Землеустройство в России – правовой аспект

Принятие мер по организации систематического обследования с целью получения доброкачественной информации о качественном состоянии земель, уточнения перечня задач почвенного геоботанического и картографического исследований, исходя из современных требований землеустройства кадастра объекта недвижимости мониторинга земель, является государственной задачей, решение которой возможно при взаимодействии с негосударственным сектором и участие в коммерческих организациях.

Необходимо проведение инвентаризации земель связанных с уточнением принадлежности земель к той или иной категории, конкретизации площади земельных участков, формы собственности, выявление самовольных, незарегистрированных, неучтенных объектов строительства, нерационально используемых, неиспользуемых, используемых не по целевому назначению земель.

Существующая практика по финансированию процесса изучения состояния земель только за счет средств отбельных землевладельцев и землепользователей не имеет применения и веса в государственном смысле. Это обусловлено, во-первых, отсутствием у землевладельцев и землепользователей необходимых средств, во-вторых, обследования должны быть комплексными и носить межхозяйственный характер.

В современных условиях получение, хранение и обработка информации о количественном и качественном состоянии земель должны быть связаны с учетом современных методов и требований сбора и обработки даны. Учитывая то, что потребность в информации по землеустройству изменилась по сравнению с плановой экономикой, необходимо определить первоочередные задачи, связанные с получением информации [50, С. 69]. При этом государство должно владеть в первую очередь качественными и количественными данными о Федеральных землях. Также государство должно принимать решения о распределении данных земель с учетом социальных задач, экономической потребности и экологического состояния, возможностей пользователей поддерживать рациональное землепользование на выделенной им территории.

Также следует провести дифференциацию показателей качественного и количественного состояния земель с целью получения необходимой информации отдельными юридическими и физическими лицами, и общества в целом.

В первую очередь информация необходима на уровне индивидуальных земельных участков, т.к. она используется для оценки их стоимости, режима налогообложения, порядка сделок с землей, порядка передачи земель в собственность и аренду, а также для разработки мероприятий по планированию и организации рационального использования и охраны земель, ведения земельного кадастра.

Кроме этого основными из направлений совершенствования получения исходной информации о количественном и качественном состоянии земель должно стать повышение ее достоверности, наглядности, доступности. Картографический материал необходимо формировать на стандартных условиях с учетом всего комплекса обследований земельного фонда и ресурсов страны [36].

Общий порядок выполнения отдельных землеустроительных действий именуется землеустроительным процессом.

Организация и порядок проведения землеустройства предусмотрен ст. 68 и 69 ЗК РФ [25]. Статья 84 ЗК РФ определяет Порядок установления или изменения границ населенных пунктов. Законом о кадастре статьей 15 предусмотрена обязательность направления органами государственной власти и органами местного самоуправления в порядке, установленном в соответствии с настоящей статьей документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений:

- об установлении или изменении границы между субъектами Российской Федерации, границ муниципального образования;

- об установлении или изменении границ населенного пункта;

- об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий;

- об утверждении правил землепользования и застройки;

- об изменении вида разрешенного использования земельного участка;

- об утверждении результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости;

- о выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию;

- о переводе жилого помещения в нежилое помещение, нежилого помещения в жилое помещение;

- об отнесении земельного участка к определенной категории земель или о переводе земельного участка из одной категории в другую.

Следует отметить, что в настоящее время границы административно-территориального деления установлены, в большинстве своём, описательно в региональных законах о статусе и границах муниципальных образований, в ГКН практически полностью отсутствуют сведения об административно-территориальных границах, охранных зонах, санитарно-защитных и иных зонах с особыми условиями использования территорий.

Так, А. Лабыкин в своей статье «в качестве примера приводит базу ГКН Ленинградской области, в которую внесены сведения только о 28 границах населенных пунктов из 2945 и всего 1 граница поселения из 222 [43].

Указанные обстоятельства порождают множество практических проблем.

Так, при согласовании органами местного самоуправления вопросов предоставления земельных участков или строительства за счёт неясности точного расположения административно-территориальных границ и зон требуется осуществление дополнительных административных процедур, не предусмотренных законодательством, например, выдача справки, подтверждающей расположение земельного участка в конкретной территориальной зоне. Реализация дополнительных процедур не всегда решает проблему - в отсутствие единых требований к подготовке градостроительной документации зачастую невозможно достоверно определить, к какой из территориальных зон относится земельный участок.

При отсутствии сведений о зонах с особыми условиями использования территории в случае, если такие зоны в соответствии с действующим законодательством должны быть установлены, орган местного самоуправления при предоставлении земельного участка вынужден выполнять дополнительные аналитические работы и административные процедуры, в результате которых решается вопрос о соблюдении режима использования территории, на которой расположен предполагаемый к предоставлению земельный участок.

Сложившиеся ситуация свидетельствует о недостаточной работе проводимой органами местного самоуправления по установлению границ объектов землеустройства и внесению сведений в государственный кадастр недвижимости. На сегодняшний день складывается парадоксальная ситуация когда не земельные участки формируются в границах муниципальных образований и населенных пунктов, а муниципальным образованиям придется менять свои границы учитывая поставленные на кадастровый учет земельные участки.

Чем дольше муниципальные образования откладывают внесение границ в государственный кадастр недвижимости, тем больше поставленных на учет земельных участков необходимо учитывать при описании границы муниципального образования или границы населенного пункта. Органами местного самоуправления не в полной мере исполняются требования данной статьи. В орган кадастрового учета не направляются документы, необходимы для внесения сведений в ГКН.

Правила направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, а также требования к формату таких документов в электронной форме утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.02.2014 № 71. Обязательным приложением к документам, направляемым в орган кадастрового учета, в соответствии с пунктами 2 - 5 части 1 статьи 15 Закона о кадастре является карта (план) объекта землеустройства, подготовленная в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» [53, С. 103].

Направляемая в орган кадастрового учета карта (план) должна содержать информацию о ее передаче в составе землеустроительного дела, сформированного в отношении соответствующего объекта землеустройства, в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, с указанием регистрационного номера и даты передачи в орган, осуществляющий хранение землеустроительной документации.

Следует отметить, что законодательством Российской Федерации, в том числе административными регламентами, не предусмотрена проверка карты (плана) объекта землеустройства перед ее включением в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, за исключением случаев, когда предоставляется документация, отнесение которой к составу указанного фонда требует специального рассмотрения на заседании экспертной комиссии, создаваемой согласно пункту 3.1.2 административного регламента «Ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 14.11.2006 № 376. Указанная позиция изложена в письме Росреестра от 18.07.2014 № 19-00136/14.

Учитывая изложенное, а также тот факт, что в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» ГКН является единственным юридически значимым источником сведений об объектах недвижимости, административно-территориальных границах, а также зонах с особыми условиями использования территории, обоснованным является вопрос о нецелесообразности внесения сведений о результатах землеустроительных работ в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Указанный вопрос, безусловно, может быть разрешен только посредством признания утратившими силу положений Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» и требует отдельного обсуждения.

Как было указано выше, для передачи сведений об административно-территориальных границах, территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территории в ГКН применяются «Правила направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в ГКН, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения ГКН, а также о требования к формату таких документов в электронной форме» (далее - Правила) , утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 03.02.2014 № 71, с целью устранения выявленных проблем считаем целесообразным внести следующие изменения

- исключить абзац 3 п.17 Правил, предусматривающий требование о предоставлении в орган кадастрового учета информации о передаче карты (плана) объекта землеустройства в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства;

- дополнить Постановление № 71 пунктом, предусматривающим установление Минэкономразвития России требований к точности описания местоположения территориальных зон, зон с особыми условиями использования территорий, границ муниципальных образований для внесения в ГКН;

- дополнить Постановление № 71 пунктом, предусматривающим возможность пересечения земельных участков и территориальных зон в пределах погрешности определения их границ, устанавливаемой Минэкономразвития России;

- исключить слова «быть защищены от доступа лиц, не участвующих в их подготовке, обработке и получении, а также» из п.19 Правил [14].

Органы государственной власти и органы местного самоуправления направляют в орган кадастрового учета документы в соответствии с настоящей статьей в течение пяти рабочих дней с даты вступления в силу решений, указанных в части 1 настоящей статьи, а в случае, если в соответствии с частью 5 настоящей статьи требуется карта (план) объекта землеустройства, в течение шести месяцев с даты принятия указанных в части 1 настоящей статьи решений. При этом карта (план) объекта землеустройства направляется в форме электронного документа, заверенного усиленной квалифицированной электронной подписью подготовившего ее лица, в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 г. № 621 «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению» [13] (требования к подготовке XML схемы утверждены приказом Росреестра от 01.08.2014 № П/369 «О реализации информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости») [18]. Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер и границы объекта землеустройства, а также иные его характеристики.

Карта (план) объекта землеустройства составляется в результате описания местоположения границ объекта землеустройства и (или) установления границ объекта землеустройства на местности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Карта (план) объекта землеустройства составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности. Карта (план) объекта землеустройства составляется лицом, обладающим в соответствии с пунктом 6 статьи 69 ЗК РФ правом выполнения работ по землеустройству, в том числе кадастровым инженером.

Карта (план) объекта землеустройства состоит из текстовой и графической частей, которые делятся на разделы. В случаях, установленных настоящими требованиями, к карте (плану) объекта землеустройства прилагается доверенность. Карта (план) объекта землеустройства оформляется на бумажном носителе и (или) электронном носителе, исключающем возможность повторной записи информации, в виде электронного документа, заверенного электронной цифровой подписью исполнителя. Подлинность электронной цифровой подписи подтверждается в установленном федеральным законом порядке. Карта (план) объекта землеустройства, предназначенная для внесения сведений об объекте землеустройства в государственный кадастр недвижимости, оформляется в виде электронного документа.

В случае если карта (план) объекта землеустройства оформлена в виде электронного документа на электронном носителе, ее передача в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также в орган кадастрового учета с целью внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об объекте землеустройства оформляется сопроводительным письмом, в котором указываются характеристики соответствующего электронного носителя и параметры электронного документа.

В соответствии с ч.2. ст. 17 Закона о кадастре - Кадастровый учет или внесение в государственный кадастр недвижимости сведений на основании документов, поступивших в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия (не в связи с соответствующим заявлением), а также при поступлении заявления и карты-плана территории в соответствии с частью 1 статьи 45.1 настоящего Федерального закона осуществляется в срок не более чем тридцать рабочих дней со дня поступления указанных в настоящей части документов.

В целях установления местоположения границ между субъектами РФ, границ муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон и зон с особыми условиями использования территорий (далее - объекты землеустройства) применим Порядок описания местоположения границ объектов землеустройства в соответствии с требованиями приказа Минэкономразвития РФ от 03.06.2011 №267. Местоположение границ объекта землеустройства устанавливается посредством определения координат характерных точек границ объекта в установленной системе координат. На территории Оренбургской области используется МСК-56.

При описании местоположения границ объекта землеустройства учитываются следующие требования:

- граница зоны с особыми условиями использования территории может пересекать административные границы, земельных участков, границы территориальных зон, а также иных зон с особыми условиями использования территорий;

- границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне и не должны пересекать границы земельных участков;

- административные границы не должны пересекать границы земельных участков;

- территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

- территория поселения не может входить в состав территории другого поселения и должна полностью входить в состав территории муниципального района;

- территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

При описании местоположения административных границ дополнительно составляется текстовое описание местоположения административной границы относительно природных и созданных трудом человека объектов (базисов). При выборе базисов принимается во внимание обеспечение их долговременной сохранности. Материалы, полученные в результате выполнения землеустроительных работ по описанию местоположения границ объекта землеустройства, комплектуются в землеустроительное дело. Один экземпляр землеустроительного дела по описанию местоположения границ объекта землеустройства передается в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

При информационном взаимодействии документы, в том числе карта (план) объекта землеустройства, представляются в виде электронных документов с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия (далее - СМЭВ). При отсутствии у органов местного самоуправления технической возможности использовать СМЭВ органы местного самоуправления представляют документы, необходимые для ведения государственного кадастра недвижимости, в орган кадастрового учета с использованием официального сайта органа кадастрового учета в сети "Интернет" или на электронных носителях. Сведения, содержащиеся в документах, полученных органом кадастрового учета, подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости. В соответствии с требованиями статьи 9 Закона о кадастре:

В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов:

1) описание местоположения границ между субъектами Российской Федерации;

2) реквизиты правовых актов о согласовании и об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации;

3) описание местоположения границ муниципальных образований;

4) реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ муниципальных образований;

5) описание местоположения границ населенных пунктов;

6) реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ населенных пунктов.

Статьей 10 Закона о ГКН определен состав сведений государственного кадастра недвижимости о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, территориях объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, территориях объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации:

1) индивидуальные обозначения (вид, тип, номер, индекс и тому подобное) таких зон или территорий;

2) описание местоположения границ таких зон или территорий;

3) наименования органов государственной власти или органов местного самоуправления, принявших решения об установлении или изменении таких зон или границ территорий;

4) реквизиты решений органов государственной власти или органов местного самоуправления об установлении или изменении таких зон или границ территорий, а также источники официального опубликования этих решений;

5) содержание ограничений использования объектов недвижимости в границах соответствующих территорий либо в пределах таких зон, если такими зонами являются зоны с особыми условиями использования территорий. При невозможности внесения в государственный кадастр недвижимости содержащихся в документах сведений из-за несоответствия их формата и (или) содержания, орган кадастрового учета в течение 5 рабочих дней формирует запрос об уточнении представленных данных и направляет его органу, представившему указанные документы [19, С. 62].

В орган кадастрового учета представляются электронные образы соответствующих бумажных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью, до момента размещения на официальном сайте органа кадастрового учета в сети «Интернет» схем, используемых для формирования документов в формате XML. Требования к электронным образам документов, размещаются на официальном сайте Росреестра (Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии) в сети «Интернет».

В заключении хочется отметить, что норма законодательства (введена Федеральным законом от 22.12.2014 № 447-ФЗ), предусматривающая обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению финансирования и организации проведения комплексных кадастровых работ (глава 4.1 Закона о кадастре - Комплексные кадастровые работы) в совокупности с введением с 1 января 2018 года (предусмотрено планом мероприятий «дорожная карта» Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2012г № 2236-р) запрета на распоряжение земельными участками из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности границы, которых не уточнены, станет дополнительным стимулом для активизации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по описанию границ объектов землеустройства и внесению необходимых сведений в государственный кадастр недвижимости.

ЗК РФ установил презумпцию открытости сведений о землеустройстве, за исключением сведений, относящихся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков.

Вопрос о государственной тайне урегулирован в Законе РФ от 21 июля 1993 года №5485-1 «О государственной тайне» [10], а также Указе Президента РФ от 30 ноября 1995 года №1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» [15]. Помимо сведений, которые относятся к государственной тайне, вышеуказанным Законом РФ устанавливаются сведения, которые не могут составлять предмет государственной тайны.

К ним относятся сведения:

- о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

- о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

- о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

- о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;

- о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;

- о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Под сведениями, относящимися к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков, следует понимать любые сведения личного характера об указанных участниках земельных отношений, являющихся физическими лицами [33, С. 130].

Итак, порядок внесения границ объектов землеустройства в государственный кадастр недвижимости регламентируется подзаконными нормативными правовыми актами. В настоящее время существует проблема регулирующая порядок установления границ тех или иных зон с особыми условиями использования территории.

Предполагаем, что в сложившихся условиях единственным оптимальным вариантом разрешения изложенных выше проблем является внесение изменений в подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы землеустройства и передачи сведений, полученных по его результатам в ГКН, в части положений, изменение которых позволит сохранить их соответствие действующему законодательству, например, упрощение формы отдельных документов, исключение излишних согласований, снижение требований к точности и другие.

2.3 Землеустройство на землях сельскохозяйственного назначения

Все экономически развитые и цивилизованные страны мира в управлении земельными ресурсами, их использовании и охране отдают приоритет землям сельскохозяйственного назначения, среди которых главное место занимают продуктивные сельскохозяйственные угодья.

Объясняется это тем, что сельскохозяйственные угодья, и прежде всего пашня, служат не только сферой жизненного пространства и средой обитания людей, но и основным источником продовольствия для растущего населения, кормов для животноводства, сырья для перерабатывающей промышленности, а их рациональное и эффективное использование обеспечивает продовольственную безопасность и независимость государств, занятость и поддержание традиционного уклада жизни сельского населения, создает условия для стабильного развития и повышения устойчивости экономики.

К тому же некоторые виды сельскохозяйственной продукции могут быть использованы как альтернативные источники топлива (биотопливо), что особенно важно в условиях недостатка энергетических ресурсов и повышает ценность сельскохозяйственных земель [24, С. 150].

Учитывая происходящие во всем мире процессы деградации почв, опустынивания земель, изъятия угодий для несельскохозяйственных целей, происходящие на фоне усиливающихся стихийных бедствий (наводнений, лесных пожаров, тайфунов и др.), охрана сельскохозяйственных угодий, воспроизводство почвенного плодородия являются наиважнейшими задачами в области экологии и защиты окружающей природной среды.

Общая площадь земель сельскохозяйственного назначения в России по состоянию на 1 января 2012 года составляла 403,2 млн. га, на 1 января 2014 года площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась и составляла 386,5 млн. га. что было обусловлено их переводом в земли населенных пунктов, лесные угодья, земли запаса и другие категории земельного фонда.

Площадь сельскохозяйственных угодий во всех категориях земель равнялась 220,6 млн. га, в том числе расположенных на землях сельскохозяйственного назначения - 195,6 млн. га (88,7% от их площади).

По данным Росреестра, в течение 1995-2014 годы площадь сельскохозяйственных угодий в нашей стране сократилась на 1,8 млн. га, площадь пашни - на 10,7 млн. га, или со 132,3 млн. га до 121,6 млн. га, то есть на 8,1%.

Фактически реальное выбытие продуктивных земель из сельскохозяйственного оборота более масштабно. Его размер, по данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года, оценивается в 41,5 млн. га сельскохозяйственных угодий, которые перестали обрабатываться. Основная причина такого положения заключается в прекращении деятельности значительного числа сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств из-за банкротства, отсутствия финансовых, трудовых и материальных ресурсов по поддержанию пашни в надлежащем качественном состоянии и по её обработке.

В связи с отсутствием системы управления земельными ресурсами неконтролируемый оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения огромен. Так, за рассматриваемый период общее число предоставленных для различных целей, изъятых и перераспределенных земельных участков на землях сельскохозяйственного назначения, по нашей оценке, равно не менее чем 9,7 млн. ед. (17,5% от их числа), а охватываемая ими площадь составляет 42,1 млн. га. В этих цифрах не учтены земельные участки, перераспределенные в начале земельной реформы - с 1991 по 1994 год. Их число составляет не менее 4 млн. ед.

Кроме того, из всех земельных участков сельскохозяйственного назначения, перераспределенных в ходе земельных преобразований за 1995-2011 годы, не менее 1,5 млн. ед. (15,5%) были переведены в другие категории земельного фонда или изменили вид разрешенного использования без соответствующего землеустроительного обеспечения.

В течение 2014 года, например, произошли следующие изменения в структуре земель сельскохозяйственного назначения, требующие проведения землеустроительных мероприятий:

- площадь фонда перераспределения земель, находящегося в составе категории земель сельскохозяйственного назначения, увеличилась на 3,0 млн. га ( из них 424,9 тыс. га занимали сельскохозяйственные угодья и 69,0 тыс. га - пашня) и достигла 46,6 млн. га (из них 11,74 млн. га сельскохозяйственных угодий и 3,71 млн. га пашни);

- общая площадь земельных участков, ликвидированных в результате банкротства сельскохозяйственных организаций, но числящихся за хозяйствами в Едином государственном реестре земель (ЕГРЗ), увеличилась на 3,1 млн. га и достигла 14,3 млн. га;

- из состава земель сельскохозяйственного назначения были исключены земельные участки, изъятые для нужд промышленности, транспорта, энергетики, лесного хозяйства, осуществления природоохранной деятельности, общей площадью 81,9 тыс. га, из них сельскохозяйственных угодий - 63,4 тыс. га;

- для выполнения мероприятий по реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам Российской Федерации» для расширения населенных пунктов из состава земель сельскохозяйственного назначения было предоставлено 44,4 тыс. га, из них 40,0 тыс. га сельскохозяйственных угодий, в том числе 35,1 тыс. га пашни;

- увеличение площадей земель, подверженных различным видам деградации, превысило 2 млн. га.

Территориальными органами Роснедвижимости только в 2006-2010 годах исполнено 3,82 млн. обращений заинтересованных лиц по вопросам проведения землеустройства. За этот же период в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, поступило 5,23 млн. единиц хранения.

Вместе с тем число дел, прошедших землеустроительную экспертизу за этот период, составило всего 1258 ед. Общее количество сделок с земельными участками в Российской Федерации без учета всех действующих договоров аренды за этот период составило 5,11 млн. ед. и охватывало площадь в 56,54 млн. га. Так, в 2014 году было совершено 877 тыс. сделок между гражданами и юридическими лицами с государственными и муниципальными землями, которые требуют проведения землеустроительных работ по установлению, восстановлению или корректировке границ земельных участков, а также по определению их площадей и местоположения.

Из-за неурегулированного или непрофессионального проведения землеустроительных работ на землях сельскохозяйственных организаций процесс формирования земельной собственности (земельных участков) шёл с нарушением требований землеустроительного проектирования [30, С. 99].

Так, по результатам полевого обхода, изучения и обмера границ землевладений и землепользовании, проведенных специалистами Государственного университета по землеустройству, выявлено, что в ряде сельскохозяйственных и других организаций Центрального федерального округа из 3645 км границ объектов землеустройства только 1330 км (36,5%) было совмещено с естественными рубежами, границами земельных угодий и элементами организации территории (дорогами, скотопрогонами, каналами). Это привело к образованию чересполосицы, дальноземелья, расчленению крупных пахотных массивов на мелкие участки, в особенности при создании крестьянских хозяйств.

Большая часть границ (1667 км, илу 45,7%) была размещена под углом к горизонталям, что при определенны) погодных условиях и неправильной хозяйственной деятельности может привести к возникновению водной эрозии. Только 2490 поворотных точек(41,6%) по границам обследованных хозяйств было закреплено на местности межевыми знаками. Остальные либо утеряны, либо не обозначены, что требует дальнейшего проведения работ по землеустройству и межеванию земель.

Во всем мире уже давно возникло понимание того, что сельскохозяйственные угодья не могут бесконтрольно изыматься и использоваться для развития населенных пунктов, промышленных, транспортных, энергетических и других несельскохозяйственных целей, а их предоставление с изменением целевого назначения, правового режима и разрешенного использования сопряжено со значительными затратами, обеспечивающими восстановление сельскохозяйственного потенциала территории, возмещение убытков, потерь и упущенной выгоды сельскохозяйственным землевладельцам и землепользователям [28, С. 87].

Выполнение данных требований и условий обеспечивается созданием в государствах системы управления земельными ресурсами, которая обязательно включает в себя следующие функции: учет земель, планирование развития землепользования, организацию рационального использования земель и их охраны, земельный контроль. Данные функции реализуются в системе землеустройства, охватывают все земли, независимо от формы собственности, вида (категории, угодья) и принадлежности хозяйствующим субъектам. При этом система землеустроительных мероприятий функционально, технологически и иерархически увязывается с проведением земельного кадастра (кадастра недвижимости), оценки земли для налогообложения (государственной кадастровой оценки) и мониторинга земли.

Модель государственного регулирования землепользования, реализуемая в настоящее время, например, в странах Европейского Союза, была построена на основе использования опыта государственного регулирования проведения землеустройства в бывшем СССР. В ее основе лежат директивы Европейского Союза в области развития землепользования, национальные (федеральные) планы (программы) использования и охраны земель, региональные и местные комплексные планы (программы) развития землепользования и проекты землеустройства.

Ни одно действие, связанное с предоставлением, изъятием, перераспределением или организацией использования земельных участков, там не осуществляется без проекта землеустройства.

При этом планирование использования и охраны земель в зарубежных странах разделяется на два основных вида: пространственное (территориальное) и городское.

Пространственное (территориальное) планирование не является сферой градостроительной деятельности, оно осуществляется землеустроительными организациями и решает вопросы устройства территории на больших пространствах не только в интересах развития производительных сил общества, но и, главным образом, в целях поддержания устойчивого развития сельской местности, выполнения ландшафтно-экологических и природоохранных требований [30, С. 100].

Городское планирование осуществляют архитектурно-планировочные организации в целях регулирования планировки и застройки населенных пунктов и последующего архитектурно-строительного проектирования и строительства.

Если в нашей стране в настоящее время вопросы организации рационального использования земель в больших городах решаются достаточно обоснованно, то использование межселенных (сельских) территорий практически остается вне сферы государственного регулирования и охраны. Действующее в данный момент территориальное планирование как составная часть градостроительной деятельности не обеспечивает организацию рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охрану [47, С. 123].

Это объясняется тем, что градостроительные регламенты как составные части правил землепользования и застройки согласно п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации не устанавливаются для земель лесного и водного фондов, земель запаса, большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому более 90% всех земель страны не могут быть охвачены соответствующими нормами и правилами землепользования, а, следовательно, и находиться в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования. В связи с этим для всех вышеназванных категорий земель, не охватываемых градостроительными регламентами, планирование использования земель и их охраны должно являться областью землеустроительной деятельности и осуществляться на основе землеустроительной документации.

Руководствуясь действующим Земельным кодексом Российской Федерации, нормами Федерального закона от 18 июня 2001 г. №78-ФЗ «О Землемлеустройстве», а также отечественным и зарубежным опытом планирования и организации рационального использования земель и их охраны, можно рекомендовать следующую схему землеустроительного обеспечения управления земельными ресурсами (см. приложение).

Первым этапом такой деятельности является восстановление действовавшей ранее системы учета и оценки качества земель сельскохозяйственного назначения, которая включает в себя мероприятия по изучению наличия, фактического состояния и использования данной категории земель, в том числе: геодезические и картографические работы; почвенные, геоботанические, агрохимические и другие обследования и изыскания; инвентаризацию земельных участков; оценку качества земель сельскохозяйственного назначения не только как территориального базиса, объекта имущественных отношений, но и как главного средства производства в сельском и лесном хозяйстве. Результатом данных работ должна являться информация о количественном и качественном состоянии этих земель, их пригодности для использования в сельском хозяйстве и потенциальных возможностях.

На втором этапе осуществляется планирование использования земель на межселенных территориях. Целью данного вида работ является установление правил землепользования применительно к землям сельскохозяйственного назначения, в которых определяются территориальные зоны и землеустроительные регламенты, а также порядок применения и изменения этих правил.

Е.А. Галиновская указыает: «Под землеустроительным регламентом понимаются устанавливаемые в границах соответствующих территориальных зон виды разрешенного использования земельных участков, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, а также ограничения на использование земельных участков» [25, С. 23].

Правила землепользования должны утверждаться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а землеустроительное зонирование территории должно проводиться в схемах землеустройства соответствующего административно-территориального уровня.

На третьем этапе необходимо организовать рациональное использование земель и их охраны методами землеустройства путем осуществления землеустроительного проектирования и разработки соответствующих проектов межхозяйственного (территориального) землеустройства, проектов внутрихозяйственного землеустройства, а также рабочих проектов по осуществлению отдельных землеустроительных мероприятий.

На четвертом (заключительном) этапе следует осуществить контроль за проведением землеустройства, являющийся частью земельного контроля. При этом необходимо оценить состояние и использование земель, которые были обусловлены проведенными землеустроительными действиями.

Считаем, что одним из основных вопросов, требующим теоретического исследования и практического внедрения в практику осуществления земельной политики государства в отношении земель сельскохозяйственного назначения, являются: установление функций управления землями сельскохозяйственного назначения, дифференциация землеустроительных мероприятий по стадиям управленческой деятельности, совершенствование системы, структуры и полномочий федеральных органов власти, осуществляющих управление землями сельскохозяйственного назначения.

Исходя из этого, предлагается осуществлять функции управления землями сельскохозяйственного назначения в системе проведения государственной земельной политики через механизм землеустройства, а также установить состав землеустроительной документации. При этом рекомендуется осуществить следующие мероприятия:

- создать и поддерживать систему информационного обеспечения управления землями сельскохозяйственного назначения (сбор и изучение необходимых сведений, аналитическая обработка, учет и оценка качества земель);

- проводить мероприятия по планированию и организации рационального использования земель и их охраны;

- осуществлять контроль за проведением землеустройства.

В числе первоочередных мер необходимо решить следующие землеустроительные задачи:

- провести землеустройство на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности;

- оказать землеустроительную помощь хозяйствам, включенным в приоритетные национальные проекты;

-установить на местности границы административно-территориальных образований, территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами; сел, поселков и городов; земельных участков граждан и юридических лиц;

- выявить земли сельскохозяйственного назначения, которые не используются землевладельцами и землепользователями и, в соответствии с законодательством, принять меры по их перераспределению в порядке землеустройства;

- осуществить консервацию малопродуктивных и техногенно загрязненных сельскохозяйственных угодий на основе проектов землеустройства;

- осуществить консолидацию земель запаса и фонда перераспределения земель в границах муниципальных образований с целью обеспечения их эффективного использования, путем передачи в аренду на конкурсных условиях;

- обустроить территорию сельскохозяйственных организаций и фермерских хозяйств, созданных в ходе земельных преобразований;

- обеспечить землеустроительное обоснование мер по сохранению и повышению плодородия земель, защите почв от эрозии, в том числе и для земельных участков граждан и юридических лиц;

- разработать проекты земельно-хозяйственного устройства территорий населенных пунктов, расположенных в сельской местности; - возобновить работы по почвенным, геоботаническим, агрохозяйственным обследованиям земель, а также провести комплексное обследование техногенно загрязненных земель;

- провести целевые землеустроительные работы по обследованию и выявлению состояния использования: мелиорированных земель страны, пойменных земель, земель Крайнего Севера, аридных пастбищ; подготовить со- ответствующие предложения по более эффективному их использованию;

- приступить к разработке Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Проанализировав проведение землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения, можно сделать следующий вывод.

Земли сельскохозяйственного назначения имеют в Российской Федерации приоритет в использовании.

Из-за отсутствия законодательного закрепления особенностей в проведении землеустроительных действий в последнее время происходит неконтролируемый оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения. Действующее в данный момент территориальное планирование как составная часть градостроительной деятельности не обеспечивает организацию рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охрану. Устранить данные проблемы, по нашему мнению, возможно через осуществление функции управления землями сельскохозяйственного назначения путем проведения государственной земельной политики через механизм землеустройства.

Заключение

Таким образом, подводя итоги работы, можно сделать следующие выводы.

Возникновение, развитие и становление законодательства о землеустройстве имеет давнюю историю, и на каждом ее этапе происходило совершенствование правоотношений в землеустроительной деятельности. Более всего нам интересны следующие формирования правоотношений в землеустройстве.

Так, в 70-80-е годы в развитии землеустройства обозначилась одна важная тенденция: переход от локального землеустроительного производства по межхозяйственной и внутрихозяйственной организации отдельных хозяйств к разработке комплексных проектов и схем по организации территории административных районов и областей. В связи с этим землеустройство окончательно вышло за рамки ведомственного сельскохозяйственного мероприятия и приобрело межотраслевой общегосударственный характер.

Из курса «История земельных отношений и землеустройства» известны основные этапы реформирования земельных отношений после Октябрьской революции: земельные преобразования в период военного коммунизма; земельные отношения в период нэпа; коллективизация сельского хозяйства; земельные отношения в условиях колхозно-совхозного производства; земельная реформа 90-х годов. Известно также, что задачи, содержание и характер проведения землеустройства в эти периоды соответствовали единой политике государства.

Следует подчеркнуть: эта закономерность проявляется не в слепом следовании указаниям политического или хозяйственного руководства страны (даже если они облачены в форму закона), а во внесении профессионально обоснованного содержания во все землеустроительные действия. Даже в период военного коммунизма на фоне сплошной ликвидации помещичьего землепользования и уравнительного перераспределения земли сохранялось рациональное звено сельскохозяйственного землепользования, обеспечивающее известные условия: сохранение крупных государственных «опорных» сельскохозяйственных предприятий, рациональное соотношение земельных, трудовых и материальных ресурсов в крестьянских хозяйствах, коллективное использование лесных, сенокосных и пастбищных угодий, охрану земель. В период нэпа в основу землеустройства также были заложены профессиональные требования: упорядочение крестьянского землепользования, повышение эффективности сельскохозяйственного производства и культура земледелия.

В 80-х годов были реализованы новые задачи землеустройства, соответствующие потребностям народного хозяйства: проводились крупномасштабные землеустроительные мероприятия в связи с освоением целинных и залежных земель; противоэрозионная организация территории, работы по укрупнению и разукрупнению хозяйств в целях оптимизации размеров землепользования; мероприятия по перераспределению земель и формирование многоукладного сельского хозяйства.

В настоящее время основные землеустроительные работы направлены на реализацию земельной реформы: формирование землепользования крестьянских хозяйств, установление черты сельских населенных пунктов, реорганизация землепользовании и другие цели.

Так же нами сделан вывод о том, что земельное законодательство устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.

Главной задачей землеустройства является организация рационального использования земель всех категорий, в том числе и сельскохозяйственного назначения.

Землеустройство включает в себя правовые, организационно-хозяйственные, экономические, технологические и технические мероприятия.

Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства.

Порядок создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок их использования определяются Правительством РФ.

При этом следует заметить, что землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации.

Споры, возникающие при проведении землеустройства, могут быть классифицированы по основаниям их возникновения и по субъектам, между которыми эти споры возникают (например, споры между субъектами землеустроительных отношений при межевании земель).

По действующему законодательству землеустроительные споры могут разрешаться в административном и судебном порядках.

Споры, возникающие при проведении землеустройства, преимущественно подведомственны и подсудны арбитражным судам. Подведомственность и подсудность споров арбитражным судам установлена в Арбитражном процессуальном кодексе РФ.

Происходящие в настоящее время в Российской Федерации процессы перераспределения земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся вне государственного управления земельными ресурсами, приводят к следующим негативным последствиям:

- происходит неконтролируемое изъятие продуктивных, ценных и особо ценных сельскохозяйственных земель и лесных угодий и их перевод в другие категории земельного фонда;

- увеличивается доля неиспользуемых сельскохозяйственными организациями и гражданами земельных участков вследствие банкротства хозяйств, экономически невыгодных условий для развития сельскохозяйственного производства, недостатка инвестиций и отсутствия земельной ипотеки;

- наращивает темпы нерегулируемый государством оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения и их отчуждение из аграрной сферы;

- имеют место сложности при разграничении государственной собственности на землю в сельской местности, формировании собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения, их постановки на государственный кадастровый учет, регистрации и межевании;

- увеличивается площадь фонда перераспределения земель, находящегося в составе категории земель сельскохозяйственного назначения;

- увеличивается общая площадь земельных участков, ликвидированных в результате банкротства сельскохозяйственных организаций, но числящихся за хозяйствами в Едином государственном реестре земель (ЕГРЗ);

- исключаются земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения при их отводах для нужд промышленности, транспорта, энергетики, лесного хозяйства и т.д.

Кроме этого, активно идут процессы сокращения сельскохозяйственных угодий в результате их бесхозяйственного использования, зарастания кустарником, мелколесьем, заболачивания и развития других негативных процессов. Это подтверждается данными инвентаризации и проверками использования земель. Однако эти работы проводятся в незначительных объемах и не повсеместно.

Считаем, что устранение указанных негативных процессов возможно совершенствованием государственного управления землями сельскохозяйственного назначения через систему землеустройства России. Для чего воссоздать государственную землеустроительную службу в системе Министерства сельского хозяйства РФ, которое будет иметь свои территориальные органы и подведомственные организации. Считаем, что государственным регулированием должны быть охвачены все земельные отношения и управлять земельными ресурсами, независимо от форм земельной собственности, землевладения и землепользования должны государственные органы.