Участие прокурора в гражданском процессе

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Происходящие трансформации в социально-экономическом и политическом развитии общества дают основания для совершенствования принципов и роли разных областей функционирования государства, в том числе и в правоприменительной сфере деятельности.

Среди форм судопроизводства наиболее сложной представляется гражданское судопроизводство. Посредством гражданского судопроизводства государство отвечает на различные нарушения права в гражданской сфере (при участии физлиц), в экономической сфере (в основном предпринимательской) и другой деятельности. Также гражданский процесс обеспечивает реализацию прав личности, осуществляемых исключительно судебной защитой.

В связи с этим, в настоящее время формулируются новые цели и задачи присутствия государственных органов в современном судопроизводстве. суд прокурор гражданский

Особое место в данном процессе отводится деятельности прокуратуры,

Проблемы нормативно-правового регулирования, а также прокурорская роль в современном российском гражданском процессе являются предметом исследования трудов современных правоведов, а также практикующих юристов.

Актуальность темы выпускной квалификационной работы обусловлена проблемами института участия прокурора в гражданском процессе.

Опираясь на текст Положения об Управлении по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе, утвержденному Генеральным прокурором Российской Федерации в 2007 году, Управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе является самостоятельным структурным подразделением Генеральной прокуратуры. В указанном Положении отмечено, что в рамках полномочий, которые предоставлены Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ, Кодексом Российской Федерации об административных

правонарушениях и иными федеральными законами, органы прокуратуры несут обязанность по защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Необходимо выделить, что, исходя из анализа нормативных актов, которые издаются Генеральным прокурором, защита предоставленных законом прав и интересов граждан, общества, государства, поддержка методами прокурорского реагирования в осуществлении правосудия является одними из первоочередных задач органов прокуратуры.

Несомненно, значение прокурора в гражданском судебном производстве выражена в обеспечении выполнения указанной функции. Действующий Гражданский процессуальный кодекс РФ (ГПК РФ) с недостаточной долей ясности определил роль и положение прокурора в гражданском процессе.

Решение данной проблемы важно, как с теоретической точки зрения, так и практически, потому что обеспечивает осмысление правовой природы прокурорского участия в гражданском судопроизводстве, выявляет характер его взаимных отношений с иными лицами, участвующими в процессе, и определяет содержание процессуальных прав и обязанностей прокурора.

Представляется важным обозначить необходимость внесения поправок в части 1 статьи 45 ГПК РФ, которые вступили в законную силу с 19 апреля 2009 года, и уточняющие последовательность подачи прокурором заявления в суд о защите прав, свобод, а также законных интересов гражданина. До принятия изменений данная правовая норма определяла право прокурора на подачу заявления в судебный орган исключительно в случаях, когда лицо не может самостоятельно обратиться в судебный орган, по причине возраста, состояния здоровья, недееспособности и иным причинам уважительного характера. В современных условиях указанное ограничение не имеет распространения на заявление прокурора в тех случаях, если основанием его является обращение к нему граждан по проблемам защиты нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) и других отношений, так или иначе с ними в непосредственной связи; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая соцобеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включительно медицинской помощи; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образование.

Возможности реагирования прокурора по защите интересов конкретного физического лица максимально сужались ст. 45 ГПК РФ на момент принятия в 2002 году этого кодифицированного акта. По прошествии семи лет после принятия ФЗ РФ от 5 апреля 2009 года №43-ФЗ и благодаря ему, возникли дополнения, которые расширили возможности прокурора, о чем говорилось выше.

В условиях современной имущественной стратификации российского общества, деградации правовой культуры и очень неэффективный институт бесплатной юридической помощи (к сожалению, значительный слой социально незащищенных граждан не имели представления о существовании такового), участие прокурора в качестве процессуального истца по защите прав и интересов граждан часто является единственным средством восстановления социальной и правовой справедливости.

Поэтому, в современном гражданском процессе институт участия прокурора имеет достаточную регламентацию в действующем законодательстве. Вместе с этим необходимо отметить важность дополнений последнего.

Целью данного исследования является анализ правового института участия прокурора в гражданском процессе Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью решим следующие задачи:

- рассмотреть историю развития законодательства об участии прокурора в гражданском процессе;

- проанализировать правовую природу участия прокурора в гражданском судопроизводстве;

- описать основания участия прокурора в гражданском процессе, процессуальные функции прокурора, порядок обращения в суд в целях защиты прав и интересов других лиц;

- раскрыть актуальные проблемы применения законодательства, регулирующего участие прокурора в гражданском судопроизводстве

- разработать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего участие прокурора в гражданском судопроизводстве.

Объектом работы являются юридические нормы, предусматривающие участие прокурора в гражданском процессе.

Методологической базой исследования явился общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него научные методы: системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, социологический, специально-юридический. Их применение позволило исследовать объект во взаимосвязи и взаимозависимости, целостности и всесторонности.



ГЛАВА 1. ПРОКУРОР КАК СУБЪЕКТ ГРАЖДАНСКИХ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

1.1 История развития законодательства об участии прокурора в гражданском процессе

Впервые должность генерал-прокурора была учреждена при Сенате указом Императора Петра Первого 12 января 1722 года. Российская прокуратура была создана в качестве представительного органа власти русского императора, прерогативой которого являлось осуществление по ее приказу и от ее имени повсеместный и беспрерывный надзор и контроль за актами и решениями Правительствующего Сената, а также иных центральных и местных организаций. Петр 1 так сформулировал сущность должности прокурора: «Сей чин яко око наше», то есть прокурор является глазами государства.

Деятельность прокуратуры заключалась в осуществлении общенадзорной функции. При всех замеченных упущениях, недостатках, не соблюдениях законов, волоките, а также несвоевременном приходе на службу незамедлительно докладывалось генерал-прокурору.

Что касается непосредственно основной деятельности прокуратуры - судебной обвинительной или исковой - то она представляла всего только частное дополнение к надзорной функции, слабо обозначенное в законе, и занимающее незначительное место на практике».

Проведенная реформа судебной власти 1864 года кардинальным образом внесла изменения в направления деятельности российской прокуратуры, с этого момента сфера деятельности которой определилась в судопроизводстве.

20 ноября 1864 года было принято Учреждение судебных установлений, в котором регламентировалось регулирование участия прокурора в судопроизводстве.

Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве. сборник статей /Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры Рос. Федерации; под общ.ред. кандидатов юрид. наук А.Х. Казариной и О.В. Смирновой. - Москва : ИПК РК Генеральной прокуратуры РФ, 2015. - С. 26.

В иерархии представителей судебных ведомств прокуроры занимали место должностных лиц, они были подчинены министру юстиции, деятельность определялась актами норм права, регламентирующими процесс организации судопроизводства и уставом гражданского судопроизводства.

В 1864 году был принят Устав гражданского судопроизводства, который определял сферу компетенции прокурора в части подачи заключения по делу, что было обязательным для следующих групп дел:

- дела казенного управления, земских учреждений, городских и сельских общин;

- дела лиц, которые не достигли совершеннолетнего возраста, пропавших без вести, глухонемых и умалишенных;

- дела подсудности, споров между административными и судебными органами, устранение судей;

- дела, связанные с подлогом документов в общем случае, когда в гражданском деле обнаружились обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;

- брачные дела и дела, связанные с законностью рождения.

Ограничение участия прокурора в гражданском процессе было определено в проекте закона, внесенном в российскую Государственную Думу Министров юстиции в 1910 году. Практическая деятельность прокурора в гражданском судопроизводстве на протяжении сорока лет в 19-20 вв. не имела положительных результатов; заключение прокурора имело формальный характер, в результате считалось целесообразным сокращения списка гражданских дел, которые рассматривались судом при участии прокурора.

Революционные события 1917 года стали причиной упразднения царской прокуратуры. После победы большевиков прокуратура вновь возродила свое существование. Это был орган власти, осуществляющий надзорные функции за соблюдением законов всеми лицами в государстве. При этом необходимо отметить рост значения прокуратуры среди прочих государственных институтов.

Двадцатые годы, годы окончания гражданской войны, ознаменовались отказом от военно-коммунистических методов государственной деятельности. Это время характеризовалось чрезвычайным распространением местничества, ведомственности и других сходных явлений. Данный факт побудил к созданию нового «Положения о прокурорском надзоре», которое было утверждено третьей сессии ВЦИК 9 созыва 28 мая 1922 года. Данное Положение регламентировало новые компетенции органа прокуратуры:

а) надзор прокуратуры от имени государства за законной деятельностью всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц посредством возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

б) наблюдение прокуратуры за действиями органов следствия, дознания в сфере раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического управления;

в) поддержание прокурором обвинения в суде;

г) наблюдение прокуратуры за соблюдением правил содержания заключенных под стражей.

В данный список не входила реализация прокурором надзора за законностью разрешения гражданских дел. Это пробел был восполнен в июле 1922 года изданием «Временной инструкции губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора». В Инструкции регламентировались действия прокурора в гражданском судопроизводстве. Инструкция указывала, что осуществление надзора прокурором имеет место в любых случаях нарушения закона либо в случаях бездействие, грозящего «интересам пролетарского государства». Обязательность участия прокурора в гражданском судопроизводстве определялась законом и устанавливалась в тех случаях, когда прокуратурой признавала это необходимым. В Инструкции содержались положения, обязывающие губернских прокуроров предпринимать протестные действия на решения и определения по гражданским делам в кассационном порядке и в порядке надзора.

Особенная глава «О государственной прокуратуре», внесенная постановлением ВЦИК в Положение о судоустройстве 7 июля 1923 года, предусмотрела участие прокурора в судебных заседаниях по гражданским делам. Также наделила прокурора полномочиями истребовать производства по ним и выражать протест в надзорном порядке вынесенным по этим делам судебным решениям и кассационным определениям.

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, который был принят в 1923 году, основывался на правовой доктрине существенного воздействия государства на гражданско-правовую сферу. В новом Гражданско- процессуальном кодексе РФ были расширены полномочия прокурора, такие как: возможность прокурорского участия на всех этапах процесса; право прокурора ставить вопрос перед судом о возбуждении гражданских дел путем предъявления иска.

Середина тридцатых годов 20 века ознаменовались серьезными проблемами в сфере охраны гражданских прав и интересов советских людей, государственных и общественных организаций, предприятий и учреждений. Практика показала некоторое упрощение применения процессуальных норм при вынесении решений по гражданским делам, имеющее негативные последствия в форме вынесения необоснованных решений, проволочек и нарушения прав граждан. Такие отрицательные проявления в деятельности судов обуславливались слабым контролем кассационной и надзорной инстанций. 28 октября 1935 года Пленум Верховного Суда СССР принял постановление «О строжайшем соблюдении процессуальных норм в гражданском процессе».

Требовала улучшения качества прокурорского надзора и увеличения контроля за функционированием по надзору за соблюдением законности в разрешении гражданских дел и деятельность прокуратур союзных республик. 21 ноября 1935 г. в составе Прокуратуры СССР был организован специальный орган по гражданским делам. В 1936 году такие отделы были созданы в союзных, автономных и областных прокуратурах.

Военная обстановка в мае 1944 года послужила причиной издания приказа Прокурором СССР с требованием от действующих прокуроров совершенствования их деятельности по надзору за рассмотрением гражданских дел. В приказе отмечалась необходимость придания значимости делам о взыскании недоимок по государственным поставкам и налогам, о возмещении ущерба, который был причинен государственным, кооперативным, общественным организациям, учреждениям и предприятиям растратами, хищениями, недостачами, а также на дела, касающиеся прав и законных интересов военнослужащих и членов их семей.

Таким образом, приоритетами прокурорского надзора стали такие дела, в которых затрагивались интересы государства, а также лиц, защищающих его.

В годы послевоенной разрухи в связи с необходимостью восстановления хозяйства поменялись и особо значимые направления надзорной деятельности прокурора по гражданским делам. Это отразилось на перечне дел, участие прокурора по которым было признано обязательным.

Приказом генпрокурора СССР от 10 декабря 1955 г. «Об усилении прокурорского надзора за законностью рассмотрения судами гражданских дел» был существенно уменьшен список дел, которые были предусмотрены с непременным участием прокурора, увеличены возможности инициативы прокуроров в определении дел, участие по которым они сочтут необходимым.

Тем самым прокурор имел свободу в выборе дела, по которому он считает свое участие необходимым.

В шестидесятые годы изменился перечень гражданских дел, по которым участвовал прокурор. Это было связано с принятием Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик, Основ гражданского судопроизводства СССР и союзных республик, Основ законодательства СССР и союзных республик о труде, Основ законодательства СССР и союзных республик о браке и семье. Так, генеральный Прокурор СССР приказом от 22 декабря 1969 г. «Об усилении прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве» вменил прокурорам обязанность по участию в рассмотрении судами дел о восстановлении на работе, о выселении граждан из жилых помещений, о дела, возбужденных по заявлению прокурора. В обязанности прокурора входило также участие его при рассмотрении наиболее серьезных колхозных дел, об освобождении имущества от ареста, определении юридических фактов.

1977 год ознаменовался принятием Конституции СССР. После этого существенно усилились роль и значение органов прокуратуры.

30 ноября 1979 года Верховный Совет СССР впервые принял закон «О Прокуратуре СССР». Здесь были четко обозначены задачи надзора за исполнением законов при рассмотрении гражданских дел в судах.

Деятельность прокурора была направлена на выполнение принципов всесторонности, полноты, объективности и своевременности разбирательства дела во всех судебных инстанциях, определенного ст. 31 Закона.

Констатировался факт усиления контроля за соблюдением законности в производстве гражданских дел о расторжении брака, взыскании алиментов, лишении родительских прав, установлении отцовства, ограничении в дееспособности родителей, злоупотребляющих алкогольными напитками и других дел, которые затрагивают интересы детей.

В результате очевидно расширение перечня обязательных для участия прокурора категорий дел: его полномочия распространились на дела, затрагивающие личные интересы и свободы граждан.

Далее полномочия прокурора были расширены статьей 32 Закона «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 года. За прокурором был закреплен надзор за исполнением законов при производстве гражданских дел в судах. Было регламентировано его участие в судебном заседании первой инстанции, в кассационном и надзорном порядке. В полномочия прокурора входили вынесение заключений по вопросам, сопутствующим рассмотрению дел, предъявление исков и подача им заявлений в судебные органы, вынесение заключений по существу дела в целом, выражение протеста при вынесении необоснованных решений с нарушением закона, определений и постановлений судебного органа и прочее.

С учетом этого можно констатировать, что советская эпоха ставила перед прокурором задачи по выполнению им одной из первостепенных функций по обеспечению соблюдения нарушенных прав и свобод гражданина. Защита граждан осуществлялась в духе социалистической государственности, через призму защиты государственных интересов. Первостепенной задачей прокурора являлась защита интересов государства выдвигалась. Регулирование приоритетов в функциях защиты государства осуществлялась в указаниях и приказах Генерального прокурора СССР относительно обязательной категории гражданских дел.

Середина восьмидесятых годов XX века характеризовалась глобальной «перестройкой» экономической реформу, политической идеологической сферы, направленной на ограничение роли государства.

С распадом Советского Союза в 1992 году и с проведением тотальной приватизаций предприятий и государственной собственности, произошла ее трансформация в частную. В связи с этим назрела необходимость разработки и реализации 1992 году Концепции судебной реформы в Российской Федерации. В соответствии с реформой происходит усиление роли суда. Возникли противоречия между органами судов и органами прокуратуры в части надзорной деятельности прокуратуры за законностью рассмотрения дел судами. Руководство судебных органов выступало против такого надзора, считалось, что суд теряет независимость, если он поднадзорен полу административному органу прокуратуры.

Принятие Закона РСФСР «О прокуратуре РФ» в 1992 году меняется и манера взаимодействия прокуратуры и судов. При повышении роли судебной власти следует говорить о компетентном взаимодействии прокуратуры и суда в направлении выполнения общей задачи - защиты нарушенных прав граждан и организаций.

Перечень дел, который предусматривает обязательное участие прокурора, был все еще достаточно широким. Так, по указанию генпрокурора Российской Федерации от 16 ноября 1992 года № 48/8 «Об участии прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве» был установлен перечень гражданских дел, при которых прокурорское участие представляется обязательным: первое, если закон предусматривает участие прокурора; второе, по делам о восстановлении на работе, выселении без предоставления жилого помещения, возмещении государственного ущерба, нанесенного собственнику преступлением, об освобождении имущества от ареста, по искам граждан к средствам массовой информации о защите чести и достоинства, по жалобам и решениям, действиям и бездействиям должностных лиц, государственных органов и общественных организаций; третье, по делам, возбужденным по заявлению прокурора.

30 ноября 1995 года был принят Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, был реализован важнейший принцип Конституции о состязательности и равноправия сторон в процессе. В результате чего значимо поменялась роль суда в сборе доказательств по делу.

В соответствии с приказом генерального прокурора РФ «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве», изданного 5-го января 1997 года значительно урезался перечень гражданских дел, когда предусматривалось обязательное участие прокурора. В свете исполнения указанного приказа прокурор был обязан участвовать в следующей группе дел: дела о восстановлении на работе, выселение граждан без предоставления жилого помещения, об освобождении имущества от ареста и возбужденных по заявлениям и искам прокуроров.

Таким образом, происходящие изменения в политическом, социальном, экономическом развитии страны неизбежно влияли на задачи, стоящими перед органами прокуратуры, и в частности, резко изменяли, приоритетные направления деятельности органов прокуратуры по участию в гражданском судопроизводстве.

1.2 Правовая природа участия прокурора в гражданском судопроизводстве

Производной от надзорной функции прокурора российской прокуратуры представляется его участие в судебном рассмотрении дел. Наибольшая активность проявляется прокурором при его участии в рассмотрении гражданских и арбитражных дел. Целью такого участия в гражданском процессе является обеспечение законности и публичного интереса. Цели же участия прокурора в конституционном (как федерального, так и регионального уровня), арбитражном и административном судопроизводстве ограничены лишь обеспечением законности. Как видно, действующим законодательством не предусмотрена вероятность участия прокурора в судебном рассмотрении дела с целью обеспечения публичного интереса.

Статьей 35 Закона о прокуратуре установлено, что прокурор принимает участие в рассмотрении дел судами в случаях, которые предусмотрены процессуальными и иными законами федерального уровня Российской Федерации. В IV разделе указанного закона имеется отдельный раздел, который определяет направления участия прокурора в судебном разбирательстве. Сегодня широко дискуссируется проблема участия прокурора в рассмотрении дел судами. Авторы ее рассматривают как отдельную функцию современной российской прокуратуры. Предметом полемики является и ее значение, и содержание.

Ряд ученых-исследователей, например: Казарина А.Х, Шалумов М.С., Мезинов, Д.А. относят участие прокурора в рассмотрении дел судами как ведущую функцию отечественной прокуратуры. Другие же данную функцию относят к производной от прокурорского надзора.

Как видно, проблема содержания функции участия прокурора в рассмотрении дел судами не имеет однозначного мнения. С точки зрения одной группы ученых, данное направление содержит все виды процессуальной прокурорской деятельности, а также обращения в высшие суды по вопросам разъяснения практики, в том числе участие в работе пленумов и научно- консультативных советов14. С точки зрения других исследователей, содержание функции участия прокурора в рассмотрении дел судами ограничивается только его процессуальной деятельностью15. По мнению третьей группы исследователей, содержание данной функции охватывается только участием прокурора в суде за рамками уголовного судопроизводства.

По нашему мнению, фактическое содержание функции участия прокурора в рассмотрении дел судами формируют ниже перечисленные виды судебно-процессуальной деятельности прокурора:

- участие в рассмотрении дел Конституционным Судом РФ (конституционном судопроизводстве);

- участие прокурора в рассмотрении дел в региональных конституционных (уставных) судах;

- участие в гражданском судопроизводстве;

- участие в арбитражном судопроизводстве;

- участие в административном производстве.

Необходимо отметить, что максимально полномочия прокурора реализуются при его непосредственном участии в гражданском судопроизводстве в роли одного из его субъектов. Как говорилось ранее, в соответствии с положениями ст. 35 Закона о прокуратуре и ст. 45 ГПК РФ, целями вхождения прокурора в гражданский процесс являются обеспечение законности или публичного интереса. В отечественных исследованиях проблема соотношения данных понятий представляется неоконченной. Одновременно следует констатировать принципиальность урегулирования этой проблемы, так как представляется возможность более точной дефиниции содержания указанной функции, а также процессуальных возможностей прокуратуры при осуществлении возложенных на нее обязанностей.

Как следствие возникает необходимость дать понятие законности. Данное понятие представляет правомерность состояния поднадзорной среды в следствии приобретения ведущей роли Конституции РФ и действующих в Российской Федерации законов в сфере регулирования основных общественных взаимоотношений. Исходя из данного смысла законности, ее сущность проявляется в запретах, дозволениях и требованиях, которые закреплены в актах высшей юридической силы и направлены на регулирование установленных благ, ценностей или общественных отношений.

Обеспечение же принципа законности, являющейся целью прокурорской деятельности, обозначает непременное участие прокурора в гражданском процессе в случаях, предусмотренных законом, и имеющее своей целью охрану и защиту определенных законом общественных благ, ценностей или отношений в процессуальных формах, строго учрежденных действующим процессуальным законом.

Анализируя действующее гражданское законодательство можно отметить три стороны (направления) процессуального участия прокурора в рассмотрении дел судами в целях обеспечения законности.

К первому направлению можно отнести альтернативный вариант принятой прокурорской надзорной процедуры восстановления нарушенной законности. Например, к такому направлению процессуального участия можно отнести обращение прокурора в судебный орган с требованием отменить незаконный акт, при этом прокурор применяет данную возможность вместо внесения протеста, по собственному усмотрению выбирая предоставленный ему законом вариант деятельности по восстановлению нарушенной законности.

Ко второму направлению участия прокурора в процессе по рассмотрению дел судами в целях обеспечения законности относится вариант, когда использование принятого надзорного порядка невозможно из-за возникших препятствий. В данном случае (или) возникает необходимость применения существенного государственного принуждения и (или) привлечения к ответственности лиц, которые виновны в нарушении законности (к примеру, в случае пренебрежения законным требованиям прокурора о восстановлении нарушенной законности).

Третье направление участия прокурора в процессе - когда законом прямо предусмотрены основания его участия в рассмотрении дел судами, при котором прокурор включается в процесс, не осуществляя никакой предварительной надзорной деятельности.

Согласно положениям Конституции, прокурор не имеет полномочий на осуществление надзора за работой судов, сохраняя при этом полномочия обеспечителя (гаранта) законности. Прокурор играет в гражданском процессе особую роль - он является субъектом, который дает заключение по делу или является инициатором судебного производства. Участие прокурора в данном качестве представляет дополнительную гарантию принятия законного решения по отношению к участникам гражданского процесса.

Кроме обеспечения законности в гражданском процессе прокурор является гарантом обеспечения публичного интереса, который представляет собой закрепляемое Конституцией благо, имеющее для общества или государства существенную ценность. Публичный интерес имеет принципиальное отличие от законности, заключающееся в более низком уровне правового регулирования. Законом не всегда регламентируются определенные виды благ, которые образуют публичные интересы. Кроме правовых, закон нередко охватывает такие понятия, как экономические, этические или нравственные . Вместе с тем, определенные блага, которые образуют публичный интерес, могут менять свой смысл в конкретных правовых условиях, в том числе благодаря «повышению» значения их ценности, к примеру, посредством перехода их в разряд законности. Исходя из этого чрезвычайно нечасто можно встретить нормы конкретного действия (запреты, дозволения, требования), которые направлены на обеспечение или реализацию публичного интереса. Иными словами, данная категория недостаточно четко определена в правовом плане. В свете обеспечения публичных интересов граждан прокурор вначале должен определить их ценность в правовом смысле в каждом отдельно взятом случае. После чего он может обеспечивать их, в том числе путем внесения инициативы или вступления в судебное производство.

Исходя из вышеизложенного, прокурор с целью обеспечения законности выполняет прокурорскую обеспечительную деятельность, в том числе в судебно-процессуальной форме. А в достижении цели по обеспечению публичных интересов граждан предполагается предварительная оценка основания вступления в гражданский процесс. При этом данная оценка выполняется в два этапа: на первом этап - прокурором при принятии решения по обеспечению конкретного публичного интереса, на втором этапе - судом (судьей), принимающим решение о вероятности обеспечения этого интереса в процессуальном порядке. На первом этапе оценка прокурора определенного публичного интереса, который подлежит правовой защите, не исключает мнения о рациональности использования процессуальной последовательности защиты. На втором этапе судья (суд) дает оценку, как публичной значимости обеспечиваемого публичного интереса, так и возможности его обеспечения прокурором.

Именно данный порядок судебного процесса предусмотрен действующим законодательством и сложившейся судебной практикой. К примеру, чтобы судебный орган смог вынести решение о принятии заявления к производству, часть 3 статьи 131 ГПК РФ регламентирует потребность указания прокурора в исковом заявлении, в чем конкретно состоят публичные интересы. Конечно, данная конструкция рассчитана исключительно на факультативную и инициативную формы участия прокурора в судебном производстве. Здесь кроется весь смысл и существенное отличие прокурорского судебно-процессуального обеспечения публичного интереса от подобного механизма обеспечения законности.

Максимально широко обеспечение прокурором законности и публичного интереса реализовывается в гражданском процессе. Частью 1 ст. 45 ГПК РФ предусмотрено прокурорское обращение с заявлением в судебный орган и вхождение в процесс для дачи заключения. В литературе по гражданскому процессу выделяется инициативная форма и с целью дачи заключения. При инициативной форме прокурор принимает участие в процессе от своего имени и выступает как истец в процессуальном смысле. С целью дачи заключения -прокурор представляет собой своеобразного незаинтересованного наблюдателя - эксперта в правовой сфере, который обладает полномочиями выносить заключение по существу дела. В данном случае прокурор не представляется в судебном деле его стороной ни в материально-правовом, ни в процессуальном смысле. Одновременно, как правильно показывается в современных исследованиях, «правовой статус прокурора в процессе с точки зрения его интересов не различается: и прокурор, который предъявляет иск, и прокурор, который вступает в дело, признаются лицами, участвующими в деле, т. е. заинтересованным в разрешении гражданского дела и вынесении определенного, законного и обоснованного, с точки зрения прокурора, судебного решения».

Ныне действующее гражданско-процессуальное законодательство регламентирует возможность прокурорского участия в любых видах производств: в исковом, особом, приказном.

Исковая (инициативная) форма участия прокурора в гражданском судопроизводстве отличается тем, что он является инициатором возбуждения гражданского дела посредством дачи искового заявления от своего лица в защиту:

1) прав, свобод и законных интересов граждан;

2) прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц;

3) интересов публичных образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципалитетов и т.п.).

Однако для прокурора существует ряд ограничений в исковой форме его участия в гражданском процессе. Их регламентирует ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. В соответствии с ней прокурорское заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина подается им исключительно, когда последний в связи с состоянием здоровья, возраста, недееспособности и прочим уважительным причинам не имеет возможности самостоятельно обратиться в суд. Такое ограничение не имеет распространения на прокурорское заявление, основание для которого выражается в обращении к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) или прямо связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Также современное законодательство предусматривает факты, когда прокурор прямо определен в числе лиц, которые обладают правом на обращение в судебный орган в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. В данном случае прокурор самостоятельно выносит решение об обращении в суд с заявлением о защите прав, свобод и законных интересов. К примеру, по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме (ч. 1 ст. 259 ГПК РФ); о лишении родительских прав (п. 1 ст. 70 СК РФ); об отмене усыновления (ст. 142 СК РФ) и т.п. Анализируя существо вопросов, по каким прокурор уполномочен обратиться в судебный орган с требованием о защите прав, свобод и законных интересов граждан, указывает на то, что прокурорское участие в судебном производстве обращено на обеспечение, в первую очередь, законности, так как основания, виды производств и формы участия прокурора отчетливо установлены действующим законодательством.

Равным образом, обращение прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц может быть направлено как на обеспечение публичных интересов, так и на обеспечение законности. Во- первых, перечень таких дел полным образом не регламентирован законодательством; во-вторых, в любом из таких случаев не представляется возможным индивидуализировать истца, поэтому, имеется необходимость в оценке публичную значимости правовых отношений, которые подлежат охране и защите. То же самое существо вопроса имеет и обращение прокурора в защиту интересов России, субъектов РФ и муниципальных образований. Разница лишь состоит в следующем. При обращении прокурора в защиту интересов России, субъектов РФ обеспечение публичного интереса определено охраной и защитой правового положения личности. При обращении прокурора в защиту интересов муниципальных образований обеспечение публичного интереса определено охраной и защитой публично-правовых образований. Исходя из этого, действующее гражданско-процессуальное законодательство формально определяет не имеющий ограничений перечень оснований для участия прокурора в рассмотрении дел судами в исковой (инициативной) форме в целях защиты прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а также защиты интересов России, субъектов РФ и муниципальных образований.



ГЛАВА 2. ПРОЦЕДУРА УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

2.1 Участие прокурора в суде первой инстанции

Прерогативой прокурора является его участие в суде первой инстанции, либо предъявляя иск (заявление), либо путем вступления в начатый процесс. В обязанности прокурора входит инициирование возбуждения гражданского производства в суде в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). Указанное полномочие прокурора позволяет ему эффективно устранять в судебном порядке нарушения законов, пресечения правонарушений, защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций. В подтверждение этому приведем данные статистики. В 2015 г. прокурорами Российской Федерации было предъявлено более 287 тыс. исков, из них 97% из числа рассмотренных были признаны судами обоснованными и удовлетворены.

Прокурор предъявляет исковое заявление в защиту «интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. В данном заявлении должно быть обозначено смысловое значение данных интересов, конкретизировано нарушенное право, а также заявление обязательно должно содержать ссылку на закон или другой нормативный правовой акт, который предусматривает способы защиты этих интересов. Часть 3 ст. 131 ГПК РФ требует от прокурора, в случае обращения последнего в защиту законных интересов гражданина, обоснования в заявлении отсутствия возможности у гражданина самостоятельного предъявления иска. Применительно к указаниям части 1 ст.45 ГПК РФ, указывается на невозможность личного обращения прокурора в судебный орган для предъявления подобного иска, если не имеют места быть случаи невозможности обратиться самому гражданину по уважительным причинам, таким как состояние его здоровья, возрасту, недееспособности и прочим.

К таким искам относятся иски о лишении и ограничении родительских прав лиц, не осуществляющих своих обязанностей по воспитанию детей; о компенсации ущерба, который причинен травмой на производстве; о компенсации ущерба, который причинен несоблюдением закона в области охраны окружающей среды; о признании недействительными сделок, которые противоречат закону, и т. д.

Сегодня наметились отдельные отрицательные тенденции, которые направлены на пресечение инициативы прокурора по возбуждению процесса. К примеру, прокурор обратился в суд с иском о взыскании зарплаты в защиту интересов гражданина, которому в течение ряда месяцев не выплачивались деньги, и не был своевременно произведен расчет при увольнении. Суд вправе отказать прокурору в приеме искового заявления, если им установлен факт отсутствия в поданном исковом заявлении подтверждения обстоятельств, которые свидетельствуют о социальном значении вскрытого правонарушения и которые подтвердили бы социальную незащищенность гражданина. Представители прокуратуры принципиально добились отмены этого определения суда только при использовании права Генерального прокурора РФ на обращение в Президиум Верховного Суда РФ.

Протестная позиция прокурора по этому факту обусловлена его внутренним убеждением. Протест, выраженный им в надзорном порядке в соответствии со смысловым значением ст. 41 ГПК РСФСР, оценивание характерной сущности нарушения, той степени, с которой оно повлияло на общество, выбор меры прокурорского реагирования, в том числе обращения в суд с иском, является неоспоримо правом прокурора.

В соответствии с этим и в связи с тем, что данное ограничение полномочий прокурора при возбуждении гражданских дел в защиту прав граждан не основано на законе, Постановлением Президиума Верховного Суда РФ было принято решение об отмене всех вынесенных ранее судебных актов и дело возвращено для рассмотрения в суд первой инстанции.

В реализации своих полномочий, регламентированных законом, прокурор вправе предъявлять в судебный орган по делам искового производства - исковое заявление; по делам, которые вытекают из публичных правых отношений, а также по делам особого производства - заявление. Также для защиты прав граждан прокурорами используется возможность применения процедуры выдачи судебного приказа по упрощенной схеме, которая введена в гражданское судопроизводство 27 октября 1995 г. При использовании данной схемы обязательно бесспорное требование заявителя. Это исключает необходимость проведения судебного разбирательства и предоставляет возможность ощутимо сократить время и затраты на рассмотрение заявления.

Для того, чтобы получить судебный приказ прокурор должен представить соответствующее заявление. К упрощенной процедуре выдачи судебного приказа прокурор может обратиться, к примеру, по требованиям о взыскании начисленной, но не выплаченной заработной платы.

В ст. 131 ГПК РФ регламентированы требования к исковому заявлению, составляемому прокурором. Данным требованиям он неукоснительно должен следовать. В результате предшествующей кропотливой подготовительной работы, прокурор уточняет квалификацию спорных материальных правоотношений, круг лиц, которые принимают участие в деле, и, конечно, фактические обстоятельства дела.

Процесс предоставления заявления прокурора в суд подкреплен копиями по количеству ответчиков и третьих лиц. Исходя из текста ст. 89 ГПК РФ и ст. НК РФ прокурор освобождается от уплаты государственной пошлины.

Дела, которые возникают из гражданских и публичных правовых отношений, рассматриваются и судами общей юрисдикции, и арбитражными судами. Таким образом, важнейшая задача прокурора заключается в грамотном определении подведомственности гражданского дела с обязательным учетом характера спорного правового отношения и его субъектного состава.

В прокурорской практике возникают случаи объединения некоторого количества имеющих взаимную связь требований, когда по меньшей мере одно может относиться к компетенции суда общей юрисдикции, а остальные - к компетенции арбитражного суда. Это происходит исходя из особенностей подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В данном случае прокурор должен учитывать, что все требования подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции (ст. 22 ГПК РФ).

При определении вида суда, который вправе рассматривать конкретное дело, прокурор следует правилам родовой (предметной) и территориальной подсудности. Как правило, подсудность гражданского дела определяется местом нахождения ответчика.

В современных условиях приходится констатировать увеличение числа граждан, которые пострадали в результате от нарушения их прав и охраняемых законом интересов со стороны неправомерных действий одного субъекта. Меняется и осложняется характер отношений в сфере гражданского оборота. Все чаще возникает необходимость защиты интересов большого круга граждан. Данное явление повлекло возникновение в гражданском судопроизводстве группового вида исков - исков в защиту неопределенного круга лиц. Вероятность правовой защиты неопределенного круга лиц изначально в российском законодательстве была введена ст. 46 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» (далее - Закон о защите прав потребителей).

Необходимо отметить преимущества данного вида иска. Это и экономия времени и средств, это и высокий уровень достижения общественного эффекта, т.к. одновременно происходит защита как публичного интереса (например, имеет место пресечение незаконного функционирования тот или иной фирмы, предприятия, предпринимателя), так и частноправовые интересы (возможность последующего взыскания ущерба в пользу конкретных пострадавших).

При удовлетворении группового иска суд накладывает обязанность на правонарушителя информировать потребителей в отведенный судом срок через средства СМИ или другими методами о решение суда в части признания деятельности незаконной.

При обращении пострадавших потребителей с исками о компенсации ущерба, который был им причинен вследствие незаконных действий, судебный орган должен принимать преюдициальные факты как присутствия незаконных действий, так и совершения их вполне определенными субъектами. В данном случае позиция истца облегчается - ведь он должен доказать лишь присутствие причинной связи между противоправными действиями и возникшим ущербом с указанием размера последнего.

Также возможность предъявления исков в защиту неопределенного круга лиц предусмотрено ст. 26 Федерального закона «О рекламе». Это второй правовой источник восстановления нарушенных прав граждан после Закона о защите прав потребителей. При факте нарушения рекламодателем, производителем или распространителем рекламы законодательства о рекламе, сделки, связанные с ненадлежащей рекламой признаются недействительными.

Необходимо отметить присущие черты исков в защиту неопределенного круга лиц:

1) осуществляется защита публичного интереса, персональный состав участвующих лиц на стороне истца многочислен и конкретно не определен, это обычно не может позволить привлечь всех потерпевших лиц в качестве истцов;

2) тождественный характер требований всех лиц, интересы которых представлены к защите групповым иском. Схожесть предмета доказывания определяется также совпадением фактических и правовых оснований требований;

3) наличие общего ответчик;

4) применение единый общий способ юридической защиты. Примером может служить запрет на совершение конкретных действии или наложение обязательства на совершение конкретных действий;

5) цель группового иска - получить единственный положительный результат в случае удовлетворения судом группового иска;

6) при групповом иске каждый потерпевший должен для защиты своих частноправовых интересов обратиться в судебный орган, предъявляя отдельные требования;

7) защита неопределенного круга лиц регламентируется отдельными материальными законами;

8) в гражданское процессуальное законодательство не содержит регламентации данной группы исков.

Еще раз подчеркивая целесообразность использования прокурором данного вида исков, необходимо указать на их скорый характер и минимальные затраты восстановления нарушенных прав граждан и организаций. Данная правая норма регламентирована Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 27). В данном законе указывается, что при нарушении прав и свобод группы граждан, или же в силу иных обстоятельств, нарушение приобрело особое социальное значение, то прокурор вправе предъявить или поддержать в судебном процессе исковое требование в интересах пострадавших. Это полномочие также получило закрепление в ст. 45 ГПК РФ.

Прокурор в процессе подготовки любого заявления или иска должен проверить, имеется ли у защищаемого им лица право на обращение в суд. В данном случае надо принимать во внимание, что прокурор вправе обращаться в суд также в защиту недееспособных граждан.

Гражданско-процессуальный Кодекс РФ содержит исчерпывающий список оснований для отказа в принятии искового заявления (ст. 134). Процессуальный акт, который выносится при этом судом, - определение. Прокурор вправе обжаловать его в установленном законом порядке.

Осуществляя подготовку иска, прокурор составляет формулировку предмета иска как существа требований, которые вытекают из нарушенного или оспоренного субъективного материального права. Наряду с формулировкой прокурор определяет основания иска, который представляют совокупность юридических фактов, подтверждающие правовую и фактическую обоснованность заявленного иска.

Важнейшими характеристиками исков и заявлений прокурора являются их полнота и аргументация. Поэтому важнейшей задачей прокурора при их подготовке является обеспечение представления в судебный орган необходимых и исчерпывающих доказательств.

Как требует российское процессуальное законодательство, каждая из сторон обязана привести доказательства тем обстоятельствам, на какие она опирается, как на основания своих требований и возражений.

К особенностям подготовки данных заявлений в суды субъектов Российской Федерации относится следующее. Подготовкой заявлений занимаются управления (отделы) по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратур территориальных округов, а также военные и специализированные прокуратуры, приравненные к прокуратурам областей. В данные судебные органы заявления отправляют соответствующие прокуроры или их заместители.

Современная судебная система претерпевает изменения. Так в судебную систему Российской Федерации был введен институт мировых судей. Поэтому подготовка исковых заявлений по гражданским делам, подсудным мировым судьям, возложена на районных и городских прокуроров.

На подготовительном этапе подачи искового заявления прокуроры учитывают, что грамотная квалификация оспариваемых правоотношений, выявление круга участников гражданского процесса, и работа по определению предмета доказывания по делу, приобретают определяющий смыл и способст- вуют принятию судом законного и обоснованного решения.

Генеральный прокурор накладывает обязанности на прокуроров по участию в судебном разбирательстве по заявленным ими искам, по активному участию в изучении доказательной базы, на подачу заключений по вопросам, которые возникают в процессе разбирательства дела, руководствуясь при этом основополагающими правовыми принципами законности, состязательности и равноправия сторон.

Участие прокурора в гражданском процессе суда первой инстанции может иметь и другую форму - вступление в начавшийся процесс для дачи заключения по существу спора. Такое участия прокурора обусловлено прямым указанием закона. Вступление прокурора в начавшийся процесс для дачи заключения по существу спора происходит в случаях: признания лица безвестно отсутствующим или об объявлении лица умершим (ст.278 ГПК РФ); в случаях ограниченной дееспособности или недееспособности гражданина (ст.284 ГПК РФ); в случаях лишения родительских прав, восстановления либо ограничения в родительских правах (ст.70, 72, 73 СК РФ); в случаях установления усыновления (удочерения) ребенка (ст.273 ГПК РФ); в случаях принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и продлении срока такой госпитализации (ст.304 ГПК РФ); в случаях объявления несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст.288 ГПК РФ); в случаях защиты избирательного права и права на участие гражданина в референдуме (ст.260 ГПК РФ); в случаях оспаривания нормативных правовых актов (ст.252 ГПК РФ); в случаях выселения, восстановления на работе; в случаях возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью (ст.45 ГПК РФ).

Неявка прокурора, который был извещен о времени и месте рассмотрения дела, не может служить препятствием к разбирательству дела. Но нужно отметить, что в практике прокурорской деятельности такие случаи крайне нетипичны. Прокуроры со свойственной им ответственностью относятся к реализации данного полномочия. К примеру, в 2015 г. прокуроры принимали участие в судах по 389 тыс. гражданских дел.