Землеустройство в России – правовой аспект

Размещено на http://allbest.ru

Аннотация

землеустройство законодательство кадастровый

Выпускная квалификационная работа посвящена теме «Землеустройство в России - правовой аспект».

В работе исследуются теоретические и практические аспекты правового регулирования землеустройства.

Большое место в работе уделено рассмотрению порядку внесения границ объектов землеустройства в государственный кадастр недвижимости.

Работа представляет интерес тем, что ее результаты могут быть использованы в дальнейшей теоретической разработке проблем, связанных с землеустройством, а также в процессе преподавания курса земельного права.

Работа содержит 69 листов текста, одно приложение.

Введение

Среди важнейших условий, необходимых для существования человечества, особое место занимает земля. Неиссякаемые производительные силы земли являются не только средством поддержания жизни, но и гарантией будущего человеческого общества. Поэтому на изучение земли и исследование ее производительных сил направлены ведущие отрасли мировой науки.

Происшедшее в Российской Федерации реформы затронули, в том числе, и земельные отношения, что повлекло за собой внесение существенных корректив в правовое регулирование как отношений в области владения, пользования и распоряжения земельными участками, так отношений в области управления земельными ресурсами. Значительные изменения перетерпели и землеустроительные отношения. Если до начала земельной реформы 90-х годов 20 века землеустроительные мероприятия обеспечивали реализацию функции по управлению в сфере использования и охраны земли, находящейся в исключительной государственной собственности, то в настоящее время землеустройство осуществляется на основе положений, закрепленных Конституцией Российской Федерации, в том числе многообразия форм собственности на землю. Это, а также развитие рыночных отношений, включение земельных ресурсов в оборот установление новых принципов федерализма, осуществление муниципальной реформы и иные значимые общественные, преобразования заставили пересмотреть содержание землеустройства и его назначение.

Особенности землеустроительных действий связаны с одним из основных действий -- проведением кадастровых работ с земельными участками, при которых проводятся действия по установлению границ объектов землеустройства с закреплением таких границ межевыми знаками. В результате таких землеустроительных действий производится формирование земельного участка как объекта учета и права. Следовательно, землеустроительные действия обеспечивают формирование объекта учета и права (в первую очередь земельного участка). Такие работы проводятся как при разграничении государственной собственности, так и при предоставлении земельных участков в собственность, аренду, на праве постоянного пользования, в срочное безвозмездное пользование, для различных видов-хозяйственного и иного использования.

Представляя собой комплексное явление, землеустройство направлено на обеспечение использования земли в качестве ресурсового средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления иной хозяйственной деятельности, естественного пространственного базиса. Одновременно с этим природоохранная составляющая землеустройства нацелена на организацию землепользования с учетом представления о земле как о важнейшей приоритетно охраняемой компоненте окружающей природной среды -- основы жизни и деятельности человека, достоянии народов.

Землеустройство выступает частью общественных отношений по организации использования и охраны земли и включено в сферу земельного законодательства.

Территориальное землеустройство как система отношений по образованию новых и упорядочению существующих земельных участков, их частей и территориальных зон является объектом правового регулирования.

Следует также заметить, что рациональное использование земли как части окружающей среды в современных условиях обеспечивают также градостроительное планирование, зонирование, резервирование земель, которые объединяет один объект -- земля как часть окружающей среды, простран-ственно-территориальная основа. С включением земельных участков в гражданский оборот выявление правового значения землеустроительных действий, проводимых при градостроительном планировании, зонировании, резервировании, позволит обеспечить выявление и описание всех имеющих правовое значение характеристик земельного участка как объекта права. Это, в свою очередь, облегчит как проведение планирования в сфере использования и охраны земель, так и формирование цивилизованного рынка недвижимости, включая земельные участки.

Поскольку земельная реформа затронула практически весь круг земельных отношений, актуальным является изучение соотношения землеустроительных правоотношений с иными земельными отношениями, прежде всего непосредственно связанными с землеустройством. К таким отношениям следует отнести, в первую очередь, отношения по ведению земельного кадастра недвижимости, зонирования земель и другие.

Актуальность темы ВКР состоит и в том, что в настоящее время с учётом новых подходов к земельному участку как природному объекту и природному ресурсу, а также объекту недвижимости, не достаточно научных работ, посвященных исследованию правовой природы землеустройства в целом. Отдельные способы землеустройства являлись предметом исследования. Например, А. В. Лащёнов рассматривал образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, при этом автором подчеркивается прикладное значение межевания при определении границ земельного участка. Земельно-кадастровые правоотношения рассматривались М. Н. Гаврилюк.

Цель исследования - на основе изучения и анализе теоретических положений федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, а также практики их применения выработать предложения по совершенствованию правового регулирования землеустройства в Российской Федерации.

Цель исследования предопределила решение следующих задач:

- изучить исторические предпосылки становления и развития законодательства о землеустройстве;

- исследовать понятие, содержание и принципы землеустройства;

- дать оценку современной кадастровой реформа и ее результатам;

- выявить особенности правового регулирования землеустройства;

- дать анализ объектам и предмету землеустройства;

- определить участников землеустроительной деятельности;

- изучить порядок внесения границ объектов землеустройства в государственный кадастр недвижимости;

- выявить особенности проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения;

Объектом исследования выступают общественные отношение, возникающие в процессе проведения землеустройства.

Предметом исследования являлись теоретические положения и нормативные правовые акты, регулирующие землеустроительные мероприятия.

Методологическими основами исследования являлись общенаучные способы и приемы познания, такие как метод сравнительного анализа, исторический метод, логические и прогностические приемы, использование систем сбора первичных данных и их обработки (описание, обобщение, дифференцирование, анализ, синтез), а также частно-научные методы -- сравнительно-правовой и технико-юридический.

Теоретическими основами исследования выступили научные труды по общей теории права, земельного права, землеустройства и межевания таких ученых, как С. С. Алексеев, Ф. X. Адиханов, Г. А. Аксененок, Н. В. Андриишин, С. А. Боголюбов, А. В. Венедиктов, Г. А. Волков, С. Н. Волков, А. К. Голиченков, Л. И. Дембо, Б. В. Ерофеев, Ю. Г. Жариков, И. А. Иконицкая, Л. А. Кассо, С. П. Кавелин, Н. И. Козлов, О. М. Козырь, О. И. Крассов, Н. И. Краснов, Г. В. Чубуков и др.

Структура ВКР состоит из введения, двух разделов, разбитых на шесть подразделов, заключения, списка использованных источников и приложения.

1. Общие положения о землеустройстве

1.1 Исторические предпосылки становления и развития законодательства о землеустройстве

Трудно представить когда возникло межевание, но из летописей известно, что киевский князь Владимир, правивший в 980-1016 годах заботился «о строи земленем, о ратях и о устройстве земленем». Это первое документальное свидетельство о землемерстве. Его существование в общем связывают с возникновением государств.

Факты свидетельствуют о том, что более тысячи лет назад в наиболее политических центрах Киевской Руси (Киеве, Новгороде, Смоленске), где существовала письменность, производилось индивидуальное обучение грамоте и развивалось землемерство (землеустройство). Одной из главных частей землеустройства всегда было межевание - комплекс работ по установлению, возобновлению и закреплению на местности границ землепользований и землевладений с выдачей документов, удостоверяющих право на землю. Данные о межевании использовались государством для установления порядка и ясности в использовании земель, земельном налогообложении землепользователей и землевладельцев.

Землеустроители тех времён должны были хорошо знать грамоту, уметь считать, ориентироваться в княжеских законах и владеть простейшими методами измерений [39, С. 26].

Формирование сословной системы землевладения и землепользования завершилось во второй половине ХVII столетия. К этому времени сложилась и основная форма казённой повинности крестьянского населения, исходящая из пользования определённым количеством земли, - поземельный налог с сохи, посошная подать. Для достижения фискальных целей государство опиралось на традиционную форму крестьянской организации - деревенскую общину, которая помимо социально - защитных и хозяйственных функций начала выполнять функции развёрсточной налоговой единицы. С ростом численности сельских жителей и сокращением пространства свободной земли начался процесс стихийного определения границ территориальных владений общин.

С середины XVII с целью более чёткого определения дворянских имуществ, а так же для прекращения умножающихся земельных конфликтов между владельцами впервые ставится вопрос о необходимости «валовых» работ по землеустройству. В писцовых наказах 1680-1684 гг межевание не связывается с описанием земель в фискальных целях, а рассматривается как средство упорядочения поземельных отношений и гражданского устройства. На межевых работников была возложена проверка соответствия реальных владений жалованным документам, «лишние» земли при этом изымались в казну. Межевание велось от поветовых городов, постепенно распространяясь на области; границы устанавливались в натуре (на местности). В писарских книгах делались записи, являющиеся только описанием земель без отображения на бумаге землевладений в виде чертежей или планов. При составлении писарских описаний писари старались ликвидировать чересполосицу, не устанавливать новых въездов в чужие леса, а озёра и места рыбалки передавать только тем собственникам, в средине земель которых они находились.

«Соборное уложение», действующее в те времена, предусматривало взаимную ответственность как землепользователя и землевладельца, так и писаря землемера.

В мае 1754 г. была утверждена «Инструкция межевальщикам». При выполнении работ впервые юридическая сторона была строго отделена от технической: межевальщик заведовал юридической частью дела, а геодезист - технической. Для сохранения результатов межевания составлялись полевые межевые книги и межевые планы. Инструкция давала межевальщикам неограниченную власть. Он делил, продавал земли, оставшиеся за наделами, при доносах про сознательную порчу границ без суда сам взимал с обвиняемых штраф в 100 рублей за каждый испорченный межевой знак [32, С. 69].

За убийство межевальщика была предусмотрена смертная казнь. Возникает вопрос за что можно было убить межевальщика? Ответ находим в таких строках царского указа 1731 г.: «…многие…земли прежде были не межеваны, те межи и грани через многие прошедшие годы попортились и ямы заровнялись, от чего непрестанно происходят ссоры и драки, и смертные убийства…». То есть профессия межевальщика в те времена была очень рискованна [39, С. 27].

При Екатерине II манифестом 5 марта 1765г. основания межевых работ были пересмотрены. В ходе межевых работ наряду с определением границ частных владений устанавливались границы остальных населённых пунктов, городов, сёл, деревень. Одновременно наделения землёй однодворцев, иностранных поселенцев, церквей, мельниц и т.д. тем самым было положено начало образованию многочисленных разрядов землевладельцев, в том числе и тех, кто прежде владел землёй без юридических оснований. Главной целью, которого была проверка земельных прав и выявление захваченных казённых земель, размежевание землевладений и землепользований, установление их границ, ликвидация запутанности земельных отношений, ликвидация чересполосицы.

Работы выполнялись только специалистами-землемерами, которые должны были знать межевые законы, уметь проводить измерение земель, владеть техникой составления карт и планов. В ходе межевания земель устанавливались контура межхозяйственного землеустройства. Многие из пользователей земли, желая иметь точные сведения о земле, заказывали «нарезные планы».

Окончательное завершение Генерального межевания произошло уже в середине XIX столетья. Помимо определения точных границ земельных владений Генеральное межевание имело огромное значение для утверждения в обществе основ гражданского правосознания

В 40-х годах ХІХ в. основой системы российского права являлся Свод законов Российской империи. В этом документе право собственности на землю рассматривалось как право на все созданное природой на поверхности последней, на всё, что содержится в недрах земли, на воды, находящиеся в её границах.

Земельное законодательство этого периода в виде норм обычного и писаного права находилось ещё в «зародышевом» состоянии. Причём эти нормы имели различное происхождение, источники права были неупорядоченными и одни из них противоречили другим. Однако уже во время составления проекта «Собрание малороссийских прав» 1807г. кодификаторы выделили в отдельный раздел вопросы, связанные с поземельными отношениями, которые должны были регулироваться нормами обычного права. При этом выяснялось, часто ли встречается совместная земельная собственность, часто ли возникают противоречия в отношении неё, не мешает ли существование этой собственности развитию государственных хозяйств, при каких условиях и каким способом производится разделение указанной собственности. Раздел состоял из 25 параграфов и назывался «Про поземельное и оброчное право». Указанный кодифицированный акт играл огромную роль в становлении отечественного земельного законодательства. Не смотря на то, что по своей сути «Собрание малороссийских прав» было цивильным кодексом, оно впервые урегулировало в законодательном порядке целый комплекс земельно-правовых институтов, например, таких, как право земельного сервитута, чиншевое (нормы феодального права, сложившегося в XIII-XIV в Европе), а также право поземельного пользования, которые или совсем небыли урегулированы общеимперским законодательством, или противоречили ему. Таким образом, практически до конца XIX в. земельные отношения в основном регулировались нормами обычного и писанного цивильного права [37, С. 36].

Крестьянская реформа 1861 г. дала импульс настоящему развитию земельного законодательства. Был принят пакет законодательных актов. Наиболее важное значение имел Манифест об отмене крепостного права, принятый 19 февраля1861 г. Во исполнение манифеста были приняты Общее положение о крестьянах, которые вышли из крепостной зависимости; Положения об устройстве дворовых людей; Положения о губернских и поветовых по крестьянским вопросам учреждениям; Правила о порядке приведения в действие положений о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости; Закон о создании крестьянского банка.

На момент проведения реформы правовой режим земель определялся главным образом не их целевым назначением, а правовым положением субъектов поземельных прав. Существовало большое количество категорий земель, среди которых можно выделить государственные, удельные, кабинетские, монастырские, церковные, майоратные, частнособственнические, посессионные, общественные, крестьянские.

Главный вопрос реформы (о предоставлении земли бывшим крепостным) решался путём предоставления крестьянам земли за выкуп. В результате чего они получали землю не в собственность, а в постоянное пользование, за что обязаны были отбывать в пользу помещиков повинность в виде исполнения конкретных работ или выплаты некоторой суммы денег. После выкупа крестьянами надельных земель у помещиков селениям выдавались документы на приобретенную у помещиков землю.

Реформа 1861 г. сохранила две основные формы землевладения, сложившиеся исторически: общину, которая существовала на большей части территории страны, и подворовую. Общинная собственность на землю была особым видом совместного пользования ею. Соответственно указаниям второго департамента Правительствующего сената от 25 февраля и 10 марта 1908г. разница между понятиями общественной и совместной собственности состояла в том, собственником первой было общество как юридическое лицо, отделенное от его членов, а собственником другой - отдельные лица. Община представляла собой форму «поземельного сравнения» полос и земельных наделов путём осуществления периодических «общих переделов», а в периоды между ними - «частных переделов». Сравнения проводились в зависимости от изменения семейного состава дворов. При подворовом землепользовании размещение и размеры полос и земельных наделов оставались неизменными [48, С. 45].

Выбор курса экономической политики России в конце ХІХ в. происходил в условиях острого противоборства двух тенденций. С одной стороны, ведомством Министерства финансов активно проводился курс на ускоренную индустриализацию и развитие железнодорожного строительства за счёт выкачиваемых из деревни средств. С другой стороны, Министерство внутренних дел, в ведении которого находилось земское и крестьянское управление и Министерство земледелия и государственных имуществ отстаивали линию на сбалансированное развитие экономики с вложением средств в сельское хозяйство и связанные с ним отрасли. Но обоим течениям приходилось учитывать реальные процессы пореформенного развития деревни, прежде всего рост перенаселенности и крестьянское малоземелье при низком уровне сельскохозяйственной техники и агрокультуры, влекущие за собой истощение налогоплатёжных сил сельского населения и массовое оскудение деревни.

Начало 90-х годов (1891-1892 гг.) было ознаменовано голодом, деревня была разорена. Министерством внутренних дел был поставлен вопрос «об исследовании причин накопления податных недоимок». В ходе работы многочисленных комитетов и комиссий, выявилась необходимость существенных преобразований в сфере сельского хозяйства, требующих систематического и целенаправленного правительственного обеспечения. 22 января 1902г. было учреждено Особое межведомственное совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Основные вопросы совещания были сведены к недостаткам правового устройства крестьян. Преобразование правового устройства крестьян предусматривалось на основе основных начал Положения 1861 г. и сводилось к ряду пунктов: крестьянское управление, суд, крестьянское и уголовное право, община, семейное владение и выход из общины. Общие же проблемы финансовой и аграрной политики оставались не затронутыми. В отношении общины было отмечено, что свойственная ей «временность владения является непреодолимым препятствием для улучшения земельной культуры…воспитывает самые хищнические приёмы эксплуатации земли». Отмечалась желательность «перехода к подворному владению…но без каких-либо принудительных к тому мер». Предлагалось «отказаться от искусственного поддержания общинного землепользования» и предоставить крестьянам «право свободного, независимо от согласия мира выхода из общины с выделом принадлежащих им наделов в подворное владение». Предлагалось также «содействовать переходу сельских общин к подворному и хуторскому владению». По вопросам семейного владения было предложено «отменить всякие меры принудительного удержания совладельцев в одном общем хозяйстве и нормировать имущественные правоотношения крестьян общегражданскими началами личной собственности» [49, С. 34].

Указом от 6 мая 1905 г. был учреждён Комитет по земельным делам, на который возлагалось руководство землеустройством крестьян и связанными с ним вопросами : переселенческое дело, деятельность Крестьянского поземельного банка. Подъём крестьянского движения зимой и летом 1905 г. окончательно убедил правительство в необходимости принять срочные меры по облегчению положения крестьянства. Манифестом 3 ноября 1905 г. и соответствующим указом отменялись выкупные платежи и расширялась деятельность Крестьянского банка по мобилизации помещичьих земель и продаже их крестьянам. Годовые оклады выкупных платежей бывших помещичьих, государственных и удельных крестьян подлежали с 1 января 1906 г. сокращению наполовину, а с 1 января 1907 г. взимание этих платежей должно было вовсе прекратиться.

4 марта 1906 г. был принят Правительственный указ «О новом льготном порядке выхода из общины» на выполнение данного Указа был организован Комитет по землеустроительным делам и землеустроительным комиссиям. В обязанности уездным землеустроительным комиссиям вменялись выяснение способов удовлетворения нужд крестьянского землевладения и содействие Крестьянскому банку в операциях его по данному уезду. В круг ведения землеустроительных комиссий входили следующие вопросы:

а) облегчение нуждающимся крестьянам переселения на свободные земли;

б) содействие сельским обществам в установлении более совершенных способов пользования надельными землями;

в) полюбовное разверстание чересполосных угодий, а так же различных видов общего пользования сельскохозяйственными угодьями;

г) разделение крупных сельских обществ на более мелкие хозяйственные единицы и содействие расселению крестьян [26, С. 66].

В апреле 1906 г. на пост министра внутренних дел, а вскоре и Председателем Совета Министров был назначен П.А. Столыпин, который ещё будучи саратовским губернатором прослыл решительным противником общины, выступавшим за индивидуализацию крестьянского землевладения.

В целях успокоения крестьянского движения правительство в срочном порядке вынуждено было передать Крестьянскому банку часть казённых и удельных для продажи малоземельным крестьянам с 25 %-ным снижением номинальной стоимости. К началу октября того же года был подготовлен указ о выходе из общины. В сопроводительной записке к этому указу в Совет Министров в качестве основной меры подъёма мелкого крестьянского хозяйства выдвигалось землеустройство посредством свободного выхода из общины с укреплением в частную собственность всей той земли, которая в момент выдела находилась в фактическом пользовании крестьян. Право собственности на землю выделявшихся гарантировалось институтом личной (вместо семейной) собственности. За выделяющимися сохранялось право пользоваться в неизменной доле всеми сенокосными, лесными и другими общинными угодьями.

Каждый из выделяющихся имел право требовать сведения всех причитающихся ему земель в один участок. По решению большинства в Совете Министров указ «О дополнениях некоторых положений действующего закона, которые касаются сельского землепользования и землеустройства» был проведен в качестве чрезвычайной меры и был утверждено указом царя от 9 ноября 1906 г. Этот указ стал основой столыпинского аграрного законодательства На его основании 14 июня 1910 г. был принят закон, утверждённый 3-й Государственной думой и Государственным советом. Он признал частными собственниками земли и тех сельских жителей, которые входили в состав общин, где земельные переделы не проводились на протяжении последних 24 лет. По тем общинам, где переделы имели место, укрепленцы должны были платить за излишки (по надельным нормам) по средней выкупной цене на 1861г., то есть могли приобретать землю фактически за бесценок. Излишки земли, таким образом, становились своеобразной премией крестьянам за выход из общины.

Крестьяне, выходя из общины, получали возможность продать или заложить укреплённые в собственность надельные земли. Непосредственным развитием указа от 9 ноября был указ от 15 ноября о праве залога надельных земель. Этим указом предусматривалось расширение деятельности Крестьянского банка по выдаче ссуд под земельный залог.

В ходе осуществления реформы происходило разделение общины, сельские жители, которые умели и хотели работать, получили возможность приобретать земельные наделы, увеличивать их площади и, как следствие, получать большую прибыль. В сельской местности началось установление прогрессивных капиталистических отношений.

П.А. Столыпин отмечал, что развитие частной собственности среди сельских жителей, устранение таких значительных недостатков земледелия, как чересполосица и дальноземелье, а главное, всестороннее способствование крестьянам в расселении хуторами или мелкими селениями - это ближайшие землеустроительные задания правительства. Он подчеркивал, что из-за существования хищного хозяйствования, бедности и непросвещенности крестьян, которые не имеют никакого представления о собственности, никакие культурные начинания не возможны. Лишь создание многочисленного класса мелких земельных собственников, развитие у крестьян института собственности, освобождение наиболее энергичных и предприимчивых крестьян от гнета общины, одним словом, лишь предоставление крестьянам возможности стать самостоятельными полноправными собственниками может поднять село [26, С. 68].

Для земельных обществ был отменен общинный и установлен подворовой порядок землепользования. А отдельные хозяева рассматривались как частные собственники полос и участков. Домохозяин имел право требовать выделение ему вместо закрепленных за ним чересполосных участков отруба или хутора, то есть объединение всех разрозненных участков в одном месте и перенесение туда усадьбы.

Система землеустроительных комиссий, созданных на выполнение Указа от 4 марта 1906 года, стала со временем основными исполнителями столыпинского законодательства по землеустройству, в частности Закона о землеустройстве от 24 мая 1911 года. Для районов землеустройства была создана самостоятельная агрономическая организация, оказывающая помощь в виде технического руководства. Столыпинская земельная реформа положила начало землеустройству. Во время проведения реформы в процесс землеустройства стали включать не только определение границ, но и работу со всем землевладением и землепользованием, даже с их системами, отраслями хозяйств, а так же системами расселения, инфраструктуры (дороги, перегоны для скота, водопои и др.). Работы по размежеванию стали дополняться инженерными действиями и экономическими расчётами по рациональному устройству всех охваченных земельными разделами территорий.

Все действия должны были выполняться с учётом качества и месторасположения земель, состава земельных угодий и пригодности их под пашню, загоны, сенокосы, сады, а так же требований по созданию компактных землевладений и землепользований, ликвидации чересполосицы, дальноземелья, вклинивания и других недостатков. В практику межевых работ стали входить проекты землеустройства, на основании которых после согласования и утверждения проводилось разделение общинных земель, упорядочение хуторов и отрубов, переселение крестьян.

Создание в 1883 г. Поземельного крестьянского банка было второй серьёзной объективной предпосылкой успешного осуществления столыпинской реформы. Он был призван предоставлять конкретную помощь крестьянам путём предоставления им кредитов на приобретение земли и обзаведение хозяйством. Крестьянский банк сосредоточил огромный земельный фонд и проводил большие посреднические операции в интересах крестьянства. Проданные им в единоличное владение земли были не землеустроены. Активное участие Крестьянского банка в мобилизационном процессе способствовало поддержанию цен на землю на достаточной высоте и, что помогало предотвратить спекулятивную горячку.

Таким образом, в результате столыпинских преобразований, развернувшихся в начале ХХ в., община начала утрачивать силу и влиятельность и уже не могла активно заниматься земледелием, а слои богатых крестьян, которые «крепко стояли на ногах», стал расти. Результатом разорения значительной части бедного крестьянства и помещичьих хозяйств, стало увеличение земельных наделов, достатка и покупательной способности хозяев, которых в советское время называли куркулями, а также столыпинская аграрная реформа создала крепкий фундамент для формирования земельного законодательства, а значит и для выделения специальной правовой отрасли - земельного права.

Следующей вехой послужило принятие Положения о землеустройстве от 29 мая 1911 г., ставшее основным законом, регулирующим землеустроительную деятельность того времени [52, С. 87].

В 1917 г. законодательный процесс, связанный с регулированием земельных отношений, продолжался. На протяжении июня-июля были приняты законы, направленные на охрану помещичьих земель, создание земельных комиссий по подготовке земельной реформы, ограничение операций с землёй.

Радикальные изменения земельных отношений произошли после принятия 2-м Всероссийским съездом советов 26 октября 1917 г. Декрета о земле, который стал первым земельным актом Советской России. В него был включён так называемый Крестьянский указ о земле, составленный на основании 242 крестьянских указов, доставленных из различных регионов России депутатами 1-го Всероссийского съезда советов крестьянских депутатов. В Декрете была провозглашена национализация земельного фонда России, подчёркнуто, что право частной собственности отменено навсегда. В соответствии с положениями этого документа землю нельзя было продавать, покупать, сдавать в аренду или залог либо отчуждать каким-то иным способом.

Вся земля (государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частнособственническая, общественная, крестьянская и иная) отчуждалась бесплатно, превращалась во всенародное добро и передавалась в пользование тем, кто на ней работал. В этот период землеустройство приобрело глубокий политический смысл. Перед землеустроителями была поставлена задача практической передачи экспроприированных земель в пользование трудового крестьянства. Наряду с этим в задания землеустройства входило выделение земель для колхозов и совхозов, коммун, трудовых артелей и обществ по совместной обработке земли, а так же создание государственного земельного фонда и выделение земель для промышленности.

В соответствии с Декретом помещичьи, удельные, монастырские и церковные земли подлежали конфискации и передавались в распоряжение, волостных, земельных комитетов и уездных советов крестьянских депутатов. И, наконец, в этом документе подчёркивалась необходимость обеспечения уравнительного землепользования, то есть раздела земель между трудящимися, в зависимости от местных условий, по трудовой или потребительской норме.

Результатом принятия рассматриваемого Декрета стала отмена частной собственности на землю без какого-либо выкупа. Земля была изъята из гражданского оборота. Она предоставлялась соответствующими государственными органами лишь в пользование. Причём это осуществлялось на бесплатной основе. В дальнейшем были изданы ещё несколько декретов, среди которых наиболее важное значение имел Декрет от 19 февраля 1918г. «О социализации земли». С принятием этого документа в земельном законодательстве впервые появились нормы, которые регламентировали отношения, связанные с использованием несельскохозяйственных земель.

Положением о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, принятым Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК) 14 февраля 1919 г. вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни состояла, считается единым государственным фондом. Вся площадь сельскохозяйственного фонда подвергалась землеустройству. В ст. 8 устанавливалось, что «Этот земельный фонд используется в первую очередь для нужд Советских хозяйств и коммун, во вторую очередь для нужд трудовых артелей и товариществ и для общественной обработки, в третью для добывания средств к существованию единоличных землепользователей».

22 мая 1922 г. в РСФСР был принят закон «О трудовом землепользовании». Он запрещал продажу, покупку, дарение, залог земли, однако впервые в истории советского земельного законодательства разрешал передачу всего земельного участка или его части в трудовую аренду, а так же использование в крестьянских хозяйствах наёмного труда.

Если Закон «О социализации земли» отменял всякую собственность на землю, то Земельный кодекс 1922 г. - только частную собственность на неё. Подтверждалась национализация земли, то есть собственность рабоче-крестьянского государства на землю и изъятие её из товарного оборота. Категорически запрещались всякие сделки с землёй в виде купли, продажи, завещания, дарения и залога.

Основной формой сельскохозяйственного использования национализированных земель являлось трудовое землепользование. Согласно Земельному кодексу 1922 г. право на землю трудового пользователя признавалось в виде:

а) права на земельный участок в одном или нескольких местах (хутор, отруб, чересполосный участок);

б) права на землю из надела земельного общества;

в) права на участие в совместном пользовании угодьями земельного общества. Трудовое крестьянское землепользование объявлялось бессрочным. Назывались случаи прекращения права на землепользование такие как: добровольный отказ от земли всех членов двора, полное прекращение ведения двором самостоятельного хозяйства, окончательное переселение в другое место, лишение по суду права на землю, занятие земли государством.

Индивидуальное землепользование стало основным видом землепользования. Права землепользователя трактовались весьма широко. Так, он мог возводить на земле всякие сооружения для хозяйственных и жилых надобностей; имел право на посевы и всё соединённое с землёй, пока то не перешло законно к другому лицу. Не допускалось беззаконное вмешательство в хозяйственное землепользование. В противном случае были возможны владельческий иск и вмешательство земельного суда.

С принятием указанного фундаментального документа была создана система «соподчинения» нормативных актов, в результате чего земельное законодательство стало эффективнее исполнять возложенные на него регулятивные функции. Были урегулированы все земельные отношения, существовавшие в то время. Основное место в Кодексе занимали положения, которые достаточно детально регулировали такие важнейшие институты, как трудовое землепользование, трудовая аренда, применение наёмного труда. Кодекс давал определение понятия крестьянский двор, землепользование, регистрация земли, переселение, регламентировал связанные с этим вопросы, закреплял правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, городских земель, земель специального назначения и государственного запаса. Землеустройство теперь преследовало цель не уравнивания земли, а улучшения форм землепользования. Закон не мешал выбору форм и порядка крестьянского землепользования: единоличное, отрубное или хуторское имели равные права на существование. Выход из общины допускался при полных переделах и развёрстках и ничем не был ограничен. Землеустроительные работы осуществлялись за счёт самого населения.

Первый общесоюзный земельный кодифицированный акт (Общие принципы землепользования и землеустройства), который был принят 15 декабря 1928 г. С его принятием де-юре была закреплена исключительно государственная собственность на землю. В последующие годы земельное законодательство развивалось на основе учёта этого положения. Земельные фонды всех союзных республик были преобразованы в земельный фонд Союза ССР, который стал единым субъектом права государственной собственности на землю. Единственным юридическим основанием использования земли было право землепользования. Дальнейшим направлением развития союзного и республиканского земельного законодательства было усовершенствование основных земельно-правовых институтов, которые сформировались в результате национализации земли: права исключительно государственной собственности, права землепользования и его разновидностей, правового режима различных категорий земель и др.

Результатом постоянных изменений характера земельных отношений , которые происходили в период с 1917 по 1928 г., стала активизация ведения кодификационных работ, направленных на упорядочение и систематизацию соответствующих норм права. Это способствовало формированию земельного права как самостоятельной отрасли. С принятием первых кодифицированных актов были заложены основные принципы формирования отечественного земельного законодательства, была систематизирована значительная часть нормативных актов [29, С. 96].

В период всеобщей коллективизации и осуществления политики уничтожения кулаков как класса положения, которые касались аренды земли и применения наёмного труда, были отменены.

Дальнейшее развитие земельного законодательства было связано с принятием 13 декабря 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Основы более чётко закрепили разделение земель по категориям, предусмотренным Основными принципами землепользования и землеустройства 1928 г., подтвердили запрет аренды земли, введённый в 1930 г., урегулировали вопрос введения государственного земельного кадастра. Были так же закреплены положения, связанные с временным и вторичным землепользованием, охраной земель, закреплён новый порядок ответственности за земельные правонарушения, а так же принцип бесплатного пользования землёй и приоритетного использования земель сельскохозяйственного назначения.

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятые 28 февраля 1990 г. заложили основы новых принципов и направлений развития земельного законодательства и стали предвестником современной земельной реформы. Законодатель провозгласил землю народным имуществом, отказавшись от термина «государственная собственность на землю». Был установлен новое юридическое звание - «владение», а так же возрождено право пользования землёй на условиях аренды. Это способствовало детальной регламентации гарантий защиты прав и законных интересов землепользователей и землевладельцев.

Важнейшим нововведением Основ является установление платного землепользования. Специальный раздел был отведен регулированию отношений, связанных с охраной земель. Основы определили новых субъектов земельных правоотношений - граждан, которые ведут сельское хозяйство, укрепили связь между правовым положением недвижимости и земельного участка, на котором она расположена, а так же другие новшества. Заложенное в основах разнообразие земельных отношений и их принципиальное отличие от отношений, закреплённых в предыдущем земельном законодательстве, создали предпосылки для возвращения земли в сферу имущественного оборота, и как следствие этого, дали толчок развитию комплекса норм земельного законодательства, призванных урегулировать эту сферу [21, С. 55].

Следующий ЗК был утвержден Законом РСФСР от 1 июля 1970 г. В ст. 121 ЗК РСФСР 1970 г. было установлено, что «землеустройство включает систему государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей. Задачами государственного землеустройства являются организация наиболее полного, научно обоснованного, рационального и эффективного использования земель, повышение культуры земледелия и охрана земель. Землеустройство, включая проектно - изыскательские, съемочные и обследовательские работы, проводится за счет государства». Последний советский ЗК РСФСР был утвержден постановлением Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1. В нем вновь была восстановлена частная собственность на землю, подтверждалось «…многообразие и равенство государственной, колхозно - кооперативной, частной, коллективно - долевой форм собственности…», а также устанавливалась государственная собственность на землю и собственность граждан и (или) их коллективов (совместная или долевая) (ст. 3). В ст. 112 ЗК РСФСР 1991 г. было установлено, что «Землеустройство включает систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений Советов народных депутатов по организации использования и охраны земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов. Задачами землеустройства являются организация рационального использования земель во всех отраслях народного хозяйства, создание условий поддержания устойчивых ландшафтов и охраны земель». ЗК РСФСР 1991 г. утратил силу в связи с принятием Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (далее по тексту ЗК РФ) [2]. Немного ранее был принят Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78- ФЗ «О землеустройстве» [7].

В целом законодательный подход к землеустроительной деятельности сформировал платформу для перспективного совершенствования правил землеустройства. При этом в сферу нормативного регулирования включались как технологические процедуры установления и описания границ земельных участков, так и порядок сопутствующего признания факта сложившегося землепользования, перераспределения земель, решения земельных споров и привлечения к ответственности виновных в нарушении землеустроительных правил. Такое положение позволило укрепить порядок землепользования, создать условия для вовлечения земли в оборот.

1.2 Понятие и принципы землеустройства

В настоящее время среди ученых и практиков не существует единого мнения о понятии содержания, области исследования и задачах современного землеустройства.

На всех исторических этапах существования человеческого общества происходило приспособление территории к его нуждам. Сначала это приспособление носило случайный характер, путем разграничения сфер использования земли в первобытном обществе для целей охоты, деятельности людей по целенаправленному распределению земель и организации территории. Данная деятельность получила название землеустройства.

Термин «землеустройства» появился в русском лексиконе в 1906 г. До этого работы, связанные с распределением земель, называли межеванием, под которым понимался процесс, установленный законом и направленный на разграничение земельной собственности. Межевание определялось также как деятельность государственных органов по юридическому оформлению земель и не относилось к поземельно-устроительным мерам.

В отличие от межевания, землеустройство в это время понималось шире и преследовало не только цели правового оформления границ земельных собственников, но и приспособления земли и наивыгоднейшему хозяйственному использованию, т.е. «экономического устройства землевладения».

В дальнейшем между терминами «межевание» и «землеустройство» грани стерлись и под землеустройством стали понимать все вышеперечисленные действия.

Однако понятие землеустройства трактовалось по-разному. Первое время доминировали административно-правовое, технико-экономическое и организационно-хозяйственное понимание его сущности, задач и содержания.

Административно-правовое содержание землеустройства было заложено в трудах профессоров О.А. Хауке, Н.П. Рудина, Б.С. Мартынова, исследовавшими проблему в университете землеустройства. Понятие землеустройства включало в себя правовое содержание и определялось как «основанная на установленных в законе началах деятельность государственной власти, направленная на преобразование существующих земельных прав отдельных владельцев с целью создания самостоятельных подземельных владений. При этом землеустройство связывалось с преобразованием имеющихся земельных отношений [35, С. 56].

Технико-экономической позиции придерживались профессора Ф.Г. Некрасов, К.Н. Сазонов, В.И. Киркор, А.А. Ржаницын [22, С. 54]. Они считали, что в основе землеустройства лежат технические действия по приспособлению земельных площадей (размеров, конфигурации, размещения) к социально-производственным целям и задачам.

Профессор Ф.Г. Некрасов писал, что «землеустройством надлежит называть лишь такую социальную организацию землепользования (территории), которая сопровождается технической реорганизацией площади в пространственном отношении» [31, С. 32].

Организационно-хозяйственную точку зрения на содержание землеустройства выдвинул профессор И.Е. Герман. Он определил землеустройство как «переделку имений по форме и содержанию в состояние наиболее удобное и выгодное в целях сельского хозяйства…». Данную точку зрения развивали затем многие ученые: И.В. Мозжухин, Н.П. Огановский, В.В. Редькин и др.

Вместе с тем, понятие землеустройства не следует связывать, во что бы то ни стало, с государством. Это объясняется следующим.

Во-первых, какова бы ни была степень активности государства в области управления земельным фондом и осуществления земельной политики, землепользование (землевладение) самоорганизуется, в нем происходят различные внутренние процессы, обусловленные развитием производительных сил и производственных отношений.

Например, говоря о парцеллярном землевладении в эпоху перехода от феодализма к капитализму, К. Маркс писал: «Но та форма, в которой находит земельную собственность зарождающийся капиталистический способ производства, не соответствует этому способу. Соответствующая ему форма впервые создается им самим посредством подчинения земледелия капиталу; таким образом и феодальная земельная собственность, и клановая собственность, и мелкая крестьянская собственность с земельной общиной… превращается в экономическую форума, соответствующую этому способу производства, как бы ни были различны их юридические формы» [44, С. 45].

Во-вторых, наряду с осуществлением решений государственных органов в области землеустройства, у землепользователей возникают различного рода экономические интересы, связанные со сведением земель в крупные, компактные массивы удобной конфигурации, трансформацией, мелиорацией и улучшением угодий в целях повышения эффективности хозяйства и учете конъюнктуры рынка.

Так, в процессе принятия английских хлебных законов (конец XVIII - начало XIX вв.) землевладельцы вынуждены были манипулировать составом угодий. Ф. Энгельс по этому поводу писал: «С одной стороны, низкие цены на зерно…, с другой, высокие цены на мясо способствовали превращению многих пашен в пастбища». С повышением цен на зерно в связи с ростом промышленности и народонаселения в Англии» большая часть земель, недавно превращенная в пастбища, снова была отведена под зерновые культуры».

В-третьих, землеустройство проявляется в определенных формах организации территории, соответствующих данному уровню развития производительных сил и производственных отношений. По существу, организация территории представляет собой экономической явление, которое обладает определенными свойствами, признаками, подчиняется экономическим законам, находится в постоянном развитии.

С.Н. Волков указывает, что «землеустройство представляет собой динамичный социально-экономический процесс, объектом которого является территория, а предметом научного познания - закономерности ее организации» [31, С. 55].

При проведении землеустройства необходим учет законов природы и общества, действующих независимо от сознания и воли людей. Это обстоятельство требует формулировки принципов землеустройства - исходных положений, отражающих его самые существенные черты, направленность, содержание и методы. Принципы складываются в процессе практической и научной деятельности, исходя из социально-экономических потребностей общества и природных условий.

Общепризнанными считаются следующие принципы землеустройства.

В настоящее время происходит быстрое развитие производительных сил при жесткой ограниченности природных ресурсов и во многом за их счет. Поэтому при землеустройстве необходимо добиваться гармоничных взаимоотношений человека с природной средой, направлять хозяйственную деятельность на достижение экологического равновесия в создаваемых антропогенных ландшафтах, обеспечивающих жизненные потребности человека. Это требует организации таких землевладений и землепользований, в которых территориальные природно-хозяйственные комплексы были бы сбалансированными по линии потребление - восстановление ресурсов, а также соблюдался приоритет природоохранных и экологических критериев, определяющих границы использования земель, над производственными.

Этот принцип требует исключения любого варианта перераспределения земель и организации территории, наносящего ущерб природной среде.

Максимальный учет природных, эколого-хозяйственных, агроэкологических, ландшафтных свойств территории и экологической устойчивости ее отдельных частей, а также экономических условий при организации землевладений, землепользований и территориальном размещении производства и его отраслей, что обусловливает адаптивный характер землеустройства и его эффективность.

Каждый район, каждое конкретное хозяйство и даже каждый отдельно обрабатываемый участок характеризуются определенными природными и экологическими свойствами. Неодинаковы климат, микроклимат, рельеф местности, степень увлажненности, потенциальная опасность развития эрозии, культуртехническое состояние земель (степень закамененности, залесенности, закустаренности, солонцеватости) и др. Хозяйства различаются по специализации, уровню фондовооруженности, квалификации кадров. Естественно, это накладывает отпечаток на характер использования земель.

Следовательно, при землеустройстве необходим обязательный учет природных, экономических и социальных условий региона, зоны, территории хозяйств и отдельных массивов земель.

Приоритет природоохранного и сельскохозяйственного землевладения и землепользования при перераспределении земель по категориям земельного фонда, между земельными собственниками, пользователями и арендаторами, а также отдельными видами угодий. Этот принцип вызывает необходимость обоснования при землеустройстве уровня интенсивности использования земель, требует их ограниченного изъятия для несельскохозяйственных целей, консервации и рекультивации нарушенных земель.

Одна из важнейших задач землеустройства - предотвращение и прекращение процессов ветровой и водной эрозии. В научно обоснованных проектах землеустройства предусматриваются соответствующая организация территории и противоэрозионные мероприятия. Планируются также рациональное использование и охрана пашни, сенокосов, пастбищ земель под плодовыми и ягодными насаждениями, естественной растительности, водоемов.