Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ (ДИПЛОМНАЯ) РАБОТА

по теме:

Законодательный процесс в субъекте Российской Федерации на примере Ленинградской области



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ

1.1 Понятие законодательного процесса

1.2 Право законодательной инициативы

1.3 Рассмотрение и принятие законов

ГЛАВА 2. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ И ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1 Образование Законодательного собрания Ленинградской области

2.2. Законодательный процесс в Ленинградской области

2.3 Система законодательства Ленинградской области

2.4 Устав Ленинградской области

Глава 3. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

3.1 Мониторинг законодательства

3.2 Участие Законодательного собрания в формировании федерального законодательства

3.3 Проблематика федерального и областного законодательства

3.4 Приоритетные задачи Законодательного собрания по совершенствованию законодательства

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

ПРИЛОЖЕНИЕ 2



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что создание в Российской Федерации подлинно демократического правового государства, основанного на признании и защите прав и свобод человека и гражданина и принципе разделения властей, невозможно без построения крепкого правового фундамента такого государства - системы законодательства, на котором будут существовать провозглашенные демократические ценности.

В Российской Федерации сформирована двухуровневая система законодательства: уровень Российской Федерации и уровень субъектов Федерации. Появившиеся законотворчество и законодательство субъектов Российской Федерации нуждаются в научном осмыслении, так как позитивные процессы лишь явственнее высвечивают существенные недостатки в современной законотворческой практике, отрицательно влияют на качество и эффективность принимаемых законов, как необходимого инструмента проведения рыночных реформ, преобразований в политической, экономической и социальной сферах.

Закон является основным инструментом государственного руководства. В современных условиях необходимо повышать уважение к закону как акту высшей юридической силы, восстановить его верховенство в системе права, в чем заинтересовано не только государство, но и каждый гражданин.

При отсутствии развитого законодательства государство не может эффективно влиять на экономические и социальные процессы, должным образом обеспечивать защиту прав человека.

В исследовании данной темы трудно переоценить значение научных трудов известных ученых: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, М.В. Баглая, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, А.В. Зиновьева, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, В.М. Корельского, М.Н. Коркунова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.П. Любимова, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, А. Нашиц, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Т.Н. Рахманиной, М.И. Степанова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Р.О. Халфиной, В.Н. Хропанюка, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина и др.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с регулированием и осуществлением законодательного процесса в субъектах Российской Федерации на примере Ленинградской области.

Предмет исследования составляют конституционно-правовые нормы, понятие, принципы, сущность и стадии законодательного процесса, реализация права законодательной инициативы, обсуждение и принятие нормативных правовых актов, законодательная техника, язык и стиль принимаемых законов, а также система нормативных правовых актов Ленинградской области.

Целью исследования является комплексный анализ конституционно-правового регулирования законодательного процесса в Ленинградской области.

Для достижения цели были поставлены следующие основные задачи:

- изучить действующее законодательство о законодательном процессе Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в частности в Ленинградской области;

- определить понятие «законодательный процесс»;

- определить субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне;

- изучить этапы развития законодательства в Ленинградской области;

- проанализировать деятельность законодательного органа Ленинградской области по совершенствованию законодательства.

Обозначив объект, цель и задачи исследования, автором определена и структура работы. Данная дипломная работа состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, библиографии и приложений.

ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ

1.1 Понятие законодательного процесса

Законодательная деятельность в значительной своей части является предметом процессуально-правового регулирования, осуществляемого в первую очередь нормами конституционного права. Названное регулирование направлено на закрепление порядка осуществления законодательной деятельности. Законодательный процесс и есть ее нормативно установленный порядок. При нестрогом толковании законодательный процесс - сама законодательная деятельность в той ее части, в какой она получила процессуально-правовое закрепление См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С.275-278; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. М., 1998. С.512,513..

Термин «законодательный процесс» встречается в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, а также в регламентах палат, как Федерального Собрания Российской Федерации, так и законодательных органов субъектов Российской Федерации, однако нормативное определение данного термина отсутствует.

Законодательный процесс можно определить как совокупность процедур и действий, результатом которых является принятие и вступление в силу закона государства. Но по поводу понятия «законодательный процесс» в целом и конкретно в Российской Федерации существуют различные подходы к его пониманию. Говоря обобщенно, законодательный процесс - это совокупность:

- стадий осуществления права законодательной инициативы, т.е. внесение законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в парламенте, подписание и обнародование закона компетентным органом См., например: Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные понятия и институты. Смоленск, 1995; Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы. М., 1996.;

- действий непосредственно парламента: от принятия законопроекта к рассмотрению до принятия закона См.: Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966. С.88..

При втором подходе возвышается роль самого парламента. Одновременно от законодательного процесса «отсекаются» действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а затем подписал и обнародовал закон (для того чтобы объединить все действия, предлагается понятие «законотворческий процесс», охватывающее шаги с начала подготовки законопроекта и до опубликования закона в официальном бюллетене).

Если считать законодательный процесс совокупностью взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, то категорию «законотворческий процесс» из-за слишком широкого толкования процесса рождения закона нельзя поддержать - законопроекты создаются иногда очень долго, иногда быстро, но пока их не внесли официально в парламент, законодательный процесс еще не начался. Но и в слишком узком понимании законодательного процесса исключаются из законодательной процедуры те шаги (официальное внесение законопроекта в парламент, подписание и опубликование закона), без которых появление закона и его вступление в действие попросту немыслимо.

Поэтому, по нашему мнению, следует отдать предпочтение первому подходу, в соответствии с которым законодательный процесс можно представить как совокупность следующих стадий:

1. осуществление права законодательной инициативы;

2. подготовка законопроекта к рассмотрению законодательным органом;

3. рассмотрение законопроекта в законодательном органе и принятие закона;

4. подписание закона уполномоченным на то субъектом и его обнародование.

При отклонении закона уполномоченным субъектом (т.е. при использовании права вето) появляется дополнительная стадия законодательного процесса - повторное рассмотрение отклоненного закона в законодательном органе и либо преодоление вето, либо принятие закона в редакции, которая предложена субъектом, уполномоченным подписывать и обнародовать принятые законы.

Федеральный законодательный процесс достаточно подробно рассмотрен в трудах многих российских правоведов. Вместе с тем следует отметить, что вопросам регионального законодательного процесса в научной литературе уделено не так много внимания. Поэтому наша задача - в обзорном порядке рассмотреть специфику законодательного процесса на региональном уровне, а также проанализировать осуществление законодательного процесса в Ленинградской области.

Законодательный процесс как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации базируется на общих принципах, к которым относятся: законность, гласность, коллективное обсуждение и решение вопросов, политическое многообразие, федерализм, верховенство федерального законодательства. При этом принцип федерализма является основным критерием определения степени влияния институтов федерального законодательного процесса на порядок построения данной процедуры в субъектах Российской Федерации См.: Фатеев А.Н. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 348.

Целью законодательного процесса является подготовка своевременных, качественных и стабильных законов. Объектом законотворческой деятельности на разных стадиях законодательного процесса являются законопроекты, федеральные конституционные законы и федеральные законы См.: Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997. С.12..

В мировой юридической литературе ряд ученых выделяют две стадии законотворчества: первая - правовое регулирование по существу, и вторая - само техническое построение закона См.: Geny F. Science et technique en droit prive positif. Nouvelle contribution a la critique de la method juridique. Paris, 1924., также имеется точка зрения, что обе эти стадии просто техническая разработка закона См.: Davin S. Theorie generale de droit. Bruxelles, 1953..

Таким образом, законодательный процесс - это совокупность стадий осуществления права законодательной инициативы, т.е. внесение законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в парламенте, подписание и обнародование закона компетентным органом.

1.2 Право законодательной инициативы

В каждом государстве желание внести законопроект в парламент присуще многим органам, организациям и должностным лицам, но если бы все они осуществили свое желание, то работа законодательного органа оказалась бы заблокированной. Конституции и законы поэтому ясно очерчивают круг субъектов, имеющих право на официальное внесение законопроектов в парламент. Такое право отличается от простого обращения в парламент тем, что автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта в соответствии с принятой процедурой. Внесение законопроекта в парламент, порождающее обязанность парламента начать рассмотрение данного законопроекта в соответствии с принятой процедурой, называется законодательной инициативой См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: Норма, 2000. С.520..

Под «правом законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного органа власти» См.: Ковачев Д.А. Механизм социалистического правотворчества. М., 1977. С.58.. Право законодательной инициативы - это внесение законопроекта в законодательный орган.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит: 1) депутатам, 2) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), 3) представительным органам местного самоуправления. Этот перечень является обязательным, но не исчерпывающим.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Как и федеральное законодательство, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации содержат деление на общее, специальное и исключительное право законодательной инициативы См.: Фатеев А.Н. Указ.соч. С. 349. Под общим правом понимается возможность внесения инициатором законопроектов по неограниченному кругу вопросов; под специальным правом - возможность внесения проектов законов, ограниченная пределами компетенции инициатора; а под исключительным правом - строго ограниченное право конкретного субъекта инициативы вносить определенный вид законопроектов по ограниченному кругу вопросов.

Общим правом законодательной инициативы практически во всех субъектах Российской Федерации обладают депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, главы субъектов Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления. При этом реализация права законодательной инициативы главами субъектов Российской Федерации имеет особенность, которая заключается в том, что законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Многие субъекты Российской Федерации наделили общим правом законодательной инициативы в региональном законодательном процессе членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителей от соответствующего субъекта Российской Федерации (республики Марий Эл, Мордовия, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский края, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Костромская, Курганская, Липецкая, Магаданская, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Тюменская, Ульяновская области, Еврейская автономная область и некоторые другие).

Некоторые субъекты Российской Федерации наделяют общим правом законодательной инициативы региональные избирательные комиссии (например, Республики Башкортостан, Мордовия, Кабардино-Балкарская Республика, Ивановская, Кемеровская, Ленинградская, Тверская, Томская, Ульяновская области, Чукотский автономный округ и некоторые другие), однако такая тенденция не является бесспорной.

Намного правильнее, на наш взгляд, поступили те субъекты Российской Федерации, которые отнесли региональные избирательные комиссии к числу субъектов специального права законодательной инициативы, т.е. ограничили данное право определенным кругом вопросов, касающихся организации и проведения выборов и референдумов (Республики Адыгея, Алтай, Дагестан, Карелия, Татарстан, Тыва, Хакасия, Удмуртская Республика, Чеченская Республика, Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский края, Амурская, Архангельская, Белгородская, Брянская, Воронежская, Калининградская, Калужская, Кировская, Костромская, Курганская, Магаданская, Московская, Новгородская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тульская, Тюменская, Челябинская, Ярославская области, Еврейская автономная область, Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономный округ и некоторые другие) Дамдинов Б.Д., Личичан О.П. Особенности законодательного процесса в новых субъектах Российской Федерации в переходный период их образования // Lex Russica №5, М., 2010. С. 993-1007.

Вопрос об отнесении к числу субъектов права законодательной инициативы (как общего, так и специального) судов и прокуроров также является достаточно дискуссионным.

Аргументом против отнесения судов общей юрисдикции и арбитражных судов к числу субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне являются положения федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (ч. 2 ст. 18, ч. 6 ст. 19, ч. 3 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч.3 ст. 22, ч. 6 ст. 23, ч. 3 ст. 24, ч. 2 ст. 24.1, ч. 2 ст. 25, ч. 2 ст. 26) и «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ (ч. 2 ст. 2) о том, что полномочия и порядок деятельности этих судов устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами. Это значит, что субъекты Российской Федерации не вправе регулировать деятельность судов, а порядок наделения данных органов правом законодательной инициативы должен устанавливаться на уровне федерального законодательства.

Аргументом против отнесения прокуроров к числу субъектов права законодательной инициативы в региональном законодательном процессе могут являться положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1, в статье 3 которого, в частности, сказано, что на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законодательством.

Таким образом, приходится констатировать, что круг лиц, которым принадлежит право законодательной инициативы на региональном уровне, в ряде субъектов Российской Федерации (таких, как, например, республики Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия - Алания, Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкарская, Удмуртская, Чеченская, Чувашская республики, Архангельская, Астраханская, Воронежская, Калининградская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Мурманская, Новгородская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Тамбовская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области, Алтайский, Краснодарский, Хабаровский края, Ямало-Ненецкий автономный округ) неоправданно расширен, что не соответствует положениям федерального законодательства и должно быть приведено в соответствие с ним.

Правом законодательной инициативы в региональном законодательном процессе нередко наделяются общественные организации, движения, политические партии и профсоюзы (см., например, основные законы республик Башкортостан, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Хакасия, Кабардино-Балкарской, Удмуртской республик, Алтайского, Краснодарского, Красноярского, Приморского краев, Архангельской, Белгородской, Брянской, Костромской, Оренбургской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Тульской областей), а также граждане, проживающие на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающие избирательным правом. В отношении граждан такое право называют народной (гражданской) законодательной инициативой, которая закреплена сегодня в основных законах 27 субъектов Российской Федерации, а именно: в конституциях республик Тыва, Хакасия, Удмуртской Республики, а также уставах Краснодарского, Красноярского и Алтайского краев, Амурской, Магаданской, Воронежской, Омской, Астраханской, Ярославской, Пензенской, Волгоградской, Брянской, Костромской, Липецкой, Нижегородской, Тамбовской, Томской, Кировской, Свердловской, Калининградской областей, Еврейской автономной области, Ханты-Мансийского автономного округа и городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Так, в Конституции Республики Тыва закреплена возможность внесения законопроекта группой избирателей численностью не менее 1 тысячи человек (ст. 108); Уставом Свердловской области предусматривается, что законодательная инициатива может быть осуществлена не менее чем 10 тысячами граждан (ст. 66); в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа предусмотрено правило, в соответствии с которым для реализации народной законодательной инициативы требуется не менее 20 тысяч подписей граждан, проживающих на территории округа и обладающих избирательным правом (ст. 49).

Особенностью Устава города Санкт-Петербурга является положение о предоставлении права гражданской законодательной инициативы почетным гражданам города, являющимся гражданами Российской Федерации и проживающим на территории Санкт-Петербурга (ст. 31).

Законодательная инициатива, как правило, осуществляется путем внесения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующего законопроекта. При этом проекты законов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее двадцати календарных дней (ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Развивая данное положение Федерального закона в своих конституциях и уставах, субъекты Российской Федерации установили срок, в течение которого должно быть представлено заключение на финансовоемкий законопроект: от 20 дней (республики Коми, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия - Алания, Хакасия, Алтайский, Красноярский, Ставропольский края, Амурская, Курганская, Омская области, Чукотский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, город федерального значения Санкт-Петербург и др.) до 1 месяца (республики Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Татарстан, Тыва, Курская, Магаданская, Тульская области, Ямало-Ненецкий автономный округ, город федерального значения Москва и др.) Усикова Е.С.Проблемы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации // Право и современность: проблемы и пути решения. Материалы конференции молодых ученых, аспирантов и студентов. Владивосток, 2006. С. 66-69.

Таким образом, круг возможных (потенциальных) субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне достаточно широк. При этом субъект Российской Федерации вправе самостоятельно расширить и закрепить в своем основном законе (конституции или уставе) круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы, что следует из содержания ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

1.3 Рассмотрение и принятие законов

Специфика такой стадии регионального законодательного процесса, как рассмотрение и принятие законов, состоит в том, что более детально она урегулирована в законах субъектов Российской Федерации и регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. При этом все основные черты, присущие законодательному процессу федерального уровня, присутствуют и в региональных законодательных процессах. Общими правилами, предусмотренными Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» для всех законодательных органов субъектов Российской Федерации, являются: принятие законов субъекта Российской Федерации большинством голосов от установленного числа депутатов (ч. 2 ст. 7); рассмотрение проекта закона субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях (ч. 4 ст. 7); оформление решения о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона постановлением законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 7) и некоторые другие.

Следует отметить, что все вышеназванные правила, сформулированные федеральным законодателем в отношении регионального законодательного процесса, нашли свое закрепление в основных законах (конституциях и уставах) субъектов Российской Федерации.

Некоторые субъекты Российской Федерации предусмотрели необходимость вынесения на всенародное обсуждение проектов наиболее важных региональных законов (Республика Татарстан, Амурская, Астраханская, Вологодская, Воронежская, Кировская, Московская, Орловская области, Красноярский край).

В тех субъектах России, где предусмотрен двухпалатный законодательный орган (Чеченская Республика, Республика Тыва, Свердловская область), региональный закон, принятый одной палатой, передается в другую палату, которая одобряет либо отклоняет его.

Например, законы Чеченской Республики, принятые Народным Собранием (нижней палатой Парламента Чеченской Республики), в пятидневный срок направляются на рассмотрение в Совет Республики (верхнюю палату Парламента Чеченской Республики), который рассматривает их в течение четырнадцати дней. Не рассмотренные в указанный срок законы Чеченской Республики считаются одобренными Советом Республики. Отклоненный Советом Республики закон подлежит повторному рассмотрению Народным Собранием. В случае несогласия Народного Собрания с решением Совета Республики закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Народного Собрания (ст. 90 Конституции Чеченской Республики).

Заключительной стадией регионального законодательного процесса является промульгация закона, которая включает порядок подписания и обнародования законов субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принятый региональный закон направляется для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации. Как свидетельствует законодательная практика субъектов Российской Федерации, на эту процедуру отведено от 5 до 14 дней.

Обнародование регионального закона является для высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обязанностью. Обнародование закона удостоверяется путем его подписания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации или путем издания им специального акта. Вместе с тем высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации имеет право вето на закон в срок не более 14 календарных дней с момента его поступления.

Законодательный орган субъекта Российской Федерации может преодолеть вето только квалифицированным большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Одобренный в ранее принятой редакции закон субъекта Российской Федерации не может быть отклонен повторно высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и подлежит обнародованию в срок, установленный законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации.

Вступление в силу закона субъекта непосредственно связано с его официальным опубликованием, причем законы субъекта по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

Большое значение имеет овладение навыками подготовки законопроектов: соблюдение требований законодательной техники, регламентов, сбор информации, составление законодательных программ. Умение использовать средства законодательной техники означает способность правильно определить предмет законодательного регулирования, построить концепцию будущего закона, выбрать форму будущего законодательного акта, определить "набор норм" и их структуру, использовать специфический язык закона. К сожалению и в настоящее время такими навыками еще в недостаточной мере владеют причастные к законотворчеству лица: депутаты, работники государственных органов, специалисты. В этой связи ряд ученых и практиков справедливо высказывают нарекания в адрес лиц, причастных к подготовке и принятию законов. «Существует еще и весьма серьезные проблемы организационного свойства. Речь идет о разнобое в законопроектной деятельности. Законопроекты готовит большое количество ведомств, далеко не всегда в полной мере подготовленных к этой деятельности. Их проекты, часто друг с другом не согласованные, подчас одновременно, вносятся в законодательные органы. В результате не обеспечиваются ни их доктринальная выдержанность, ни какое-то концептуальное единство» Иванов А.А. Качество законов и деятельность арбитражных судов // Журнал российского права. 2005. № 4. С.3. - заявил Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.А. Иванов на заседании ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 16 марта 2005 года. Аналогичную точку зрения высказал и первый заместитель директора по научной работе Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ доктор юридических наук В.Н. Лопатин: «Законы готовятся и принимаются без достаточной экспертизы исследований их реализации, увязки с существующим законодательством и нормами международного права, в интересах лоббирования отдельных социальных групп, в том числе новых собственников» Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России. //Журнал российского права. 2004. № 5, с.8.. Более категорично по этому вопросу высказался Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин: «Первая проблема - качество, современность и последовательность законодательства. У нас, судя по обращениям в Конституционный Суд, которые приходится разбирать, еще много плохих законов…Недостаточные квалификация и опыт значительной части российских законодателей - это объективный факт, от которого невозможно отмахнуться» Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю и необходимости проведения правовой реформы в России. //Журнал российского права. 2004. № 6, с. 12..

Рассмотрев в обзорном порядке специфику регионального законодательного процесса, можно прийти к выводу, что в целом его современное состояние характеризуется, во-первых, наличием достаточно развитой демократической процедуры, во-вторых, достаточно демократическим составом субъектов права законодательной инициативы, среди которых в ряде случаев выступают граждане.

Вместе с тем необходимо отметить, что региональный законодательный процесс нуждается в дальнейшем совершенствовании, поскольку от его эффективности напрямую зависит качество принимаемых региональных законов Карасев А.Т., Холодилова Е.А. О законотворческом процессе в субъектах Российской Федерации // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2003. С. 82.

субъект законодательный собрание ленинградский



ГЛАВА 2. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ И ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1 Образование Законодательного собрания Ленинградской области

Образование Законодательного собрания Ленинградской области - постоянно действующего высшего законодательного (представительного) органа государственной власти Ленинградской области обусловлено принятием Президентом Российской Федерации указов от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», от 9 октября 1993 года № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 октября 1993 года № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», от 27 октября 1993 года № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономного округа» и принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституцией Российской Федерации.

Основные полномочия Законодательного собрания Ленинградской области определены Уставом Ленинградской области - основным законом Ленинградской области. Порядок деятельности, правила и процедура работы областного парламента установлены Регламентом Законодательного собрания Ленинградской области.

Первые выборы депутатов Законодательного собрания Ленинградской области состоялись 20 марта 1994 года. Законодательное собрание Ленинградской области первого созыва состояло из 25 депутатов. Законодательное собрание Ленинградской области первого созыва работало в период формирования новой системы органов государственной власти и местного самоуправления в условиях острого социально-экономического кризиса. Главную задачу собрание видело в издании законов, определяющих государственную, экономическую, социальную, общественную и духовную жизнь Ленинградской области.

Важным этапом в развитии Законодательного собрания Ленинградской области стало решение об увеличении состава Законодательного собрания до 50 человек. Это было необходимо для формирования полноценных постоянных комиссий по всем основным направлениям деятельности Законодательного собрания. 14 декабря 1997 года в Ленинградской области состоялись выборы депутатов Законодательного собрания второго созыва по 50 избирательным округам.

Выборы депутатов Законодательного собрания Ленинградской области третьего созыва прошли 16 декабря 2001 года. Из 50 избранных парламентариев 30 были депутатами Законодательного собрания второго созыва.

Развитие политической системы страны нашло свое отражение в структуре Законодательного собрания Ленинградской области. В апреле 2002 года областные законодатели утвердили новую редакцию Регламента собрания, в которой предусмотрели возможность образования фракций в составе представительного органа Ленинградской области. Создание фракций в составе Законодательного собрания началось с июня 2002 года.

В период работы третьего созыва, в марте 2006 года, при Законодательном собрании была создана Общественная молодежная палата. Согласно принятому положению о Палате в нее были делегированы по одному представителю от региональных молодежных отделений политических партий и общественных организаций и по одному представителю от общественных молодежных советов (молодежных парламентов), действующих в муниципальных районах, городских округах Ленинградской области. Основной целью Молодежной палаты является содействие деятельности Законодательного собрания Ленинградской области в сфере законодательного регулирования прав и законных интересов молодежи.

Выборы депутатов Законодательного собрания Ленинградской области четвертого созыва, которые состоялись 11 марта 2007 года, впервые прошли по смешанной системе - 25 человек были избраны по партийным спискам, 25 - по одномандатным округам, что было обусловлено изменениями, произошедшими в избирательном законодательстве Российской Федерации. В Законодательном собрании были образованы 4 партийные фракции победивших партий - «Единая Россия», «Справедливая Россия», КПРФ и ЛДПР.

В структуру Законодательного собрания Ленинградской области входят 13 постоянных комиссий (см. Приложение 1):

- по бюджету и налогам;

- по государственному, административно-территориальному устройству и местному самоуправлению;

- по агропромышленному и рыбохозяйственному комплексу;

- по здравоохранению и социальной политике;

- по образованию и науке;

- по строительству, транспорту, связи и дорожному хозяйству;

- по жилищно-коммунальному хозяйству и топливно-энергетическому комплексу;

- по экономике, собственности, инвестициям и промышленности;

- по законности и правопорядку;

- по экологии и природопользованию;

- по законодательству, международным, региональным и общественным связям;

- по делам молодежи, культуре, туризму, физической культуре и спорту;

- по регламенту и депутатской этике.

К основным полномочиям Законодательного собрания Ленинградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и Уставом Ленинградской области относится осуществление законодательного регулирования по предметам ведения Ленинградской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Ленинградской области Законодательное собрание Ленинградской области. Официальный сайт http://www.lenoblzaks.ru/.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определены статьей 72 Конституции Российской Федерации. В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Компетенция субъектов Российской Федерации в данной сфере общественных отношений раскрывается через полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, определенные в статье 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Следует отметить, что законодательство в сфере разграничения предметов совместного ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации подвергается значительным изменениям в связи с динамичным развитием системы межбюджетного регулирования.

Согласно статье 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ органы государственной власти Ленинградской области как субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января 2010 года обладали 79 полномочиями по предметам совместного ведения.

В соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации предметы ведения, находящиеся вне исключительного ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) и предметов совместного ведения (статья 72 Конституции Российской Федерации), являются предметами ведения субъектов Российской Федерации. По этим предметам ведения субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая и законотворческую деятельность.

В целях создания единой системы нормативных правовых актов Ленинградской области, обеспечения гласности в нормотворческой деятельности, подготовка нормативных правовых актов Ленинградской области осуществляется на плановой основе. Планы законотворческой деятельности Законодательного собрания Ленинградской области утверждаются постановлением Законодательного собрания Ленинградской области на полугодие и на год с учетом предложений субъектов законодательной инициативы.

Важнейшим результатом работы Законодательного собрания Ленинградской области первого созыва (1994-1997 годы) стало принятие в октябре 1994 года Устава Ленинградской области, установившего государственно-правовой статус Ленинградской области, основы организации государственной власти в Ленинградской области и полномочия органов государственной власти Ленинградской области, экономическую основу и финансовую систему Ленинградской области, основы организации местного самоуправления. В этот период было принято 166 законов Ленинградской области в сферах государственного устройства и местного самоуправления, бюджетного процесса Ленинградской области и других сферах. Принятие этих законодательных актов позволило создать основу правового регулирования в Ленинградской области.

Законодательным собранием Ленинградской области второго созыва (1998-2001 годы) было принято 239 областных законов. Дальнейшее развитие получили отношения в сферах государственного устройства и местного самоуправления, финансово-бюджетного, налогового, земельного, жилищного законодательства, основ государственной поддержки областного предпринимательства, охраны окружающей среды. Законодательная деятельность Законодательного собрания Ленинградской области носила социально ориентированный характер, что выразилось в принятии многих нормативных правовых актов и областных целевых программ в области здравоохранения, образования и социальной защиты населения. Принятые областные законы и другие правовые акты Ленинградской области обеспечивали сбалансированное социально-экономическое развитие области.

Законодательным собранием Ленинградской области третьего созыва (2002-март 2007 года) принято 708 областных законов. Законотворческую деятельность Законодательного собрания третьего созыва во многом предопределили проводимые в этот период времени реформа местного самоуправления и административная реформа.

Деятельность Законодательного собрания Ленинградской области четвертого созыва (с 21 марта 2007 года по настоящее время) осуществляется в условиях динамичного изменения федерального правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что влечет за собой необходимость проведения постоянной работы по приведению областного законодательства в соответствие с федеральным законодательством. Существенное место в работе Законодательного собрания настоящего созыва занимает законотворческая деятельность по вопросам противодействия коррупции.

Приоритеты законотворческой деятельности Законодательного собрания Ленинградской области определяются в зависимости от конкретного исторического периода развития как Российской Федерации в целом, так и Ленинградской области в частности.

В первые годы деятельности Законодательного собрания была создана необходимая нормативная правовая основа для деятельности всех органов государственной власти и органов местного самоуправления Ленинградской области. В дальнейшем пристальное внимание уделялось разработке и принятию базовых законов в различных сферах общественных отношений. В настоящее время основной задачей является развитие и совершенствование принятого законодательства, контроль за его реализацией. В то же время одной из основных задач Законодательного собрания всех созывов являлось принятие в первую очередь социально значимых нормативных правовых актов. Необходимо отметить, что ежегодно принимаемые бюджеты Ленинградской области всегда носят социально ориентированный характер.

Ежегодные приоритеты в деятельности Законодательного собрания, других органов государственной власти и органов местного самоуправления Ленинградской области определяются на основании ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Приоритеты также формулируются на основе прогнозирования социально-экономического развития Ленинградской области, осуществляемого в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, предложений органов местного самоуправления, субъектов права законодательной инициативы. Эти приоритеты получают выражение в планах законотворческой деятельности Законодательного собрания, которые корректируются в зависимости от конкретных особенностей текущей социально-экономической ситуации.

Законодательному собранию Ленинградской области удалось завершить работу по созданию правовых механизмов построения и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Блок областных законов по вопросам местного самоуправления, принятых Законодательным собранием, создал правовое поле для реформирования местного самоуправления в Ленинградской области.

Для более конструктивного и взвешенного подхода к решению проблем не только области в целом, но и каждого отдельного муниципального образования, областные законодатели активно взаимодействуют с местными представительными органами, вовлекая их в законотворческий процесс, оказывая консультативную помощь. По инициативе депутатского корпуса в 1998 году при Законодательном собрании создан Совет представительных органов муниципальных образований.

Одним из важных направлений деятельности Законодательного собрания стало создание законодательной базы в социально-экономической сфере, прежде всего установление четких правовых правил в бюджетных и налоговых отношениях. Разработаны и утверждены законы, регламентирующие бюджетное устройство и бюджетный процесс, ценовую политику, инвестиционную деятельность, принципы управления и контроля за состоянием экономики области. Тщательно прорабатываются и своевременно принимаются законы об областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год и плановый период.

Для оказания консультативной помощи депутатам в их законотворческой деятельности в 2002 году при Законодательном собрании Ленинградской области создан общественный экспертно-консультативный совет, в который вошли руководители крупнейших высших учебных и научных заведений региона.

Большое значение депутаты Законодательного собрания придают работе над проектами федеральных законов. Это направление работы занимает значительное место в деятельности постоянных комиссий. За более чем пятнадцать лет законотворческой деятельности областные законодатели разработали и направили в Государственную Думу Российской Федерации 56 законодательных инициатив.

Законодательное собрание Ленинградской области является активным членом Северо-Западной Парламентской Ассоциации, в которую входят 11 субъектов Российской Федерации. Этот консультативно-совещательный орган создан в ноябре 1994 года на учредительной конференции по инициативе Законодательного собрания Вологодской области для выработки согласованных подходов к осуществлению законотворческой деятельности.

Прошедшие с момента образования Законодательного собрания Ленинградской области годы со всей очевидностью показали, что в Ленинградской области создана серьезная законодательная база, областное законодательство прошло проверку на соответствие конституционным основам и федеральному законодательству, имеет достаточно прочный фундамент во всех сферах правового регулирования.

2.2 Законодательный процесс в Ленинградской области

Право законодательной инициативы в Законодательном собрании Ленинградской области принадлежит депутатам Законодательного собрания Ленинградской области, Губернатору Ленинградской области, Избирательной комиссии Ленинградской области, представительным органам местного самоуправления, прокурору Ленинградской области, председателю Ленинградского областного суда по вопросам его ведения (см. Приложение 2).

Законодательное собрание Ленинградской области как законодательный (представительный) орган государственной власти Ленинградской области принимает Устав Ленинградской области и поправки к нему, областные законы, постановления Законодательного собрания.

Устав Ленинградской области, а также поправки к нему принимаются в порядке, предусмотренном для принятия областного закона большинством (не менее двух третей) голосов от установленного числа депутатов Законодательного собрания Ленинградской области.

Областные законы принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Законодательного собрания Ленинградской области, если иное не предусмотрено федеральными законами. Проект областного закона рассматривается Законодательным собранием Ленинградской области, как правило, в трех чтениях. Решение о принятии либо отклонении областного закона оформляется постановлением Законодательного собрания Ленинградской области.

Устав Ленинградской области, областной закон, принятый Законодательным собранием Ленинградской области, в течение 14 календарных дней с момента принятия направляется Губернатору Ленинградской области, который в двухнедельный срок с момента поступления обязан подписать либо отклонить поступивший правовой акт.

В случае отклонения Губернатором Ленинградской области Устава Ленинградской области, областного закона отклоненный правовой акт может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством (не менее двух третей) голосов от установленного числа депутатов.

Правовой акт, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен Губернатором Ленинградской области и подлежит подписанию и опубликованию в двухнедельный срок с момента получения Губернатором Ленинградской области данного правового акта Карсанин А.Е. Правовое регулирование участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном процессе // Право и экономика №11. М., 2010. С. 4-6.

Устав Ленинградской области, областные законы подлежат официальному опубликованию в порядке, предусмотренном Уставом Ленинградской области и областным законом.

Устав Ленинградской области и областные законы вступают в силу после их официального опубликования, если иной срок не предусмотрен в областном законе. Областные законы по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу по истечении 10 дней с даты их официального опубликования, если более поздний срок не предусмотрен в областном законе.

Постановления Законодательного собрания Ленинградской области принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Постановления Законодательного собрания Ленинградской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина подлежат официальному опубликованию в порядке, предусмотренном областным законом, и вступают в силу по истечении 10 дней с даты их официального опубликования, если более поздний срок не предусмотрен в постановлении. Иные постановления Законодательного собрания Ленинградской области вступают в силу с даты их подписания Председателем Законодательного собрания Ленинградской области, если в постановлении не указано иное.