Частно-государственное партнерство в сфере образования г. Краснодара

Мировой опыт показывает, что частно-общественное партнерство являются одним из способов эффективной реализации экономических и социальных проектов.

К основным проблемам реализации частно-общественного партнерства в сфере образования г. Краснодаре можно отнести следующие.

Во-первых, механизмы частно-общественного партнерства в сфере образования до сих пор не проработаны должным образом на законодательном уровне. В законодательстве относительно частно-общественного партнерства есть определенные пробелы. В частности, необходима ясная юридическая позиция относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов. Оно должно также установить приемлемую структуру для принятия государственным сектором связанных риском обязанностей.

Во-вторых, для эффективного функционирования системы частно-общественного партнерства в образовании г. Краснодара на сегодняшний день необходимо обеспечить повышение квалификации государственных и муниципальных служащих. Большое внимание должно уделяться повышению профессионального уровня менеджеров непосредственно отвечающих за реализацию проектов, осуществлению консультационной поддержки реализации проектов на региональном и муниципальном уровнях.

В-третьих, необходимо обеспечение прозрачных конкурсных процедур доступа участников рынка к механизмам частно-общественного партнерства.

Применение механизмов частно-общественного партнерства способно обеспечить прежде всего возможность осуществления общественно-значимых проектов в наиболее короткие сроки, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования. А также повысить эффективность проектов за счет участия в них частного бизнеса. Обеспечить снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей (коммерциализации предоставления услуг), возможность привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, повышение качества обслуживания конечных пользователей.

Частно-общественное партнерство дает возможность сконцентрировать внимание государственных органов на наиболее свойственных им функциях и сократить государственные риски за счет распределения их между частным партнером и властью

Одним из способов решения вышеперечисленных проблем является развитие частно-общественного партнерства в сфере образования.

Мотивация участия в партнерстве в сфере образования г. Краснодара частного сектора экономики обусловлена:

а) возможностями получения более высокой прибыли и новыми возможностями для развития инновационного бизнеса;

б) обеспечением доступа к государственному финансированию, к результатам исследований и разработок государственного сектора, к государственной инфраструктуре.

Мотивация участия в партнерстве в сфере образования г. Краснодара государственного сектора, обусловлена нижеприведенными целями:

а) экономический рост и обеспечение конкурентоспособности научно-технической продукции и услуг;

б) стимулирование инновационной активности производителей высокотехнологичной продукции и услуг;

в) создание новых наукоемких фирм и поддержка малых и средних инновационных предприятий;

г) повышение эффективности государственных расходов на исследования и разработки;

д) разработкой ключевых технологий для федеральных государственных нужд;

е) вовлечение в экономический оборот и коммерциализацию результатов исследований и разработок, полученных с использованием средств государственного бюджета.

К основным факторам, препятствующим развитию частно-государственного партнерства в образовании г. Краснодара, относится:

а) несовершенство законодательной базы:

1) в области налогообложения. В связи с отсутствием налоговых стимулов для сотрудничества расходы организаций на обучение персонала составляют 0,7% от прибыли;

2) запрещено совместное учредительство образовательных учреждений государственными органами и частными лицами;

3) не полностью утверждена нормативная база, регламентирующая и развивающая механизмы реализации автономных учреждений, что тормозит развитие практики его применения.

б) отсутствие финансовой заинтересованности коммерческих организаций. Для решения этой задачи необходимо полностью отнести на себестоимость продукции расходы коммерческих организаций по подготовке и переподготовке, повышению квалификации как штатных, так и потенциальных сотрудников, а также расходы на финансирование юридически оформленных центров по подготовке и переподготовке персонала.

в) высокий риск для реализации проектов представляет неустойчивое ежегодное бюджетное финансирование, что сокращает возможности устойчивого планирования расходов по проектам для бизнес-структур и снижает их заинтересованность вкладывать финансовые средства в долгосрочные проекты.

г) нехватка высококвалифицированных специалистов в области создания и управления проектами в рамках частно-общественного партнерства в образовании.

При условии решения перечисленных выше проблем, частно-общественного партнерства в образовании г. Краснодара позволят обеспечить:

а) для государственной системы образования:

8) развитие рынка и усиление добросовестной конкуренции на рынке образовательных услуг;

9) апробирование применения новых для образовательных структур организационно-правовых форм альянса с бизнесом;

10) выработку предложений по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой базы реформирования школы;

11) тиражирование передового опыта;

12) отработку механизмов многоканального финансирования;

13) апробацию и широкое внедрение механизмов взаимодействия образовательных учреждений и работодателей;

14) совершенствование системы управления в сфере инновационной деятельности (отработка содержания и методик администрирования, подготовки и повышения квалификации управленческих специалистов).

б) для инвестора:

5) участие в учебно-научной и управленческой деятельности учебного заведения в соответствие с передовым международным опытом с позиций конечного потребителя результатов труда учебного заведения и инвестора;

6) создание и совершенствование образовательных стандартов, учебных планов и программ и подготовка высококвалифицированных кадров с учетом потребностей рынка труда;

7) создание и развитие на базе учебных учреждений образовательно-производственно-технологической инфраструктуры инновационной деятельности компаний;

8) возможность привлечения учеников и профессорско-преподавательского состава к выполнению в процессе обучения научно-исследовательских работ и подготовке проектов под решение проблем конкретного бизнеса.

в) для образовательного учреждения:

6) создание дополнительных возможностей для многоканального финансирования и развития материально-технической базы учебного заведения;

7) создание новой модели интегрированного образовательного комплекса (качественный менеджмент, новая инфраструктура, технологии и направления подготовки учеников и преподавателей);

8) отработка новых моделей учебно-научной, производственной и институциональной интеграции;

9) повышение финансовой обеспеченности научных исследований ученых, преподавателей и студентов образовательного учреждения;

10) развитие рынка образовательных услуг.

2.5 Зарубежный опыт партнерства в сфере образования

В развитых экономических странах взаимодействие государства и бизнеса в рамках частно-общественного партнерства вошло в активную фазу в 80-х годах прошлого столетия. Ежегодно в мировую экономику на основе частно-общественного партнерства привлекается более 80 млрд. долларов.

В Великобритании такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны [20]. Как отмечают британские эксперты, в последние годы существенно увеличилось вовлечение частного сектора в образование. Формы частно-общественного партнерства в образовании включают в себя:

а) письменные соглашения в форме договоров или контрактов;

б) найм персонала;

в) стратегические партнерства в сфере принятия решений и выработки образовательной политики [18].

Несмотря на увеличение прямых инвестиций от государства в последние годы, роль частно-общественного партнерства в ресурсном обеспечении образования, как отмечают английские эксперты, очень велика. Так, только за два года (2009--2010) в стране было подписано 43 соглашения примерно на 580 млн.

В отличие от других отраслей, частно-общественное партнерство в образовании не имеют стандартных видов деятельности. Они варьируются в зависимости от потребности различных секторов образования:

а) представление услуг по управлению образовательным учреждением;

б) строительство учебных заведений;

в) ремонт и реконструкция колледжей;

в) обеспечение информационных технологий;

г) организация питания в учебных заведениях и других социальных услуг;

д) оснащение оборудованием для занятий искусством, музыкой и спортом в учреждениях образования;

е) оснащение общежитий для колледжей.

Конкретным примером частно-общественного партнерства в образовании является проект создания "школ 21 века", который курирует Совет Восточного Ренфрушера, включая стратегию закупки, экономическую оценку, план оценки проекта, мониторинг и т. п.[21].

В Канаде (Британская Колумбия) в 1998 году местное правительство внесло поправки в Муниципальный закон, чтобы упростить создание частно-общественного партнерства между провинциальными властями и частным сектором. Это позволило устранить некоторые ограничения при создании различных форм. Однако, как подчеркивают эксперты, необходима организационная и методическая поддержка для того, чтобы помочь органам местной власти оценить новые формы предоставления услуг и создать такие партнерства, которые будут эффективно действовать в интересах общества. В специально подготовленном Руководстве содержатся комментарии к законодательству для частно-общественного партнерства, а также инструкции по следующим проблемам:

а) как органам местной власти определить, когда частно-общественное партнерство должно использоваться для предоставления услуг;

б) как подготовиться к предоставлению услуг с помощью частно-общественного партнерства;

в) какова последовательность "шагов" по созданию партнерства [18].

В Германии роль главного заказчика кадров для экономики выполняет система торговых палат (реально действующих отраслевых ассоциаций предпринимателей). В частности, торговые палаты утверждают и регистрируют контракты на обучение, заключаемые с частными компаниями (в настоящее время ими зарегистрировано около 1 млн. подобных контрактов). Палаты также контролируют обучение внутри компаний и организуют подготовку преподавателей, проводят выпускные экзамены, разрабатывают программы обучения, формируют стандарты профессиональной подготовки учащихся/студентов.

В Соединенных Штатах Америки частно-общественное партнерство используется около 200 лет. Как считают эксперты, во многом благодаря подобному партнерству государства с частным бизнесом были преодолены последствия Великой депрессии в сфере инфраструктуры. По данным Национального Совета по государственно-частным партнерствам (The National Council for Public-Private Partnerships), в каждом американском городе от 23-х до 65-ти муниципальных служб работает в сотрудничестве с частным бизнесом. Его участие в подобных проектах позволяет местным властям экономить от 20 до 50 процентов бюджетных средств. Например, правительство американского штата Гавайи передало в собственность частным девелоперским компаниям здания местных школ. Компании за свой счет провели полную реконструкцию учебных заведений и затем передали их в лизинг правительству штата с правом выкупа в конце срока аренды. ЧГП в образовании США реализуется, в том числе -- для так называемых привилегированных учебных заведений, которые состоят в партнерстве с некоммерческими, коммерческими и государственными организациями и используют человеческие, финансовые и организационные ресурсы для собственного развития.

Эксперты полагают, что всем образовательным организациям следует перенять этот опыт, поскольку именно партнерства помогли преодолеть существовавшие трудности и достичь целей, обогащая учебные планы, расширяя преподавательский опыт и помогая ученикам группы риска остаться в стенах учебного заведения. Типы партнеров, с которыми взаимодействуют образовательные организации, различны, но обычно это университеты, музеи, местные бизнесы, правительственные органы. Они предоставляют финансовые, человеческие, физические и организационные ресурсы. Ассоциации с партнерами должны быть надежными, чтобы выполнять задачи устава, привлекать учащихся, оказывать большую поддержку учебным заведениям[17].

Американские исследователи подчеркивают, что образование наиболее эффективно тогда, когда оно вовлекает других участников: частный сектор, неправительственные объединения и ассоциации гражданства, независимых экспертов, семьи. Такой подход объясняется тем, что различные секторы общества обладают различными ключевыми компетенциями и различными ресурсами. В сфере образования США вклады частного сектора включают в себя:

а) участие в обучении персонала компаний;

б) предоставление стипендий и стажировок учащимся -- будущим работникам фирм;

в) предоставление на безвозмездной основе обучающих материалов по своему профессиональному профилю.

Государству выгодны такие партнерства, поскольку они получают доступ к корпоративному опыту в управлении, стратегическом планировании, решении актуальных проблем, опыту в области рынка труда, развития профессиональных навыков, эффективного предоставления услуг, логистической поддержки [19].

В Иордании по инициативе, которая была формально запущена в июне 2003 года на Мировом Экономическом форуме, реализуется масштабный проект "Образовательная инициатива Иордании (JEI)". Проект преследует следующие основные цели:

а) развитие образования в Иордании путем создания частно-общественных партнерств, которые позволят правительству достичь целей в образовании;

б) разработка эффективной модели партнерства для ускорения реализации реформ в образовании в развивающихся странах посредством стимулирования инициативы педагогов и учащихся в области применения информационно-компьютерных технологий;

в) увеличение потенциала местной индустрии информационных технологий для принятия инновационных решений в области обучения в партнерстве с фирмами мирового уровня;

в) использование национальных государственных обязательств для по-строения модели реформ, которая будет распространена в другие страны.

Опыт ряда стран Латинской Америки позволяет выделить пять основных видов частно-общественных партнерств, которые оказались жизнеспособными в местных условиях. В основном эти виды партнерства заимствованы из мировой практики развитых стран.

а) Management Contracts -- контракт правительства с частным сектором на управление (в том числе -- принятие стратегических решений) существующей инфраструктурой сектора общественных услуг (например, по типу контрактных учебных заведений в США);

б) Operational Contracts - контракт правительства с частным сектором на оперативное управление существующей инфраструктурой сектора общественных услуг (например, по типу контрактных учебных заведений в США; концессионные учебные заведения /Concession Schools, Bogot /);

в) Service Delivery Contracts -- контракт правительства с частным сектором на доверительное управление специфическими видами сервиса (to deliver a specified service/set) существующей инфраструктуры сектора общественных услуг (например, правительственное спонсирование студентов частных учебных заведений, альтернативное обучение, обучение по контракту на услуги).

г) Provision of Infrastructure -- контракт правительства с частным сектором на проектирование, строительство, финансирование и оперативное управление образовательной инфраструктурой, включая учебные заведения и кампусы (например, частный финансовый проект "Новые школы" в Австралии/'New Schools' Private Finance Project, Australia/).

д) Auxiliary Services Contracts/Professional Services - контракт правительства с частным сектором на реализацию отдельных информационных и консалтинговых функций в области разработки содержания образования и др.

В Австралии используется несколько различных моделей управления и государственного финансирования частных школ. Это гранты, субсидии, спонсорство, денежные пожертвования, совместные инвестиции, партнерства и договорные соглашения.

Следует отметить, что в развитых странах сформированы специальные институциональные структуры, координирующие деятельность по развитию частно-общественного партнерства. Например, в Шотландии -- это Эдинбургский Совет по частно-общественному партнерству; в Нидерландах-- это СОГО, структура, консолидирующая 22 организации-разработчиков профессиональных стандартов, отвечающих, в том числе, за непрерывное обновление содержания профессионального образования в соответствии с требованиями отраслевых рынков труда. В Великобритании государственный Совет по NCVQ (национальным профессиональным квалификациям) определил ведущие организации для выработки общегосударственных стандартов компетентности, которые состоят из представителей торговли и промышленности и вместе с представителями образования разрабатывают профессиональные и образовательные стандарты для сектора довузовского профессионального образования[19].



3. Перспективы развития частно-государственного партнерства в управлении образованием в современной России

3.1 Роль частно-государственного партнерства в обеспечении инновационости образования

Система образования должна развиваться в соответствии с принципами, заложенными в основу инновационной экономики, то есть:

а) создание наукоемкой продукции;

б) применение современных технологий,

в) повышение конкурентоспособности человека, базирующейся на целостности личности: нравственных принципах, наличии знаний и умении эти знания применять, способности человека учиться и развиваться.

Таким образом, целевым вектором совершающихся в современных условиях реформ образования является создание условий для максимального разрыва между системой образования и потребностями экономики. В условиях кризисных явлений, в нашей стране, как и во всем мире, как никогда остро стоит задача воспитания конкурентоспособного человека, что невозможно без современной системы образования в стране.

Достижение этой цели возможно на основе комплексного внедрения инновационных организационно-экономических механизмов управления деятельностью образовательных учреждений, как это определено в "Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года", Федеральной целевой программе развития образования на 2011 - 2015 годы, Национальном проекте "Образование" и региональных комплексных проектах модернизации образования в субъектах Российской Федерации.

В этой связи внедрение системы частно-государственного партнерства в сферу образования является важным условием достижения целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации.

Для повышения эффективности и качества работы систем образования необходимо качественное повышение уровня управления за счет реализации

частно-государственного партнерства. Для общего образования оказываются применимыми все механизмы частно-государственного партнерства - как на контрактной основе, так и с использованием институциональных механизмов.

Суть частно-государственного партнерства в инновационной сфере состоит в согласовании интересов государства и бизнеса, а также в координации их действий при доведении научных результатов до инноваций.

В целом частно-общественное партнерство в инновационной сфере направлено на максимально эффективное использование ресурсов государственного и частного сектора для реализации инновационных проектов.

Мотивация участия в партнерстве частного сектора экономики, как правило, связана с возможностями получения более высокой прибыли и новыми возможностями для развития инновационного бизнеса. При этом частные компании могут также присоединиться к частно-общественному партнерству с более специфической мотивацией, например для обеспечения доступа к дополнительному государственному финансированию, результатам исследований и разработок государственного сектора и его инфраструктуре.

Представители государственного и частного секторов экономики могут выступать в качестве партнеров на всех этапах инновационного процесса, в том числе на этапе принятия решения о проведении исследований, подготовки документации для участия в конкурсе, финансирования исследований и разработок, проведения исследований, управления проектом и коммерциализации его результатов. Однако в настоящее время государственный сектор, представленный государственными исследовательскими организациями, как правило, проявляет большую активность на этапе выполнения исследований и разработок, а частный -- на этапах управления проектом [3].

Таким образом, частно-общественное партнерство не рассматривается как самоцель, а служит средством решения таких актуальных задач современного общего образования, как повышение эффективности использования имеющихся в системе образования ресурсов через квалифицированную систему управления с целью повышения возможностей

получения качественного образования детьми с различными (в том числе специальными) образовательными потребностями; объединение (комбинирование) и привлечение ресурсов для повышения качества образовательных программ.

Создание условий для учащихся осуществления возможности его непрерывного сетевого образования; создание условий для обеспечения психофизиологической безопасности учащихся [25].

3.2 Необходимость формирования и использования эффективных форм частно-государственного партнерства в управлении образованием

Коренные изменения в государственно-политическом устройстве и социально-экономической жизни России, произошедшие в последние годы, обусловили необходимость продолжения модернизации образования. Одним из методов реализации модернизации системы управления общим образованием является развитие и применение новых эффективных форм частно-государственного партнерства, таких как целевой капитал, аутсорсинг, привлечение управляющих компаний [6].

Представляется интересным использование возможностей, предоставляемого механизмом "целевого капитала" как долгосрочного источника гарантированного дохода. Доходы от использования целевого капитала могут направляться на создание стимулирующих фондов по оплате труда и грантов для поддержки работников; развитие материально-технической базы и информационной среды; приобретение современного оборудования, пополнение библиотечного фонда; разработку и внедрение образовательных инноваций; финансовую поддержку социального пакета для членов партнерства; субсидирование программы ипотечного кредитования и жилищного строительства; финансирование стажировок и повышения квалификации; другие цели в интересах членов партнерства.

В соответствии с возможностями, предоставляемыми законодательством, может быть также сформирован единый (общий) фонд целевого капитала, нацеленный на поддержку всех образовательных учреждений, входящих в партнерство. Это поможет объединить усилия и ресурсы для достижения общего эффекта. Формирование общего фонда для нескольких образовательных учреждений школьного образования позволяет преодолевать маломощность каждого из них за счет концентрации и объединения ресурсов. В этом случае частно-государственное партнерство позволяет интегрировать бюджетные средства, средства предприятий, направляемые на финансирование развития образовательных учреждений, социального пакета работников и их семей, а также средства семей, спонсоров и благотворителей.

Практическое применение законов об автономных учреждениях и целевом капитале позволяют синхронизировать направления развития частно-государственного партнерства в г. Краснодаре для общего образования с зарубежной практикой. Налоговые льготы при формировании и использовании доходов от целевого капитала делают возможным не только использование опыта развитых стран, в частности США, Германии и Великобритании, но и участие представителей зарубежных бизнес-компаний в частно-общественном партнерстве в г. Краснодара в сфере образования [8].

Применение такой формы частно-государственного партнерства как аутсорсинг в деятельности школ позволит в полном объеме выполнять возложенную на них учебную функцию и заниматься только образовательной деятельностью. Это даст возможность не просто оптимизировать затраты, но и повысить уровень и качество самого образования.

Внешним исполнителям можно передать такие хозяйственные функции образовательных учреждений, как обслуживание, содержание и ремонт зданий, сооружений; установка и обслуживание систем охраной и пожарной сигнализации, кондиционирования, вентиляции, электро- и водоснабжения, канализации; уч?т потребления тепло- и электроэнергии, холодной и горячей воды, расч?т оптимизации энерго- и водопотребления; управление системами связи, интернет-, радио-, телекоммуникаций, сервисными системами, аварийными системами, системами доступа; организация горячего питания и медицинского обслуживания учащихся и воспитанников; организация работы по уборке помещений, зданий и территории образовательных учреждений, озеленению территории образовательных учреждений; обеспечение образовательных учреждений оборудованием, учебно-наглядными пособиями, учебными изданиями, компьютерной и иной техникой, мебелью, хозяйственным инвентарем т.д.; организация доставки школьников в образовательные учреждения.

Чтобы сделать вывод по данному аспекту необходимо, прежде всего, рассчитать количество средств, затрачиваемых на каждую отдельную услугу ежегодно самим учреждением. Далее полученное число следует сравнить с годовыми затратами, связанными с использованием услуг аутсорсера (за основу берем среднерыночную цену, предполагая, что на аукционе она еще снизится). Разница между полученными результатами (абсолютный показатель) представляет собой экономический эффект от выведения услуги на аутсорсинг. Пример:

Комплексное обслуживание здания

Учитывая, что среднерыночная цена услуг по комплексному обслуживанию зданий составляет 10000 руб. за мес. (регулярный осмотр здания и устранение текущих неполадок), для данных общеобразовательных учреждений мы получим результаты, представленные в таблице 1.



Таблица 1 Расчет затрат на комплексное обслуживание здания

общая стоимость услуги для образовательного учреждения	15315593,4
общая стоимость услуги для образовательного учреждения по рыночной цене (руб.)	9840000
эффект от выведения	5475593,4

Следовательно, экономическая выгода от выведения услуги по комплексному обслуживанию зданий составит 5475593,4 рублей в год.

По соотношению получим следующий результат:

15315593,4/9840000= 1,56 > 1

Несмотря на то, что соотношение говорит о выгодности применения услуг аутсорсера, нельзя забывать о специфике ее предоставления. Оставшиеся средства (получившаяся выгода) должны находиться как резерв, на случай форс-мажоров, т.е. незапланированного вызова работника. Эта сумма будет необходима для оплаты дополнительной услуги (оплата по результату).

По нашему мнению наиболее перспективной формой частно-государственного партнерства является - привлечение Управляющих компаний осуществляющие деятельность от имени владельцев/учредителей. Рассмотрим этот тип управляющей компании.

Управляющие компании данного типа в образовании могут быть аналогом управляющих компаний в коммерческом секторе, основная деятельность которых заключается в управлении предприятиями от имени и по поручению их владельцев, т.е. фактически в осуществлении полномочий генерального директора вверенных предприятий [20].

Управляющая компания данного типа в образовании может представлять собой самостоятельный хозяйствующий субъект в форме ЗАО, ОАО или др. типа, учрежденный государством, муниципалитетом и/или коммерческими/некоммерческими организациями. Управляющая Компания в образовании должна стать независимой структурой, привлеченной на конкурсной основе.

Управляющая компания должна обеспечить реализацию всех процессов, необходимых для текущего функционирования и развития образовательных организаций. Эти процессы могут быть разделены на основные, вспомогательные и процессы развития.

К основным процессам относятся: разработка учебных планов; методическое обеспечение преподавания; организация и контроль выполнения учебных планов; непосредственно преподавание (основное и дополнительное); поддержка учащихся (внеклассная работа, ГПД, группы здоровья и т.п.); поддержка родителей (информирование и консультации); отчетность по основному процессу. Реализация этих процессов лежит на педагогических коллективах образовательных учреждений. Управляющая компания назначает зам.директора по науке и зам.директора по воспитательной работе в каждом образовательном учреждении отвечающих исключительно за реализацию основных процессов. Контроль и координация лежит на руководителе управляющей компании или уполномоченном сотруднике управляющей компании (эта схема во многом похожа на схему управления основной деятельностью ВУЗов - "ректор-проректор по учебной части-деканы факультетов").

К вспомогательным процессам относятся: материальное обеспечение образовательного процесса (включая обеспечение классов, лабораторий и библиотек); обслуживание зданий и прилегающей территории; обслуживание компьютерного парка и сетей; обеспечение питания; транспорт; общее и кадровое делопроизводство; найм персонала; бухгалтерия и финансы; закупки и контрактование. Реализация этих процессов в той или иной пропорции делится между штатом управляющей компании и нанятыми управляющей компанией субподрядчиками. Возможен вариант самостоятельной реализации и полного аутсорсинга. В любом случае управление реализацией каждого процесса и ответственность за него лежит на исполнительной дирекции управляющей компании и конкретных уполномоченных сотрудниках управляющей компании.

К процессам развития относятся: анализ потребностей, разработка/модернизация и предложение новых образовательных услуг (включая организацию конкурсов на разработку учебных курсов, пособий и т.п. среди педагогических коллективов); анализ качества обучения и эффективности работы управляемого образовательного комплекса, разработка и внедрение мер по повышению качества обучения и эффективности работы (включая организацию системы повышения квалификации для педагогов и управленцев); разработка планов долгосрочного развития (включая развитие имущественного комплекса); ресурсное обеспечение планов развития (включая фандрайзинг и поиск стратегических партнеров); продвижение (на рынке образовательных услуг, благотворительного капитала, рынке труда и др.) и поддержание отношений с представителями стейкхолдеров (включая публичную отчетность, организацию попечительских советов и т.п.). Реализация этих процессов осуществляется в основном силами УК, возможен аутсорсинг некоторых задач. Реализация этих процессов должна быть абсолютным приоритетом для руководителя управляющей компании [21].

Ресурсное обеспечение работы. Основные процессы. Финансовые ресурсы: государственное финансирование закупки образовательных услуг, плата за дополнительные образовательные услуги и, в меньшей степени, привлеченные деньги благотворителей. Организационные ресурсы: педагогические коллективы образовательных учреждений, управленцы управляющей компании.

Вспомогательные процессы. Финансовые ресурсы: муниципальное финансирование обслуживания имущественного комплекса зданий, плата потребителей за не финансируемые государством/муниципалитетом услуги. Организационные ресурсы: штат и управленцы управляющей компании, субподрядчики.

Процессы развития. Финансовые ресурсы: привлеченные инвестиции со стороны партнеров и благотворителей. Организационные ресурсы: руководитель управляющей компании, штат компании.

Планирование. На уровне управляющей компании: декларация о целях деятельности управляющей компании, долгосрочные планы развития, инвестиционные планы, годичные и квартальные планы работы исполнительной дирекции управляющей компании по реализации вспомогательных процессов, финансовый бюджет на год (сводный и в разрезе учреждений). На уровне образовательных организаций: учебные планы.

Мониторинг. Со стороны учредителей и стейкхолдеров: годичная отчетность управляющей компании о реализации планов развития и текущей деятельности, результаты тестирования учащихся, результаты проверки регулирующих органов, аудит финансовой деятельности. Со стороны управляющей компании: текущая и итоговая отчетность о реализации учебных планов, аттестация педагогического коллектива, результаты тестирования учащихся, аудит образовательных организаций, текущий и итоговой контроль выполнения вспомогательных процессов.

Оперативное управление основными процессами осуществляют зам.директора по учебной части и зам.директора по воспитательной работе.

Оперативное управление вспомогательными процессами осуществляет директор и руководители управляющей компании.

Управление процессами развития осуществляет директор управляющей компании [8].

Реализация основных форм частно-государственного партнерства окажет существенное влияние на решение существенных проблем, существующих в системе образования г. Краснодара (Приложение Е).



3.3 "Дорожная карта" как инновационный метод реализации форм частно-государственного партнерства

Дорожная карта - это своеобразный путеводитель, предназначенный для успешной ориентации и успешного взаимодействия участников принимающих решения, в рамках реализации проекта. Дорожная карта позволяет, зная начальный и конечные пункты (цель/результаты) назначения, выбрать самый правильный маршрут следования [24].

В теории проектной работы существует принцип Парето, согласно которому 80% успеха проекта закладываются в течение первых 20% времени проекта на этапе планирования. Если план проекта составлен хорошо, проект может быть реализован успешно [25]. Поэтому составление Дорожной карты - это одно из самых важных мероприятий в реализации проекта.

Дорожная карта не может существовать сама по себе. Дорожная карта это одна из составляющих всего процесса реализации проекта. Весь проект - это уникальная деятельность, имеющая временные точки или начало и конец во времени определенного мероприятия в рамках проекта, направленная на достижение заранее определ?нного результата/цели, при заданных ограничениях по ресурсам и срокам, а также требованиям к качеству и допустимому уровню риска.

В проектной деятельности всегда существуют риски. Любой проект вначале имеет высокую степень неопределенности. Если риском не управлять, он переходит в проблему, если проблема не решается, необходимо изменять содержание и/или сроки. На этапе планирования в самом совершенном плане управления проектом можно предусмотреть до 80% будущих проблем. Поэтому в разработанных для каждого региона Дорожных картах есть отдельное мероприятие "определение "узких мест", рисков и социальных последствий внедрения частно-государственного партнерства в общем образовании в пилотных муниципальных образованиях".

При разработке дорожных карт существует четкий и строгий структурированный подход "Цель - диагностика - планирование - реализация - совершенствование" и это позволяет коренным образом повысить эффективность планирования и контроля выполнения принятых решений. Дорожные карты представляют верхний - стратегический уровень видения, и могут быть развернуты/детализированы до операционного уровня, в виде конкретных действий и шагов по достижению цели конкретного проекта.

Дорожная карта управления проектом позволяет через анализ ситуации составлять наилучший план конкретного мероприятий или действия. Прозрачная система мониторинга и контроля проекта обеспечивает его движение и возврат на заданный маршрут строго согласно срокам.

При разработке дорожных карт для каждого региона использовался подход "Цель - мониторинг - создание управленческих команд - совместное планирование - совместное уточнение зон ответственности участников проекта - реализация проекта", что позволяет повысить эффективность планирования и контроля выполнения принятых решений [27].

В ходе разработки каждой Дорожной карты закладывались следующие основные этапы проектной деятельности, большинство из которых отразились в самих мероприятиях Дорожных картах:

а) планирование работ;

б) оценка рисков;

в) оценка необходимости ресурсов;

в) организация работ;

г) привлечение людских ресурсов;

д) постановка задач;

е) руководство и назначение ответственных;

ж) контроль над ходом выполнения мероприятий;

з) отчет о ходе выполнения работ, действий и мероприятий;

и) анализ результатов, на основе полученных данных.

Если проект имеет унифицированные этапы и расширения, то такой проект является этапным.

Дорожная карта внедрения частно-государственного партнерства в, общем образовании разрабатывается в три этапа и соответственно состоит из трех частей.

1 этап - "Дорожная карта (часть 1) внедрения частно-государственного партнерства в, общем образовании на 2013 год" - составление унифицированной дорожной карты для реализации любого направления частно-государственного партнерства, с распределением обязанностей участников, с указанием сроков, результатов и исполнителей по каждому мероприятию Дорожной карты (Приложение Ж).

2 этап - "Дорожная карта (часть 2) внедрения определенной формы частно-государственного партнерства в общем образовании на 2013 год" - составление унифицированной дорожной карты с расширением по одному конкретному направлению частно-государственного партнерства.

3 этап - "Сетевой план-график внедрения определенной формы частно-государственного в общем образовании на 2013 год" (Приложение З) - составление сетевого плана-графика внедрения частно-государственного партнерства в соответствии с дорожной картой, который отражает:

а) распределение задач по внедрению, полномочиям и ответственности каждого участника частно-государственного партнерства;

б) взаимоувязку достижения результатов по срокам и исполнителям;

в) оценку отдельных рисков и предложения по их нивелированию.

Внедряемый проект по частно-государственному партнерству требует разработки Дорожных карт. И именно это будет являться основой и составной частью руководства для широкомасштабного внедрения партнерства в образовании в сфере общего образования.

В ходе всего проекта по частно-государственному партнерству для внедрения в регионы форм и механизмов ЧГП уже:

- создано нормативное правовое и методическое обеспечение;

- определены барьеры и возможности внедрения форм и механизмов частно-государственного партнерства;

- есть финансовое и управленческое описание форм и механизмов частно-государственного партнерства;

- описан опыт реализации форм частно-государственного партнерства в субъектах Российской Федерации.

Регион может внедрять следующие формы частно-государственного партнерства:

а) частно-государственное партнерство в форме попечительских или управляющих советов образовательных учреждений.

Для решения каких задач может создаваться: включение в управление образовательным учреждением представителей разных заинтересованных групп (государства, муниципалитетов, благотворителей, бизнеса, общественности и др.)

б) Частно-общественное партнерство в форме института общественного взаимодействия, создаваемого на основании решений органов государственного управления (экспертные советы, рабочие группы и др.)

Для решения каких задач может создаваться: экспертиза законодательных инициатив в области образования, обсуждение и оценка важных вопросов социально-экономической и общественно-политической жизни региона, консультирование администрации региона

в) подписание соглашений о сотрудничестве либо протоколов о намерениях по осуществлению совместных действий (без наступления гражданско-правовых обязательств) как механизм частно-государственного партнерства.

Для решения каких задач может создаваться: совместная реализация различных вопросов без наступления гражданско-правовых обязательств.

г) частно-общественное партнерство в форме простого товарищества

Для решения, каких задач может создаваться:

1) консолидация и рациональное использование материальных и преподавательских ресурсов образовательных учреждений для обеспечения качественного образовательного процесса;

2) совместное решение таких образовательных вопросов, как профильное обучение, образовательная практика, внедрение информационно-коммуникационных технологий, обогащение образовательной среды для сельских школьников за счет социокультурного комплекса товарищества;

3) совместное решение организационно-хозяйственных и кадровых вопросов.

д) частно-государственное партнерство в форме коммерческой организации

Для решения каких задач может создаваться:

1) поддержка и модернизация инфраструктуры сферы образования;

2) реализация различных образовательных проектов, проектов в области издательской деятельности и др;

3) организация, финансирование и проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ;

- внедрение инновационных технологий.

е) частно-государственное партнерство в форме некоммерческой организации

Для решения каких задач может создаваться:

1) повышение эффективности управления в системе образования;

2) осуществление бюджетных расходов с большей эффективностью, достижение относительной экономии в расходовании бюджетных средств;

3) расширение имущественной и финансовой базы образовательных учреждений, в том числе и бюджетных, за счет привлечения внебюджетных источников финансирования;

4) расширение конкурентоспособности образовательных программ, повышение их качества;

5) удовлетворение динамично изменяющегося спроса на рынке труда;

6) усиление инновационной составляющей образования.

ж) целевой капитал как механизм частно-государственного партнерства

Для решения, каких задач может создаваться:

1) создание стимулирующих фондов по оплате труда преподавателей и грантов для поддержки обучающихся;

2) развитие материально-технической базы и информационной среды, приобретение современного оборудования, пополнение библиотечного фонда;

3) разработка и внедрение образовательных инноваций;

4) финансовая поддержка социального пакета работников;

5) финансирование стажировок и повышения квалификации.

з) аутсорсинг в образовании как механизм частно-государственного партнерства

Для решения каких задач может создаваться:

1) освобождение руководителя образовательного учреждения от исполнения функций, непосредственно не относящихся к образовательному процессу;

2) осуществление бюджетных расходов с большей эффективностью, достижение относительной экономии в расходовании бюджетных средств.

и) концессионные соглашения в образовании как механизм частно-государственного партнерства.

Для решения каких задач может создаваться:

1) реконструкция существующих и строительство новых недвижимых объектов для системы образования без привлечения бюджетных средств;

2) расширение и модернизация материальной базы системы образования.

к) привлечение управляющих компаний в сферу образования как механизм частно-государственного партнерства

Для решения, каких задач может создаваться:

1) повышение эффективности использования имущества;

2) улучшение состояния недвижимого имущества;

3) разработка новых образовательных программ;

4) реализация программы развития образовательного учреждения;

5) профессиональная ориентация учащихся;

6) подготовка кадров;

7) эффективное управление финансовыми средствами;

8) повышение эффективности хозяйственной деятельности;

9) доступность и повышение качества образования;

10) высвобождение руководителя образовательного учреждения от управления хозяйственными функциями.

Участниками внедрения в регионе проектов частно-государственного партнерства от лица субъекта Федерации или муниципального образования могут выступать: органы государственной власти или органы местного самоуправления, в т.ч. органы управления образованием: разрабатывают стратегию внедрения частно-государственного партнерства, принимают нормативные и распорядительные акты по вопросам внедрения частно-государственного партнерства, относящиеся к их компетенции, осуществляют организацию работы по внедрению партнерства и методическое руководство процессом.

Государственные или муниципальные образовательные учреждения; иные некоммерческие организации со стопроцентным государственным участием (государственные и муниципальные учреждения, фонды, государственные корпорации), осуществляющие деятельность в сфере образования; государственные коммерческие организации (государственные и муниципальные унитарные предприятия, реализующие программы в сфере образования): реализуют решения государственных или муниципальных органов по вопросам внедрения частно-государственного партнерства, используют механизмы различных форм частно-государственного партнерства в целях повышения качества образования, повышения эффективности использования материальных ресурсов, сокращения бюджетных расходов.

Со стороны частного сектора экономики в партнерские отношения могут вступать:

а) коммерческие и некоммерческие организации различной организационно-правовой формы с долевым участием государства или без его участия: финансируют сферу образования в целях получения квалифицированных кадров, формирует социальный заказ, системе образования, выстраивая учебный процесс в соответствии с потребностями рынка труда, определяя приоритеты развития образовательной организации;

б) физические лица: участие в управлении образовательным учреждением (попечительские, общественные советы), финансирование образовательных учреждений и их деятельности (целевой капитал), контроль деятельности всех участников частно-государственного партнерства в части нивелирования рисков системы образования.

В процессе внедрения различных форм частно-государственного партнерства могут возникать те или иных риски. Цель будущих участников партнерства: еще на стадии разработки проекта оценить эти риски и сформировать пути их нивелирования.

Ниже приведены примеры отдельных рисков, которые могут возникнуть при внедрении частно-государственного партнерства в системе образования, и путей их снижения:

а) риск столкнуться с правовыми пробелами и коллизиями. В целях его нивелирования следует предварительно изучить базу действующих федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов и, при необходимости, разработать и реализовать план нормо-творческой деятельности, как на уровне субъекта Федерации, так и на муниципальном уровне;

б) риск снижения уровня доступности образовательных услуг может быть снивелирован путем предварительной оценки количества образовательных учреждений, которые могут участвовать в частно-общественном партнерстве при сохранении доступности услуг.

в) в целях нивелирования риска снижения качества оказываемых образовательных услуг следует разработать и использовать: методики оценки работы образовательных учреждений, участвующих в частно-общественном партнерстве в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе, включая;

г) критерии оценки качества оказываемых услуг; ключевые показатели эффективности работы учреждения, участвующего в частно-общественном партнерстве, которые войдут в систему планирования, контроля и анализа деятельности образовательных учреждений со стороны государственных и муниципальных органов, семей и представителей бизнеса; регламент и формы управленческой отчетности по оценке работы образовательных учреждений, участвующих в частно-общественном партнерстве;

д) риск утраты имущественного комплекса образовательных учреждений может быть снижен путем широкомасштабного использования механизма страховой защиты;

е) риск неприятия преобразований со стороны потребителя снижается путем обеспечения прозрачности процессов финансово-хозяйственного управления образовательного учреждения, участвующего в частно-общественном партнерстве; создания условий для распространения механизмов и форм публичной отчетности о работе образовательных учреждений, участвующих в партнерстве, а также независимого контроля (аудита) их финансово-экономической деятельности; увеличения соответствия качества услуг запросам потребителей; создания механизмов общественного влияния на образовательную политику в регионе, в том числе через координационные органы, управляющие компании и общественные советы; проведения имиджевых мероприятий, разъяснительных публикаций в СМИ;

ж) риск увеличения числа безработных при передаче отдельных хозяйственных функций образовательных учреждений внешним исполнителям или управляющим компаниям. Для предотвращения такого риска государственные и муниципальные органы должны разработать мероприятия по использованию высвобождающихся кадров на других рабочих местах, в том числе в тех организациях - участниках частно-государственного партнерства, которые принимают на себя не связанные непосредственно с образовательным процессом функции образовательных учреждений; мероприятия по переобучению и переквалификации увольняемых работников образовательных учреждений.

3.4 Необходимость формирования и использования эффективных форм частно-общественного партнерства в управлении образованием

Коренные изменения в государственно-политическом устройстве и социально-экономической жизни России, произошедшие в последние годы, обусловили необходимость продолжения модернизации образования. Одним из методов реализации модернизации системы управления общим образованием является развитие и применение новых эффективных форм частно-общественного партнерства, таких как целевой капитал, аутсорсинг, привлечение управляющих компаний.

Представляется интересным и использование возможностей, предоставляемого механизмом "целевого капитала" как долгосрочного источника гарантированного дохода. Доходы от использования целевого капитала могут направляться на создание стимулирующих фондов по оплате труда и грантов для поддержки работников; развитие материально-технической базы и информационной среды; приобретение современного оборудования, пополнение библиотечного фонда; разработку и внедрение образовательных инноваций; финансовую поддержку социального пакета для членов партнерства; субсидирование программы ипотечного кредитования и жилищного строительства; финансирование стажировок и повышения квалификации; другие цели в интересах членов партнерства.

В соответствии с возможностями, предоставляемыми законодательством, может быть также сформирован единый (общий) фонд целевого капитала, нацеленный на поддержку всех образовательных учреждений, входящих в партнерство. Это поможет объединить усилия и ресурсы для достижения общего эффекта. Формирование общего фонда для нескольких образовательных учреждений школьного образования позволяет преодолевать маломощность каждого из них за счет концентрации и объединения ресурсов. В этом случае частно-общественное партнерство позволяет интегрировать бюджетные средства, средства предприятий, направляемые на финансирование развития образовательных учреждений, социального пакета работников и их семей, а также средства семей, спонсоров и благотворителей.