее профессионализма, должно быть поставлено на первое место. И здесь важно осознать, в чем же состоит современное понимание профессионала. Для него мало иметь высшее образование (одно или два) или степени кандидата либо доктора наук. Подобная подготовка есть лишь предпосылка профессионализма в государственной службе. К этому необходимо еще добавлять: комплексное развитие сознания, обеспечивающее государственный подход к любому делу; достаточный политический опыт, формирующий характер и волю; коммуникабельное дарование, благоприятствующее общению с людьми; значительную информационную подготовку, развивающую способности быстро схватывать, систематизировать и оценивать управленческую информацию" [6)]. Без надлежащих усилий со стороны государства названные выше принципы построения государственной службы так и останутся лишь декларацией. Ведь профессионализм государственных служащих, их служение интересам государства являются целями реформирования системы государственной службы, достижение которых требует выполнения государством целого ряда предварительных условий, позволивших бы привлечь на государственную службу людей, обладающих перечисленными выше качествами. Среди этих условий одним из главных является обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с работой в частном секторе экономики, конкурентоспособности государства как работодателя. Речь идет о социальной защищенности государственных служащих, сбалансированности установленных для государственного служащего ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий, стабильности государственной службы, достойном вознаграждении за службу, поддержании авторитета государственной службы. Только обеспечив корпусу государственных служащих возможность стать частью формирующегося в Российской Федерации среднего класса, государство будет иметь не только моральное право требовать от них профессионального и честного исполнения своих обязанностей, но и широкую возможность выбора при замещении должностей государственной службы.

По этому поводу представляется целесообразным вспомнить Г.В. Ф. Гегеля. Философ писал, что в культуре чиновников, деятельность которых связана с "крупными интересами", "создается привычка исходить из всеобщих интересов, воззрений и дел" [18)]. Однако следует подчеркнуть, что указанное положение непосредственно связано с другой посылкой Гегеля, отмечавшего, что чиновничество является важнейшей составляющей среднего класса. В другой ситуации такая привычка у государственных служащих может и не возникнуть.

Понимание приведенных выше подходов к государственной службе постепенно находит отражение и в российском законодательстве. В Законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" впервые перечислены конкретные цели и причины предоставления гражданским служащим специализированных государственных гарантий.

В качестве таковых в п. 1 ст. 52 этого закона названы:

1) обеспечение правовой и социальной защищенности гражданских служащих;

2) повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей;

3) укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы;

4) компенсация ограничений, установленных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.

Необходимо отметить, что государственные служащие относятся к категории лиц с особыми условиями труда, который характеризуется важностью решаемых задач по управлению государством, а также повышенными нервно-психологическими нагрузками. В основе особой социальной защиты лежат объективные производственные факторы, в том числе особенности функциональных задач, выполняемых ими [13)]. Поэтому в ст. 39 Конвенции МОТ № 128 (1969 г.) "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" указано, что государства - члены МОТ могут исключить из общего режима социального обеспечения государственных служащих и предусмотреть для них специальную систему социального обеспечения. Уровень пенсионного обеспечения государственных служащих не должен быть ниже указанного уровня для основной массы наемных работников. Вместе с тем Конвенция не ограничивает государства-члены в установлении более высоких стандартов пенсионного обеспечения государственных служащих [56)].

Исходя из вышесказанного, можно сформулировать следующие принципы социального обеспечения на государственной службе:

1. Всеобщность социального обеспечения на государственной службе. Этот принцип реализует применительно к государственной службе положение ст. 39 Конституции РФ о праве каждого на социальное обеспечение.

2. Многообразие оснований и видов социального обеспечения на государственной службе. Это означает, что государственные служащие вправе претендовать на социальное обеспечение на тех же основаниях, которые предусмотрены для всех остальных категорий населения, а также на особые виды социального обеспечения, устанавливаемые для них государством.

3. Дифференциация социального обеспечения государственных служащих в зависимости от социально значимых обстоятельств. Этот принцип призван учесть особенности прохождения государственной службы теми или иными категориями государственных служащих. Он в настоящее время проявляется, например, в том, что в соответствии с Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" [49)] обязательному государственному страхованию подлежат жизнь и здоровье государственных гражданских служащих, проходящих службу именно в контролирующих органах (работники таможенных и налоговых органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты РФ, а также иные категории государственных служащих по перечню, устанавливаемому Правительством РФ).

4. Обеспечение компенсации потерь государственных служащих в результате налагаемых на них экономических ограничений. Этот принцип означает, что в качестве компенсации экономических ограничений на государственной службе, а также тягот и лишений, связанных с ее прохождением, государственным служащим предоставляются соответствующие государственные социальные гарантии.

5. Обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с деятельностью в негосударственном (коммерческом) секторе экономики. Система обеспечения на государственной службе (денежное вознаграждение, социальное обеспечение, иные гарантии) должна привлечь на государственную службу профессионалов. Для этого объем обеспечения на государственной службе должен быть, по крайней мере, не ниже, чем в частном секторе экономики.

6. Сопоставимость уровня социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после смерти государственного служащего.

7. Создание механизма компенсации последствий потенциальных угроз жизни и здоровью государственных служащих, связанных с исполнением ими должностных обязанностей. В Российской Федерации отсутствует система пожизненного назначения государственных служащих (как это практикуется, например, в ФРГ), практически не реализуется и так называемая "концепция карьеры", характерная для государственной службы Франции. Система французской государственной службы ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на государственную службу, как правило, остается на ней всю трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по ступеням карьерной "лестницы" [16)]. "Концепция карьеры" основана на понимании государственной службы как особой, отличной от всех прочих, профессии, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству. Она дает служащему уверенность, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее материальное обеспечение. Кроме того, чтобы привлечь и закрепить на службе наиболее ценные кадры, нужно, чтобы она обладала высоким общественным престижем, а сами служащие - некоторыми привилегиями [17)]. В связи с нестабильностью кадров в случае оставления государственной службы факт ее прохождения не должен негативным образом сказаться на возможностях реализации бывшим государственным служащим своего конституционного права на социальное обеспечение (т.е. в части пенсионного обеспечения, например, стаж государственной службы должен засчитываться в общий трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости; нахождение на государственной службе не должно препятствовать возможности формирования пенсионных накоплений для получения в дальнейшем накопительной части трудовой пенсии и т.д.).

8. Пребывание на федеральной государственной гражданской службе не должно негативно воздействовать на возможность реализации человеком права на социальное обеспечение в случае ее оставления.

9. Единство, или, используя терминологию Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", - соотносительность системы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ.

Перечисленные выше принципы социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе являются тем каркасом, на котором должна строиться система законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы социального обеспечения соответствующей категории государственных служащих. Вместе с тем эта система не может развиваться автономно, вне общей системы социального обеспечения на государственной (и муниципальной) службе и должна органично вписаться в общую систему российского социального обеспечения.

Таким образом, система социального обеспечения на государственной службе должна выполнять не только задачу компенсации экономических ограничений, налагаемых на государственных служащих, но и задачу привлечения и удержания на государственной службе профессионалов. Как отмечал В.В. Лазарев, для наиболее эффективного выполнения обязанностей, в которых заинтересовано общество и государство, устанавливаются меры поощрения (как самые сильные побуждающие средства), необходимые для того, чтобы стимулировать подобное осуществление (т.е. процесс ограничения собственных интересов во имя интересов управомоченного и интереса общества в целом) путем обещания за данные постоянные социально полезные действия соответствующих благ, ценностей [33)].

2.2 Развитие системы гарантий и льгот на государственной службе

Говоря о систем гарантий и льгот на государственной службе в России необходимо, прежде всего, обратиться к законодательству, регулирующему отношения в сфере государственного управления. Так, статья 52 Федерального Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон) содержит ряд основных государственных гарантий гражданских служащих, которые предоставляются им в целях обеспечения их правовой и социальной защищенности, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации установленных ограничений.

Гарантия равных условий оплаты труда гражданскому служащему и сопоставимой оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, предполагает отсутствие какой-либо дискриминации в сфере оплаты труда, а также наличие объективных оценочных критериев, по которым можно делать выводы об итогах выполнения обязанностей.

Другая важная гарантия - право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания. Право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с данным Законом и иными нормативными правовыми актами РФ относится к числу основных прав гражданского служащего.

Гражданскому служащему гарантируется предоставление условий прохождения гражданской службы, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом. Создание условий, обеспечивающих надлежащее исполнение гражданским служащим своих должностных обязанностей, означает, по нашему мнению, обязанность представителя нанимателя обеспечить не только безопасные условия прохождения гражданской службы (безопасные условия труда), но и соответствующие организационно-технические условия для исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей (наличие помещения, оборудованного соответствующей мебелью, предоставление оргтехники, обеспечение канцелярскими принадлежностями и т.п.).

Что касается обеспечения безопасных условий труда гражданского служащего, то следует отметить, что Закон подробно не регламентирует вопросы, связанные с охраной труда гражданских служащих. Поэтому нормы Трудового кодекса и иных нормативных правовых актов РФ, содержащих нормы трудового права по вопросам охраны труда, в том числе по обеспечению прав работников на безопасные условия труда, должны применяться к отношениям, связанным с гражданской службой. В этой связи на представителя нанимателя должны распространяться обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий труда работников, установленные ст. 212 Трудового кодекса.

Следующая важная государственная гарантия позволяет реализовать право на отдых, обеспечиваемый установлением гражданскому служащему нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков. В соответствии со ст. 45 Закона нормальная продолжительность служебного времени для гражданского служащего не может превышать 40 часов в неделю. Для гражданского служащего устанавливается пятидневная служебная неделя. На отношения, связанные с гражданской службой, распространяются нормы Трудового кодекса о времени отдыха. В части отдыха в нерабочие праздничные дни для гражданских служащих, как и для всех остальных, свободные от работы дни определяются в соответствии со ст. 112 Трудового кодекса.

Гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительность которого определяется коллективным договором или служебным распорядком государственного органа и который не может быть менее трех календарных дней. В случае если такой отпуск не предоставляется, с письменного согласия гражданского служащего исполнение им должностных обязанностей за пределами нормальной продолжительности служебного времени оплачивается как сверхурочная работа.

Порядок и условия предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска федеральным гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день, устанавливаются Правительством РФ, а гражданским служащим субъектов РФ - нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Согласно ст. 46 Закона гражданскому служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков. Также предусматривается медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с Законом N 79-ФЗ и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 24 Закона виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования относятся к существенным условиям служебного контракта. Специальный федеральный закон о медицинском страховании государственных служащих РФ пока не принят. В этой связи на гражданских служащих в настоящее время распространяются нормы Закона РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" (в ред. от 29 декабря 2006 г.) и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам медицинского страхования.

Согласно ст. 6 Закона граждане Российской Федерации имеют право на: обязательное и добровольное медицинское страхование; выбор медицинской страховой организации; выбор медицинского учреждения и врача в соответствии с договорами обязательного и добровольного медицинского страхования; получение медицинской помощи на всей территории РФ, в том числе за пределами постоянного места жительства; получение медицинских услуг, соответствующих по объему и качеству условиям договора, независимо от размера фактически выплаченного страхового взноса; предъявление иска страхователю, страховой медицинской организации, медицинскому учреждению, в том числе на материальное возмещение причиненного по их вине ущерба, независимо от того, предусмотрено это или нет в договоре медицинского страхования; возвратность части страховых взносов при добровольном медицинском страховании, если это определено условиями договора.

Медицинское обеспечение гражданских служащих осуществляется соответствующими ведомственными медицинскими учреждениями государственных органов, при отсутствии ведомственных медицинских учреждений гражданские служащие прикрепляются к иным медицинским учреждениям.

Гражданскому служащему гарантируется право на обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом, а также на выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ.

Специальных нормативных правовых актов РФ в сфере социального страхования гражданских служащих пока не имеется, поэтому на гражданских служащих распространяются общие нормы законодательства РФ в этой сфере. В соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (в ред. от 5 марта 2004 г.) обязательное социальное страхование - часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по не зависящим от них обстоятельствам.

Отношения по обеспечению по государственному социальному страхованию в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями регулируются ст. 8 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (в ред. от 23 октября 2003 г.), согласно которой обеспечение по страхованию осуществляется:

– в виде пособия по временной нетрудоспособности, назначаемого в связи со страховым случаем и выплачиваемого за счет средств на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

– в виде страховых выплат: единовременной страховой выплаты застрахованному либо лицам, имеющим право на получение такой выплаты в случае его смерти; ежемесячных страховых выплат застрахованному либо лицам, имеющим право на получение таких выплат в случае его смерти;

– в виде оплаты дополнительных расходов, связанных с медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией застрахованного при наличии прямых последствий страхового случая, на: лечение застрахованного, осуществляемое на территории РФ непосредственно после произошедшего тяжелого несчастного случая на производстве до восстановления трудоспособности или установления стойкой утраты профессиональной трудоспособности; приобретение лекарств, изделий медицинского назначения и индивидуального ухода; посторонний (специальный медицинский и бытовой) уход за застрахованным, в том числе осуществляемый членами его семьи и т.д. [26)].

Пособие по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием выплачивается за весь период временной нетрудоспособности застрахованного до его выздоровления или установления стойкой утраты профессиональной трудоспособности в размере 100% его среднего заработка, исчисленного в соответствии с законодательством РФ о пособиях по временной нетрудоспособности. К подобным отношениям, в том числе возникающим на гражданской службе, в настоящее время применяется

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию".

Пункт 8 ч. 1 статьи 52 Федерального Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает возмещение расходов, связанных со служебными командировками гражданского служащего. Порядок и условия командирования федеральных гражданских служащих утверждены Указом Президента РФ от 18 июля 2005 г. N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих"

В соответствии с данным Указом федеральные гражданские служащие направляются в служебные командировки по решению представителя нанимателя (руководителя государственного органа или его аппарата либо лица, замещающего государственную должность РФ) или уполномоченного им лица на определенный срок для выполнения служебного задания (вне постоянного места прохождения федеральной государственной гражданской службы) как на территории РФ, так и на территориях иностранных государств. В служебные командировки направляются гражданские служащие, замещающие должности федеральной государственной гражданской службы и состоящие в штате соответствующего федерального государственного органа или его аппарата. При направлении гражданского служащего в служебную командировку ему гарантируются сохранение должности гражданской службы и денежного содержания (среднего заработка), а также возмещаются [31)]:

– расходы по проезду к месту командирования и обратно - к постоянному месту прохождения федеральной государственной гражданской службы;

– расходы по проезду из одного населенного пункта в другой, если гражданский служащий командирован в несколько государственных органов (организаций), расположенных в разных населенных пунктах;

– расходы по найму жилого помещения;

– дополнительные расходы, связанные с проживанием вне постоянного места жительства (суточные);

– иные расходы, связанные со служебной командировкой (при условии, что они произведены гражданским служащим с разрешения или ведома представителя нанимателя или уполномоченного им лица).

Денежное содержание (средний заработок) за период нахождения гражданского служащего в служебной командировке сохраняется за все служебные дни по графику, установленному в постоянном месте прохождения гражданским служащим федеральной государственной гражданской службы. При отсутствии подтверждающих документов (в случае непредставления места в гостинице) расходы по найму жилого помещения возмещаются в размере 30% установленной нормы суточных за каждый день нахождения в служебной командировке.

Особенности командирования отдельных гражданских служащих за пределы территории РФ устанавливаются законодательством РФ.

Также отметим, что гражданскому служащему гарантируется возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган (п. 9 ч. 1 комментируемой статьи). Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему устанавливаются соответственно постановлением Правительства РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ. В настоящее время порядок и условия возмещения расходов федеральному гражданскому служащему не определен, поэтому по данному вопросу следует руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. N 187.

Согласно п. 10 ч. 1 статьи 52 Федерального Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданскому служащему и членам его семьи гарантируется защита от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, в порядке и на условиях, которые установлены федеральным законом. Согласно Федеральному закону "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" ряд гражданских служащих, занимающих отдельные государственные должности, подлежат государственной защите [26)]

В соответствии с Законом и другими законами РФ защищаемым лицам обеспечивается:

– применение уполномоченными на то государственными органами мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц, а также обеспечение сохранности их имущества;

– применение мер правовой защиты, предусматривающих, в том числе повышенную уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество;

– осуществление мер социальной защиты, предусматривающих реализацию установленного данным Законом права на материальную компенсацию в случае их гибели (смерти), причинения им телесных повреждений или иного вреда их здоровью, уничтожения или повреждения их имущества в связи с их служебной деятельностью.

В целях реализации предусмотренных гарантий безопасности гражданским служащим могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия в порядке, установленном Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности".

Принятие специального федерального закона в отношении гражданских служащих не предусмотрено. Поэтому в целях обеспечения государственной защиты той или иной категории гражданских служащих в Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" целесообразно внести соответствующие изменения, направленные на уточнение перечня лиц, подлежащих защите.

Отметим также, что гражданскому служащему гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных Федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей. В настоящее время такой закон не принят. По основаниям, предусмотренным ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166- ФЗ, федеральные государственные служащие при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет имеют право на пенсию за выслугу лет при увольнении с федеральной государственной службы [31)].

Граждане, уволенные с федеральной государственной службы имеют право на пенсию за выслугу лет, если они замещали должности федеральной государственной службы не менее 12 полных месяцев непосредственно перед увольнением. Пенсия за выслугу лет устанавливается к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", и выплачивается одновременно с ней. Пенсия за выслугу лет не выплачивается в период нахождения на государственной службе, дающей право на эту пенсию. Федеральным гражданским служащим назначается пенсия за выслугу лет при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет в размере 45% среднемесячного заработка федерального государственного служащего за вычетом базовой и страховой части трудовой пенсии по старости (инвалидности), установленной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". За каждый полный год стажа государственной службы сверх 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивается на 3% среднемесячного заработка. При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и указанных частей пенсии по старости (инвалидности) не может превышать 75% среднемесячного заработка федерального государственного служащего.

Часть 2 статьи 52 Федерального Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" содержит положение, согласно которому в случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органе местного самоуправления, избранием (делегированием) на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия пенсионного обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору. Практически это означает, что у гражданского служащего есть право выбора: претендовать на пенсию в порядке и на условиях, предусмотренных либо Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ, либо законом соответствующего субъекта РФ.

Отметим также, что гражданским служащим предоставляются также иные государственные гарантии, которые устанавливаются федеральными законами. Между тем в настоящее время в федеральных законах каких-либо иных государственных гарантий гражданских служащих не содержится.

Однако законодательство РФ предусматривает ряд дополнительных гарантий, которые могут предоставляться гражданскому служащему при определенных условиях, в первую очередь в связи с эффективностью и результативностью его профессиональной служебной деятельности, а также финансовыми возможностями соответствующего бюджета.

1. Гарантия профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданского служащего

2. Дополнительные гарантии гражданского служащего на транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей.

3. В качестве социально значимой гарантии, позволяющей обеспечить занятость гражданского служащего в случае реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращения должностей гражданской службы, ему может быть предоставлено право на замещение иной должности гражданской службы в соответствии со ст. 31 Закона.

4. Важной социально выраженной государственной гарантией, предусмотренной в качестве дополнительной, имеющей существенное значение для обеспечения благосостояния гражданского служащего, выступает возможность воспользоваться правом получения единовременной субсидии на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы.

Перечень дополнительных государственных гарантий, предоставляемых гражданским служащим (как федеральным, так и гражданским служащим субъекта РФ), не является исчерпывающим, поэтому законодательством РФ для них может быть предусмотрено предоставление иных государственных гарантий [31)].

2.3 Эффективность социальной политики на государственной службе России

Эффективность - категория, прежде всего оценочная, хотя оценить систему, не состоящую из суть математических выражений или категорий достаточно сложно. Если мы говорим о социальной политике в отношении государственной службы и государственных служащих, оценить эффективность в каком-либо численном конечном выражении вряд ли удастся. Вместе с тем, совокупность ряда взаимосвязанных показателей, например, численность государственных служащих, рост жалования, и т.д. даст возможность хотя бы описательно подойти к данной проблеме. Итак, эффективность социальной политики в отношении государственных служащих в России представляется возможным оценить посредством анализа социальной составляющей данной сферы деятельности и ее влияние на общее состояние и качество отношений в сфере государственной службы.

В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.

Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2010 года составила 1433,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 421,1 тыс. человек. Если сравнивать с показателем 2000 года, то за данный период численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась практически в 1,5 раза, в основном на региональном уровне. При этом прирост населения такими темпами прослеживается только в крупных городах Европейской части России. Рост чиновников прежде всего обусловлен реформированием государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления [31)].

В общей численности государственных служащих, а также муниципальных служащих служащие органов исполнительной власти, а также муниципальные служащие составляли 91 процент, из них в федеральных органах исполнительной власти было занято 40 процентов, в том числе в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти - 31 процент. Установленная численность федеральных государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляла 31,1 тыс. человек. При этом с 2008 года отмечается снижение численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. В 2010 году численность государственных служащих федеральных органов исполнительной власти уменьшилась по сравнению с 2005 годом на 4,9 процента. При этом наблюдается рост численности государственных служащих государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления.

В 2010 году на 1000 человек населения России приходилось 4,8 государственного служащего федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании - 3,2, США - 3,9 государственного служащего, а на 1000 человек занятого населения соответственно - 8,4, 11,3 и 7,9 государственного служащего.

На государственной службе сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны. Так, на начало 2010 года в общей численности государственных служащих, замещающих государственные должности, женщины составляли более 70 процентов, в органах исполнительной власти - 75 процентов.

Это объясняется, прежде всего, низким уровнем зарплат, но при этом достаточно высоким уровнем социального обеспечения. Так, женщины могут пользоваться декретными отпусками, отпусками по уходу за ребенком сохранением трудового стажа. Зарплата же не отвечает основным требованиям граждан РФ, особенно мужскому населению. Ментально сложилось, что мужчина кормилец в семье, но на зарплатах государственных служащих нижних и средних уровней, к сожалению, содержать семьи явно тяжело [25)].

По этой же причине намечается устойчивый дисбаланс возрастной дифференциации. Так, средний возраст государственных служащих, замещающих государственные должности, составлял 43 года. Несколько моложе кадровый состав в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации (средний возраст - 40 лет). Лица пенсионного возраста среди государственных служащих составляли 7,5 процента. Более 30 процентов государственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста в этих органах составляли 11 процентов.

Большинство лиц (34 процента), замещающих государственные должности, имели стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25 процентов - свыше 15 лет. В аппаратах органов законодательной власти стаж работы свыше 15 лет имели 42 процента лиц, замещающих государственные должности, в органах исполнительной власти, аппаратах органов судебной власти и прокуратуры - 22 процента, в других государственных органах - 41 процент.

Влияние социального обеспечения государственных служащих ощутимо, потому как люди, закончившие престижные ВУЗы не стремятся идти на государственную службу из-за достаточно низкого жалованья. Вместе с тем очень большое число государственных служащих имеют образовательный профиль не соответсвующий их профессиональным обязонностям.

На начало 2010 года доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 75 процентов. При этом 37 процентов государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 25 процента юридическое образование, 28 процентов - высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 2000 г. государственные служащие с высшим профессиональным образованием указанного профиля составляли соответственно 35,4, 19,6 и 21,2 процента.

Опять таки, сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.

Так, не имеют профессионального образования 26,7 тыс. человек, или 4,6 процента от численности государственных служащих, замещающих должности, имеющие зачастую обеспечивающие функции.

В настоящее время переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих осуществляются за счет средств федерального бюджета. При этом средства на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в федеральном бюджете не предусматриваются.

Вместе с тем повышение квалификации происходит не по принципу реальной необходимости, а исходя из личных интересов лиц отвечающих за распределение средств на обучение и повышение квалификации. В такой ситуации, чаще всего проходят повышение квалификации служащие центральных федеральных органов.

Уровень среднемесячной заработной платы государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2010 году был в 1,8 раза выше, чем уровень среднемесячной заработной платы государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

По сравнению с трудом руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики труд государственных служащих недооценен. Небольшая дифференциация в оплате труда государственных служащих слабо стимулирует эффективность их служебной деятельности. По экспертным оценкам, оплата труда главных менеджеров (руководителей организаций и их заместителей) в 10 - 15 раз, старших менеджеров (руководителей структурных подразделений организаций) в 710 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) в 3-7 раз, администраторов (исполнителей проектов) в 1,5 - 3 раза превышает оплату труда государственных служащих, замещающих соотносимые должности.

Такая разница в размерах оплаты труда между государственными, муниципальными служащими и работниками негосударственного сектора экономики затрудняет привлечение на государственную, муниципальную службу квалифицированных специалистов и руководителей, приводит к оттоку государственных служащих в негосударственный сектор экономики (особенно это касается наиболее востребованных профессий и возрастных категорий), что снижает эффективность деятельности государственных органов, ухудшает профессиональный и половозрастной состав государственных служащих.