Землеустройство в России – правовой аспект

Если земельный участок предоставляется под новый объект, это необходимо обосновывать расчетами, не допуская излишеств, необоснованного расходования продуктивных земель. Как говорит О. М. Оглоблин: «Образовании несельскохозяйственных землепользований, их размещении на территории нужно учитывать не только организационно-территориальные аспекты производства, но и свойства объекта (например, промышленного предприятия), который будет функционировать на данном участке. В частности, должна быть обеспечена охрана окружающей среды (земли, воды, атмосферы) от загрязнения и других вредных воздействий» [33, С. 98].

П.Д. Сахаров считает: «Совершенствование производительных сил общества вызывает необходимость постоянных отводов земель для нужд промышленности, транспорта, городов, сел и других несельскохозяйственных целей. Площадь сельскохозяйственных угодий в расчете на одного жителя постоянно сокращается. Поэтому в процессе землеустройства для несельскохозяйственных нужд следует отводить минимально необходимую площадь, выбирая в первую очередь непригодные и малопригодные для сельского хозяйства земли, находить свободные площади в черте существующих населенных пунктов, в границах промышленных, транспортных и иных предприятий, восстанавливать нарушенные земли» [50, С. 36].

Строгое соблюдение требований правового регулирования землевладения и землепользования. Местные органы власти всех уровней в пределах их компетенции от имени государства распоряжаются землей и предоставляют ее в собственность, пользование и аренду посредством землеустройства. Устанавливаемые при этом границы хозяйств хозяйственных участков на местности должны быть четкими, чтобы обеспечить необходимый порядок использования земли, избежать земельных споров.

Комплексный характер организации территории и производства. Этот принцип определяет необходимость сбалансированности выделяемой земли, ее количественных и качественных характеристик и фондовооруженности, трудообеспеченности, технической оснащенности, других параметров предприятий, а также производственной и социальной инфраструктуры.

Практика показывает, что наилучших экономических результатов добиваются те предприятия, в которых земля находится в оптимальном соотношении с трудовыми ресурсами и производственными фондами. Любое предприятие представляет собой сложную организационно-хозяйственную структуру, в которой решаются технологические, экономические, социальные и другие вопросы. Проблемы совершенствования переплетаются с территориальным размещением производства, объектов социальной и производственной инфраструктуры, агробиологические вопросы - с техническими и физико-химическими и т.д. Поэтому и землеустройство должно иметь комплексный характер, решая во взаимосвязи задачи организации производства, территории и совершенства расселения. Например, сельскохозяйственное освоение земель должно сопровождаться дополнительным вложением средств в производственное и жилое строительство, созданием дорожной сети, а введение в строй животноводческих комплексов - организацией кормовой базы, закладкой орошаемых культурных пастбищ и т.д. Вопросы мелиорации, рациональной системы земледелия, планировки сельских населенных мест и др. необходимо учитывать при разработке землеустроительных проектов.

Экологическая, экономическая и социальная эффективность организации территории. Без обоснования землеустроительных решений, сопоставления проектных данных с исходным положением на год землеустройства, выбора наилучшего варианта организации территории и его оценки по системе экологических, экономических и социальных показателей землеустройство не будет эффективным. Именно комплексный учет всех видов эффективности землеустройства позволяет избежать односторонней направленности проектов, ошибок в использовании земли и обеспечить социальную справедливость при принятии землеустроительных решений.

Эффективность производства может быть повышена лишь в том случае, если землеустройство проводится на научной основе, общие и частные предложения по организации производства и территории согласуются с долгосрочной перспективой использования и охраны земель, а проектные решения базируются на последних достижениях научно-технического прогресса при организации информационного обслуживания на базе современных вычислительных и измерительных средств. Поэтому при землеустройстве создают организационно-территориальные условия, способствующие росту эффективности производства на основе передовых методов и систем ведения производства, а в сельском хозяйстве - путем внедрения прогрессивных форм организации и оплаты труда, осуществления природоохранных мероприятий [29, С. 87].

Обеспечение стабильности землевладения и землепользования. Стабильность (устойчивость) землевладения и землепользования характеризуется длительностью владения и пользования земельным участком в неизменных границах. Достигается она, когда образуемые землевладения и землепользования рациональны по всем основным параметрам, отсутствуют недостатки и неудобства, вызывающие потребность во внесении изменений. Вместе с тем с течением времени по разным причинам (например, из-за изъятия земли) в землепользованиях могут возникать недостатки и неудобства, снижающие эффективность производства; они должны устраняться. Кроме того, могут меняться условия хозяйствования, у предприятий появляются новые планы и задачи. В таких случаях земельный участок (массив) совершенствуется путем изменения площади, размещения, внутреннего состава на основе проекта землеустройства.

Необходимо сохранение при новом землеустройстве устойчивости элементов организации территории (дорог, лесополос, севооборотов, многолетних насаждений, посевов и т.д.) а также по возможности приспособление всех землеустроительных мероприятий к сложившейся организационно-территориальной структуре.

Учет интересов обществ, отдельных отраслей, землевладельцев и землепользователей. Развитие общества осуществляется посредством удовлетворения различных интересов (государства, юридических и физических лиц), в частности, в области землепользования, которые нередко противоположны. Землеустроитель должен найти компромисс, в максимальной степени отражающий совокупность этих интересов. Например, между отдельными отраслями народного хозяйства по поводу использования земель могут возникать противоречия, которые должны разрешаться в пользу той отрасли, интересы которой в наибольшей степени отражают интересы общества в целом.

По мере развития производства появляется потребность в предоставлении земли для многочисленных новых землепользователей, относящихся к различным отраслям и сферам деятельности. При размещении транспортных, горнодобывающих, энергетических предприятий и других объектов отводимое им место (участок земли для строительства) устанавливается в процессе землеустройства. При этом решаются вопросы выплаты компенсаций, упущенной выгоды, потерь производства юридическим и физическим лицам, земельные участки которых затронуты в ходе землеустройства. В ряде случаев этим землевладельцам и землепользователям при их согласии отводятся новые земельные участки.

При временных оводах и нарушении почвенного покрова до возвращения земель собственникам осуществляется их рекультивация, т.е. восстановление и приведение в первоначальное состояние.

Удовлетворение различных интересов требует соблюдения гласности при проведении землеустроительных мероприятий.

Проанализировав становление понятия «землеустройство» можно придти к выводу, что землеустройство представляет собой динамичный социально-экономический процесс, объектом которого является территория, а предметом научного познания - закономерности ее организации

Принципы, на основании которых проводится землеустроительная деятельность, позволяют рационально осуществлять землеустройство в соответствии с главной целью - организацией эффективного использования и охраны земель.

1.3 Кадастровая реформа и ее результаты

Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю [34, С. 85].

Изучение состояния земель, планирование и организация их рационального использования и охраны, описание местоположения границ объектов недвижимости происходит посредством проведения землеустройства.

Традиционно при землеустройстве определялись не только территории, подлежащие освоению в качестве сельскохозяйственных угодий, но и границы землепользований, именуемых ныне земельными участками.

Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее - Закон о землеустройстве) в первой редакции устанавливал общие правила землеустроительной деятельности, но в нем не было уделено должного внимания вопросам формирования земельных участков и установления их границ [7].

В результате считалось, что землеустройство - это только «межевание» земельных участков как один из видов территориального землеустройства, существовавшего в начале двухтысячных годов. Такую направленность землеустройства поддерживал и ФЗ от 2 января 2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», поскольку для кадастрового учета земельного участка необходимо было представить в уполномоченный орган «документы о межевании».

В принятом 2004 году Градостроительном кодексе Российской Федерации, у значения понятия «межевание» было еще одно понятие: проектная работа с документами (в кабинете), определяющая, как территория элемента планировочной структуры территории может быть разделена на земельные участки. В то время как «межевание» в землеустройстве в первоначальной редакции Закона о землеустройстве предусматривало работы по установлению (описанию местоположения) границ объекта землеустройства исключительно на местности. Это вызвало определенные трудности в применении обоих законов [5].

С 1 марта 2008 года вступает в силу более прогрессивный в этом направлении Федеральный закон № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о кадастре), которым вводится новое понятие «кадастровые работы» [8]. Понятие «кадастровые работы» является более емким, чем понятие «межевание земельных участков», поскольку кадастровые работы предусматривают:

Во-первых, описание всего объекта кадастрового учета, а не только его границ, во-вторых, выполняются в отношении не только земельных участков, но и объектов капитального строительства. Появление новелл Закона о кадастре повлекло внесение в 2008 году изменений в Закон о землеустройстве, в результате чего земельные участки исключены из числа объектов землеустройства, утратили силу понятия «территориальное землеустройство» и «межевание объектов землеустройства» в контексте Закона о землеустройстве.

Таким образом, уже с мая 2008 года для описания земельного участка как объекта кадастрового учета, включающего в том числе описание местоположения его границ, должны проводиться кадастровые работы, а землеустройство - землеустроительные работы, предусмотренные Законом о землеустройстве мероприятия, в том числе по описанию местоположения границ объектов землеустройства и установлению таких границ на местности должны проводиться в отношении территорий, являющихся объектами землеустройства.

При этом объектами землеустройства первоначально считались территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий.

В ныне действующей редакции произошла существенна трансформацию состава объектов землеустройства, а именно - территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, за исключением зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также части указанных территорий и зон [30, С. 66].

Землеустройство по описанию местоположения границ объектов землеустройства или по установлению таких границ на местности завершается изготовлением карты (плана) объекта землеустройства, включаемой в землеустроительное дело.

Землеустроительное дело хранится в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства согласно статьям 22, 24 Закона о землеустройстве.

В отношении территорий также может проводиться предусмотренная Градостроительным кодексом Российской Федерации проектная работа, заканчивающаяся утверждением проекта межевания территории элемента планировочной структуры, в силу чего такую работу в ряде случаев называют межеванием [40, С. 33].

Закон о кадастре также установил новую систему терминов и понятий таких как «кадастровый паспорт земельного участка» вместо «кадастровая карта земельного участка», «государственный земельный кадастр» вместо «государственный кадастр недвижимости», «проект границ» вместо «схемы расположения земельного участка» и «кадастровая карта территории», «проведение работ по формированию земельного участка» вместо «выполнение кадастровых работ», исключено понятие «технический учет (инвентаризация)»; внесены изменения в правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Данные изменения нашли отражение и в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон о госрегистрации) [6]. В частности, уточнен порядок внесения изменений в сведения о зарегистрированном объекте недвижимости, включая земельный участок, о его площади, дополнительные данные по которому могут быть внесены в ЕГРП без повторной регистрации на основе заявления правообладателя объекта недвижимости.

В Законе о кадастре недвижимости закреплено то, что работы по описанию недвижимости и подготовке документов возложены на кадастровых инженеров. До вступления Закона в силу технический учет и техническую инвентаризацию осуществляли органы БТИ, теперь же эти функции возложены на Росреестр. Из сферы действия Закона исключены такие объекты, как леса, многолетние насаждения и водные объекты, участки недр, морские и воздушные суда, суда внутреннего плавания и космические объекты, предприятия как имущественные комплексы.

На современном этапе разработана Концепция федеральной целевой программы «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)», утверждена распоряжением правительства Российской Федерации от 28.06.2013г.

Эффективность реализации принятых программ заключается в создании условий роста налоговой базы, получаемой за счет повышения эффективности ведения кадастрового учета недвижимости.

Приобретение прав на объекты недвижимости, совершение сделок с ними и государственная регистрация возможны только после государственного кадастрового учета, т.е. внесения сведений конкретном объекте недвижимости в кадастр.

В целях реализации вышеуказанной программы и совершенствования действующего законодательства Министерство экономического развития Российской Федерации утверждает Приказ от 22.12.2014 № 822 «О внесении изменений в некоторые приказы Минэкономразвития России», вступающий в силу с 01.03.2015 года, путем внесения изменений в целый ряд своих приказов, чем обеспечивает их приведение в соответствие с нормами действующего законодательства [17].

Кроме того, произошли ряд изменений в Требованиях к подготовке межевых планов, утвержденных Приказом МЭР РФ от 24.11.2008 № 412 (далее - Требования) [16]. Так, подпункт 1 пункта 3 Требований, закрепляющий состав сведений, подлежащих включению в межевой план, содержит указание на то, что земельные участки могут образовываться при перераспределении не только земельных участков, но и земель, также удалено упоминание термина «преобразуемые» земельные участки, оставлено одно понятие - «исходные» земельные участки.

Также уточнена редакция пункта 20 Требований, предусматривающего случаи оформления межевого плана в виде одного документа. Действующая редакция абзаца 3 данного пункта предусматривает случай образования нескольких земельных участков в результате перераспределения нескольких исходных участков. С 01.03.2015 будет действовать редакция, учитывающая возможность образования земельных участков в результате перераспределения земель.

Из числа документов, которые могут использоваться для подготовки межевого плана в случаях, предусмотренных федеральными законами (пункт 22 Требований) исключены проекты границ земельных участков, вместо которых перечень документов дополнен схемой расположения земельного участка (или участков) на кадастровом плане территории. Также уточнено наименование решения о предварительном согласовании места размещения объекта (подпункт 7 пункта 22 Требований), которое в новой редакции будет звучать, как «решение о предварительном согласовании предоставления земельных участков».

Пункт 24 Требований, устанавливает особенности подготовки межевого плана в отношении земельного участка, выдел которого в счет доли или долей в праве общей собственности на земельных участок из земель сельскохозяйственного назначения произведен до 01.07.2011, в новой редакции исключен.

Теперь, соответствии с Требованиями, в материалы, полученные в результате выполнения землеустроительных работ по описанию местоположения границ объектов землеустройства включаются только:

- пояснительная записка;

- документы (в том числе фрагменты и извлечения из таких документов) - сведения государственного кадастра недвижимости, картографические материалы, материалы дистанционного зондирования, данные измерений, полученных на местности;

- карта (план) объекта землеустройства.

Изменений коснулись и порядок подписания межевых и технических планов. Теперь не предусматривается их подписание заказчиками кадастровых работ. Установлено, что состав сведений межевого плана в форме электронного документа должен соответствовать составу сведений, содержащихся в утвержденной форме межевого плана.

В Приказе МЭР РФ от 24.11.2008 № 412 также прописано, что межевой план составляется на основе сведений ГКН об определенном земельном участке, здании, сооружении, объекте незавершенного строительства, которые расположены на таком земельном участке (кадастровой выписки об объекте недвижимости), и (или) сведений об определенной территории (кадастрового плана территории) [16].

При указании в межевом плане предельных минимальных и максимальных размеров, соответствующих виду разрешенного использования земельного участка, помимо сведений о реквизитах документов, устанавливающих такие размеры в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, понятие «землеустройство» претерпело ряд существенных изменений и актуальное понимание этого термина законодатель предусмотрел как мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Итак, в результате кадастровой реформы земельные участки исключены из числа объектов землеустройства в контексте Закона о землеустройстве, так как они теперь являются объектами государственного кадастрового учета. Потеряли и правовое значение такие понятия, как «территориальное землеустройство» и «межевание объектов землеустройства». А Закон о ГКН ввел более емкое понятие «кадастровые работы» чем понятие «межевание земельных участков», поскольку кадастровые работы предусматривают описание всего объекта кадастрового учета, а не только его границ, выполняются в отношении не только земельных участков, но и объектов капитального строительства.

2. Особенности правового регулирования землеустройства

2.1 Объекты и предмет землеустройства. Участники землеустроительной деятельности

С целью определения объекта землеустройства и определения субъектного состава дадим определение правоотношению в сфере землеустройства.

Так, П.Д. Сахаров, проведя научное исследование субъектам правоотношений в области землеустройства в Советский период говорил: «Правоотношения землеустройства представляют собой урегулированные нормами советского земельного права общественные отношения по организации национализированной земли как основного средства производства в сельском хозяйстве и пространственного операционного базиса в промышленности, транспорте и в других отраслях экономики» [51, С. 66]. Он утверждал, что правоотношения в землеустройстве представляют собой форму выражения и закрепления повседневных волевых отношений людей по распределению и перераспределению земли; вне этих отношений, отдельно от них они существовать не могут. В правовых отношениях в землеустройстве, как и в любых иных правоотношениях присутствует единство субъективных прав и обязанностей участников этих отношений, которые направлены на создание таких условий, которые бы способствовали рациональному использованию той или иной земельной территории.

Г.А. Аксенок указывал: «Землеустроительные правоотношения имеют и присущие только им специфические черты, отличающие их от других разновидностей земельных правоотношений. Это урегулированные нормами права отношения по отводу и изъятию земель, межхозяйственному и внутрихозяйственному землеустройству, землеустройству отдельных категорий государственного земельного фонда и землеустройству территории в связи с установлением и изменением административных границ, в том числе городской и поселковой черты» [20, С. 33].

С переходом нашей страны к экономическим отношениям, и проведенные реформы в законодательстве по землеустройству меняют и понятия правоотношения данного института.

По мнению Т.Г. Ивановой: «В современных условиях усложнения общественных отношений наиболее результативным является комплексный подход при исследовании такого многообразного явления правовой действительности, как землеустройство». Комплексность подхода, по ее мнению, проявляется в рассмотрении особенностей землеустроительных правоотношений в их взаимосвязи и взаимозависимости с другими видами правоотношений - в первую очередь с земельными, а также с гражданскими, административными и некоторыми видами градостроительных правоотношений [38, С. 74].

Исключение законодателем из перечня объектов землеустройства земельного участка, отмена Закона о государственном земельном кадастре в связи с переходом к кадастру объектов недвижимости, регулирование порядка согласования границ земельного участка в рамках ФЗ о ГКН позволяют заключить, что правоотношения по установлению границ земельного участка (правоотношения по межеванию земельных участков):

1) отнесены к виду земельно-кадастровых правоотношений;

2) обеспечивают реализацию земельных прав и обязанностей правообладателями земельных участков.

Из сказанного можно сделать вывод, что особое значение в землеустроительной науке имеет установление объекта землеустройства.

С.Н. Волков говорит, что правильный выбор объекта землеустройства позволяет вскрыть структуру землеустроительной науки, обосновать содержание и методы землеустройства [23, С. 88]. Поэтому, с момента становления землеустроительной науки учеными велись различные научные дискуссии. У ученых сложились различные мнения по поводу объектов землеустройства. Анализируя теоретические исследования, мы согласны с мнением С.Н. Волкова, который критикует мнения ученых, считающих объектом, а тем более предметом изучения землеустройства саму землю, т.к. различные свойства земли изучаются различными науками.

Например, естественные свойства земли изучают почвоведение, геодезия, геоботаника и др. На землю можно воздействовать и как на тело, обладающее физическими и химическими свойствами, в этом случае она может быть объектом мелиорации или земледелия и изучаться этими дисциплинами. При землеустройстве производственные свойства земли могут не меняться, а территориальные (пространственные) ее качества затрагиваются существенно (форма, местоположение, конфигурация и т.д.). Люди или общественные отношения также могут выступать объектом землеустройства лишь косвенно. Изначально землеустройство затрагивает земельные отношения. И эти отношения регулируются правовыми нормами, содержащимися в земельном, гражданском, природоохранном законодательстве, а также при реализации экономического механизма регулирования земельных отношений - ценами, налогами и так далее.

Не могут выступать объектом землеустройства в чистом виде землевладения (землепользования), отдельные участки земли или угодья, т.к. их нельзя рассматривать в отрыве от конкретного хозяйства, отрасли или сферы деятельности.

В настоящее время мнения ученых по установлению объекта землеустройства изменились, но к единому мнению по отнесению к объектам землеустройства так и не пришли. В.П. Троицкий и С.И. Носов ставят в зависимость объект землеустройства от стадии землеустройства, принимая при этом объектом землеустройства земельный фонд страны или экономического района, республики (края, области), района, агропромышленный комплекс, массив освоения или группа землевладений нескольких предприятий, сельскохозяйственное предприятие или его земельный участок [46, С. 103].

Данная классификация, по нашему мнению, является несколько условной. Во-первых, потому что стадия планирования и прогнозирования использования земель и ее объект «земельный фонд», относятся, прежде всего, к сфере управления земельными ресурсами, а не к землеустройству. Во-вторых, конкретное землеустроительное проектирование связано не столько с землевладениями и землепользованиями нескольких предприятий, как это указано авторами применительно к объекту межхозяйственного землеустройства, сколько с их системами хозяйства (для сельскохозяйственных предприятий) или с самим землевладельцами (для несельскохозяйственных предприятий). В-третьих, указанные объекты не связаны между собой напрямую каким-то классификационным признаком, кроме соотнесения не со стадией землеустройства, а с конкретным видом землеустроительной документации (схемой, проектом, рабочим проектом).

Профессор М.А. Гендельман и доцент В.В. Гарманов считают, что «в качестве объекта землеустройства выступают территория республики в целом, области, районов, городов и других населенных пунктов, но, прежде всего, землевладения и землепользования сельскохозяйственных и несельскохозяйственных предприятий, отдельные земельные угодья и участки», а предметом землеустройства является процесс регулирования земельных отношений в целях экономного расходования земли, охраны и воспроизводства земельных ресурсов [46, С. 103].

В данном случае смешиваются также понятия объекта государственного управления земельными ресурсами (территория республики), не разделяется территория городов и других поселений как объекта градостроительного устройства и объекта земельно-хозяйственной организации, а конкретные землевладения и землепользования, угодья и участки рассматриваются вне сферы их хозяйственного предназначения.

Наиболее полую классификацию объектов землеустройства дал в 1995г. профессор В.В. Косинский, ставя объект землеустройства в зависимость от формы и предмета организации территории, считая, таким образом, в качестве объекта землеустройства техническую, социальную, экономическую, организационно-хозяйственную, экологическую организацию площади [41, С. 67].

По мнению С.Н. Волкова основной недостаток данной классификации - это объединение понятий объекта (территория) и предмета (организация территории) землеустройства, в связи, с чем земля стала объектом землеустройства в отрыве от ее социальной и экономической сущности [23, С. 77].

Таким образом, все приведенные классификации объектов землеустройства не могут быть взяты за основу, так как не охватывают всего многообразного его содержания и сущности.

При установлении объекта и предмета землеустройства нужно исходить из следующего. Прежде всего, объекты землеустройства, учитывая различные его виды и назначение, должны дифференцироваться по различным признакам, в связи, с чем объекты землеустройства - это некоторое множество единиц, а не единственное число. Далее, учитывая то, что землеустройство имеет различные стороны (техническую, экономическую, организационно-хозяйственную, социальную, экологическую), объекты землеустройства должны обязательно с ним соотноситься. И, наконец, в основе каждой классификации объектов землеустройства должен лежать свой и, причем только один классификационный признак, который мог бы позволить научно обоснованно разделить объекты землеустройства на отдельные самостоятельные виды. Объединяющими понятиями в такой классификации должны выступать «территория» и ее «организация». Это объясняется следующим. Любому землевладения, землепользованию или их системам на момент землеустройства свойственная своя организация территории в виде соответствующего состава, структуры и площадей земельных угодий, размещения границ, производственных подразделений и хозяйственных центров, севооборотов, полей, рабочих участков, мелиоративных сетей, дорог и т.д. Данная организация представляет собой определенное социально - экономическое явление, которое может изучаться, трансформироваться и регулироваться. В ходе землеустройства осуществляется переход к новой организации территории, т.е. землеустройство, в этом смысле, представляет собой динамичный социально-экономический процесс, объектом которого является территория, а предметом научного познания - закономерности ее организации. В связи с этим классификация объектов землеустройства может осуществляться по следующим признакам:

- виду землеустройства;

- уровню административно-территориального и хозяйственного деления;

- направленности организации территории.

Данные классификации объясняют необходимость проведения многих видов землеустроительных работ, обосновывают стадии землеустроительного процесса, дают ответ на состав содержательной части землеустроительной документации. Например, по стране в целом, где объектом землеустройства является весь земельный фонд, надо установить границы субъектов Федерации, разграничить земли на федеральные, субъектов федерации, муниципальные и частные, организовать рациональное использование и охрану земель в интересах всего государства и его различных отраслей, что требует своей землеустроительной документации. Аналогичные работы нужно проводить и на территориях субъектов Федерации, муниципальных и иных административно-территориальных образований и т.п. В конкретных предприятиях устраивается их территория в соответствии с целевым назначением выделенных земель, а отдельные земельные участки (как части землевладений и землепользований), обустраиваются, исходя из целевого характера инвестиций, направляемых на обустройство территории [28, С. 160].

Несмотря на теоретическое исследование объектов землеустройства учеными правоведами, законодательство не дает четкого ответа на вопрос, что же является объектом проведения землеустройства. Так, первая редакция закона о землеустройстве предусматривала, что объекты землеустройства это территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.

Редакция ФЗ «О землеустройстве» с изменениями, внесенными законом от 13.05.2008 № 66-ФЗ определяет следующим образом объекты землеустройства: территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон.

С введением в действие с 1 марта 2008 года федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» [8] (далее по тексту - ФЗ о ГКН) и ФЗ от 13.05.08 №66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[11] территориальное землеустройство исключено из состава землеустроительных работ, а земельный участок из объектов землеустройства. Эти поправки, по сути, меняют цели и задачи землеустройства и понятие о землеустройстве, как системе мероприятий, направленных на рациональное использование и охрану земель. Вместо системы землеустройства внедряется система государственного кадастра недвижимости, которая должна регулировать земельно-имущественные отношения.

Несмотря на выше указанные законодательные изменения ФЗ о ГКН не относит объекты землеустройства к «объектам кадастрового учета» (ст.1 ФЗ о ГКН), хотя объекты землеустройства в соответствии со ст. 9 и 10 ФЗ о ГКН должны учитываться в Государственном кадастре недвижимости (далее - ГКН).

Особо ставятся вопросы о запрете на учет в ГКН так называемых «плоскостных» объектов, типа спортивных площадок, стадионов, парковок, площадей, объектов паркового благоустройства.

Как это не странно, но объекты землеустроительных работ в населенных пунктах совпадают с объектами градостроительной деятельности, что также порождает неразбериху в определении объектов землеустройства.

Если учесть, что объекты землеустройства по определению ничем не отличаются от объектов градостроительной деятельности ни по Градостроительному кодексу РФ от 7 мая 1998 г. (№73-ФЗ), ни по действующему градостроительному кодексу РФ (п.18, 19 и 20 статьи 1), то клубок противоречий связанных со всеми этими «объектами» необходимо решить на законодательном уровне.

Действующее с 2008 г. определение объектов землеустройства оказалось более узким, чем определение объектов градостроительства: «объекты землеустройства - территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон, границы которых определяются при землеустройстве». Это отчасти верно, если в качестве классификационного признака взять вид землеустройства, хотя и тогда из состава объектов будет исключена территория самой Российской Федерации (ее земельный фонд), а также землевладения и землепользования, складывающиеся из нескольких земельных участков.

По нашему мнению, объект землеустройства должен совпадать с объектом государственного кадастрового учета для обеспечения сопоставимости и согласованности сведений о них в различных государственных реестрах. Сведения, полученные при проведении землеустройства, вносятся в различные государственные реестры и используются при проведении планирования в сфере использования и охраны земель, а также при осуществлении земельного контроля, при мониторинге земель.

С целью исключения смешения понятий по объектам землеустройства и объектам градостроительной деятельности считаем необходимым изложить ч.3 ст.1 ФЗ «О землеустройстве» в следующей редакции:

Объекты землеустройства: границы РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, других административно - территориальных образований, земель различных категорий, черта городских и сельских населенных пунктов; земли различных категорий в соответствии с земельным законодательством; границы территориальных и иных зон; земельные участки; части зон и земельных участков.

Различная направленность землеустройства говорит о том, что при его осуществлении нельзя решать только технические вопросы, связанные с использованием земель. Оно затрагивает и хозяйство в целом (организационно-хозяйственная сторона), его экономику (экономическая сторона), землевладельцев и землепользователей, как участников землеустройства (социальная сторона), что требует проведения с ними различных согласований, а также экологические вопросы (природоохранная сторона). Правильная постановка вопросов об объектах и предмете землеустройства позволяет установить и структуру землеустроительной науки.

Землеустройство проводится уполномоченными лицами при участии заинтересованных сторон или их полномочных представителей. Все они являются участниками землеустройства. Таким образом, участники землеустройства - это субъекты земельных отношений (физические и юридические лица), участвующие в проведении землеустройства, имеющие законные интересы в осуществлении земельных преобразований. Участниками землеустройства являются:

- заказчики землеустроительной документации;

- разработчики землеустроительной документации (подрядчики землеустроительных работ);

- органы государственной власти и управления, а также органы местного самоуправления, участвующие в землеустроительной деятельности в соответствии со своей компетенцией;

- собственники и пользователи земли, земельные участки которых примыкают к землеустраиваемой территории или находятся в ее пределах;

- граждане, общественные и другие предприятия, учреждения, организации, иные юридические лица, не имеющие земли, но чьи интересы затрагивает землеустройство.

Состав участников землеустройства при проведении тех или иных видов работ устанавливается действующим законодательством. Заказчиками землеустроительной документации выступают лица, принявшие решение или возбудившие ходатайство о проведении землеустроительных работ. К ним относятся:

- федеральные органы исполнительной власти; · органы исполнительной власти субъектов РФ;

- органы местного самоуправления;

- граждане и юридические лица, претендующие на предоставление им земельного участка;

- граждане и юридические лица, правообладатели земельных участков и принявшие решение о проведении сделки с земельными участками.

Также выделяются и специальные субъекты землеустройства:

а) общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ;

б) лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

В качестве заказчиков по проведению работ выступают федеральный орган исполнительной власти по управлению земельными ресурсами и его территориальные органы при передаче им этих полномочий органом, принявшим решение о проведении землеустроительных работ.

В положениях ч. 1 ст. 15 Закона о ГКН закреплена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления по направлению документов для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений:

1) об установлении или изменении прохождения Государственной границы Российской Федерации;

2) об установлении или изменении границы между субъектами Российской Федерации, границ муниципального образования;

3) об установлении или изменении границ населенного пункта;

4) об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий;

5) об утверждении правил землепользования и застройки;

6) об изменении вида разрешенного использования земельного участка;

7) об утверждении результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости;

8) утратил силу с 1 января 2015 года.

9) о выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию;

10) о переводе жилого помещения в нежилое помещение, нежилого помещения в жилое помещение;

11) об утверждении проекта межевания территории;

12) об отнесении земельного участка к определенной категории земель или о переводе земельного участка из одной категории в другую.

Частью 4 ст. 15 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» определено, что перечень и содержание документов, направляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления в орган кадастрового учета в случаях, установленных частями 1 - 3.2 настоящей статьи, порядок их направления, в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия, требования к формату таких документов в электронной форме устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Однако, если обратится к судебной практике, то можно сделать вывод, что положения ч. 1 ст. 15 Закона о ГКН не всегда выполняются. Приведем пример судебной практики.

Прокурор Каргасокского района Томской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в Каргасокский районный суд с иском к МО «Каргасокское сельское поселение» о понуждении к совершению действий по разработке и направлению в орган кадастрового учета - Федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии» по Томской области, документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утвержден или изменен генеральный план, включая сведения об установлении или изменении границ населенного пункта, границ территориальных зон внутри населенного пункта.

Суд удовлетворил требования прокурора. Основанием для удовлетворения исковых требований послужили следующие нормы материального права. Так, в соответствии с п. 6 ст. 69 ЗК РФ карта (план) объекта землеустройства составляется лицом, обладающим в соответствии правом выполнения работ по землеустройству, в том числе кадастровым инженером, а документы территориального планирования в соответствии с Правилами направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости…» утвержденными постановлением правительства РФ от 03.02.2014 № 71, органами местного самоуправления Каргасокского района в филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» по Томской области не направлялись [54].

При проведении землеустройства должны быть соблюдены интересы всех участников землеустроительной деятельности и гласность при выполнении работ. Граждане и юридические лица, интересы которых затрагивает землеустройство, должны быть осведомлены о предусмотренных видах землеустроительных работ и их результатах.

При затрагивании интересов значительной части жителей землеустраиваемой территории решение о проведении землеустройства доводят до общественности через средства массовой информации. Мнение общественности учитывается при разработке, согласовании и утверждении землеустроительной документации.

Основной правовой документ, регулирующий отношения участников землеустроительной деятельности - договор между ними. Заключение договора, выбор партнеров, определение обязательств или других форм взаимоотношений, не противоречащих законодательству РФ, правовым и нормативным актом субъектов РФ, являются исключительной компетенцией участников землеустройства.

В осуществлении договорных отношений между ними не допускается вмешательство государственных органов власти и управления должностных лиц, выходящее за пределы их компетенции. Договор между участниками землеустройства может быть заключен, изменен или расторгнут только по их взаимному соглашению.

При землеустройстве, установлении, восстановлении границ землевладений и землепользований, затрагивающих смежные участки, участники землеустройства подписывают соответствующие протоколы. Государство гарантирует всем участникам землеустройства независимо от форм собственности на землю, гражданства обеспечение равных прав и охраняемых законом интересов при осуществлении землеустроительных решений, а также право обжалования в судебном порядке любых неправомерных действий.

Проанализировав судебную практику, нами сделан вывод, что в настоящее время очень много судебных споров о границах земельных участков, в том числе связанных с наложением (пересечением) границ смежных земельных участков, которые зачастую возникает по причине несоответствия фактических границ земельных участков с данными государственного кадастра недвижимости.

По мнению помощника судьи ВС РФ И.Н. Елисеева данная ситуация сложилась по следующим причинам: «В гражданский оборот введено значительное число объектов недвижимости - земельных участков, границы которых не были определены и закреплены в кадастре объектов недвижимости. В результате земельные участки, в том числе поставленные на кадастровый учет, зачастую имеют лишь фактические границы, однако лишены границ юридических, т. е. установленных в соответствии с требованиями действующего законодательства и закрепленных в кадастре объектов недвижимости. Кроме того, действующее законодательство в сфере земельных отношений и ведения кадастра объектов недвижимости подробно регулирует по большей части технические аспекты, оставляя за рамками регулирования правовые, связанные с преодолением разногласий между правообладателями смежных участков в отношении местоположения общей границы таких участков, а также вопросы устранения ошибок в сведениях, содержащихся в кадастре объектов недвижимости о местоположении границ земельных участков. Еще одним немаловажным фактором является то, что, несмотря на значительное количество дел, проходящих через судебные инстанции, в настоящий момент отсутствует единый подход к вопросам установления местоположения границ земельных участков и исправления сведений в кадастре объектов недвижимости в судебном порядке».

Считаем, что в скором времени возможно изменение ситуации. В декабре 2014 года был принят № 447-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», определяющий механизм внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о границах земельных участков. В частности, ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» дополнен главой 4.1 «Комплексные кадастровые работы», которая вступила в силу с января 2015 года. Комплексные кадастровые работы по уточнению границ учтенных земельных участков позволят субъектам РФ и муниципальным образованиям разумно управлять и распоряжаться землей, а также увеличить инвестиционную привлекательность территорий.

Кадастровой деятельностью является выполнение управомоченным лицом (далее - кадастровый инженер) в отношении недвижимого имущества работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе.

Форму организации своей кадастровой деятельности и место ее осуществления кадастровый инженер может выбрать самостоятельно, о чем обязан уведомить в письменной форме не позднее 30 рабочих дней орган исполнительной власти субъекта РФ, выдавший ему квалификационный аттестат, и орган кадастрового учета.

Кадастровый инженер обязан проводить свою деятельность в соответствии с требованиями законодательства. В случае нарушения норм закона кадастровый инженер может быть привлечен к ответственности.

Так, в соответствии с Кодексом об административных правоотношениях Российской Федерации административная ответственность кадастрового инженера может быть в виде штрафа в размере 5 тысяч рублей или дисквалификации на срок до трех лет [4]. В 2015 году в российское законодательство были внесены поправки, которые существенно ужесточают ответственность кадастровых инженеров. Теперь за неправильно составленные документы они могут понести наказание в рамках Уголовного кодекса Российской Федерации (далее УК РФ). Согласно ст. 170.2 УК РФ ответственность кадастрового инженера устанавливается в виде штрафа в размере от 100 до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 1 года до 2 лет либо в виде обязательных работ на срок до 360 часов. Кроме того, лицо может быть лишено права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет [3].

Итак, при установлении объекта и предмета землеустройства нужно исходить из того, что объекты землеустройства должны дифференцироваться по различным признакам, в связи, с чем объекты землеустройства - это некоторое множество единиц, а не единственное число, а в основе каждой классификации объектов землеустройства должен лежать один классификационный признак, который позволяет научно-обоснованно разделить объекты землеустройства на отдельные самостоятельные виды.

Землеустройство проводится уполномоченными лицами при участии заинтересованных сторон или их полномочных представителей. Все они являются участниками землеустройства. Таким образом, участники землеустройства - это субъекты земельных отношений (физические и юридические лица), участвующие в проведении землеустройства, имеющие законные интересы в осуществлении земельных преобразований.

2.2 Порядок внесения границ объектов землеустройства в государственный кадастр недвижимости

Неразрешенные проблемы и приоритетные направления развития землеустройства

Требуются значительные интеграционные усилия по созданию единой системы изучения, оценки, организации, использованию и охраны земель; а также с одной стороны унификации, а с другой специализации территориальных объектов оценки и земельного проектирования; упорядоченного содержания мониторинга земельного кадастра и землеустройства, поиску путей взаимосогласованной реализации их результатов.

Современные темпы изменений количественных и качественных характеристик состояния земель вызывают быстрое старение картографических материалов, что требует периодических обновлений. По сведениям Роскартографии, ныне Росреестре в Государственном топографо-геодезическом фонде, насчитывается 50 милл.ед. хранения информации. Их них 80% устаревшие материалы. Картографический материал М1:10000 на 84% требует обновления, а данные крупномасштабных карт М1:500, 1:1000, М1:2000, полностью не актуальны.

Динамика проведения почвенных и геоботанических обследований за последние 10 лет постоянно снижается. Проводимый мониторинг земель по регионам показывает усиление процессов деградации земель, загрязнения и заражения в том числе и радиоактивными веществами. Но даже эти локальные исследования не показывают общей картины и быстро устаревают. Как показывает практика и международный опыт обновление материалов по почвенному обследованию должно осуществляться в среднем раз в 15 лет. Для восстановления уникальной информации требуются огромные финансовые средства и значительные трудовые материальные ресурсы [42, С. 33].