Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

Российская академия народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Челябинский филиал

Выпускная квалификационная работа

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию размещения, содержания и эксплуатации наружной рекламы на территории г. Челябинска

Автор работы:

Студент 6 курса, гр. 32-10

Заочной формы обучения

Архипов Александр Анатольевич

Руководитель работы:

Ст. преподаватель Козлова А.А.

г. Челябинск 2013 г.

Содержание

• Введение

Глава 1. Государственное регулирование содержания и размещения наружной рекламы

• 1.1 Наружная реклама как объект государственного регулирования: актуальность, цели, задачи
• 1.2 Нормативно-правовые основы государственного регулирования

Глава 2. Анализ деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию содержания и размещения наружной рекламы на территории города Челябинска

• 2.1 Функции и полномочия органов государственной власти по регулированию наружной рекламы
• 2.2 Деятельность органов местного самоуправления по регулированию наружной рекламы
• 2.3 Актуальные проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию наружной рекламы

Глава 3. Совершенствование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию наружной рекламы на территории города Челябинска

• 3.1 Основные направления совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию наружной рекламы
• 3.2 Предложения по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию наружной рекламы
• Заключение
• Библиографический список
• Приложения

Введение

К 1995 году в России сложились необходимые условия, и возникла реальная потребность в комплексном и системном регулировании рекламных отношений и, в том числе, отношений в сфере наружной рекламы. Результатом юридической работы в данном направлении стало принятие Федерального закона "О рекламе" от 18.07.1995 №108-ФЗ. Этот закон стал основой для дальнейшего формирования в России практической, а отчасти и теоретической, базы в сфере рекламной деятельности.

Особое место в государственном регулировании рекламы занимает наружная реклама, которая размещается в открытом пространстве города, непосредственным образом вовлекает его в рыночный оборот, наполняет новыми материально-техническими элементами и функциональными качествами. Она занимает второе место по воздействию на потребителя после телевизионной рекламы.

Актуальность темы государственного регулирования наружной рекламы, функционирующих в пространстве крупнейших городов тем более велика сейчас, когда медиаиндустрия превращается в доходный бизнес, способный обеспечить приток капитала в регионы и стать источником дополнительных поступлений в бюджеты территорий (поселений).

Проблемы регулирования рекламной деятельности, в том числе в сфере наружной рекламы, поиск действенных методов формирования условий для деловой активности в городе находятся в постоянном поле зрения государственных и муниципальных органов власти.

На основании изложенного, в настоящий момент на первый план выходят вопросы качественного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию содержания и размещения наружной рекламы. Только при наличии координации деятельности данных органов возможен системный контроль за наружной рекламой.

Предметом работы является взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию и контролю наружной рекламы на территории г. Челябинска.

Объект работы - Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области и Управление по наружной рекламе г. Челябинска.

Цель работы - на основе анализа деятельности Управления Федеральной антимонопольной службой по Челябинской области и Управления по наружной рекламе г. Челябинска по регулированию содержания и размещения наружной рекламы, выявить проблемы по их взаимодействию на территории г. Челябинска и предложить рекомендации по совершенствованию их деятельности.

В работе поставлены следующие задачи:

- рассмотреть правовые основы государственного регулирования содержания и размещения наружной рекламы;

- проанализировать систему органов государственной власти и местного самоуправления в сфере контроля наружной рекламы;

- провести анализ деятельности Управления Федеральной антимонопольной службой по Челябинской области по контролю в сфере наружной рекламы;

- провести анализ деятельности Управления по наружной рекламе г. Челябинска в сфере контроля наружной рекламы;

- выявить проблемы и сформулировать предложения по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию наружной рекламы;

- внести предложения по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию наружной рекламы на территории г. Челябинска.

Для достижения поставленной цели исследования использованы общенаучные методы познания и некоторые специальные методы. Базовыми методами исследования явились: системный метод, формально-логический и формально-юридический, сравнительно-правовой и статистический методы исследования.

Нормативно-правовую базу выпускной квалификационной работы составляют Конституция РФ, действующее законодательство о рекламе, нормативные правовые акты органов государственной власти.

Теоретической и методологической основой послужили положения, изложенные в трудах ученых при анализе теории и практики рекламной деятельности: Ф. Котлер, Конецкая В.Г., Кудайбергенова Б.М., Музыкант В.Л.; основы государственного управления изложены в трудах Г.В. Атаманчука, М.Г. Анохина, В.И. Ефимова, Н.И. Глазуновой, Шахмалова Ф.И.; регулирование рекламной деятельности в Российской Федерации освящены в работах: Ю.Я. Вольдмана, С.Э. Жилинского, И.В. Орловой, О.Б. Кузнецовой, А.Ю. Брошка.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, приложений.

Глава 1. Государственное регулирование содержания и размещения наружной рекламы

1.1 Наружная реклама как объект государственного регулирования: актуальность, цели, задачи

Увеличивающийся спрос и возникновение новых требований к рекламному бизнесу вызваны в первую очередь, существенными изменениями российского рынка рекламного бизнеса, значительным усложнением оказания рекламных услуг.

Наружная реклама является важнейшим ресурсом устойчивого развития городского округа. К началу XXI в. в связи с развитием научно-технического прогресса, возникновением информационного общества наружная реклама оказалась, пожалуй, одним из важнейших инструментов, имеющих свое предназначение не только проводника экономической информации, но при этом и специального продукта, обладающего качествами экономической активности, которую можно измерить и оценить в результате практического влияния на определенные общественные процессы. Таким образом, исследование государственного регулирования наружной рекламы имеет важное практическое значение.

Неоднозначность сферы функционирования наружного рекламного бизнеса вызывает особенности регулирования со стороны государства государственных органов. Организация рекламной деятельности в Российской Федерации с каждым годом все в большей степени сужается в пространстве городов мегаполисов и в результате, образуются соответствующие структура и объем потребления наружной рекламы.

Наружная реклама размещается в открытом пространстве населенного пункта или дорожной магистрали занимает особое место в государственном регулировании.

Важность государственного регулирования сферы наружной рекламы, тем более велика в настоящее время, когда индустрия медиа продуктов приносит все большую прибыль, данный бизнес способен обеспечить приток денег в субъекты Российской Федерации и стать дополнительным источником поступлений (в виде налогов и сборов) в бюджеты территорий (населенных пунктов).

В настоящий момент специальные неналоговые и налоговые отчисления от занятия предпринимательской деятельностью в сфере распространения наружной рекламы, прежде всего, направляются непосредственно в бюджет муниципального образования.

Вопросы государственного регулирования наружной рекламы, поиск действенных методик создания (формирования) условий для бизнес активности находятся в постоянном поле зрения государственных (муниципальных) органов власти.

Большим шагом на пути к созданию единого правового пространства стало принятие Федерального закона №108-ФЗ от 18.07.1995 г. "О рекламе" (далее именуется - Закон), который определил коммерческий статус (положение) рекламной деятельности, обязанности участников рынка, контрольные полномочия государственных органов в сфере наружной рекламы, участие органов саморегулирования. Закон создал четкие рамки принятых региональных и муниципальных норм, которые направлены на создание механизма его реализации. Позднее, в 2006 году на смену пришел Федеральный Закон №36-ФЗ "О рекламе" (далее Закон о рекламе), в который неоднократно вносились изменения и дополнения.

Наружная реклама изменяет архитектурный облик городов, создает новую информационную среду, привлекает внимание прохожих и других граждан, перемещающихся на транспорте.

Потребность в экономически доступных средствах распространения рекламной информации, порождающая спрос на наружную рекламу, стала объективной предпосылкой появления услуги по распространению наружной рекламы, самостоятельного вида экономической и предпринимательской деятельности, и, как следствие, конкурентной среды на рынках услуг по распространению наружной рекламы на территориях городов РФ. Коммерческие организации, оказывающие услуги по распространению наружной рекламы, договариваются с собственниками и иными обладателя прав на недвижимое имущество, получают в органах местного самоуправления необходимые разрешения, устанавливают рекламные щиты и получают доходы от размещения рекламных материалов на основании договоров с рекламодателями, торгующими организациями, товаропроизводителями или уполномоченными ими лицами - рекламными агентствами.

Наряду с рекламораспространителями, оказывающими услуги по распространению наружной рекламы, те же фактические и юридические действия совершают лица, желающие распространять наружную рекламу собственных товаров и услуг. К ним относятся субъекты предпринимательства, не пользующиеся услугами по распространению наружной рекламы сторонних организаций, а стремящиеся самостоятельно осуществлять распространение наружной рекламы, самостоятельно заключать договоры с собственниками недвижимого имущества, устанавливать собственные рекламные щиты и другие средства стабильного территориального размещения, самостоятельно получать разрешение органов местного самоуправления. Например, согласно утвержденному Правительством Москвы договору на право размещения средств наружной рекламы рекламораспространители наделялись определенными обязанностями исключительно в связи с размещением средств наружной рекламы на имуществе города Москвы, вне зависимости от того, какие цели они преследовали, - оказания услуг по распространению наружной рекламы рекламодателям или распространения собственной рекламы. Рекламодатели и рекламораспространители, участвуя в распространении наружной рекламы, действуют в собственных частных интересах (п. 6.4 приложения к Постановлению Правительства Москвы "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города").

Деятельность по распространению наружной рекламы осуществляется владельцами рекламных конструкций, которыми могут быть сами рекламодатели, использующие собственные рекламные конструкции, либо другими лицами, использующими рекламные конструкции для оказания услуг по распространению наружной рекламы.

Поскольку распространение наружной рекламы согласно ч. 2 ст. 14 Федерального закона "О рекламе" осуществлялось на основании договора с собственником недвижимого имущества либо с лицом, обладающим вещными правами на недвижимое имущество, следует учитывать в том числе предусмотренные ГК РФ гражданские права публичных образований. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования обладают большим объемом гражданских прав на недвижимое имущество, земли общего пользования, земельные участки, здания, строения, сооружения, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры. Уполномоченные органы публичных образований компетентны в распоряжении гражданскими правами публичных образований заключать договоры на распространение наружной рекламы на объектах недвижимости, находящихся в их собственности.

Приведенные выше нормы права, с учетом особенностей распространения наружной рекламы, определяют возникающие правоотношения сферы наружной рекламы как общественные отношения, имеющие сложный субъектный состав и частно-публичный характер, что объективно потребовало их более полного нормативного регулирования, чем нормативное регулирование, которое содержалось в Законе "О рекламе", принятом в 1995 г. 13 марта 2006 г. был принят новый Федеральный закон "О рекламе", в котором в части, касающейся норм, регулирующих отношения в сфере наружной рекламы, произошли существенные изменения.

Наружная реклама является одной из наиболее распространенных для рекламирования товаров и услуг. В странах Европы расходы на нее составляют до 15 процентов рекламного бюджета и уступают только расходам на рекламу в прессе и на телевидении.

Положительным моментом наружной рекламы является то, что у нее, как и у рекламы на телевидении, обширная аудитория, в результате чего она представляет собою сравнительно дешевое средство, позволяющее воздействовать на значительное количество людей. Она очень заметна и благодаря своим размерам оказывает сильное влияние. Установленная один раз, она воздействует на потребителя в течение всего времени, без технического перерыва и переключения на радио и телепрограммы.

Однако у этого вида рекламы отсутствует конкретная целевая аудитория - ее видят только те, кто находится рядом с нею, т. е. эта группа людей объединена только местом нахождения, а интересы, потребности они имеют разные. Такой вид рекламы стоит достаточно дорого, а окупается на протяжении месяцев, а иногда даже лет.

Кроме того, наружная реклама подвержена порче от дождя, ветра, в результате чего приходится тратить средства на ее восстановление.

В настоящее время наблюдается перенасыщенность городов щитами, из-за чего они теряют свою архитектурную целостность и привлекательность. Город Челябинск не является исключением и занимает одно из первых мест в России по количеству объектов наружной рекламы на протяжении пяти лет.

Человек, идущий по улице или едущий по автомобильной дороге, теряется среди этого огромного количества постеров, плакатов, щитов, биллбордов. Поэтому компании вынуждены покупать (арендовать) все больше и больше рекламной площади, создавать все более и более яркие, привлекательные рисунки. Или, наоборот, делать рекламу очень простой, с минимальными спецэффектами, что привлекает не меньше внимания.

Особенностью наружной рекламы является то, что она должна захватывать, вызывать интерес с первого взгляда, поскольку она контактирует с потенциальным покупателем очень короткое время. В связи с этим благоприятным фактором оказывается частота повторения, поскольку большинство из нас перемещается по одному и тому же маршруту, непроизвольно запоминая рекламную информацию.

Для большинства крупных российских городов характерен почти весь признанный в Европе набор средств наружной рекламы: щиты всех размеров и форм; разнообразные установки световой рекламы; размещение наружной рекламы на крышах (так называемые крышные установки); электронные табло; тумбы; декоративные уличные часы; всевозможные световые короба на столбах; вывески, указатели; установки и растяжки над проезжей частью улицы; кинематические установки; объемно-пространственные установки; наружная реклама на остановках муниципального наземного транспорта; наружная реклама на спортивных сооружениях; наружная реклама на транспорте.

Новейший период, который разворачивается в настоящий момент в государственной экономической политике Российской Федерации в отношении рынка наружной рекламы, связан в первую очередь со вступлением в силу изменений внесенных в 2008 году в Закон о рекламе, основными задачами приведения в соответствие принципов (начал) регулирования и организации наружной рекламной деятельности в муниципальных образованиях. При этом, муниципальное образование, являясь субъектом экономической деятельности и обладая определенными местными властными полномочиями, оказывает на рынок наружной рекламы существенное регулирующее воздействие.

Вышеперечисленное обуславливает необходимость детального научного исследования принципов государственного управления (контроля, надзора) наружной рекламы, а также анализ эффективных методов упорядочения и координации.

Важным способом распространения рекламы является размещение ее на стендах, щитах, перетяжках, электронных табло, строительных сетках, аэростатах, воздушных шарах и иных технологических средствах территориального стабильного размещения, располагаемых и монтируемых на крышах, внешних стенах и других конструкциях или элементах строений, сооружений, зданий или вне их, а также остановочных пунктах общественного городского и пригородного транспорта. Подобный способ размещения рекламы относится к наружной рекламе, а предметы, на которых подобная реклама закрепляется, называются рекламными конструкциями. Статья 19 Закона о рекламе регулирует расположение наружной рекламы на специально сконструированных рекламных конструкциях, в литературе преобладает мнение, что существенным (обязательным) признаком такой наружной рекламы является размещение ее исключительно на таких конструкциях. Однако принято исходить из того, что подобный взгляд не вполне обоснован.

Статья 19 Закона о рекламе регулирует отношения по размещению наружной рекламы именно на специализированных конструкциях для рекламы, однако это вовсе должно означать, что наружная реклама невозможна без подобных конструкций. Можно привести следующий пример - реклама, которая размещается непосредственно на стене жилого здания, тоже считается наружной, хотя специализированных конструкций для неё не требуется. Еще одним спорным вопросом является то, что существенным признаком наружной рекламы является ее связь с неподвижным (стационарным) объектом - какой то недвижимостью. Примерами, которые не укладывается в данную концепцию, могут служить наружная реклама на объектах, которые вряд ли есть основания относить к стационарным: шатры, зонтики, палатки летних кафе и т.п.

Особое место занимает запрет на размещение рекламы на знаках дорожного движения и его опорах. Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) письмом от 25.04.2011 дал разъяснения относительно размещения рекламы на знаке дорожного движения, его опоре.

Согласно части 3 статьи 19 Закона "О рекламе" распространение рекламы на знаке дорожного движения, его опоре или любом ином приспособлении, предназначенном для регулирования дорожного движения, не допускается.

Например, Челябинским УФАС России рассмотрено дело по факту размещения ненадлежащей рекламы ресторана "Family Grill", имеющей сходство с дорожными знаками и угрожающей безопасности дорожного движения, имитирующей дорожные знаки 1.26 "Перегон скота", 3.2 "Движение запрещено".

Рекламная конструкция с рекламой ресторана "Family Grill" размещена за территорией ресторана рядом с проезжей частью улицы недалеко от светофора и находится в зоне видимости водителей. Рекламная конструкция имеет опору похожую на опору дорожного знака, является двусторонней, как и дорожный знак, изготовлена в той же цветовой гамме и содержит в себе те же элементы, что и дорожные знаки 1.26 "Перегон скота", 3.2 "Движение запрещено", в виде белого круга с красной окантовкой, в середине которого изображена корова. Такая реклама создает угрозу безопасности дорожного движения, что не допускается пунктом 3 части 4 статьи 5 Закона "О рекламе".

Из объяснений владельца ресторана следует, что реклама не угрожает безопасности дорожного движения, так как конструкция, имитирующая дорожный знак, располагалась на парковке ресторана, вдали от проезжей части.

С целью выявления общественного мнения по факту распространения указанной рекламы на сайте Челябинского УФАС России был проведен опрос населения со следующей формулировкой вопроса: "Имеет ли реклама сходство с дорожным знаком?". В опросе приняли участие 43 человека, из которых 32 признали изображение сходным с дорожным знаком, 11 проголосовало за отсутствие схожести дорожного знака с данной рекламой.

Для выяснения вопроса о том, создает ли реклама угрозу безопасности дорожного движения, Челябинское УФАС России направило запрос в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел России по г. Челябинску, которое выдало предписание о демонтаже рекламной конструкции еще до окончания рассмотрения дела в антимонопольном органе. Комиссия Челябинского УФАС России признала рекламу, имеющую сходство с дорожными знаками 1.26 "Перегон скота", 3.2 "Движение запрещено", ненадлежащей, директор ресторана "Family Grill" привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 14.3 КоАП РФ.

В соответствии со статьёй 3 Закона "О рекламе" реклама - это информация, распространённая любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределённому кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке. При этом под объектом рекламирования понимается товар, средства индивидуализации юридического лица и (или) товара, изготовитель или продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятие (в том числе спортивное соревнование, концерт, конкурс, фестиваль, основанные на риске игры, пари), на привлечение внимания к которым направлена реклама.

Соответственно, к рекламе относятся направленные на продвижение на рынке адресованные неопределённому кругу лиц сведения о:

- наименовании товара и/или его описании, характеристиках, свойствах,

- наименовании юридического лица или названия его торгового предприятия, в том числе с указанием профиля его деятельности, контактной информацией,

- результатах интеллектуальной деятельности, в частности произведениях науки, литературы и искусства; программах для электронных вычислительных машин; базах данных; изобретениях,

- названии мероприятия любого характера (культурном, спортивном и т.п.), его описании, в том числе о месте и сроках его проведения.

Учитывая изложенное, в соответствии со статьёй 19 Закона "О рекламе" на знаке дорожного движения, его опоре или любом ином приспособлении, предназначенном для регулирования дорожного движения, не допускается, в частности, размещение следующей информации:

- наименование юридического лица, индивидуального предпринимателя или название торгового предприятия данного лица, независимо от указания или неуказания также профиля деятельности данного лица, контактной информации, производимых или реализуемых товаров, иных сведений (например, "Аптека 36,6", "Автозаправочная станция ТНК-ВР", "36,6", "ТНК-ВР", "Гипермаркет Ашан - 2 км", "ИКЕА 150 м", "Парикмахерская Золушка, тел.***-**-**");

- наименование товара, иные средства индивидуализации товара (в том числе товарный знак, логотип), независимо от указания или неуказания вида товара, мест реализации данного товара, описания его свойств и иных сведений (например, "Аленка", "Шоколад Аленка", "Мегафон - в салонах Связной").

При этом ФАС России обратил внимание, что указание исключительно на профиль деятельности организации "Аптека", "Супермаркет", "Салон красоты" (т.е. без указания обозначения, индивидуализирующего данную организацию, - наименования, товарного знака), в том числе с указанием направления движения к данным объектам, не подпадает под понятие рекламы, и размещение такой информации на опорах знаков дорожного движения статья 19 Закона "О рекламе" не запрещает. Кроме того, не подпадает под указанный запрет статьи 19 Закона "О рекламе" размещение информации об объектах транспортной инфраструктуры, в том числе имеющих собственное обозначение (например, "Аэропорт Домодедово", "Курский вокзал"), направленной на указание места нахождения данных объектов и не содержащей сведений рекламного характера (таких как например, дата образования данного объекта или его характеристики, описание).

Новейший период, который разворачивается в настоящий момент в государственной экономической политике Российской Федерации в отношении рынка наружной рекламы, связан в первую очередь со вступлением в силу изменений внесенных в 2008 году в Закон о рекламе , основными задачами приведения в соответствие принципов (начал) регулирования и организации наружной рекламной деятельности в муниципальных образованиях. При этом, муниципальное образование, являясь субъектом экономической деятельности и обладая определенными местными властными полномочиями, оказывает на рынок наружной рекламы существенное регулирующее воздействие.

Вышеперечисленное обуславливает необходимость детального научного исследования принципов государственного управления (контроля, надзора) наружной рекламы, а также анализ эффективных методов упорядочения и координации.

Важным способом распространения рекламы является размещение ее на стендах, щитах, перетяжках, электронных табло, строительных сетках, аэростатах, воздушных шарах и иных технологических средствах территориального стабильного размещения, располагаемых и монтируемых на крышах, внешних стенах и других конструкциях или элементах строений, сооружений, зданий или вне их, а также остановочных пунктах общественного городского и пригородного транспорта. Подобный способ размещения рекламы относится к наружной рекламе, а предметы, на которых подобная реклама закрепляется, называются рекламными конструкциями. Статья 19 Закона о рекламе регулирует расположение наружной рекламы на специально сконструированных рекламных конструкциях, в литературе преобладает мнение, что существенным (обязательным) признаком такой наружной рекламы является размещение ее исключительно на таких конструкциях. Однако принято исходить из того, что подобный взгляд не вполне обоснован. Статья 19 Закона о рекламе регулирует отношения по размещению наружной рекламы именно на специализированных конструкциях для рекламы, однако это вовсе должно означать, что наружная реклама невозможна без подобных конструкций. Можно привести следующий пример - реклама, которая размещается непосредственно на стене жилого здания, тоже считается наружной, хотя специализированных конструкций для неё не требуется. Еще одним спорным вопросом является то, что существенным признаком наружной рекламы является ее связь с неподвижным (стационарным) объектом - какой то недвижимостью. Примерами, которые не укладывается в данную концепцию, могут служить наружная реклама на объектах, которые вряд ли есть основания относить к стационарным: шатры, зонтики, палатки летних кафе и т.п.

В заключение данного параграфа отметим, что статья 19 Закона о рекламе определяет лишь один вид наружной рекламы - это наружная реклама, размещаемая на специальных конструкциях.

В статье 19 Закона о рекламе приводится лишь примерный список подобных конструкций, причем их определяющие признаки не указываются, описывается только, что подобные конструкции являются технологическими средствами территориального стационарного расположения. Однако понятия "технологического средства территориального стационарного расположения" законодательство не дает.

В судебной практике также не найдено разъяснений, что можно понимать под технологическим средством территориального стационарного расположения, суды Российской Федерации в основном ограничиваются решением вопросов о признании таковым отдельных объектов, в то же время четкие критерии не указываются.

В связи с чем, необходимо закрепить в законодательстве соответствующий термин.

1.2 Нормативно-правовые основы государственного регулирования

Нормы федерального законодательства, непосредственно регулирующие отношения в сфере наружной рекламы Российской Федерации, появились одновременно с принятием Федерального закона №108-ФЗ "О рекламе" в 1995 г. В указанном нормативном акте российским законодательством были определены (ст. 14 "Особенности наружной рекламы") для участников гражданского оборота основания распространения рекламы с использованием различных щитов, стендов и других средств стабильного территориального размещения. Основанием для распространения наружной рекламы являлся договор с собственником или иным обладателем вещного права на недвижимое имущество при наличии разрешения органа местного самоуправления. Таким образом, законодатель в 1995 г. очертил сферу отношений наружной рекламы самыми общими правовыми категориями (договор и разрешение органов местного самоуправления), оставив большое поле свободы участникам гражданского оборота, желающим распространять наружную рекламу, с одной стороны, и собственникам и иным обладателям вещных прав на недвижимое имущество, согласным предоставить собственные права на недвижимое имущество для распространения наружной рекламы за плату, - с другой.

В действительности сфера наружной рекламы охватывает многочисленный круг субъектов права, чьи субъективные права тем или иным образом затрагиваются при распространении наружной рекламы. В основном это частные права. В то же время при распространении наружной рекламы на территории городов Российской Федерации затрагиваются публичные интересы, поскольку реклама рассчитана на восприятие визуальной информации гражданами, в большинстве случаев находящимися на улице или участвующими в дорожном движении. Размещенная на щитах и других средствах стабильного территориального размещения, реклама привлекает внимание своими формами и содержанием рекламной информации, вносит тем самым изменения в их обычную жизнь, оказывает влияние на общественный порядок и безопасность участников дорожного движения.

Важность государственного регулирования сферы наружной рекламы, тем более велика в настоящее время, когда индустрия медиа продуктов приносит все большую прибыль, данный бизнес способен обеспечить приток денег в субъекты Российской Федерации и стать дополнительным источником поступлений (в виде налогов и сборов) в бюджеты территорий (населенных пунктов).

В настоящий момент специальные неналоговые и налоговые отчисления от занятия предпринимательской деятельностью в сфере распространения наружной рекламы, прежде всего, направляются непосредственно в бюджет муниципального образования.

Вопросы государственного регулирования наружной рекламы, поиск действенных методик создания (формирования) условий для бизнес активности находятся в постоянном поле зрения государственных (муниципальных) органов власти.

Деятельность по распространению наружной рекламы осуществляется владельцами рекламных конструкций, которыми могут быть сами рекламодатели, использующие собственные рекламные конструкции, либо другими лицами, использующими рекламные конструкции для оказания услуг по распространению наружной рекламы.

Поскольку распространение наружной рекламы согласно ч. 2 ст. 14 Федерального закона "О рекламе" осуществлялось на основании договора с собственником недвижимого имущества либо с лицом, обладающим вещными правами на недвижимое имущество, следует учитывать в том числе предусмотренные ГК РФ гражданские права публичных образований. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования обладают большим объемом гражданских прав на недвижимое имущество, земли общего пользования, земельные участки, здания, строения, сооружения, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры. Уполномоченные органы публичных образований компетентны в распоряжении гражданскими правами публичных образований заключать договоры на распространение наружной рекламы на объектах недвижимости, находящихся в их собственности.

Самостоятельный аспект публичных интересов, затрагиваемых при распространении наружной рекламы, связан с установкой как самих щитов, так и с рекламой, которая на них размещается. Очевидно, что распространяемая наружная реклама и средства ее стабильного территориального размещения изменяют сложившуюся архитектурную среду городов и других поселений в Российской Федерации. В связи с этим в Градостроительном кодексе РФ 1998 г. в ст. 60 было закреплено право органов местного самоуправления вводить дополнительные требования к проектам застройки в соответствии с местными условиями, в том числе требования к проектированию и строительству в зонах охраны памятников истории и культуры, озеленению территорий, размещению архитектурных объектов малых форм, рекламы, вывесок и другой визуальной информации и иные требования. Органы местного самоуправления призваны действовать в интересах жителей муниципальных образований, в публичных интересах.

Главным участником отношений сферы наружной рекламы следует рассматривать граждан - жителей муниципальных образований и иных лиц, находящихся на улицах городов, перемещающихся на транспорте, всех тех, кто вольно или невольно способен обратить свое внимание на информацию о товарах, работах или услугах, содержащуюся в наружной рекламе, предложенных к приобретению на территории муниципального района или городского округа. Согласно ст. 3 Федерального закона "О рекламе" потребители рекламы - лица, на привлечение внимания которых к объекту рекламирования направлена реклама. Нельзя забывать и о том, что сфера наружной рекламы затрагивает не только отношения, связанные с предложением к потреблению рекламируемых товаров. Частота и формы экспонируемых рекламных изображений в наружной рекламе далеко не всегда удовлетворяют эстетические и культурные потребности граждан при визуальном восприятии действительности. Изменяя привычное визуальное пространство в месте пребывания граждан вне помещений, наружная реклама далеко не всегда вызывает положительные эмоции. В отличие от рекламы на телевидении, нормативных требований об ограничении времени показа рекламы в течение одного часа для наружной рекламы в силу ее особенностей не предусмотрено. В сфере наружной рекламы возможностей судебной защиты нарушенных прав потребителей нет, поскольку объем наружной рекламы федеральным законодательством не нормирован.

В действующем Федеральном законе "О рекламе" содержится норма (ст. 19), которая значительно более полно регулирует отношения сферы наружной рекламы, чем ст. 14 отмененного Закона "О рекламе". Статья 19 уточняет статус наиболее активных участников отношений указанной сферы, а также основные действия, совершаемые ими при распространении наружной рекламы. Измененное название статьи, посвященной наружной рекламе, во многом предопределяет ее содержание ("Наружная реклама и установка рекламных конструкций"). Законодатель в какой-то мере отождествил наружную рекламу с установкой и, о чем будет далее сказано, с эксплуатацией рекламных конструкций, концептуально определив содержание деятельности рекламораспространителей в наружной рекламе их основными действиями: 1) действия по установке (монтажу) рекламных конструкций; 2) действия по эксплуатации рекламных конструкций; 3) действия по демонтажу рекламных конструкций.

Согласно ч. 1 ст. 19 распространение наружной рекламы осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи. Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.

Таким образом, законодатель определил ключевым субъектом деятельности по распространению наружной рекламы владельцев рекламных конструкций, справедливо отождествив их с рекламораспространителями. В редакции Федерального закона "О рекламе" 1995 г. основными субъектами отношений сферы наружной рекламы являлись собственники недвижимого имущества и органы местного самоуправления, поскольку, как было сказано в ст. 14, распространение наружной рекламы допускалось на основании договора с собственником или иным обладателем вещного права на недвижимое имущество при наличии разрешения органов местного самоуправления.

Другими субъектами отношений сферы наружной рекламы в ст. 19 в силу договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с ее владельцем названы (ч. 5) собственники: земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, лица, управомоченные собственником такого имущества, в том числе арендаторы. Специально оговорено, что в случае, если для установки и эксплуатации рекламной конструкции предполагается использовать общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции возможно только при наличии согласия собственников помещений в многоквартирном доме, полученного в порядке, установленном Жилищным кодексом РФ. Заключение такого договора осуществляется лицом, уполномоченным на его заключение общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме.

Анализируя приведенное положение Федерального закона "О рекламе", можно квалифицировать названных субъектов отношений сферы наружной рекламы сторонами договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций после его заключения. С одной стороны, это владельцы рекламных конструкций, с другой стороны - лица, обладающие вещными правами на недвижимое имущество (право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления), в том числе коллективными (права ТСЖ). Законодатель в ряду владельцев недвижимого имущества, которые вправе заключать договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, указал арендаторов недвижимого имущества. Известно, что арендаторы обладают обязательственными правами в отношении арендованного имущества, возникающими по договору аренды, урегулированному ГК РФ. В положениях ГК РФ об аренде недвижимого имущества не предусмотрено право арендатора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, как и право на заключение такого договора в отношении арендованного имущества с лицами, желающими установить рекламные конструкции на арендованном имуществе. Это значит, что арендатор может быть наделен правом на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с владельцем рекламной конструкции только в случае согласия арендодателя на заключение такого договора, такого же, как, например, согласие арендатора на передачу арендованного недвижимого имущества в субаренду. Толкование и применение ч. 5 ст. 19 Федерального закона "О рекламе" как права арендатора заключать договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на арендованном недвижимом имуществе будет не согласовано с ГК РФ и вызовет конкуренцию норм федерального гражданского законодательства о праве на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции арендатором, что не нормально для гражданского оборота.

Сторонами по договору на установку и эксплуатацию рекламной конструкции выступают собственник (иной обладатель вещных прав на недвижимое имущество) и владелец рекламной конструкции.

Предусмотренные ст. 19 положения о наружной рекламе вводят в гражданское право РФ договор нового вида - договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, не определяя его существенные условия, что приводит к необходимости их выработки самими участниками гражданского оборота.

Несмотря на то что новые положения о наружной рекламе были приняты в 2006 г., Федеральным законом от 21 июля 2007 г. №193-ФЗ "О внесении изменений в статьи 19 и 33 Федерального закона "О рекламе", законодателем были уточнены условия и порядок распоряжения недвижимым имуществом, принадлежащим публичным образованиям, в части условий предоставления права на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций их владельцам, на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований. Исходя из содержания и количества норм, посвященных условиям предоставления права на заключение договора на установку рекламных конструкций на недвижимом имуществе публичных образований, в приведенном Федеральном законе, можно сделать вывод о значимости государственной и муниципальной собственности (недвижимого имущества) в развитии отношений сферы наружной рекламы и объеме оборота услуг по распространению наружной рекламы, выросшем до такой степени, что возникла необходимость законодательными мерами защищать конкуренцию на рынках услуг по распространению наружной рекламы на территории отдельного муниципального района или городского округа, территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, выявлять лиц, занимающих преимущественное положение в сфере распространения наружной рекламы. Согласно ч. 5.3 ст. 1 Федерального закона №193-ФЗ преимущественным положением лица в сфере распространения наружной рекламы на территории муниципального района или городского округа, территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга признается положение лица, при котором его доля в этой сфере на указанных территориях превышает тридцать пять процентов (за исключением случаев, если на территории муниципального района или городского округа установлено не более чем десять рекламных конструкций). Доля лица в сфере распространения наружной рекламы определяется как отношение общей площади информационных полей рекламных конструкций, разрешения на установку которых выданы лицу и его аффилированным лицам на соответствующей территории, к общей площади информационных полей всех рекламных конструкций, разрешения на установку которых выданы на этой территории. Появление в Федеральном законе "О рекламе" норм конкурентного права можно рассматривать как тенденцию к созданию правовых механизмов в конкретной сфере рекламных отношений, исключающих возможность использования государственной и муниципальной собственности для монополизации рынка услуг по распространению наружной рекламы, развитию конкуренции в сфере таких услуг на территории отдельных муниципальных районов или городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Потребность в экономически доступных средствах распространения рекламной информации, порождающая спрос на наружную рекламу, стала объективной предпосылкой появления услуги по распространению наружной рекламы, самостоятельного вида экономической и предпринимательской деятельности, и, как следствие, конкурентной среды на рынках услуг по распространению наружной рекламы на территориях городов РФ. Коммерческие организации, оказывающие услуги по распространению наружной рекламы, договариваются с собственниками и иными обладателя прав на недвижимое имущество, получают в органах местного самоуправления необходимые разрешения, устанавливают рекламные щиты и получают доходы от размещения рекламных материалов на основании договоров с рекламодателями, торгующими организациями, товаропроизводителями или уполномоченными ими лицами - рекламными агентствами. Наряду с рекламораспространителями, оказывающими услуги по распространению наружной рекламы, те же фактические и юридические действия совершают лица, желающие распространять наружную рекламу собственных товаров и услуг. К ним относятся субъекты предпринимательства, не пользующиеся услугами по распространению наружной рекламы сторонних организаций, а стремящиеся самостоятельно осуществлять распространение наружной рекламы, самостоятельно заключать договоры с собственниками недвижимого имущества, устанавливать собственные рекламные щиты и другие средства стабильного территориального размещения, самостоятельно получать разрешение органов местного самоуправления. Например, согласно утвержденному Правительством Москвы договору на право размещения средств наружной рекламы рекламораспространители наделялись определенными обязанностями исключительно в связи с размещением средств наружной рекламы на имуществе города Москвы, вне зависимости от того, какие цели они преследовали, - оказания услуг по распространению наружной рекламы рекламодателям или распространения собственной рекламы. Рекламодатели и рекламораспространители, участвуя в распространении наружной рекламы, действуют в собственных частных интересах (п. 6.4 приложения к Постановлению Правительства Москвы "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города").

Деятельность по распространению наружной рекламы осуществляется владельцами рекламных конструкций, которыми могут быть сами рекламодатели, использующие собственные рекламные конструкции, либо другими лицами, использующими рекламные конструкции для оказания услуг по распространению наружной рекламы.

С принятием нового Федерального закона "О рекламе" (ст. 19) государственные органы и органы местного самоуправления, решая вопросы использования государственного или муниципального недвижимого имущества в целях распространения наружной рекламы, обязаны придерживаться установленного законом порядка и соблюдать определенные условия:

1. Предоставление права на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на государственном или муниципальном недвижимом имуществе возможно исключительно на основании договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (ч. 5.1).

2. Право на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции предоставляется победителю торгов - конкурса или аукциона (ч. 5.1).

3. Форма проведения торгов (конкурс или аукцион) устанавливается органами государственной власти или представительными органами местного самоуправления (ч. 5.1).

4. При определении победителя торгов необходимо учитывать положение, которое он займет в сфере наружной рекламы на территории муниципального образования, исходя из площади информационных полей рекламных конструкций после их установки. Площадь информационных полей победителя торгов не должна превышать 35 процентов от всей площади информационных рекламных конструкций, установленных на территории муниципального образования. Если по результатам проведения аукциона или конкурса лицо приобретает преимущественное положение, то данные результаты являются недействительными (ч. 5.2). Примечание: Для органов государственной власти приведенное условие проведения торгов представляется трудноисполнимым. Ввиду отсутствия базы данных в распоряжении органа государственной власти, содержащей сведения об установленных рекламных конструкциях с указанием площади их информационных полей, установить преимущественное положение лица в сфере наружной рекламы после заключения договора с победителем торгов будет возможно только после получения сведений о площадях информационных полей из выданных разрешений на установку рекламных конструкций на данной территории у уполномоченного органа местного самоуправления.

5. Для объявления торгов за право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции государственный орган или орган местного самоуправления как уполномоченный представитель собственника недвижимого имущества должны оформить на себя разрешение на установку рекламной конструкции, поскольку если при объявлении торгов собственник недвижимого имущества сам не имеет разрешения на установку рекламной конструкции (право на установку рекламной конструкции), то договор, который он заключит с победителем торгов, будет заведомо неисполним, так как на момент заключения договора у самого собственника еще не было права на установку рекламной конструкции на собственном недвижимом имуществе. Наличие разрешения на установку рекламной конструкции у собственника недвижимого имущества можно рассматривать как одно из существенных условий для заключения договоров данного вида, поскольку участники гражданского оборота, действуя осмотрительно, не должны заключать договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций с собственниками недвижимого имущества, не имеющими разрешения органов местного самоуправления на их установку. В противном случае они проявляют грубую неосторожность, лишающую их возможности требовать от собственника недвижимого имущества предоставления им возможности осуществления права на установку рекламной конструкции, предусмотренной договором, в судебном порядке, поскольку сам собственник таким правом на дату заключения договора не обладал. Возможно, что суд при таких обстоятельствах сочтет договор не заключенным или ничтожным из-за отсутствия одного из существенных условий его заключения - наличия у собственника недвижимого имущества разрешения на установку рекламной конструкции. Никто не может дать прав больше, чем имеет сам (ч. 17).

Исходя из предусмотренных ст. 19 Федерального закона "О рекламе" порядка и условий заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на муниципальном недвижимом имуществе органам местного самоуправления необходимо принять ряд актов: 1) утвердить места под установку и эксплуатацию рекламных конструкций на муниципальном недвижимом имуществе; 2) оформить на себя разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций; 3) принять правила проведения торгов (конкурсов или аукционов) за право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций; 4) утвердить условия договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на муниципальном недвижимом имуществе с учетом условий договора для данного вида, содержащихся в ст. 19 Федерального закона "О рекламе", и полученной информации о площадях информационных полей от лиц, подавших заявки на участие в торгах. Примечание: При определении победителя торгов учитывать, чтобы площадь информационных полей, которой будет обладать победитель торгов, в случае его признания победителем не превышала 35 процентов площади информационных полей рекламных конструкций, установленных на территории муниципального образования; 5) принять решение о признании победителей торгов; 6) заключить договор на установку и эксплуатацию рекламных конструкций с победителем торгов от имени муниципального образования.