Правовое регулирование самовольной постройки

Споры о признании права собственности на самовольную постройку относятся к сложной категории дел. Это связано, прежде всего, с тем, что круг обстоятельств, подлежащих доказыванию по таким спорам, чрезвычайно широк, а законодательство, регулирующее отношения по легализации самовольной постройки, крайне нестабильно и содержит значительное количество пробелов. Настоящая глава направлена на исследование основных проблем правоприменительной практики по делам о признании права собственности на самовольную постройку, а также вопросов доказывания по данным спорам.

Как уже было отмечено в предыдущей главе, дела о признании права собственности на самовольную постройку рассматриваются в порядке искового производства. В силу чего при рассмотрении данной категории дел возникает ряд вопросов практического характера, требующих детального рассмотрения и анализа.

Одним из таких вопросов, возникающих ещё на первоначальных этапах рассмотрения дела о легализации самовольной постройки, является вопрос выбора надлежащего ответчика. В силу разъяснений п. 25 Постановления № 10/22 ответчиком по иску правообладателя земельного участка о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную застройщиком на не принадлежащем ему земельном участке, но осуществленную при наличии необходимых разрешений, выступает застройщик. В случае если самовольная постройка возведена на земельном участке, принадлежащем застройщику, которым не были получены необходимые для её создания разрешения, то ответчиком по иску такого застройщика будет орган местного самоуправления, на территории которого возведена самовольная постройка, а в городах федерального значения - уполномоченный на то государственный орган городов федерального значения (п.25). В юридической литературе отмечается, что фигура ответчика по рассматриваемой категории дел весьма условна, так как указанные органы фактически не нарушают прав и законных интересов истца и не имеют никакой юридической обязанности по отношению к нему. Юдин А.В. Процессуальная фигура "условного" ответчика в гражданском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. М.: Юрист, 2011, № 8. С. 8.

Несмотря на наличие разъяснений Постановления 10/22, ответчик в делах о признании права собственности на самовольные постройки не конкретизирован, поэтому при подаче искового заявления в суд нередко возникает вопрос, к каким именно органам власти необходимо обращать свои исковые требования. Сложившаяся по этому вопросу судебная практика крайне противоречива. Так, например, ФАС Уральского округа признал орган местного самоуправления ненадлежащим ответчиком по иску о признании права собственности на самовольную постройку в силу того, что данный орган хоть и обладает полномочиями на выдачу разрешений на строительство, но в соответствии с положениями об этом органе не уполномочен выступать в качестве ответчика по искам о признании права собственности на самовольную постройку.Постановление ФАС Уральского округа от 21.02. 2011 № Ф09-295/11-С6 по делу № А50-16113/2010 Юристами такой подход оценивается как не слишком обоснованный, так как в случае самовольности постройки только вследствие отсутствия разрешения на строительства у застройщика, являющегося правообладателем земельного участка, надлежащим ответчиком должен быть орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство.Стрембелев С.В. Нежилые здания: правовой режим, реконструкция, легализация. М.: Библиотечка Российской газеты, 2013, - 144 c. По другому делу ФАС Северо-Западного округа признал Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга надлежащим ответчиком, так как данный комитет уполномочен в сфере имущественных интересов Санкт-Петербурга, а застройщиком заявлено как раз требование имущественного характера.Постановление ФАС СЗО от 03.06 2013 № Ф07-2061/13.

В судебной практике долгое время считался дискуссионным вопрос о том, распространяется ли приобретательная давность на самовольную постройку. Несмотря на то, что в доктрине самовольная постройка и приобретательная давность всегда рассматривались как институты, находящиеся в разных правовых плоскостяхЩербаков Н.Б. Институт самовольной постройки сквозь призму правоприменения (отдельные вопросы) // Вестник гражданского права. 2007. № 2. С.132., Президиумом ВАС РФ было выпущено Информационное письмо от 09.12.2010 № 143, в котором отражена позиция о возможности признания права собственности на самовольную постройку в силу приобретательной давности при условии, что сохранение данной постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 г. № 143 «Об Обзоре судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации». Почти сразу же указанное разъяснение Президиума ВАС РФ получило негативный отклик со стороны юристов. Так, например, Стрембелев С.В. заметил, что распространение ВАС РФ правила о приобретательной давности на самовольную постройку представляется не совсем корректным, так как, институт приобретательной давности рассчитан на приобретение права собственности на имущество, обладающее свойствами полноценного объекта гражданского права, коим самовольная постройка не является. Стрембелев С.В. Нежилые здания: правовой режим, реконструкция, легализация. 144 c. К тому же применение приобретательной давности к незаконно возведенным постройкам противоречит принципу добросовестности, согласно которому никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения. Петухова А. В. Давность владения как способ приобретения права собственности на самовольную постройку // Юрист. - М.:Издательская группа "Юрист", 2012, № 12.С.25.

Позднее Президиумом ВС РФ был утвержден «Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством», в котором отражена диаметрально противоположная позиция, согласно которой приобретательная давность не может служить основанием для признания права собственности на самовольную постройку. При аргументации своей позиции ВС РФ ссылается на то, что действующее законодательство разделяет основания приобретения права собственности в силу возведения самовольной постройки и в силу приобретательной давности. По смыслу ст. 234 ГК РФ право собственности в силу приобретательной давности может возникнуть на чужое имущество или на бесхозяйное имущество. Кроме того, приобретательная давность не может распространяться на самовольную постройку также, потому что само возведение самовольной постройки исключает такое необходимое условие для возникновения права собственности в силу приобретательной давности, как добросовестность. В связи с чем, распространение приобретательной давности на незаконно возведенные постройки невозможно. «Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014)

Следующим вопросом, возникающим в правоприменительной практике по рассматриваемой категории дел, является вопрос о допустимости заключения мирового соглашения в деле о признании права собственности на самовольную постройку, в результате которого происходит её легализация. Некоторые суды категорически отказывают в утверждении мирового соглашения по таким делам, ссылаясь на то, что право собственности на самовольную постройку может быть признано только при наличии определенных в законе условий.Определение ФАС СЗО от 02.07.2009 № А56-20178/2008. Другие суды не видят препятствий для утверждения мирового соглашения по делам о признании права собственности на самовольную постройку. Так, например, тот же ФАС Северо-Западного округа уже по другому делу утвердил мировое соглашение, по условиям которого за лицом, арендующим земельный участок, получившим в установленном законом порядке разрешение на строительство, но не имеющим при этом разрешение на ввод в эксплуатацию, признавалось право собственности.Определение ФАС СЗО от 24.07.2012 № А44-6529/201. Юристами же отмечается, что заключение мирового соглашения в делах о легализации самовольной постройки может затронуть права и законные интересы неопределенного круга лиц, а также поставить под угрозу их безопасность, в силу чего признание права собственности на самовольную постройку путем заключения мирового соглашения не допустимо.Стрембелев С.В. Нежилые здания: правовой режим, реконструкция, легализация. 144 c.

Перейдем к другой практико-ориентированной проблеме в рамках спора о признании права собственности на самовольную постройку - проблеме доказывания обстоятельств, подлежащих установлению по делу.

Обстоятельствами, подлежащими установлению по делу о признании права собственности на самовольную постройку, являются в первую очередь сами условия легализации самовольной постройки. Каких-либо определенных стандартов доказывания по данной категории дел нет. Однако на основании судебной практики можно выделить примерный круг доказательств, которые непременно потребуются для того, чтобы защитить свое право в суде.

Во-первых, в суд должны представляться документы, свидетельствующие о наличии права на земельный участок, на территории которого возведена постройка. В качестве таких документов может использоваться кадастровый паспорт, заключение кадастрового инженера, выписка из ЕГРН, свидетельство о государственной регистрации права собственности или другие документы, подтверждающие право собственности на землю, выданные до принятия Закона о регистрации, государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками и праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и т.д. Толчеев Н.К., Горохов Б.А., Ефимов А.Ф. Подготовка гражданских дел к разбирательству в судах общей юрисдикции. Практическое пособие / под ред. Н.К. Толчеева. М.: Норма, Инфра-М, 2012. - 464 с. В силу того, что в отдельных случаях признание права собственности на самовольную постройку возможно за арендатором земельного участка, в суд следует предоставлять ещё и договор аренды.

Об осуществлении спорной постройки с соблюдением правил землепользования и застройки, а также требований документации по планировке территории могут свидетельствовать кадастровые паспорта и кадастровые выписки на земельный участок, на котором возведена постройка.

Как уже ранее отмечалось, в обоснование безопасности самовольной постройки и отсутствия нарушения прав третьих лиц истцом могут быть предъявлены следующие доказательства: необходимые заключения уполномоченных органов и организаций и различного рода экспертизы.

Помимо всего вышеперечисленного, истцам надлежит доказывать принятие ими мер по легализации самовольной постройки. При этом суды имеют тенденцию рассматривать в качестве мер по легализации самовольной постройки не только попытки получить разрешение на строительство или на ввод в эксплуатацию, но и предпринятые попытки изменения разрешенного использования земли. Доказательствами в рамках данного условия могут выступать проектная документация, являющаяся основанием для выдачи разрешения на строительство, заявление на его получение, неправомерный отказ уполномоченного органа власти в выдаче разрешения и иная документация, подтверждающая попытки истца узаконить постройку. В качестве примера можно привести дело, рассмотренное Хабаровским краевым судом от 14.05.2014 года N 33-2982/2014, в котором суд посчитал достаточными следующие доказательства: заявление в администрацию города о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, факт технической инвентаризации объекта, постановку объекта на учет в БТИ. Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 14.05.2014 по делу N 33-2569/2014.

В заключение, необходимо признать, что реализация права на признание права собственности на самовольную постройку, действительно, является весьма трудоемким процессом, требующим выявления, сбора и анализа достаточно широкого круга доказательств, В свою очередь, в связи с ужесточением процедуры признания права собственности на самовольную постройку, произошедшим с 1 сентября 2015 года, легализовать самовольную постройку становится всё сложнее.

Глава 3. Снос самовольной постройки

3.1 Основания и порядок сноса самовольной постройки

В соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ самовольная постройка по общему правилу подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Как уже ранее отмечалось, обязанность осуществить снос самовольно возведенного объекта представляет собой санкцию за совершенное правонарушение. Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 N 595-О-П «По запросу Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности абзаца второго пункта 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации». Следует заметить, что снос самовольной постройки является довольно серьезной санкцией, сопряженной с существенными имущественными лишениями. В связи с чем, законность процедуры сноса самовольной постройки, её прозрачность и четко регламентированный порядок осуществления являются гарантией социальной стабильности, а также стабильности развития градостроительной отрасли и экономики в целом.

Необходимо отметить, что с 1 сентября 2015 года произошли существенные изменения в правовом регулировании процедуры сноса самовольных построек. В отношении самовольных построек стал возможен административный порядок сноса. Подобное законодательное нововведение вызвало широкий общественный резонанс, а также целую волну критики со стороны юридического сообщества. Первым примером масштабного применения положений п. 4 ст. 222 ГК РФ стал снос самовольных построек в Москве в ночь с восьмого на девятое февраля 2016 года, вошедший в историю как «ночь длинных ковшей».Яковлев Н. Снос торговых точек в Москве: где кончается неприкосновенность частной собственности или как суды делегируют свои функции местным органам власти //Жилищное право. 2016. № 6. С. 11.

Ещё одним изменением, отразившимся на процедуре сноса самовольной постройки, стало уточнение в новой редакции ст. 222 ГК РФ признаков самовольной постройки, новое изложение которых, как отмечают юристы, открывает больше возможностей для сноса самовольных построек.Аманова Л. М., Рубанцова Т. А. Проблемы сноса самовольных построек и способы защиты прав, нарушаемых возведением самовольной постройки в РФ // Юридические науки: проблемы и перспективы: материалы IV Междунар. науч. конф. (г. Казань, май 2016 г.). Казань: Бук, 2016. С. 136-139.

Оценивая основания сноса самовольной постройки, необходимо отметить, что некоторые из них косвенным образом уже выступали предметом рассмотрения в рамках настоящего исследования. Одним из оснований применения процедуры сноса в порядке ст. 222 ГК РФ является признание объекта, подлежащего сносу, объектом недвижимости, или, если быть точнее, объектом, который может быть квалифицирован как самовольная постройка. Судебная практика знает множество примеров, когда в удовлетворении требований о сносе постройки отказывалось со ссылкой на то, что спорный объект не является недвижимым имуществом. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2017 № 09АП-66337/2016-ГК.

Кроме того, как разъяснил ВС РФ в своем Обзоре от 19.03.2014, снос самовольной постройки возможен только при наличии существенных и неустранимых нарушений градостроительных и строительных норм и правил.Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014). Однако принимая во внимание изменение редакции ст. 222 ГК РФ, в соответствии с которой для признания постройки самовольной теперь достаточно любых нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а не только существенных, актуальность данного разъяснения ставится под вопрос. Вместе с тем, следует сказать, что анализ судебной практики свидетельствует, что подход, выработанный ВС РФ, продолжает последовательно применяться судами. Так, например, Ставропольский краевой суд, отказывая в удовлетворении требований о сносе самовольной постройки, указал на то, что наличие допущенных при создании самовольной постройки нарушений градостроительных и строительных норм является основанием для удовлетворения требования о её сносе только в том случае, когда данные нарушения носят существенный и неустранимый характер. Между тем, заключение строительно-технической экспертизы свидетельствует о том, что допущенные нарушения могут быть устранены.Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 14.02.2017 по делу N 33-1093/2017.

В практике вышестоящих судов также отмечается, что само по себе отсутствие необходимых разрешений на возведение постройки не может рассматриваться как основание для удовлетворения требований о её сносе. При решении вопроса о сносе самовольной постройки суду необходимо установить, были ли предприняты лицом, осуществившем самовольное строительство, меры для получения разрешения на строительство, а также правомерен ли отказ органа, уполномоченного выдавать такое разрешение.Определение Верховного Суда РФ от 29.12.2009 N 18-В09-93.

В соответствии с позицией ВС РФ также не является основанием для сноса постройки отсутствие согласия сособственников жилого дома на возведение пристройки.Определение Верховного Суда РФ от 24.01.2012 N 19-В11-21. Кроме того, следует отдельно оговорить, что согласно Постановлению № 10/22 в отношении самовольно реконструированной постройки действует дополнительное основание для её сноса, а именно невозможность приведения такой постройки в первоначальное состояние, существовавшее до момента реконструкции (п. 28).

Необходимо отметить, что права на самовольные постройки нередко оказываются зарегистрированными в ЕГРН. В связи с чем, на практике возникает вопрос о том, является ли наличие регистрации права собственности на самовольную постройку основанием для отказа в удовлетворении требований о её сносе. На этот вопрос п. 23 Постановления № 10/22 отвечает следующим образом. Если объект недвижимости, право на который зарегистрировано, отвечает признакам самовольной постройки, то наличие такой регистрации не исключает возможности предъявления иска о его сносе (п. 23). Как отмечает Бевзенко Р.С., регистрация права собственности на постройку будет иметь легализующее значение только в том случае, когда она происходит в рамках «дачной амнистии».Бевзенко Р. С.Операция «Липовые бумажки»: к проблеме сноса самовольных построек //Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2016. № 5. С. 100.

Другой принципиально важный вопрос состоит в том, может ли самовольная постройка при наличии в ЕГРН записи о государственной регистрации прав на неё быть снесена в административном порядке. Отвечая на поставленный вопрос отрицательно, юристы чаще всего ссылаются на п. 6 ст. 8.1 ГК РФ, в силу которого зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке. Кирсанов А.Р. Самовольная постройка: признать нельзя снести? // Имущественные отношения в Российской Федерации. № 9.2016. С. 17. В свою очередь, Бевзенко Р.С., отклоняя данный аргумент, указывает на то, что в данной норме речь идет о частно-правовом споре. Что же касается реализации органом местного самоуправления своих публично-правовых полномочий по административному сносу самовольной постройки, то они данной нормой не охватываются. Бевзенко Р. С.Операция «Липовые бумажки»: к проблеме сноса самовольных построек. С. 100. В связи с чем, представляется, что запись о государственной регистрации прав не является препятствием для сноса самовольной постройки, как в судебном, так и в административном порядке.

Необходимо отметить, что ранее судебная практика исходила из того, что принудительный снос самовольной постройки возможен исключительно на основании решения суда. При этом в соответствии с разъяснениями Президиума ВАС РФ административный порядок сноса самовольной постройки рассматривался как противоречащий ст. 35 Конституции РФ, а также общим началам гражданского законодательства. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2010 г. № 143 «Об Обзоре судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации». П. 1.

Вопрос о сносе самовольной постройки решается в рамках исковой формы судебной защиты. Применительно к подсудности дел о сносе самовольной постройки, необходимо отметить, что территориальная подсудность указанной категории дел определяется по месту нахождения постройки.«Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014).

Следует сказать, что особого внимания в рамках рассмотрения вопроса о сносе самовольной постройки в судебном порядке заслуживает вопрос о том, какие лица вправе предъявить в суд иск о сносе самовольной постройки. В соответствии с п. 22 Постановления № 10/22 правом на предъявление иска о сносе самовольной постройки наделены следующие лица: собственник земельного участка, субъект иного вещного права на земельный участок, его законный владелец либо лицо, права и законные интересы которого нарушает сохранение самовольной постройки. Помимо перечисленных лиц с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах вправе выступить прокурор, а также уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом.

По смыслу ст. 2 и ст. 54 ГрК РФ уполномоченными на предъявление иска о сносе самовольной постройки органами являются органы, осуществляющие государственный строительный надзор (Ст.2, Ст. 54). Кроме того, в силу ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Ст. 14., а также ст. 8 ГрК РФ такими полномочиями наделены также и органы местного самоуправления.

Следует отдельно отметить, что судебная практика исходит из того, что правом на предъявление иска о сносе самовольной постройки, направленного на защиту частно-правового интереса, уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом обращаться не могут. Так например, ВС РФ при рассмотрении дела о сносе самовольного строения подчеркнул, что администрация муниципального образования при обращении в суд с иском о сносе самовольной постройки не указала, в чем состоит нарушение публичных интересов при несоблюдении необходимого расстояния до соседнего земельного участка. Определение Верховного Суда РФ от 24.09.2013 N 18-КГ13-95.

Административный порядок сноса самовольной постройки предусмотрен в п. 4 ст. 222 ГК РФ. В соответствии с п. 4 ст. 222 ГК РФ органы местного самоуправления городского округа (муниципального района, если постройка находится на межселенной территории) имеют право принять решение о сносе самовольной постройки, если такая постройка возведена или создана на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей. При этом перечень случаев, когда решение о сносе самовольной постройки может быть принято органом местного самоуправления, ограничен определенным кругом земельных участков, на которых находится самовольная постройка. К таким земельным участкам относятся земельные участки, расположенные в зоне с особыми условиями использования территорий (исключая, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), на территории общего пользования и в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.

Согласно п. 4 ст. 1 ГрК РФ к зонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, которые устанавливаются в соответствии с законодательством РФ (П.4 Ст. 1).

Под территориями общего пользования в силу п. 12 ст. 1 ГрК РФ понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (П.12 Ст. 1).

Необходимо отметить, что понятие «полоса отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения» в законе нигде не раскрывается. Как отмечается в юридической литературе, данное понятие требует обстоятельного анализа в целях установления его содержания, поскольку практически любой недвижимый объект, обеспечиваемый газо-, водо- и теплоснабжением, электричеством, в каком-то смысле соприкасается с полосой отвода инженерных сетей. Касьянов А. Законный произвол. Порядок сноса самовольных построек // ЭЖ-Юрист. 2016. № 9. Следует сказать, что наличие в нормах, определяющих административный порядок сноса самовольной постройки, подобных пробелов может негативным образом отразиться на законности процедуры сноса, вызвать неопределенность среди участников таких правоотношений, а также повлечь злоупотребления со стороны органов местного самоуправления. Представляется, что для целей применения нововведенной административной процедуры сноса самовольных построек понятие «полоса отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения» нуждается в законодательном закреплении.

Что примечательно, законодатель в п. 4 ст. 222 ГК РФ ограничивает круг органов местного самоуправления, которые уполномочены принимать решение о сносе самовольной постройки. К таким органам, как уже выше отмечалось, относятся органы местного самоуправления городского округа, а также муниципального района, если постройка находится на межселенной территории. Вместе с тем, логика такого законодательного установления остается не вполне понятной.

Следует отдельно оговорить, что административный порядок сноса самовольных построек, предусмотренный п. 4 ст. 222 ГК РФ, не применяется к самовольным постройкам, которые в соответствии с федеральным законом отнесены к имуществу религиозного назначения, а также которые предназначены для обслуживания имущества религиозного назначения и (или) образуют с ним единый комплекс. Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" и Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 30.03.2016 № 76-ФЗ. Ст. 1.

По смыслу п. 4 ст. 222 ГК РФ процедура сноса самовольной постройки в административном порядке различается в зависимости от того, выявлено ли лицо, осуществившее самовольную постройку. Так, если лицо, создавшее самовольную постройку, выявлено, то орган местного самоуправления, принявший решение о сносе самовольной постройки, направляет этому лицу в течение 7 (семи) дней с момента принятия данного решения копию решения о сносе самовольной постройки. В копии решения о сносе самовольной постройки указывается срок для её сноса, который устанавливается с учетом характера постройки, но продолжительность которого в любом случае не может превышать 12 месяцев. При этом необходимо заметить, что в юридической литературе отмечается, что факт эксплуатации самовольной постройки презюмирует то, что лицо, эксплуатирующее постройку, само осуществило самовольное строительство, пока, не будет доказано иное. Сергеев А.П., Толстой Ю. К. Гражданское право: учебник в 3 т. Т. 1. М., 2011. С. 636.

Если лицо, создавшее самовольную постройку, не установлено, то орган местного самоуправления, принявший решение о сносе самовольной постройки, обязан в течение 7 (семи) дней с момента принятия указанного решения публично донести сообщение о планируемом сносе самовольной постройки путем:

1) опубликования подобного сообщения в порядке, предусмотренном уставом городского округа (муниципального района) для официального опубликования муниципальных правовых актов;

2) размещения данного сообщения на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в сети «Интернет»;

3) размещения данного сообщения на информационном щите в границах земельного участка, на территории которого возведена самовольная постройка.

Если лицо, создавшее самовольную постройку, не установлено, то снос самовольного строения может быть организован органом, принявшим соответствующее решение, не ранее чем по прошествии 2 (двух) месяцев с момента размещения сообщения о планируемом сносе постройки на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в сети «Интернет» (п. 4 ст. 222).

Необходимо сказать, что техника изложения вышеуказанных положений п. 4 ст. 222 ГК РФ в юридическом сообществе нередко подвергается критике. Так, например, Бевзенко Р.С. отмечает, что п. 4 ст. 222 ГК РФ сформулирован таким образом, что складывается впечатление, что административный снос самовольной постройки осуществляется, только когда лицо, создавшее такую постройку, не выявлено. Бевзенко Р. С.Операция «Липовые бумажки»: к проблеме сноса самовольных построек. С. 106. Следует заметить, что сомнения относительно действительного смысла положений п. 4 ст. 222 ГК РФ по данному вопросу возникают не только в научной литературе, но и на практике, что дополнительно свидетельствует о наличии недостатков юридической техники в п. 4 ст. 222 ГК РФ. Так, например, в одном из дел, рассмотренных Московским городским судом, истец выдвинул доводы о том, что снос самовольной постройки в административном порядке возможен только в случае, если лицо, создавшее такую постройку, не было установлено. Однако Московский городской суд данные доводы во внимание не принял, указав, что они являются несостоятельными и основанными на неправильном толковании норм права. Решение Московского городского суда от 04.08.2016 по делу N 3а-987/2016.

В большинстве своем юридическое сообщество негативно оценивает введение законодателем административного порядка сноса самовольной постройки. Как указывает Яковлев Н., п. 4 ст. 222 ГК РФ, устанавливающий административный порядок сноса самовольных построек, противоречит ст. 35 Конституции РФ, закрепляющей, что право частной собственности охраняется законом, а также, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.Яковлев Н. Снос торговых точек в Москве: где кончается неприкосновенность частной собственности или как суды делегируют свои функции местным органам власти.С. 10. Похожей точки зрения придерживается Касьянов А., который полагает, что п. 4 ст. 222 ГК РФ не только не соответствует ст. 35 Конституции РФ, но и предоставляет органам местного самоуправления широкие возможности для злоупотребления своими правами. Касьянов А. Законный произвол. Порядок сноса самовольных построек // ЭЖ-Юрист. 2016. № 9.

Однако есть и те юристы, которые утверждают, что установление административного порядка сноса самовольной постройки является вполне обоснованным и не вступает в противоречие с Конституцией РФ. Так, Станиславов Д.И. полагает, что применительно к отношениям по самовольному строительству ссылка на ст. 35 Конституции РФ не является оправданной, так как исходя из буквального смысла п. 2 ст. 222 ГК РФ лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на неё право собственности. Отклоняя возможные доводы о том, что административным порядком сноса нарушается потенциальное право собственности, которое может возникнуть в результате легализации самовольной постройки, Станиславов Д.И. указывает на то, что владелец самовольной постройки не лишен возможности оспорить решение уполномоченного органа о сносе самовольной постройки в судебном порядке.Станиславов Д.И. Некоторые вопросы сноса самовольной постройки // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 1. С. 78.

Однако, по мнению Скловского К.И., выдвигаемые аргументы о том, что владельцы самовольных построек не лишены возможности обжаловать решение органа местного самоуправления о сносе постройки в суд, тем самым реализовывая свое право на судебную защиту, не являются верными, так как обжалование решения административного органа - это совсем иная форма судебной защиты. В случае обжалования решения административного органа лицо, создавшее самовольную постройку, не имеет возможности заявить о пропуске срока исковой давности в целях своей защиты. Кроме того, учёным подчеркивается, что снос самовольной постройки вне зависимости от судебного обжалования решения в любом случае реализуется за рамками закона. Закон умалчивает о том, возможно ли приостановление процедуры сноса, каковы последствии нарушения сроков, которые устанавливаются в решении административного органа, каков порядок защиты прав владельцев построек при процедуре сноса. Скловский К. И. О допустимости "административного сноса" самовольного строения //Закон. 2016. № 6. С. 34. Следует отметить, с подобными выводами трудно поспорить. Тем более что доводы Скловского К.И. наглядно иллюстрируются выносимыми на практике судебными решениями. В качестве примера можно привести, решение Девятого арбитражного апелляционного суда, в котором суд, несмотря на нарушение уполномоченным органом процедуры сноса, выражающееся в не направлении организации копии решения о сносе здания, отказал в удовлетворении требований по оспариванию действий органа, ссылаясь лишь на то, что факт нахождения спорного здания в зоне территорий общего пользования подтвержден. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2016 N 09АП-54188/2016.

Необходимо отметить, что вопрос о соответствии п. 4 ст. 222 ГК РФ Конституции РФ выступил предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, по результатам которого Конституционный Суд РФ признал п. 4 ст. 222 ГК РФ не противоречащим положениям Конституции РФ. Позиция Конституционного Суда РФ была основана на нижеследующем. Во-первых, как указал Конституционный Суд РФ, гарантии права собственности, установленные ст. 35 Конституции РФ, предоставляются лишь в отношении права, возникшего на законных основаниях. Во-вторых, п. 4 ст. 222 ГК РФ предусматривает гарантии информирования лица, создавшего самовольную постройку, что позволяет ему воспользоваться средствами судебной защиты посредством оспаривания решения органа местного самоуправления. Кроме того, Конституционным Судом РФ был выявлен конституционно-правовой смысл положений п. 4 ст. 222 ГК РФ и разъяснены некоторые аспекты их применения. В частности, Конституционный Суд РФ указал на ретроспективность действия п. 4 ст. 222 ГК РФ, в силу которой административный порядок принятия решения о сносе самовольной постройки применим и к тем постройкам, которые созданы до вступления в силу Закона № 258-ФЗ. Конституционным Судом РФ также были даны важные разъяснение относительно ситуации, когда в отношении самовольной постройки имеется решение суда. В силу данных разъяснений принятие органом местного самоуправления решения о сносе самовольной постройки допускается в случае, если подобное решение основывается на новых фактических обстоятельствах, ранее не исследованных в суде. В свою очередь, принятие в административном порядке решения о сносе самовольной постройки по мотивам и доводам, ранее отклоненным судом, не допускается, так как оно нарушает требование об обязательной силе судебного решения. Определение Конституционного Суда РФ от 27.09.2016 N 1748-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации".

Подводя итоги, стоит сказать, что на данный момент чёткого представления об основаниях сноса самовольной постройки в доктрине и судебной практике не сформировано. Некогда единственный судебный порядок сноса самовольной постройки теперь существует наряду с нововведенным административным порядком сноса. При этом, несмотря на наличие позиции Конституционного Суда РФ о конституционности п. 4 ст. 222 ГК РФ, дискуссии и споры вокруг данной нормы не утихают, а проблем и законодательных пробелов, которые несет в себе установленный в п. 4 ст.222 ГК РФ порядок, до сих пор остается в избытке.

3.2 Актуальные проблемы правоприменительной практики по делам о сносе самовольных построек

Важным условием для удовлетворения требований о сносе самовольной постройки является наличие вины лица, осуществившего самовольное строительство, о чем неоднократно упоминалось в позициях КС РФ.Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 N 595-О-П «По запросу Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности абзаца второго пункта 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации». Необходимо отметить, что позиции ВС РФ также основывается на том, что иск о сносе самовольной постройки может быть удовлетворен только при наличии вины лица, создавшего самовольную постройку.Определение Верховного Суда РФ от 20.10.2016 по делу N 305-ЭС16-8051, А40-30372/2013. Тем не менее, решение вопроса о возможности возложения санкции в виде сноса самовольной постройки только при наличии вины лица, осуществившего самовольную постройку, на практике вызывает значительные трудности.

Как отмечает Алексеев В.А., в случае, если самовольное строительство осуществляется непосредственно физическим лицом, ситуация очевидна и проблем с применением данного основания для сноса самовольной постройки не возникает. Однако в действительности такая ситуация встречается довольно редко. Строительство представляет собой сложный и многоступенчатый процесс, в который обычно вовлечен целый ряд лиц с различными правовыми статусами (заказчики, технические заказчики, застройщики, подрядчики, субподрядчики). Алексеев В. А. Вопросы ответственности за самовольное строительство //Закон. 2013. № 11. С. 114. В связи с чем, возникает вопрос о том, кто из названных лиц будет нести ответственность за самовольное строительство. Ответ на данный вопрос можно найти в п. 24 Постановлении № 10/22, который устанавливает, что ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, осуществившее самовольную постройку. При этом когда создание самовольной постройки происходит с привлечением подрядчиков, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки будет выступать заказчик как лицо, по заданию которого она была создана.

В п. 24 Постановления № 10/22 также установлено, что при нахождении самовольной постройки во владении лица, которое её не возводило, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки будет выступать лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не являлась самовольной. Кроме того, как указано в том же пункте Постановления № 10/22, если право собственности на самовольную постройку было зарегистрировано не за её владельцем, а за иным лицом, такое лицо привлекается к участию в деле о сносе самовольной постройки в качестве соответчика (п.24).

На основании вышеизложенного возникает вопрос о том, как данные положения соотносятся с позициями КС РФ и ВС РФ о возможности сноса самовольной постройки только при наличии вины. Очевидно, что, к примеру, у наследника, получившего самовольную постройку во владение в связи со смертью лица, осуществившего самовольное строительство, вина отсутствует.

Необходимо отметить, что практика нижестоящих судов по вопросу возможности привлечения лица к ответственности за самовольное строительство в отсутствие вины крайне противоречива.

Так, например, Ульяновским областным судом были удовлетворены требования о сносе самовольно реконструированной постройки, поскольку при её реконструкции имело место существенное нарушение градостроительных норм и правил, что создает угрозу нарушения прав истицы. В свою очередь, довод ответчика о том, что земельный участок был получен им по наследству и вины в осуществлении самовольной постройки у него нет, судом был отклонен.Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 20.11.2012 по делу N 33-3633/2012

В другом деле, Санкт-Петербургский городской суд, напротив, посчитал, что в силу того, что работы по реконструкции мансарды проводились наследодателем, возложение санкции по сносу постройки на его наследников в отсутствие их вины не соответствует действующему законодательству, что является «самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки».Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 24.02.2015 N 33-2896/2015 по делу N 2-809/2014.

В качестве примера также можно привести дело, в котором Московский областной суд удовлетворил требования о сносе постройки, возведенной с нарушением минимального расстояния до магистрального газопровода, указав на то, что при наличии нарушения прав иных лиц сохранение постройки только на том основании, что ее возвели в отсутствие вины, недопустимо.Апелляционное определение Московского областного суда от 29.04.2015 по делу N 33-10056/2015. Таким образом, Московский областной суд, несмотря на позицию КС РФ и ВС РФ, допускает возможность сноса самовольной постройки при отсутствии вины лица, осуществившего самовольную постройку. При этом анализ судебной практики свидетельствует о том, что подобные решения судов не являются редкостью.

При рассмотрении вопроса о возможности сноса самовольной постройки в отсутствие вины, действительно, остается много нерешенных проблем. С одной стороны, снос самовольной постройки представляет собой санкцию за правонарушение и может применяться только при наличии вины, с другой стороны, сохранение самовольной постройки даже при отсутствии вины лица, построившего её, может приводить к нарушению прав и законных интересов других лиц либо создавать угрозу безопасности граждан. Следует отметить, что в последнем случае снос самовольной постройки целесообразнее рассматривать не как меру ответственности за самовольное строительство, а как меру защиты прав и законных интересов.

На практике также часто возникает вопрос о том, распространяется ли на требование о сносе самовольной постройки исковая давность. Необходимо сказать, что данный вопрос решается дифференцированно в зависимости от характера тех нарушений, в связи с которыми истец обращается с иском о сносе самовольной постройки. Так, в соответствии с п. 22 Постановления № 10/22 исковая давность не применяется к требованиям о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан. Что касается требований о сносе самовольной постройки, возведенной без необходимых разрешений, то на них исковая давность распространяется. В соответствии с разъяснениями Президиума ВАС РФ, срок исковой давности по подобным требованиям исчисляется с момента, когда лицо узнало или должно было узнать о том, что спорная постройка возведена без необходимых разрешений. Постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 N 17630/12.

Однако наиболее спорным представляется вопрос о том, распространяется ли исковая давность на требования о сносе самовольной постройки, возведенной в отсутствие согласия собственника на земельном участке, который находится в его владении. Следует сказать, что ответ на данный вопрос зависит от того, как будет определяться юридическая природа данного иска: является ли он по своей сущности негаторным или имеет совершенно иную природу, так как в случае признания данного иска негаторным, на него в силу ст. 208 ГК РФ исковая давность распространяться не будет.

В свою очередь, в юридической доктрине приводятся различные точки зрения в защиту или в опровержение тезиса о том, что рассматриваемый иск о сносе самовольной постройки обладает негаторной правовой природой. Как отмечают Бакулин А.Ф. и Петухова А.В., иск о сносе самовольной постройки нельзя рассматривать в качестве разновидности негаторного иска, в силу того, что иск о сносе самовольной постройки имеет специальный характер, обусловленный направленностью данного иска не только на защиту частных интересов, но и публичных.Бакулин А. Ф., Петухова А. В. О негаторной природе требования о сносе самовольной постройки //Российский юридический журнал. 2011. № 6 . С. 125. Никитин А.В., выступая в защиту тезиса о негаторной природе, напротив, утверждает, что институт самовольной постройки отличается разноплановостью регулируемых им правоотношений, в связи с чем при решении вопроса о правовой природе иска о сносе самовольной постройки необходимо разграничивать различные ситуации, при которых истец обращается с иском о сносе постройки. Никитин А. В. Самовольные постройки: несколько спорных вопросов //Юрист. 2015. № 10.С. 38.

Необходимо отметить, что судебная практика по поводу рассматриваемого вопроса складывается в пользу признания негаторной природы иска о сносе самовольной постройки. Как указано в п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 требования о сносе самовольной постройки, предъявляемые в защиту права на земельный участок лицом, владеющим данным участком, необходимо рассматривать как требование, аналогичное требованию, заявляемое при предъявлении негаторного иска (п. 6).

Что касается требований о сносе самовольной постройки, не создающей угрозы жизни и здоровью граждан, а также самовольной постройки, возведенной на участке, который выбыл из владения истца, то к ним применим общий срок исковой давности. Определение ВС РФ от 14.07.2015 по делу N 305-ЭС14-8858, А40-161453/2012.

На основании вышеизложенного, необходимо сделать вывод о том, что проблемы правоприменительной практики по делам о сносе самовольных построек тесно связаны с проблемами теоретического плана. Это дополнительно подтверждает тезис о том, что небольшая доктринальная разработанность института самовольной постройки и отсутствие устойчивых взглядов на его правовую природу влечёт серьезные трудности на уровне правоприменения.

Заключение

Самовольная постройка является сложным социально-правовым феноменом, возникающим на стыке частных и публичных интересов. Представляя собой, с одной стороны, правонарушение, а с другой стороны, способ приобретения права собственности, самовольная постройка влечет за собой возможность наступления правовых последствий, принципиально различных по своему содержанию и характеру: последствий в виде сноса и последствий в виде признания права собственности на такую постройку. Поэтому законодательное регулирование института самовольной постройки направлено, прежде всего, на поиск баланса частных и публичных интересов, возникающих в связи с самовольным строительством. Следует признать, что правовое регулирование института самовольной постройки сопровождается широким спектром практических и теоретических проблем. На анализ указанных проблем, выявление возможных путей их решения, а также на формирование комплексного научного представления о самовольной постройке и о правовых последствиях её возведения, как раз и было направлено настоящее исследование.

Системный анализ законодательства, юридической литературы и судебной практики в рамках настоящей выпускной квалификационной работы позволил прийти к следующим выводам, обозначенным в соответствии с поставленными задачами:

1. По результатам проведенного историко-правового анализа были выявлены следующие особенности и закономерности в развитии института самовольной постройки. Во-первых, существенное влияние на формирование института самовольной постройки оказывала и продолжает оказывать судебная практика, что, в свою очередь, свидетельствует о казуальности данного института. Во-вторых, институт самовольной постройки не отличается стабильностью. Это связано, прежде всего, с доктринальной неразработанностью данного института, а также с изменчивостью проводимой государством правовой политики в отношении самовольного строительства. В истории института самовольной постройки можно проследить, что его правовое регулирование то идёт по пути либерализации норм о самовольной постройке, то отклоняется в сторону ужесточения правового регулирования по отношению к лицу, осуществившему самовольное строительство. Необходимо констатировать, что на данный момент в правовом регулировании самовольной постройки произошел сдвиг в сторону ужесточения процедуры легализации самовольной постройки и упрощения порядка её сноса.

2. Под самовольной постройкой понимается вновь создаваемый объект недвижимости, вне зависимости от степени его готовности, строительство которого сопровождается нарушением норм права. При этом причисление самовольной постройки исключительно к объектам недвижимости вполне обосновано, поскольку подобное правовое регулирование логически вытекает из классического римского принципа superficies solo cedit, под влиянием которого в течение продолжительного количества времени происходило развитие норм о самовольной постройке. В свою очередь, на основании проведенного анализа необходимо констатировать, что на данный момент наше законодательство, судебная практика и юридическая доктрина не позволяют дать уверенный ответ на вопрос о том, что такое недвижимое имущество. Кроме того, необходимо отметить отсутствие единства в понимании тех объектов, которые могут признаваться самовольной постройкой.

3. Институт самовольной постройки является комплексным правовым институтом, охватывающим как публично-правовые отношения, основанные на земельном и градостроительном законодательстве, так и частно-правовые, основой для которых является гражданское законодательство. Именно поэтому для правильного разрешения того или иного вопроса правоприменительной практики необходимо в первую очередь устанавливать характер правоотношений, возникающих в конкретной ситуации.

4. При решении проблем правоприменительной практики также необходимо учитывать двойственную правовую природу самовольной постройки и не допускать одностороннего понимания сущности самовольной постройки. Так, например, по вопросу отнесения самовольной постройки к объектам гражданских прав, можно сделать вывод о том, что признание самовольной постройки объектом гражданских прав зависит от того, рассматривается ли самовольная постройка в конкретно взятых отношениях как способ приобретения права собственности или нет.

5. Признание права собственности на самовольную постройку как правовое последствие её возведения имеет исключительный характер. В связи с чем, нормы об условиях легализации самовольной постройки являются нормами-исключениями, расширительное толкование которых недопустимо. Тем не менее, при решении вопроса о толковании того или иного условия легализации самовольной постройки необходимо, прежде всего, исходить из цели и ведущего принципа правового регулирования отношений по самовольному строительству - принципа обеспечения баланса частных и публичных интересов. Именно поэтому, несмотря на то, что нормы о легализации самовольной постройки, по сути, являются нормами-исключениями, право собственности на самовольную постройку всё-таки может быть признано за арендатором земельного участка.