Правова регламентація послуг, що надаються у сфері освіти

Проте у частині боротьби з корупцією небезпечність суб'єктивізму полягає не в тому, що керівник НЗ державної чи комунальної форми власності не порадившись із колегами та не вислухавши звіти підлеглих приймає поспішне помилкове рішення. Небезпечність суб'єктивізму у цьому випадку полягає у тому, що посадова особа на власний розсуд свідомо приймає те чи інше помилкове рішення на користь тієї чи іншої особи або колективного суб'єкта внаслідок власної особистої зацікавленості, зацікавленості своїх родичів, друзів, сусідів, колишніх однокласників, одногрупників тощо або внаслідок матеріальної зацікавленості. Може виникнути ситуація, коли керівник НЗ приймає суб'єктивне не помилкове рішення з точки зору самого НЗ (наприклад, коли для НЗ усе одно на користь якого колективного суб'єкта чи громадянина буде прийнято те чи інше рішення), проте таке рішення порушує права та законні інтереси того суб'єкта чи громадянина, який мав пріоритет і відповідно до законодавства мав усі підстави розраховувати на прийняття рішення на свою користь. У цьому випадку суб'єктивізм керівника НЗ вкупі із корупцією ще більш небезпечний, оскільки підриває віру у справедливість, верховенство права і ставить під сумнів існування інституту самої держави. Тому із таким суб'єктивізмом при прийнятті рішень керівниками НЗ необхідно боротися.

Вирішити поставлене нам завдання можна кількома (як мінімум двома) шляхами. По-перше, це можна зробити шляхом усунення суб'єктивізму у діях державних службовців. По-друге, це можна зробити усуненням самих державних службовців від прийняття управлінських рішень.

У першому випадку необхідно розробити правила, за якими не матиме значення хто саме із посадових осіб НЗ відомчого підпорядкування підпише певний документ (тобто 1. коли рішення повинно бути обов'язково прийнято до певної дати; 2. коли рішення обов'язково матиме одновекторну спрямованість; коли немає значення яке вказано прізвище посадової особи, що підпишеться під цим рішенням, рівно як і взагалі відсутність прізвища і підпису). Можливий варіант, коли колегіальний орган затверджуватиме певний порядок або правила надання певних послуг. А посадова особа відомчого НЗ укладатиме договір про надання платних послуг з будь-ким, хто не є суб'єктом господарювання, відповідає умовам порядку чи правил і звернувся до НЗ за отриманням певної послуги. Тобто у цьому випадку у НЗ виникатимуть публічні зобов'язання, визначені такими пунктом 1 статті 178 ГК України: "Суб'єкт господарювання, який відповідно до закону та своїх установчих документів зобов'язаний здійснювати виконання робіт, надання послуг або продаж товарів кожному, хто до нього звертається на законних підставах, не має права відмовити у виконанні робіт, наданні послуг, продажу товару за наявності у нього такої можливості або надавати перевагу одному споживачеві перед іншими, крім випадків, передбачених законодавством" [78]. Схожі положення містяться у пункті 1 статті 633 ЦК України: "Публічним є договір, в якому одна сторона - підприємець взяла на себе обов'язок здійснювати продаж товарів, виконання робіт або надання послуг кожному, хто до неї звернеться (роздрібна торгівля, перевезення транспортом загального користування, послуги зв'язку, медичне, готельне, банківське обслуговування тощо)" [580]. Єдиною неточністю у наведеній нормі ЦК України є вказівка на те, що надають послуги, продають товари чи виконують роботи за публічним договором тільки підприємці. Загальновідомо і не потребує доказів той факт, що публічні зобов'язання можуть мати і некомерційні суб'єкти (наприклад, ті самі ВНЗ, торгово-промислові палати, кредитні спілки, релігійні організації, казенні підприємства та ін.), а також державні органи і громадські організації. А отже, відомчий НЗ може вступати у публічні зобов'язання шляхом укладання публічного договору (письмового або усного). При цьому правила такого договору заздалегідь визначені законом або рішенням КМУ чи іншого центрального органу виконавчої влади.

Наведемо решту норм статті 633 "Публічний договір" ЦК України:

"2. Умови публічного договору встановлюються однаковими для всіх споживачів, крім тих, кому за законом надані відповідні пільги.

Підприємець не має права надавати переваги одному споживачеві перед іншим щодо укладення публічного договору, якщо інше не встановлено законом.

4. Підприємець не має права відмовитися від укладення публічного договору за наявності у нього можливостей надання споживачеві відповідних товарів (робіт, послуг).

У разі необґрунтованої відмови підприємця від укладення публічного договору він має відшкодувати збитки, завдані споживачеві такою відмовою.

5. Актами цивільного законодавства можуть бути встановлені правила, обов'язкові для сторін при укладенні і виконанні публічного договору.

6. Умови публічного договору, які суперечать частині другій цієї статті та правилам, обов'язковим для сторін при укладенні і виконанні публічного договору, є нікчемними" [580] та статті 178 "Публічні зобов'язання суб'єктів господарювання" ГК України:

"2. Суб'єкт господарювання, який безпідставно ухиляється від виконання публічного зобов'язання, повинен відшкодувати другій стороні завдані цим збитки в порядку, визначеному законом.

Кабінет Міністрів України може у визначених законом випадках видавати правила, обов'язкові для сторін публічного зобов'язання, в тому числі щодо встановлення або регулювання цін. Умови зобов'язання, що не відповідають цим правилам або встановленим цінам, є недійсними" [78].

Отже, у випадку вступу відомчого НЗ у публічні зобов'язання окрема його посадова особа (наприклад, керівник) буде нести відповідальність за ухилення чи відмову від виконання публічного зобов'язання. У посадової особи відомчого НЗ (наприклад, його керівника) залишається "поле для маневру" у вигляді надання відповіді на питання "чи кожний, хто до нього звертається, робить це на законних підставах" або "чи надані законом комусь зі споживачів відповідні пільги" або "чи є у нього у наявності можливості надання споживачеві відповідних товарів (робіт, послуг)". Проте у двох перших випадках перевірити рішення керівника відомчого НЗ на суб'єктивізм та упередженість можна шляхом уважного вивчення положень спеціального законодавства; а у третьому випадку - шляхом перевірки та моніторингу споживачів. Тому у випадку укладення публічного договору, у якому публічні зобов'язання бере на себе відомчий НЗ, суб'єктивізм керівника чи іншої посадової особи такого НЗ по відношенню до споживача (потенційного споживача) його послуг буде зведено до мінімуму.

Згадуваний вище перелік платних послуг, які можуть надаватися НЗ, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної і комунальної форми власності, передбачає можливість надання платних послуг усіма державними і комунальними НЗ, а не тільки ВНЗ. Перелік містить розділи, що передбачають надання послуг у різних сферах діяльності ВНЗ:

- у сфері освітньої діяльності;

- у сфері наукової та науково-технічної діяльності;

- у сфері міжнародного співробітництва;

- у сфері охорони здоров'я, відпочинку, дозвілля, оздоровлення, туризму, фізичної культури та спорту;

- у сфері побутових послуг;

- у сфері транспортних послуг;

- інші послуги [426].

Аналіз видів послуг, які можуть надаватися відомчими НЗ підтверджує раніше наведені думки. Розглянемо в якості прикладу види послуг, які надаються у сфері освітньої діяльності:

- підготовка понад державне замовлення в межах ліцензійного обсягу відповідно до договорів, укладених з фізичними та юридичними особами, студентів та курсантів ВНЗ, аспірантів і докторантів;

- навчання студентів, курсантів для здобуття другої вищої освіти, крім випадків, коли право на безоплатне здобуття другої вищої освіти надано законодавством;

- підвищення кваліфікації кадрів, навчання для здобуття громадянами післядипломної освіти понад державне замовлення в межах ліцензійного обсягу;

- підготовка кваліфікованих робітників понад державне замовлення в межах ліцензійного обсягу, крім випадків, коли здобуття освітнього рівня кваліфікованого робітника передбачено навчальним планом підготовки за ОКР вищої освіти;

- підготовка до вступу до ВНЗ та до зовнішнього незалежного оцінювання;

- підготовка та перепідготовка, підвищення кваліфікації кадрів за замовленням центрів зайнятості;

- навчання студентів, курсантів, аспірантів, докторантів з числа іноземців та осіб без громадянства; стажування іноземців та осіб без громадянства.

У наведених випадках якщо вступник має якісний сертифікат пробного зовнішнього незалежного оцінювання, виданий Українським центром оцінювання якості освіти та його регіональними підрозділами, або відповідну освіту та місце роботи (у випадку підвищення кваліфікації), то вплив на такого вступника з боку керівництва державного чи комунального ВНЗ не можливий.

Те саме стосується і проведення для громадян лекцій та консультацій з питань науки, техніки, права, культури, мистецтва, фізичної культури, спорту, туризму, краєзнавства тощо; проведення понад обсяги, встановлені навчальними планами, з видачею або без видачі відповідних документів про освіту курсів, гуртків, факультативів (зокрема, іноземних мов, комп'ютерної підготовки, гри на музичних інструментах, хореографії, образотворчого мистецтва, стенографії, машинопису, крою та шиття, оздоблення приміщень, агротехніки, зоотехніки, підготовки водіїв) за науковим, технічним, художнім, туристичним, екологічним, спортивним, оздоровчим та гуманітарним напрямами, семінарів, практикумів з підготовки кадрів для дитячого та молодіжного туризму; організація, проведення у позанавчальний час (у тому числі канікули, святкові та вихідні дні) заходів за освітнім, науковим, технічним, художнім, туристичним, екологічним, спортивним, оздоровчим та гуманітарним напрямами [426].

Стосовно прийому кандидатських іспитів, видання та розповсюдження авторефератів, дисертацій, стенографування під час захисту дисертацій; інших послуг, пов'язаних із підготовкою до захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата або доктора наук та його проведенням ситуація схожа із попередніми. Відмінність полягає у тому, що по-перше, ці послуги менш поширені та не надто дорогі; по-друге, перед отриманням такої послуги особа повинна виконати певний комплекс дій, щоб її допустили до отримання цих оплатних послуг. Однак у випадку рекомендації наукового керівника (консультанта), відповідної кафедри, ради, комісії посадова особа відомчого ВНЗ не може відмовити у наданні усіх або однієї із вищеназваних платних послуг за наявності можливості їх надати.

Крім цих послуг відомчі ВНЗ можуть на платній основі здійснювати:

- забезпечення обмундируванням студентів, курсантів та працівників ВНЗ, статутами яких передбачено носіння форменого одягу;

- друкування, копіювання, сканування, ламінування, запис на носії інформації;

- виконання складних тематичних, інформаційних та довідково-бібліографічних запитів на замовлення фізичних та юридичних осіб, зокрема за попереднім замовленням;

- видання та реалізація навчальної літератури, методичних, науково-методичних, наукових, науково-технічних видань, друкованих засобів масової інформації (газети, часописи, альманахи тощо) [426].

Серед названих вище платних послуг окремі за великим рахунком і послугами вважати не можна. Тут іде мова про продаж певних товарів усім, хто звернеться з потребою у цих товарах. Такий продаж чи послуга будуть надаватися на основі публічного договору. І в такій ситуації безпосередніми виконавцями таких послуг (продавцями товарів) є не вищі посадові особи МВС, Міністерства оборони тощо, а рядові співробітники, які виконують ці функції разово чи постійно. При цьому далеко не всі серед цих рядових співробітників є особами рядового або начальницького складу Міністерства оборони, ОВС тощо.

Схожим чином можна розібрати й інші групи платних послуг, які надають відомчі НЗ.

Можливим є варіант коли керівником НЗ державної чи комунальної форми власності делегується частина повноважень іншим особам - керівникам структурних підрозділів і заступникам. Це може бути як напрямом усунення суб'єктивізму у діях державних службовців (працівників ОВС, прокуратури, збройних сил тощо) якщо заступники або керівники структурних підрозділів, яким буде доручено прийняття важливого рішення, під тиском відповідальності будуть обережними, об'єктивними та послідовними, так і напрямом усуненням самих державних службовців від прийняття управлінських рішень (у тому випадку, коли заступники керівника або керівники структурних підрозділів будуть цивільними особами, не пов'язаними із державною службою).

Отже мінімізації суб'єктивізму при прийнятті управлінського рішення у сфері надання додаткових платних освітніх послуг можливо шляхом усунення державних службовців від прийняття таких рішень. Іншими словами, суб'єктивізм і корупція можуть залишитися, проте вони будуть знаходитися за межами відносин усередині міністерств та інших державних органів. Можливе утворення у межах відомчих НЗ відокремлених підрозділів, керівники яких будуть цивільними особами. Зокрема, виглядає раціональним відокремлення окремих інститутів, які безпосередньо надають платні послуги цивільним особам. Керівники і працівники таких інститутів будуть обиратися (призначатися) з числа цивільних осіб. І тоді рішення про надання платних послуг буде приймати керівник такого інституту - цивільна особа. Те саме стосується й інших відокремлених або внутрішньоструктурних підрозділів НЗ державної і комунальної форми власності, у яких рішення про надання таких послуг відносно окремого споживача цих послуг прийматиме колегіальний орган або одноосібний керівник, який не є співробітником державного органу.

Отже, основними пропозиціями щодо мінімізації суб'єктивізму при наданні державними і комунальними НЗ додаткових платних освітніх послуг приватним особам, здійснення дозвільних та розпорядчих функцій є 1) усунення суб'єктивізму внаслідок: максимального обговорення можливих рішень колегіальними органами; прийняття відомчими НЗ публічних зобов'язань, рішення про виконання яких приймається а безпосереднє виконання здійснюється особами, які не є керівниками НЗ (а в ідеалі - не є державними службовцями); прийняття значної частини рішень після обговорення колегіальними органами - вченою радою, ректоратом; 2) усунення державних службовців від прийняття складних та суперечливих управлінських рішень шляхом: делегування керівником відомчого НЗ частини повноважень своїм заступникам та керівникам структурних підрозділів, які не є державними службовцями; утворення філій, інститутів, факультетів, якими керуватимуть цивільні особи.

Таким чином, надання додаткових освітніх послуг державними і комунальними НЗ може бути пов'язане із суб'єктивізмом та корупцією. Напрями їх мінімізації було запропоновано вище. Проте переважна більшість НЗ при наданні додаткових освітніх послуг переслідує зовсім інші цілі. В залежності від них додаткові освітні послуги мають різний вигляд, спрямованість і різне правове регулювання. Визначення особливостей такого регулювання за видами додаткових освітніх послуг сприятиме підвищенню їх якісних та кількісних ознак.

послуга освіта правовий управлінський

2.1 Правова регламентація надання послуг з користування літературою та електронним фондом

Серед додаткових освітніх послуг важливе місце займають послуги з користування літературою та електронним фондом. Ці послуги пов'язані із наданням нових знань, які споживачі послуг можуть взяти з паперових та електронних носіїв інформації. З іншого боку, НЗ можуть отримувати платню за надання цих послуг як своїм учням, так і іншим особам чи організаціям, які на основі публічного договору будуть користуватися книжковим та електронним фондом НЗ (на сьогодні плата за навчання, за користування лабораторіями і бібліотеками відіграють провідну роль у джерелах фінансування ВНЗ. В цілому частка плати за навчання в прибутковій частині університетського бюджету зросла з 4,5% у 1975 році до 65% у 2005 році [323, с. 74]). Значення бібліотечного фонду для розвитку суспільства і держави неможливо переоцінити. Розвиток бібліотечної справи було розпочато ще за часів Київської Русі і продовжено у наступні часи. У 1918 році Кодексом законів про народну освіту було закріплено структуру наукових установ: НДІ, кафедри, лабораторії, наукові товариства, бібліотеки, книгосховища, музеї, книжкова палата, архіви [490, с. 26].

На сьогодні російськими вченими вказується на необхідності сформулювати цілі та концепцію розвитку освіти, оскільки вийшла назовні вузькість, помилковість і абсурдність підходу до освіти у межах суб'єктивного права та послуг, що надаються державним апаратом. Освіта - це складний системний процес, феномен, одним із підвалин якого є мовленнєвий розвиток. Не останню роль у цьому процесі відіграє організація бібліотечної справи у ВНЗ [205, с. 220].

Бібліотеки надають бібліотечні і бібліографічні послуги, послуги з користування своїми фондами, з копіювання, підтримки широкого спектру освітніх послуг і наукових робіт.

Методична база є джерелом отримання прямих доходів від реалізації методичних матеріалів, створює можливості розширення спектру і підвищення якості освітніх послуг, сприяє привабливості НЗ [330, с. 119]. Не випадково у ВНЗ США сьогодні висока вартість навчання і високий конкурс. Однією (хоча і не головною) із причин цьому є наявність якісних сучасних бібліотек. ВНЗ США оснащені сучасним обладнанням, яке дає змогу виконувати дослідження практично у будь-яких галузях науки й техніки. Університетські бібліотеки мають літературу з усіх галузей знань. Так, бібліотека Гарвардського університету налічує 14 млн. томів лише наукових видань [32, с. 71]. За іншими даними найбільші світові бібліотеки за розміром бібліотечного фонду зібрано у таблиці:

Таблиця 1.

Найбільші бібліотеки світу, що містять мільйони книжок

№ у світі	Назва	Місце знаходження	Фонди, кількість одиниць зберігання	Кількість відвідувачів
1	2	3	4	5
1.	Британська бібліотека	Велика Британія, Лондон	150 млн.	1,75 млн.
2.	Бібліотека Конгресу США	США, Вашингтон	145 млн.	1,75 млн.
	Нью-Йоркська публічна бібліотека	США, Нью-Йорк	53,1 млн.	18 млн.
4.	Російська державна бібліотека	РФ, Москва	42,7 млн.	1,2 млн.
5.	Російська національна бібліотека	РФ, Санкт-Петербург	35,7 млн.	1,1 млн.
6.	Національна парламентська бібліотека	Японія, Токіо	35,6 млн.	654 тис.
7.	Національна бібліотека Франції	Франція, Париж	31 млн.	1,3 млн.
8.	Королівська бібліотека Данії	Данія, Копенгаген	30,2 млн.	850 тис.
9.	Національна бібліотека Китаю	КНР, Пекін	27,8 млн.	5,2 млн.
10.	Бібліотека Російської академії наук	РФ, Санкт-Петербург	26,5 млн.
16.	Національна бібліотека України імені В.І. Вернадського	Україна, Київ	15 млн.	500 тис.

Як видно із таблиці, Національна бібліотека України імені В.І. Вернадського за обсягом бібліотечного фонду посідає 16 місце серед бібліотек світу. І це при тому, що починаючи з часів Середньовіччя і закінчуючи 1940-ми роками бібліотечні фонди повністю або частково знищувалися. Бібліотека надає платні послуги.

Бібліотеки державних і приватних ВНЗ України також мають значні фонди і надають безоплатні й оплатні послуги. На жаль повної статистики бібліотечних фондів українських НЗ у нас немає, проте у ВНЗ системи МВС сукупний бібліотечний фонд складає більш ніж 2 млн. одиниць (за даними О.В. Негодченко у 2008 році загальний фонд бібліотек ВНЗ системи МВС становив 1 млн. 987,5 тис. примірників, фонд на електронних носіях інформації - 10 тис. 429 примірників (0,5% від загального) [336, с. 15]). Завдяки такій кількості ВНЗ можуть надавати якісні послуги з користування своїм фондом і при цьому заробляти додаткові гроші. У ВНЗ можуть бути кілька бібліотек: оплатних та безоплатних (відповідно, коли бібліотека чи окремий платний зал матиме можливість закуповувати більш дорогі та важливі примірники навчальної та наукової літератури); може бути єдина бібліотека з безоплатним користуванням бібліотечним фондом своїми учнями, студентами та співробітниками та з користуванням за плату для усіх інших читачів. При цьому вартість користування літературним фондом повинна напряму залежати від його якості та від витрат на його формування й утримання. У цьому зв'язку А.О. Пахомова наголошує на необхідності створення сучасної телекомунікаційної інфраструктури шляхом підтримки виданню вітчизняної наукової літератури і журналів, а також розширенню можливостей для придбання науковими бібліотеками іноземних наукових видань [383, с. 55]. Проте практика більшості НЗ свідчить про зворотне. Фінансування закупівель навчальної і наукової літератури скорочується; ВНЗ вимушені скорочувати підписку на профільні фахові видання (хоча співробітники "добровільно-примусово" підписуються на видання профільних міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та видання органів місцевого самоврядування). Сподіваємося, що ситуація зі скороченням фінансування бібліотечної справи в НЗ є тимчасовою і бібліотечні фонди останніх знову почнуть активно поповнюватися... При цьому важливе значення мають бібліотечні фонди не тільки ВНЗ, а й НЗ нижчого рівня. У сільській місцевості може існувати єдина школа на кілька сіл. І шкільна бібліотека є чи не єдиним вікном у світ для більшості мешканців села. Такі думки висловлюються у науковій літературі: "На сьогодні кількість користувачів сільських бібліотек, незважаючи на значні темпи скорочення цих закладів, зменшилася тільки на 2-3%. Це свідчить про необхідність збереження бібліотек, які здебільшого залишаються єдиними культурно-інформаційними закладами на селі" [172, с. 61].

Якщо одні автори підтримують розвиток бібліотек у НЗ за територіальною ознакою, інші - за рівнем НЗ, то треті - за професійною ознакою. Так, російські вчені піднімають проблему підбору і розстановки кадрів для спеціалізованих бібліотек, робота в яких потребує певних знань. Вказується, що у спеціалізованих юридичних бібліотеках ідеальним бібліотекарем може бути юрист з другою вищою освітою, що дозволяє працювати у бібліотеці. Цей варіант широко поширено в Європі. Однак у реаліях РФ та України доцільним є другий варіант - надати базову юридичну освіту співробітникам бібліотек. З цією метою необхідно організувати ряд цілеспрямованих семінарів за певними галузями права [205, с. 221]. Аналогічні думки стосовно виконання працівниками бібліотек НЗ інформаційно-консультативних, навчальних та аналітичних функцій висловлює В.О. Огнев'юк. На думку вченого, статус бібліотекарів уже не відповідає реаліям, оскільки нині вони фактично є науково-педагогічними працівниками. Стосовно директора (завідувача) бібліотеки вказується, що зважаючи на тенденції утвердження ідеї цифрової бібліотеки, нові методи і технології, що розширюють діяльність університетської бібліотеки, її директор (завідувач) повинен мати вчений ступень та наукове звання і бути повноправним членом науково-педагогічного співтовариства університету, а штатний розклад інформаційно-ресурсного центру (бібліотеки) - корелюватися з новими функціями працівників [370, с. 8]. О.В. Негодченко пропонує ще розширити коло обов'язків директора (завідувача) бібліотеки ВНЗ. Вченим обґрунтовано пропонується утворити об'єднання бібліотек ВНЗ системи МВС України. Якщо кожна з бібліотек ВНЗ та НДУ увійде до корпоративного співтовариства зі своїм потенціалом, то необхідно буде створити структуру управління корпоративною діяльністю - координаційну раду, метою якої буде розробка узгодженої стратегії спільної діяльності. До координаційної ради увійдуть керівники корпоративних проектів бібліотек-учасниць. У раді повинні бути представлені і керівники груп технічних та бібліотечних фахівців. Необхідно розробити "Положення про корпорацію", видати наказ МВС України про співпрацю між бібліотеками-учасницями корпорації; розробити "Інструкцію про формування та використання корпоративного каталогу періодичних видань вузівських бібліотек системи МВС" [336, с. 24]. Реалізація такої пропозиції дозволить обмінюватися друкованими й особливо електронними ресурсами. Крім цього цікавість та важливість пропозиції полягає ще й у тому, що вченим пропонується утворювати не об'єднання підприємств, а об'єднання відокремлених підрозділів суб'єктів господарювання. А це зайвий раз підтверджує необґрунтованість невизнання за відокремленими підрозділами статусу суб'єктів права і суб'єктів господарювання та невиправданість виключення з ГК України пункту 3 частини другої статті 55 та статті 138, якими легітимізовувалося існування відокремлених підрозділів суб'єктів господарювання, які мали майно на праві господарського використання. Тим більше таке виключення норм є невірним в контексті віднесення відокремлених підрозділів до повноцінних суб'єктів адміністративного права. Т.О. Мацелик до системи суб'єктів адміністративного права України відносить: індивідуальних суб'єктів (громадян України, іноземців, осіб без громадянства, біженців), яких у свою чергу можна розподілити на індивідуальних суб'єктів із загальним адміністративно-правовим статусом та індивідуальних суб'єктів із спеціальним адміністративно-правовим статусом, і колективних суб'єктів, яких можна розподілити залежно від наявності публічно-владних повноважень на суб'єктів, які наділені публічно-владними повноваженнями та реалізують публічний інтерес (органи публічної адміністрації, Президент України, адміністративні суди) та суб'єктів, які реалізують власні інтереси (об'єднання громадян, підприємства, установи організації та їх структурні підрозділи) [301, с. 163] (виділення наше - Б.Д.).

Обійти проблему зниження рівня державного фінансування ВНЗ у частині закупівлі нових примірників наукової та навчальної літератури можливо шляхом розширення мережі комп'ютерної бібліотеки. Безумовно, навряд чи можливо повноцінно замінити класичний паперовий варіант підручника. Проте в якості тимчасового або додаткового джерела забезпечення навчального процесу та споживачів освітніх послуг необхідною літературою електронні бібліотеки мають право на існування. Проте на сьогодні потрібно привести законодавство у бік врахування електронних бібліотек в якості джерела забезпечення навчального процесу.

У російському законодавстві на шляху утворення електронних внутрішньовузівських бібліотек не усунено наступні правові бар'єри:

- не закріплено визначення "електронна бібліотека";

- не врегульовано, з одного боку, інтерес до таких бібліотек суспільства та держави, з іншого боку - інтерес авторів і правовласників;

- не регламентовано питання віддаленого доступу до ресурсів бібліотек;

- не сформульовано позицію внутрішньовузівських бібліотечних систем;

- відсутні універсальні програмно-апаратні рішення для забезпечення доступу читачів до фондів бібліотек та електронних ресурсів ВНЗ;

- наявні вимоги щодо комплектування бібліотек "твердими копіями" (тобто паперовими носіями) [240, с. 37].

Для об'єктивності слід зазначити, що ті самі правові бар'єри наявні і в українському законодавстві. Однак стосовно останнього слід частково не погодитися із російським вченим. Вимога щодо комплектування бібліотек паперовими носіями обов'язково повинна залишитися. Проте норматив кількості цих носіїв за наявності електронного аналогу повинен бути знижений.

З іншого боку, комп'ютерний бібліотечний фонд на відміну від паперового дає змогу більш активно використовувати надані можливості і мати більш високий результат від наданих послуг. Споживачі додаткових освітніх послуг у вигляді користування електронним бібліотечним фондом НЗ крім простого читання також часто мають можливість копіювати, фотографувати, сканувати потрібну інформацію, можуть спілкуватися й отримувати консультації від викладачів та інших осіб, переглядати відеоматеріали з теоретичною та практичною інформацією тощо. Наприклад, у Прибалтиці бібліотеки перетворилися на центри життя громади, де знайшлися цікаві заняття для людей будь-якого віку й смаку: від графічного дизайну й живопису до хатха-йоги та навіть уроків іноземної мови від її носіїв приміром, зі США чи Франції. Відвідувачі бібліотеки можуть також поспілкуватися через скайп. Для багатьох із них це єдина можливість безкоштовно мати інформацію чи побачення наживо [172, с. 60]. Однак в українських сучасних реаліях послуги з користування електронним бібліотечним фондом НЗ в обов'язковому порядку незалежно від його форми власності повинні бути оплатними. Вони можуть бути безкоштовними для самих студентів, що навчаються за рахунок держбюджету (але вартість їхнього користування входить до загального кошторису НЗ, за яким державою йому виділяються кошти) або за власний рахунок (у цьому випадку вартість їхнього користування закладено у вартість навчання й отримано НЗ авансом). Інші можливі споживачі цього виду послуг повинні оплачувати їх вартість НЗ.

Отже, НЗ можуть надавати послуги з користування паперовим або електронним бібліотечним фондом. Ці послуги є додатковими освітніми послугами і покликані сприяти одночасному досягненню публічних і приватних інтересів - забезпеченню навчального процесу в НЗ та отримання додаткових грошових коштів від споживачів. Якість бібліотечного фонду поряд з іншими факторами напряму впливає на обрання потенційними споживачами саме цього НЗ. А підвищення якості бібліотечного фонду можливе за рахунок використання можливостей синергічного об'єднання фондів кількох НЗ, підвищення рівня фінансування процесу закупівлі нових примірників, більш ефективного використання можливостей електронного бібліотечного фонду. Проте останній разом зі спеціальними комп'ютерними програмами і новітніми технологіями спроможний вирішувати й інші завдання, покликані розширити кількість та якість послуг НЗ і підвищувати обсяги фінансування діяльності НЗ.

2.2 Правова регламентація надання послуг з підвищення кваліфікації та отримання освіти дистанційно

Крім розглянутих вище видів додаткових освітніх послуг до останніх належать послуги з підвищення кваліфікації та послуги з надання освіти дистанційно. Ці послуги є освітніми, оскільки під час їх надання споживачі отримують нові знання, вміння та навички. І ці послуги є додатковими, оскільки не кожен НЗ і не кожному студенту, учню, слухачу надає такі послуги.

Послуги з підвищення кваліфікації надаються НЗ особам, які є працюючими, займаються певною професійною справою. В силу законодавства (частіше підзаконних або локальних НПА) працівники певних державних органів, підприємств, установ та організацій, певних професій чи працівники з певним рівнем освіти зобов'язуються періодично проходити підвищення кваліфікації. Це є позитивним явищем, оскільки в силу професійної деформації багато хто із працівників та службовців потребує засвоєння нових теоретичних знань або вироблення нових професійних навичок. Також в силу швидкого НТП постійно з'являються нові технології, нові знання та прилади. Тому працівникам необхідно постійно оновлювати свій рівень.

Для НЗ в силу недостатнього фінансування на перше місце виходить самофінансування. А воно здійснюється шляхом надання НЗ платних послуг: одержання коштів з підготовки, підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів згідно з укладеними договорами, отримання плати за надання додаткових освітніх послуг, отримання доходів від реалізації продукції навчально-виробничих майстерень, виконання наукових робіт і, найголовніше, отримання оплати за навчання [267, с. 141].

Система підвищення кваліфікації є більш оперативною, орієнтованою на швидке поновлення знань державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. Крім переваг система освіти державних службовців має певні недоліки, зокрема: наявність значного повтору у знаннях у порівнянні з набутими раніше, при отриманні вищої освіти; відчувається недостатній зв'язок з практикою державного управління і місцевого самоврядування, коли магістерська робота має незначний практичний ефект; сучасна освіта державних службовців погано узгоджується з тенденціями розвитку суспільства, держави й освіти [285, с. 59]. Система підвищення кваліфікації повинна бути ефективною. Якщо робітники і службовці не отримають нових знань, вмінь та навичок, а лише формально пройдуть підвищення кваліфікації, то зацікавлений роботодавець наступного разу не буде укладати договір про підвищення кваліфікації своїх працівників із таким НЗ. А послуги з підвищення кваліфікації зазвичай замовником оплачуються. Великі комерційні суб'єкти, які зацікавлені у якісному навчанні своїх працівників можуть утворювати власні НЗ (наприклад, Академія ДПЕК). При цьому у НЗ, які надають послуги з підвищення кваліфікації, є окремі спрямування на перепідготовку як менеджерів і керівників, так і звичайних робітників. Стосовно перших можна навести приклад одноразового проведення Санкт-Петербурзьким університетом МВС Росії семінару для посадових осіб адміністрацій районів Санкт-Петербургу і внутрішньоміських муніципальних утворень з питань запровадження заходів з профілактики тероризму та екстремізму (в ході такої акції було розроблено рекомендації і надано державним службовцям нові знання та навички) [249, с. 6]; стосовно других В.М. Огаренко пропонує передбачити широку реалізацію програм ПТО, основних загальноосвітніх програм середньої загальної освіти, а також розширення обсягів підготовки за програмами професійної підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації дорослого і незайнятого населення. Причому цей вид діяльності набуває особливої значущості в умовах структурної перебудови виробництва, його технічного й економічного переозброєння [366, с. 114]. Також щодо других пропонується варіювати вид та місце підвищення кваліфікації в залежності від стажу їхньої роботи. Так, І.М. Шопіною підвищення кваліфікації слідчих ОВС, які працюють менше трьох років, пропонується проводити на робочому місці за програмою подолання складнощів, із якими найчастіше стикаються новачки; а кваліфікацію слідчих зі стажем роботи більш ніж 3 роки пропонується підвищувати на базі обласних та міських УМВС та УМВСТ, при цьому зміст навчальних програм має бути побудований на попередньому опитуванні працівників щодо тих аспектів професійної діяльності, які привертають їх увагу [609, с. 14].

З метою упорядкування відносин з підвищення кваліфікації А.О. Монаєнком слушно пропонується розробити Закон України "Про післядипломну освіту", яким буде визначено: різні аспекти освіти дорослих як особливого соціального інституту, тобто не лише відносини щодо навчання, а й зв'язок із трудовою діяльністю, соціальним захистом, із різними сторонами життя людини, суспільства, держави; особливості процесу навчання дорослих, всю процедурну специфіку, зв'язок результатів навчання в системі післядипломної освіти з ефективністю трудової діяльності та кар'єрним ростом; роль науки і виробництва у формуванні змісту післядипломної освіти, закріпленні дуальної моделі організації навчання, порядку впровадження триумвіратної моделі організації післядипломної освіти тощо [329, с. 19]. Видається, що такий НПА не буде зайвим, а займе чільне місце у системі освітнього законодавства України.

Ситуація з постійним підвищенням кваліфікації усіх осіб, які не мають вищої освіти, які займають посади у державних органах, які перебувають на обліку у службі зайнятості, є вигідною для держави, для роботодавців, для самих працівників (потенційних працівників) і для НЗ. З цього приводу О.С. Поважний та І.В. Костенок пропонують передбачити відповідальність роботодавців за підвищення кваліфікації своїх працівників, її законодавче закріплення (доповнення законодавчої бази Законом про стимулювання участі роботодавців у підготовці кадрів). При цьому сумлінним роботодавцям, які є учасниками довгострокових освітніх програм в рамках угод із НЗ пропонується надавати пільги [397]. Таким чином пропонується вирішити проблему підвищення кваліфікації працівників і забезпечення НЗ додатковою роботою та додатковими фінансовими ресурсами, які сумлінні роботодавці сплачуватимуть НЗ за надання якісних послуг. За кордоном підвищення кваліфікації працівників організовується через посередників, що вказує на прибутковість діяльності з надання таких послуг. Крім підвищення кваліфікації зарубіжними НЗ надаються інші додаткові послуги. Освітні організації Греції, наприклад, відомої високою кількістю студентів, що виїжджають на навчання перш за все до Великої Британії і США, на основі спеціальних угод з приймаючими ВНЗ проводять набір студентів і надають їм додаткові послуги у вигляді програм підготовки до ВНЗ, вивчення англійської мови і підготовки до кваліфікаційних іспитів. У Великій Британії існують НЗ, що спеціалізуються на таких видах діяльності і пропонують такі послуги іноземним громадянам, бажаючим вчитися в англійських ВНЗ [498, с. 376]. Часто ці послуги можуть надаватися дистанційно через комп'ютерні технології. Особливо це доцільно коли НЗ та споживачі його послуг знаходяться у різних країнах, або в різних регіонах територіально великої країни. При цьому дистанційно можуть надаватися послуги з підвищення кваліфікації. Так, за програмою "Training for Public Security Professionals (AD/BRA/98/D-32)" Департаменту боротьби з незаконним обігом наркотичних засобів та зі злочинністю ООН (United Nation Office on Drugs and Crime (UNODC)), яку було розпочато у 1998 році у Бразилії, біля 25 тисяч поліцейських пройшли навчання за очною формою, а ще 350 тисяч поліцейських пройшли перепідготовку дистанційно. Для підтримки дистанційного навчання у більшості поліцейських академій Бразилії було створено комп'ютерні центри доступу до навчальних матеріалів і навчальних сервісів [282, с. 206]. Зрозуміло, що ефект від такого навчання залежить від багатьох факторів. Одними із головних серед них є якість програм дистанційного навчання та характеристика споживачів таких послуг [633]. Зрозуміло, що об'єктивну інформацію отримати складно. Тому повіримо даним українських вчених, які вважають, що більшість слухачів, які проходили навчання з підвищення кваліфікації у дистанційному форматі (85 %) отримали нові знання та відпрацювали стійкі навички аналітично-прогностичної діяльності. Для решти слухачів дистанційне навчання не було ефективним засобом опанування знань, що можливо пов'язано із деяким "страхом" застосування нових освітніх технологій, їх непевним сприйняттям (зазвичай це були представники старшої генерації державних службовців). Однак і для цієї частини слухачів було отримано певний результат навчання: вони частково подолали для себе психологічний бар'єр перед інформаційними технологіями [600, с. 40]. Безумовно, краще підвищення кваліфікації дистанційно, ніж відсутність підвищення кваліфікації взагалі. Так, наприклад, українських миротворців, яких з початку до середини 1990-х років відправляли до країн колишньої Югославії, взагалі не готували. У межах ООН не було визначено хто і як саме мав здійснювати підготовку й відправлення поліцейських, хто розробляє нормативну базу як для здійснення такої підготовки, так і для забезпечення участі в міжнародній миротворчій діяльності в цілому. Були відсутні будь-які програми підготовки, оскільки ООН надавала лише загальну інформацію щодо підготовки кандидатів. Тому кандидатів готували лише з англійської мови та практичного керування автомобілем [187, с. 82]. З огляду на це краще підготовка за дистанційними або іншими альтернативними програмами, аніж ніякої. Проте дистанційна освіта має і певні переваги. Серед переваг вітчизняними економістами виділяються гнучкість навчального графіка, економія часу та фінансів, розширення доступу до навчання для необмеженої кількості бажаючих [276, с. 5].

Взагалі за кордоном уже давно освітні послуги надають так звані заклади дистанційної освіти. У нас вони значного поширення не отримали через різні об'єктивні та суб'єктивні причини. Проте в окремих країнах Європи, Азії, Північної Америки (Франції, Фінляндії, ФРН, Великій Британії, Ірландії, Південній Кореї, Сінгапурі, КНР, США, Канаді та ін.), а також в Австралії та Новій Зеландії значна частина ВНЗ надають послуги в отриманні освіти дистанційно за посередництва сучасних інформаційних технологій. Піонером застосування дистанційного навчання у Європі став заснований у 1969 році Відкритий університет Великої Британії. Навчання за його програмами ведеться у 21 країні. У 1987 році було засновано Європейську асоціацію університетів з дистанційного навчання, яка в подальшому переросла в Європейський відкритий університет, до складу якого входять 17 членів-організаторів з 15 країн. Найбільш відомими в галузі дистанційної освіти в Європі є Національний університет дистанційної освіти та Центр відкритого навчання (Іспанія), Відкритий університет Нідерландів [44, с. 217]. Проте визнаним світовим лідером у розвитку електронної освіти є Південна Корея, де у січні 2004 року було прийнято Закон "Про розвиток індустрії електронного навчання" і послідовно реалізується ряд проектів, зокрема проект "домашній репетитор". Застосування програми останнього дома кожним корейським школярем під керівництвом 10 тисяч тьюторів дозволило підвищити рівень знань школярів до 40% [551]. У ФРН Заочний університет міста Хаґен надає послуги більш ніж 50 тис. студентів на рік. Поширення навчальних матеріалів здійснюється за допомогою сучасних засобів зв'язку. Передача знань від ВНЗ студентам і контроль їх роботи проводиться за допомогою CD-Rom, віртуальних конференцій або доступу до університетської бібліотеки в режимі on-line, що постійно досліджуються, оцінюються та удосконалюються [44, с. 218]. Тобто за кордоном існують не просто курси дистанційної освіти, але й спеціалізовані НЗ, що надають послуги з отримання освіти дистанційно.

У Європі початок дистанційній освіті було дано доповіддю Єврокомісії від 28 березня 2001 року "Електронне навчання - планування освіти майбутнього", яким визначено сфери загальної діяльності та спеціальні засоби у відношенні застосування нових мультимедійних технологій і мережі Інтернет для підвищення якості навчання та охоплено інфраструктуру, підготовку, високоякісні мультимедійні послуги і зміст, а також діалог та співробітництво на всіх рівнях. 13 липня 2001 року було видано резолюцію Європейської Ради "Про електронне навчання", якою закликалося проводити стратегічні дослідження інноваційних проектів в освіті, педагогічних аспектів нових технологій, сильних і слабких сторін європейського мультимедійного сектору, потенціалу культурних і наукових центрів як нових засобів навчання [235]. Як бачимо, у Європі електронне дистанційне навчання визнається позитивним і необхідним, проте об'єктивно оцінюється можливість наявності і негативних сторін. Тому європейськими актами різні країни закликаються до впровадження електронних засобів навчання, однак не містять примусу до цього. Вважаємо в цілому впровадження дистанційного навчання в українських НЗ важливим і прогресивним, рівно як і створення відкритих університетів. Проте робити це треба поступово і зважено. А основною умовою повинно бути випередження правового забезпечення над практикою.

Такі проблеми характерні не тільки для України. У РФ для усунення існуючих прогалин вченим пропонується закріплення на законодавчому рівні легітимності існування електронних університетів, які істотно і принципово відрізняються від традиційних НЗ своєю місією, призначенням у суспільному виробництві, цілям, що реалізуються, завданням, що вирішуються, організаційними моделями, підходами до формування стратегій розвитку, механізмами і процесами управління розподіленими освітніми системами та отримуваними результатами. Зокрема необхідна зміна існуючих ліцензійних умов та нормативів [240, с. 37]. Із цим необхідно погодитися, оскільки надавати освітні послуги дистанційно повинні не всі НЗ, а лише ті, які мають технічні можливості та підготовлений персонал. Підтвердити їх наявність повинна ліцензія. При цьому дистанційна освіта не повинна розглядатися як замінник традиційної. Вона є лише додатковою можливістю для осіб, які за певних причин не змогли отримати освіту загальним способом; для осіб, які вже мають одну чи декілька спеціальностей, певні знання та вміння, проте не мають часу відвідувати аудиторні заняття. З метою задоволення їх потреб у КНР ще у 1979 році з метою забезпечення зростаючих запитів щодо терміново необхідних кваліфікованих трудових ресурсів і для здобуття освіти дорослими особами, яких не задовольняє традиційна система освіти, було утворено Китайську національну мережу радіо- і телевізійних університетів. Дипломи видаються з природничих наук, інженерії і технології, гуманітарних наук, економічного управління, сільського господарства і лінгвістики. Пропонується 229 основних та 18 спеціальних курсів [44, с. 216-217]. Аналогічними з китайськими ВНЗ є завдання канадського університету Атабаска: надання вищої освіти тим, хто не вступив до традиційних університетів і коледжів, забезпечення зайнятості та отримання освіти для безробітних, забезпечення професійної перепідготовки протягом усього життя для усіх канадців [44, с. 216]. Отже, дистанційна освіта більшою мірою використовується з метою підвищення кваліфікації і перенавчання безробітних. У зв'язку із цим виглядає дивним, що вітчизняними авторами дистанційне навчання прирівнюється до очної, вечірньої, заочної форм, за тією відмінністю, що реалізується в умовах віддаленості слухача і викладача на основі використання сучасних інформаційних і комунікаційних технологій [600, с. 38]. Вважаємо, що дистанційне навчання можна з певними застереженнями визнати формою навчання. Однак цю форму навчання не можна порівнювати навіть із заочною формою, не кажучи про вечірню та очну. Більш послідовною та адекватною можна назвати позицію російських вчених стосовно необхідності визначити на рівні постанови Уряду РФ: 1) які види спеціальностей неможливо буде отримати за заочною формою освіти і 2) детально регламентувати дистанційну форму отримання освіти (он-лайн) [229, с. 117. Така диференціація є необхідною, оскільки навряд чи за посередництва комп'ютера зможе отримати складні навички медик, конструктор, біолог тощо. Це саме стосується і юриста, який повинен мати хист до аргументованого публічного виступу з використанням засобів і прийомів ораторського мистецтва. Вважаємо, що в Україні також доцільно передбачити перелік спеціальностей, за якими не можна буде отримати диплом навчаючись дистанційно.

На сьогодні і юридичні НЗ частково або повністю надають освіту дистанційно. Т.О. Луганська зазначає, що окремі юридичні НЗ мають угоди з судовими та правоохоронними установами щодо працевлаштування студентів після закінчення навчання за дистанційною формою. В окремих випадках для цього додатково треба скласти іспити (bar exams) [282, с. 207] (виділення наше - Б.Д.). Вважаємо, що тут авторка видала бажане за дійсне, вказуючи, що в окремих випадках потрібен додатковий екзамен. Скоріше за все, у виключних випадках він не потрібен. А зазвичай випускник з дипломом про отримання спеціальності шляхом проходження дистанційного навчання повинен довести роботодавцю свою професійність. Можливо тому послуги із надання освіти дистанційно надають саме класичні НЗ, які надають велику кількість і інших послуг. При цьому вони дистанційно надають і послуги з підвищення кваліфікації. Так, послуги щодо дистанційного навчання надають як класичні НЗ, так і інші установи, наприклад, відкриті університети Великої Британії, Ізраїлю. Результатом навчання може бути як отримання дипломів бакалавра та магістра, так і спеціалізованих документів (для курсів підвищення кваліфікації або перепідготовки) [44, с. 219].

Надання освітніх послуг повністю дистанційно найчастіше можливе у випадку віддаленого розташування НЗ від споживачів його послуг. Це стосується отримання послуг дистанційно громадянами країн, що розвиваються, у НЗ достатньо віддалених розвинених країн. В інших випадках часто надання дистанційної освіти супроводжується періодичним відвідуванням НЗ і спілкуванням з викладачами чи кураторами дистанційних проектів. При чому періодичність таких контактів залежить від великої кількості об'єктивних та суб'єктивних факторів.

Вирішення проблем фізичного контакту між викладачем та особою, що навчається, знаходиться у достатньо широкому діапазоні рішень. Частина форм навчання зорієнтована на розподіл форм навчання за змістом, в інших випадках передбачено застосування коротких очних сесій, як правило, для забезпечення контролю за якістю засвоювання матеріалу, інколи фізичне відвідування занять взагалі вважається непотрібним. Природно, що майже всі НЗ провідних країн світу, що готують поліцейських та юристів, застосовують елементи дистанційного навчання та електронні матеріали також у якості супроводження навчання та перепідготовки за дистанційною формою [282, с. 207]. Можливо перепідготовка та підвищення кваліфікації можуть здійснюватися дистанційно. Проте повноцінні якісні освітні послуги можуть бути надані лише в процесі безпосереднього навчання з фізичною присутністю на аудиторних заняттях в усіх формах.

У зв'язку з викладеним слід частково не погодитися із повномасштабним запровадженням дистанційної освіти для учнів денної форми навчання. Так, у правовій літературі в якості позитиву вказується, що у навчальному процесі ОНЮА широко використовуються інформаційні технології на основі комп'ютерних мереж, що викликане необхідністю оперативного обміну навчально-методичною і науковою інформацією. Навчання з використанням середовища Інтернет, яке дозволяє створювати інтерактивні навчальні матеріали, знаходить застосування не тільки в системі дистанційної освіти, але і в навчанні студентів денної форми навчання, що активно впроваджується в навчальний процес ОНЮА кафедрою правової інформатики [281, с. 342]. На нашу думку, використання такої системи при навчанні усього загалу студентів денної форми навчання постійно є зайвим. Викладення в Інтернет навчальних матеріалів, різноманітних завдань може бути лише додатком, який дозволить не освоїти, а лише закріпити матеріал, отриманий студентом від безпосереднього контакту з викладачем на лекції та семінарі. Безцінним надбанням людства надання освіти дистанційно є у випадку коли споживачами послуг є інваліди або інші особи, обмежені у можливості фізично бути присутніми на аудиторних заняттях. Проте в інших випадках дистанційна освіта стимулює студентів відмовитися від відвідування лекційних і семінарських занять.

Р.В. Шаповал вказує, що дистанційне навчання дозволяє навчатися у зручний для студента час у віддаленому від викладача місці; такий тип навчання надає можливість отримати освіту широкому колу людей, які мають обмеження щодо того щоб вчитися очно [596, с. 147] (виділення наші - Б.Д.). Як бачимо, автором дистанційне навчання названо не формою, а типом. Крім цього, вказано на навчання осіб, які мають обмеження до денного навчання. Тобто підсвідомо мається на увазі, що особі, яка має можливість вчитися очно, навряд чи доцільно вчитися дистанційно.