Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

Одним из важных элементов механизма координации законодательной деятельности в соответствии со ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: ФЗ от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003 . N 27. (часть 2). Ст. 2709 . является право региональных парламентов на участие в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения.

Организационно-правовое единство системы органов государственной власти в Конституции Российской Федерации непосредственно закреплено в отношении системы органов исполнительной власти. При этом, в отличие от унитарного государства, в соответствии с ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации единство системы распространяется только на компетенцию федерации в сферах ее исключительного и совместного ведения, оставляя «за бортом» компетенцию субъектов Российской Федерации в сфере их ведения. Руководство единой системой органов исполнительной власти в части реализации федеральной компетенции осуществляют Президент и Правительство Российской Федерации и в данном случае налицо подчиненное положение региональных органов исполнительной власти по отношению к федеральным органам.

Выражается это, например, в праве Президента Российской Федерации, в соответствии с ч.2 ст. 85 Конституции Российской Федерации, приостанавливать действие актов региональных органов исполнительной власти. Статья 78 Конституции Российской Федерации закрепляет право за федеральными органами исполнительной власти формировать свои территориальные органы и назначать их руководителей, наряду, с чем имеется право у федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на взаимную передачу части своих полномочий друг другу.

В данном случае, по мнению С.Н. Кухтик, система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как бы «раздваивается», когда часть из них находится в двойном подчинении федерации и ее субъектов, а часть подчиняется исключительно субъектам Российской Федерации Кухтик С.Н. Конституционно-правовые основы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации : Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1998. С. 18..

Такая ситуация двойного подчинения получила негативную оценку Нарутто С.В. Указ. соч. С.32., однако в противном случае неизбежно «разбухание» системы органов государственной власти и усложнение координации между ними Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. С.116., что, с точки зрения целесообразности, вполне оправдывает критикуемую ситуацию.

Статья 26.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: ФЗ от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003 . N 27. (часть 2). Ст. 2709 устанавливает право возложения на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации отдельных федеральных полномочий в форме федеральных законов, нормативно-правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также в форме соглашений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о взаимной передаче полномочий, что, более детально, урегулировано в ст. 26.8 указанного федерального закона, причем право контроля за соблюдением условий соглашения закреплено за федеральными органами.

Статья 26.9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливаются основания, пределы и порядок временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе и сфере исполнительной власти.

Таким образом, единство системы органов исполнительной власти определено едиными принципами и правилами организации и деятельности, а также всеобщим управленческим характером исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти и различными формами административной соподчиненности Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций. М., 2004. С. 107.

Именно в целях обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации по инициативе Президента Российской Федерации был установлен новый порядок формирования исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: ФЗ от 11 декабря 2004 г. № 159 - ФЗ // Рос. газ. 2004. 15 дек.. Эти поправки существенно меняют соотношение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пользу законодательных органов, а также взаимоотношения назначенных должностных лиц с федеральными органами государственной власти и, прежде всего, с Президентом Российской Федерации. Несомненно, усиление подчиненности указанных лиц Президенту Российской Федерации именно в организационно-административном аспекте.

Единство правовой системы Российской Федерации обусловлено наличием иерархически построенной системой правотворческих органов, что предопределяет возникновение субординационных связей между издаваемыми ими нормативно-правовыми актами Подробнее см.: Поленина С.В. Система законодательства субъектов Российской Федерации // Регионология. 2000. № 2.С.41.. Конституционно-правовая система, являясь ядром правовой системы России, консолидирует ее, связывает воедино ее федеральный и региональный уровни, определяет их общие параметры.

Региональный уровень правовой системы, выраженный в совокупности нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, носит системный характер и имеет определенную структуру, которая может быть предметной, в зависимости от предмета правового регулирования, и иерархической, в зависимости от юридической силы актов См. подробнее: Дамдинов Б.Д. Регионализация законодательства: практика автономных округов // Сибирский юридический вестник. 2000. № 3. С. 17 - 24.. Системный характер региональных правовых систем породил споры о наличии в системе российского права такой отрасли как региональное право. Сторонники того, что региональное право есть, за основу берут постулат о том, что система права выражает внутреннее строение права, а система законодательства есть ее внешнее выражение.

Соответственно, по их логике раз есть форма - региональное законодательство, то должно быть и содержание - региональное право. Противники существования регионального права считают, что «в системе права, учитывая ее отличия от системы законодательства, таких двух уровней права - федеральное право и право субъектов РФ выделить нельзя». Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2000. С.11. Л.А. Лукашов констатирует, что в «системе российского права на сегодня отсутствует организационно-обособленная правовая отрасль, нормы которой регулировали бы общественные отношения в субъектах Федерации… Правовые нормы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, составляют самостоятельную отрасль права - региональное право». Лукашов Л.А. Региональное право в системе российского права // Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы науч.-практ. конф. (26-27 ноября 1997г.) . Саратов, 1998. С.36. В обоснование своей точки зрения указанный автор проводит аналогию с муниципальным правом.

В.В. Толстошеев уверенно заявляет о том, что «логично выделение регионального права, представляющего собой комплекс правовых норм, регулирующих разнообразные общественные связи в региональном масштабе». Толстошеев В.В. Региональное экономическое право России. М., 1999.С.5. При этом дается четкое определение региональных общественных отношений являющихся предметом правового регулирования; определяются источники регионального права; а также выделяется структура регионального права. Там же. С. 5..

С научной точки зрения выделение в системе российского права такого элемента как региональное право представляется весьма перспективным.

По отношению к федеральному праву региональное право является вторичным образованием и формируется на основе принципа распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также на основе субъектного состава Российской Федерации. Обязательным элементом регионального права следует признать нормы федеральной Конституции и нормы конституционного законодательства по вопросам совместного ведения федерации и ее субъектов. Таким образом, нормы Конституции Российской Федерации носят сквозной характер и присутствуют на обоих уровнях правовой системы России Подробнее см.: Хамнуев Ю.Г. Конституционное законодательство республики-субъекта Российской Федерации в системе законодательства Российской Федерации (на примере Республики Бурятия): Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8, 19., что является фактором, предопределяющим ее единство.

Единство конституционно-правовой системы характеризуется следующими конституционными признаками: во-первых, закреплением юридического верховенства федеральной Конституции; во-вторых, определением сфер исключительной и совместной компетенции федерации и ее субъектов; в-третьих, установлением приоритетов федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; в-четвертых, гарантированностью самостоятельности субъектов Российской Федерации в сфере законодательства; в-пятых, введением договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами в число источников конституционного права; в-шестых, определением общей процедуры разрешения юридических споров и коллизий путем отнесения к ведению Российской Федерации федерального коллизионного права Гошуляк В.В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации // Журн. рос. права. 2001.№ 9.С.1-2..

Таким образом, единство конституционно-правовой системы выражается в единстве предмета и метода правового регулирования; функциональной общности правовых норм конституционного законодательства; в наличии правового механизма обеспечения единства конституционного законодательства и верховенства федеральной Конституции.

Разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами

Разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами является элементом, характеризующим суть любой федерации, и применительно к Российской Федерации, его можно отнести к основному принципу федеративного устройства России.

Как мы уже отмечали, несмотря на основополагающий характер принципа разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, к сожалению, формально-юридически в Основах конституционного строя Российской Федерации он не обозначен. Фрагментарно, в части разграничения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, этот принцип закрепляется в ч.3 статьи 5 Конституции Российской Федерации. Развернуто определить содержание этого принципа нам позволяет системное толкование статей 71,72,73 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с нормами Основ конституционного строя.

Анализ Конституции Российской Федерации и федерального законодательства приводит нас к выводу об известной путанице в толковании содержания и применении терминов «предметы ведения», «полномочия», а так же вопроса об их отнесении к тем или иным субъектам права. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 159-172.

С точки зрения теории, как мы уже указывали, обобщающим для понятий «предмет ведения» и «полномочия» является понятие «компетенция». Если учесть все общепринятые признаки компетенции, то под ней обычно понимается круг, система полномочий (прав и обязанностей) в определенной сфере отношений.

Следовательно, понятие «компетенция» «…характеризуют применительно к субъекту его права и обязанности (то есть каким образом, как этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (то есть в чем, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (то есть направления такого воздействия в соответствии с целями и задачами деятельности субъекта), имеющие пространственно-территориальные либо иные установленные рамки (то есть пределы такого воздействия)» Подробнее см.: Штурнев А.Е. Понятие, принципы и виды нормотворческой компетенции // Сибирский юридический вестник. 1998. № 2.С.74-78..

В таком контексте предметы ведения следует понимать как «крупные области государственной жизни, выделенные для организации управления и правового регулирования» Белкин А.А. О некоторых вопросах разграничения предметов ведения и полномочий в российском федеративном устройстве // Право и жизнь. 1996. № 9. С.41..

Указанная позиция получает подтверждение в литературе, более того, предметы ведения, как юридически определенные сферы и объекты воздействия, как компоненты включаются в компетенцию Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С.55 - 56..

Традиционно в российской правовой науке принято считать, что компетенция принадлежит органам власти, а предметы ведения публично-территориальным образованиям.

В соответствии со ст.71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации субъектами обладания предметов ведения признаются сама Российская Федерация и ее субъекты. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» Собр. законодательства РФ.1999. № 26. Ст.3176. в ст.2 нормативно закреплял содержание понятий «предмет ведения» и «полномочия», и относил предметы ведения к Российской Федерации и ее субъектам, а полномочия к их органам государственной власти. К сожалению, при инкорпорации норм этого закона в главу ?V.1 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в новой его редакции О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» »: ФЗ от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003 . N 27. (часть 2). Ст. 2709 . эти дефинитивные нормы утратили силу. Однако это вовсе не означает, что федеральный законодатель будет понимать под приводимыми понятиями что-то иное, так здесь воспроизводилась общепризнанные положения о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения - сферу компетенции. Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение комепетенции // Журн. рос. права. 2004.№ 2. С.35.

Вышеуказанный анализ позволяет нам говорить о более широкой сфере применения категории «компетенция», которая может относится как к органам власти, так и к публично-территориальным образованиям, причем компетенция первых производна от компетенции последних. Следовательно, можно говорить о разграничении именно компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Тем не менее, с точки зрения юридической чистоты используемой нами терминологии мы так же будем использовать нормативно закрепленные понятия.

По способу структурирования предметов ведения между федерацией и ее субъектами выделяют элементы либо дуалистического, либо кооперативного федерализма.

При дуалистическом федерализме считается, что федеральная и региональная власть осуществляется раздельно и компетенция между федерацией и ее субъектами четко разграничивается через закрепление перечней предметов ведения федерального и регионального уровней или реже через установление исключительной компетенции федерации.

Кооперативный федерализм предусматривает наличие, кроме сфер исключительного ведения федерации и ее субъектов, либо только исключительной сферы ведения федерации, так же сферу совместного ведения, в которой полномочия осуществляют и органы федерации, и органы ее субъектов.

Российская конституционная модель разграничения компетенции по всем признакам признается кооперативной, когда в соответствии с федеральной Конституцией выделяют три сферы ведения: ст.71 закрепляет сферу исключительного федерального ведения; ст.72 закрепляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; ст. 73 по остаточному принципу определяет сферу ведения субъектов Российской Федерации.

Проблемы, возникающие при разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, следует отнести насчет того, что закрепленная конституционная модель разграничения является плодом компромисса между федеральными и региональными элитами на момент принятия действующей федеральной Конституции.

Несовершенство действующей конституционной модели разграничения компетенции выражается в частности в том, что разграничиваются сферы общественных отношений (например, внешняя политика, оборона, безопасность), отрасли законодательства (например, п. «о» ст.71, п. «к» ст.72), конкретные объекты правового регулирования (бюджет, налоги), конкретные права (например, п. «г» ст.71), неопределенные, с формально-юридической точки зрения категории (вопросы, общие вопросы, координация). Кроме проблем технико-юридического характера, возникают вопросы и со сферой совместного ведения, в которой не установлены принципы, критерии, пределы федерального и регионального правового регулирования и где сейчас «…реализация полномочий в этой сфере все более напоминает осуществление федерацией своих «собственных» полномочий». Глигич-Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы // Федерализм. 2003.№ 2. С.50

Считая сферу совместного ведения изначально конфликтогенным фактором, некоторые авторы предлагают упразднить ее Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации: необходимы серьезные изменения // Журн. рос. права. 2001. № 9.С.37-42., перейдя к дуалистической модели разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Менее радикальным представляется предложение о «раскассировании» значительной части предметов совместного ведения через передачу их либо федерации, либо ее субъектам. Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституция России // Государство и право. 1997. № 8. С.17.

По нашему мнению существование сферы совместного ведения в России обусловлено объективно, так как ни в одной федерации вопрос разграничения компетенции на две сферы ведения: федеральную и субъектов федерации не решен окончательно и поэтому модель кооперативного федерализма наиболее близка природе государственного устройства России.

Более важным, на наш взгляд, представляется вопрос о разграничении полномочий в сфере совместного ведения в рамках существующей конституционной модели.

В качестве решения накопившихся проблем предлагается не упрощение модели разграничения предметов ведения, а напротив - ее качественное усложнение, переход к сложной дифференцированной модели. Глигич-Золотарева М. Указ. соч. С.52-53. С этой точки зрения, оптимальной представляется австрийская модель разграничения, в соответствии с которой предусматривается четыре сферы ведения:

федеральная (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат федерации);

земельная (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат землям);

совместная (законодательные полномочия принадлежат федерации, а исполнительные - землям);

рамочной (законодательные полномочия принадлежат и федерации и землям в пределах, устанавливаемых федерацией, а исполнительные полномочия принадлежат землям).

Симпатии к австрийской и германской моделям выражал Д.Н. Козак, который через системное толкование ч.3 ст.11 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ч.1 и 2 ст.76 и другими конституционными нормами, вывел подход к разграничению компетенции между Российской Федерацией и субъектами условно называемый «компетенционным». В основе этого подхода лежит соображение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий по вертикали предполагает и разграничение полномочий по горизонтали.

«Компетенционный» подход к разграничению предметов ведения и полномочий в России предполагает, что:

разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации осуществляется исключительно Конституцией Российской Федерацией в ее ст.71, 72, 73;

предметы совместного ведения, перечисленные в ст.72 Конституции Российской Федерации, не полежат разграничению (разделению) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются федеральными законами и в случаях, установленных в федеральных законах, договорами;

в федеральном законе по предмету совместного ведения должны быть указаны:

компетенция Федерального Собрания Российской Федерации;

компетенция Президента Российской Федерации;

компетенция Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти;

законодательная компетенция субъектов Российской Федерации; процедуры

взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти. Подробнее см.: Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журн. рос. права. 2002. № 5. С.3-11.

В соответствии с этими положениями в законопроектной работе Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (руководитель - Козак Д.Н.) было предложено в сфере совместного ведения выделить две группы полномочий:

полномочия, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов Российской Федерации. Поэтому федеральное регулирование здесь может быть только рамочным.

полномочия, возлагаемые на субъекты Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Следовательно, здесь предполагается детальное федеральное регулирование и контроль. Хабриева Т. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2003. № 2. С.9-10.

Фактически Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в главе ?V.1 в новой его редакции О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» : ФЗ от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003 . N 27. (часть 2). Ст. 2709 . устанавливает следующие группы полномочий:

полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Субъекты федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование этих полномочий и финансируют реализацию этих полномочий за счет средств своих бюджетов (п.1 ст.26.1, ст.26.2);

полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Федерация здесь осуществляет рамочное правовое регулирование (п.2 ст.26.1, п.1 и 4 ст.26.3);

полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета. Федерация здесь осуществляет детальное правовое регулирование и контроль за исполнением реализуемых полномочий (п.7 ст.26.3);

полномочия по предметам ведения Российской Федерации, которые могут осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п.3 ст.26.3).

Таким образом, «компетенционный» подход к разграничению компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами с использованием критерия финансирования, активного использования делегирования полномочий в законодательных и договорных формах, привел к тому, что на уровне федерального законодательства конституционная модель разграничения оказалась существенно модернизированной, причем в виде весьма близком к австрийской и германской моделям.

Наблюдавшаяся ранее конкуренция между законодательной и договорной формами разграничения компетенции окончательно решена в пользу первой.

Следует признать, что на первоначальных этапах развития российского федерализма договоры о компетенции, в политическом смысле, сыграли определенную стабилизирующую роль Подробнее см.: Шахрай С.М. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как инструмент региональной политики федеративного государства // Договорные принципы и формы федеративных отношений в России. М., 1999. С. 30-43., но, по нашему мнению, в правовом смысле, их значение носило больше деструктивный характер. Однако отсюда не следует, что необходимо вообще отказаться от договорных форм разграничения компетенции Например, см.: Лексин И.В. Институт договора о разграничении компетенции: возможности и пределы применения в современной России // Право и власть. 2002. № 2. С. 67-77., так как разнообразие ситуаций возникающих в российском федерализме не позволяет их полностью урегулировать законом.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» Собр. законодательства РФ.1999. № 26. Ст.3176. прямо не предусматривая законодательное разграничение полномочий по предметам совместного ведения, имплицитно допускал его и даже утверждал его приоритетность по отношению к договорному регулированию. Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность : Сборник докладов. М., 2000. С.61.

После инкорпорации норм упомянутого закона в главу ?V.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закон окончательно закрепил приоритет законодательного разграничения компетенции в ст.26.7 закрепив исключительность случаев договорного разграничения компетенции. Устанавливается весьма сложная процедура подписания и одобрения договора, а также его утверждения в форме федерального закона. Однако, в ст.26.8 закон весьма либерален в отношении взаимного делегирования исполнительно-распорядительных полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Определяя общие принципы разграничения, закон предусматривает, что по конкретному предмету ведения полномочия будут разграничиваться специальными отраслевыми федеральными законами с учетом критерия материально-финансового обеспечения.

К сожалению, закон не содержит четких критериев определения степени, глубины федерального регулирования по предметам совместного ведения, что в отраслевом законодательстве выражается в том, пределы правового регулирования субъектов Российской Федерации чрезвычайно сужаются. Чрезмерная централизация полномочий в руках федеральных органов государственной власти позволила сделать парадоксальный вывод о Российской Федерации как об унитарной федерации. Подробнее см.: Саленко А.В. Россия - унитарная Федерация: парадокс или реальность? // Изв. вузов. Правоведение. 2001. № 2. С.63-72.

Весьма несовершенной представляется процедура участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Еще Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» подвергался критике на предмет того, что «…процедуры согласования законопроектов во многом носят формальный характер, а учет предложений и замечаний всецело зависит от усмотрения федерального законодателя. Варламова Н. Указ. соч. С.61-62.

В том же виде, со всеми недостатками, процедура воспроизведена в ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

С другой стороны, несмотря на тенденцию к централизации, п.2 ст.3 упомянутого закона подтверждает право субъектов Российской Федерации на опережающее законотворчество в сфере совместного ведения, что без определения оснований и пределов реализации этого права представляется излишне либеральным. В данном случае, считаем необходимым согласиться с мнением о том, что закон должен содержать нормы об исключительности права на опережающее законотворчество и устанавливающие его пределы. Безруков А.В. Совместная компетенция и совершенствование взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов // Изв. вузов. Правоведение. 2003. № 4. С.22; Хабриева Т. Указ. соч. С. 11-13.

По нашему мнению, в основе разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, особенно при кооперативной ее модели, должен находится принцип субсидиарности, когда «…вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх» Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно - правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. С. 188.. В отношении Российской Федерации этот принцип можно дополнить следующими: принципом рамочного федерального регулирования, «отраслевым» принципом, принципом позитивного обязывания и принципом сотрудничества. Подробнее см.: Черепанов А.В. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журн. рос. права. 2003. № 9. С.32-39.

При отсутствии в федеральной Конституции механизма разграничения полномочий в сфере совместного ведения российская практика разграничения на уровне федерального законодательства приводит к существенному сужению компетенции субъектов Российской Федерации. Эту ситуацию еще в 1996 г. предугадал С.А. Авакьян, который считал, что «… наиболее рационален следующий принцип: в сферах совместного ведения предполагать большой объем федерального регулирования и в относительно скромных пределах - регулирование в субъектах». Авакьян С. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков // Рос. Федерация.1996. №20. С.15.

Равноправие субъектов Российской Федерации

Часть 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации закрепляет разнообразие ее субъектов, упоминая о шести их видах, и тут же в части 4 устанавливает их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. По мнению М. Глигич-Золотаревой, налицо противоречие в конституционной модели закрепления статуса субъектов Российской Федерации, ввиду того, что при наличии шести разновидностей субъектов об их равноправии не может быть и речи Глигич-Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы // Федерализм. 2003. № 2. с.46.

В первую очередь бросается в глаза проблема неправноправия республик-субъектов Российской Федерации и остальных ее субъектов.

На данный момент в теории существует три подхода к этой проблеме.

В соответствии с первым из них, это неравноправие закреплено в Конституции Российской Федерации как типология субъектов на республики и остальные субъекты федерации Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001. С.99.. Сторонники этого подхода пытаются обосновать исключительность статуса республик наличием у них государственного суверенитета и отсутствием его у других субъектов Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа //Государство и право. 1994.№ 3. С. 54-56; Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право.1996.№ . С.13.

Согласно второму подходу статусы подразделяются в зависимости от шести видов субъектов закрепленных в федеральной Конституции Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С.140; Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. № 10. С.39.. Приверженцы этой позиции делают вывод, что все субъекты как политико-территориальные образования обладают единым статусом - субъекта Российской Федерации, но этот статус не тождественен и многовариантен Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996. С.43. Цит. по: Кондрашев А.А. Правовой статус субъекта Российской Федерации: опыт доктринального исследования // Изв. вузов. Правоведение. 2003. № 6. С.15..

Более перспективным представляется третий подход, выражающийся в отрицании деления субъектов на виды. Наиболее последовательным представителем этой точки зрения, на наш взгляд, является Б.С. Крылов Например, см.: Субъект федерации. Правовое положение и полномочия: Науч.-практ. пособие. М.,1998. С.10.. В развитие своих идей он указывает, что признание неравноправия субъектов федерации означает признание неравноправия граждан Российской Федерации, находящихся на территории этих неравноправных субъектов, что явно противоречит духу Основ конституционного строя. Также, по мнению Б.С. Крылова, следует считать деление субъектов на виды лишь данью исторической традиции, не более того Крылов Б.С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном праве // Журн. рос. права. 2002. № 11. С.21-23..

По нашему мнению, формально-юридический анализ ч.4 ст.5 Конституции позволяет сделать вывод о возможной разнице в статусе субъектов только в части их статутных прав и обязанностей. Это относится к упоминанию в ч.2 ст.5 республики в качестве государства; республики имеют свою конституцию (ч.2 ст.5, ч.1 ст.66), тогда как все остальные субъекты имеют уставы; республики могут устанавливать свои государственные языки.

Тезис о признании республик государствами и наличия у них государственного суверенитета был опровергнут Конституционным Судом По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П // Российская газета. - 2000. - 21 июня. , в том смысле, что у республик государственного суверенитета нет и никогда не было. Следовательно, утверждение о республиках как о несуверенных государствах - нонсенс.

При возможном различии в порядке принятия конституций республик и уставов других субъектов, собственно в сущностно-функциональном назначении (в предмете регулирования, юридической силе, способам охраны) никаких различий между этими актами не наблюдается Например, см.: Никитина Е.Е. Устав области (края) как источник конституционного права // Журн. российского права. 1997. № 11. С.60.. При таком сходстве юридических характеристик можно делать вывод лишь о различии в наименованиях этих актов. Формальный характер таких различий, не влекущих каких-либо правовых последствий, выражается, например, в том, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» при указании на конституцию республики в скобках указывается устав как учредительный документ других субъектов Российской Федерации Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журн. рос. права. 2004. № 7. С. 16..

Установление государственных языков республиками-субъектами Российской Федерации, по мнению В.В. Иванова Иванов В.В. Новые походы к теории территориального устройства и федеративная система России // Изв. вузов. Правоведение.2002. № 3. С.78., противоречит принципу равноправия народов (ч. 3 ст.5 Конституции Российской Федерации), а также принципу равенства прав и свобод человека и гражданина, независимо то языка (ч.2 ст.19). С другой стороны, при наличии необходимых обстоятельств, любой субъект Российской Федерации, в соответствии с Законом РСФСР от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации» Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50. Ст.1740. вправе своим законом установить режим иному языку, практически аналогичный государственному в республиках, так что и здесь никакой эксклюзивности республик не наблюдается.

Следует согласиться с мнением о том, что деление субъектов Российской Федерации на виды - дань преемственности российского конституционализма, частичное сохранение уникальности советской федеративной модели, основанной на сочетании национального и территориального принципов, при существовании субъектов федерации и несубъектов, и приоритете автономных республик в качестве единственных полноправных субъектов РСФСР Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Указ. соч. С. 21.

.

Таким образом, можно прийти к выводу о том, что в Конституции Российской Федерации изначально была заложена конструкция симметричной федерации, а положения, позволяющие делать вывод о ее асимметричности, являются результатом политического компромисса между новой моделью федеративного устройства и наследством прежнего государственного устройства. Следовательно, все публично-территориальные образования, перечисленные как субъекты Российской Федерации, обладают единым общим статусом - статусом равноправного субъекта Российской Федерации.

Как мы уже указывали ранее, наряду с общим конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, некоторые из них могут обладать специальным статусом при наличии специальной правосубъектности, и при наличии соответствующей правосубъектности - особым статусом.

На особый статус, по нашему мнению, может претендовать город Москва в силу своей особой столичной правосубъектности, закрепленной в ч.2 ст. 70 Конституции Российской Федерации. Этот статус регулируется специальным федеральным законом.

Часть 4 ст.66 Конституции России воспроизвела такую конструкцию как «сложносоставные» субъекты Российской Федерации, когда одни субъекты Российской Федерации - автономные округа, входят в состав других субъектов - края, областей. Феномен «сложносоставности» породил специальную правосубъектность, наделившую специальным конституционно-правовым статусом как автономные округа, входящие в состав края, областей, так и эти субъекты федерации, включающие в свой состав входящие округа.

Специальный статус «входящих» субъектов федерации по Конституции Российской Федерации присущ девяти из десяти автономных округов. Это Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Исключением является Чукотский автономный округ, который по Закону Российской Федерации от 17 июня 1992 г. № 3056 - ? «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» Ведомости Съезда нар. депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 28. Ст.1618. был выведен из состава Магаданской области.

Специальный статус, «включающих» в свой состав автономные округа, субъектов федерации присущ шести областям и одному краю. К ним относятся Архангельская область, Иркутская область, Камчатская область, Пермская область, Тюменская область, Читинская область и Красноярский край.

В связи с принятием Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» Собр. законодательства РФ. 2004 . N 13. Ст. 1110. с 1 декабря 2005 г. образуется Пермский край.

Феномен «сложносоставности» является обстоятельством, значительно влияющим на статус как «входящего», так и «включающего» субъекта федерации, что требует самостоятельного изучения, чему будет посвящен специальный раздел нашей работы.

§ 2. Автономные округа как субъекты Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты (практика реализации)

Как мы уже указывали, структура статуса субъекта федерации, на наш взгляд, состоит из таких элементов как права, обязанности и ответственность. Следовательно, именно с этих позиций необходимо анализировать элементы правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации.

Права и обязанности субъекта Российской Федерации

Весьма широкий перечень признаков субъекта федерации актуализирует вопрос об их классификации в виде прав и обязанностей, по одной из которых, в отношении субъекта Российской Федерации, возможно выделение: 1) признаков субъекта федерации (куда относятся нормы, включающие правообязанности субъекта федерации как субъекта права); 2) права и обязанности субъекта федерации во взаимоотношениях с субъектами правового общения: федеральными органами государственной власти, другими субъектами федерации, местным самоуправлением, субъектами международного права, гражданами. Кроме этого, в виде прав и обязанностей, выражаются принципы статуса, гарантии, ответственность и организационно-процедурный блок норм, включающий порядок приобретения статуса субъекта федерации и его изменения Подробнее, см.: Лебедев А.Н. Конституционный статус субъекта Российской Федерации. С.13-14..

По нашему мнению, такая классификация прав и обязанностей субъекта Российской Федерации представляется излишне подробной и не соответствует структуре правового статуса предложенной нами. Некоторые виды прав и обязанностей, из предложенной классификации, характеризуют субъект федерации уже как участника отношений регулируемых преимущественно другими отраслями права, чем конституционное право.

Как мы уже указывали в предыдущем параграфе, субъект федерации признается таковым именно в силу признания его субъектом федеративных отношений как сложного комплекса властеотношений по поводу децентрализации государственной власти и вытекающих из них широкого спектра иных отношений, связанных с реализацией компетенций федерации и ее субъектов. Таким образом, во всей совокупности прав и обязанностей субъекта Российской Федерации необходимо выделить как основные, его права и обязанности как субъекта федеративных отношений.

Эту совокупность прав и обязанностей предлагается разделить на две группы: статутные (сущностные) права субъекта Российской Федерации и права, реализуемые во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти Подробнее, см.: Лебедев А.Н. Конституционный статус субъекта Российской Федерации.С. 15-16; Иванов В.В. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России // Изв. вузов. Правоведение. 2002. № 3. С.73; Кондрашев А.А. Правовой статус субъекта Российской Федерации: опыт доктринального исследования // Изв. вузов. Правоведение. 2003. № 6. С.9-10..

Первая, статутная группа прав субъекта Российской Федерации выделяется ввиду того, что выраженные в этих правах признаки характеризуют публично-территориальное образование как субъект федерации и потенциального участника федеративных отношений. Эти права носят абсолютный характер, реализация которых не связана со вступлением в конкретные правоотношения. Конституция Российской Федерации объединяет эти права и обязанностями в единые правообязанности, так как, одновременно наделяя субъект Российской Федерации правами, она предписывает их обязательную реализацию.

Вторая группа прав носит относительный характер, поскольку вторая сторона правоотношения - федеральные органы государственной власти - не только определена, но и наделена соответствующими обязанностями. Эти права могут быть реализованы только в конкретных правоотношениях по усмотрению субъекта при наличии соответствующего юридического факта Подробнее см.: Лебедев А.Н. Указ. соч. С.15-16..

В отношении прямого закрепления обязанностей субъекта Российской Федерации, Конституция весьма скупа, и некоторые авторы выделяют только две обязанности: во-первых, соблюдение федеральной Конституции и законодательства, изданного по предметам исключительного ведения федерации и предметам совместного ведения; во-вторых, соблюдение принципа равенства конституционных права, свобод и обязанностей граждан России на всей территории федерации (в любом регионе) Евдокимов И.В. Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации: Автореф. дисс…канд. юрид. наук. Екатеринбург,1999. С.19.. Следует согласиться с утверждением о том, что многие обязанности субъекта Российской Федерации выражены косвенно, через их права, и «прямых обязанностей» субъектов федерации в виде запретов и позитивных обязанностей практически нет Кондрашев А.А. Указ. соч. С.10-11..

Ярким примером являются статутные права субъекта федерации квалифицируемые нами как его правообязанности. Все обязанности субъекта Российской Федерации, как прямые, так и косвенные предлагается разделить на три группы: во-первых, общие обязанности, распространяющиеся на всех субъектов конституционного права; во-вторых, обязанности, определяющие правосубъектность субъекта федерации, сюда, прежде всего, можно отнести обязанности, выводимые из статутных правообязанностей; в-третьих, обязанности во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти Лебедев А.Н. Указ. соч. С.18..

Таким образом, публично-территориальное образование, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в качестве ее субъекта, правообязано:

состоять (находится) как равноправный субъект в составе Российской Федерации, признавать свое нахождение в составе России и иметь официальное наименование (ч.1 ст.5, ч.1 ст. 65);

иметь собственную территорию (ч.1 ст.67), границы которой не могут быть изменены без его согласия (ч.3 ст.67);

иметь ограниченную учредительную власть и собственную компетенцию, в пределах которой осуществлять всю полноту государственной власти (ч.1 и 2 ст.66, ст. 73);

иметь свою систему органов государственной власти (ч.2 ст.11, ч.1 ст. 77);

иметь свою нормативно-правовую систему, включающую основной закон (конституцию, устав), принимаемый самостоятельно, законы, иные нормативно-правовые акты (ч.2 ст.5, ч.1 и 2 ст.66, п. «а» ч.1 ст. 72, ч.2 и 4 ст. 76, ч.2 ст.85);

иметь представительство в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч.2 ст.95) и т.д.

К правам и обязанностям субъекта Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти относятся:

право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, причем как в сфере совместной компетенции, так и в сфере исключительной компетенции Российской Федерации (ч.1 ст.104);

право вносить в Федеральное Собрание предложения о поправках и пересмотре положений Конституции (ст.134);

право участия в процедуре принятия поправок к Конституции (ст.136);

право заключать договоры о разграничении компетенции и соглашения о передаче осуществления части полномочий (ч.3 ст.11, ч.2 и 3 ст.78);

право обращения в Конституционный Суд (ч.2 и 5 ст.125);

право обращения к Президенту Российской Федерации для использования им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч.1 ст.85);

право выражения согласия Генеральному Прокурору Российской Федерации на назначение прокурора субъекта Российской Федерации (ч.3 ст.129);

обязанность согласовывать изменение своего статуса как субъекта Российской Федерацией (ч.5 ст.66).

Практика реализации автономными округами статуса субъектов Российской Федерации

При характеристике реализации автономными округами статуса субъекта федерации следует отметить, что их права и обязанности во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, практически полностью урегулированы федеральным законодательством и поэтому специфику реализации статуса субъекта федерации мы проиллюстрируем на основе, прежде всего, статутных правообязанностей, а также конституционно-правовой ответственности субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч.1 ст.5 и ч.1 ст.65 Конституции Российской Федерации в первых статьях своих Уставов Агинский Бурятский автономный округ Устав Агинского Бурятского автономного округа : Закон Агинского Бурятского автономного округа от 23 ноября 1994 г. № 8 (в ред. Законов Агинского Бурятского автономного округа от 08.06.1995 г. № 4, от 16.02.1996 г. № 4, от 09.09.1996 г. № 12, от 26.12.1997 г. №34 - ЗАО, от 26.03.1998 г. № 41 - ЗАО, от 02.06.1998 г. № 56 - ЗАО, от 11.10.1999 г. № 107 - ЗАО, от 04.07. 2000 г. № 146 - ЗАО, от 24.10.2000 г. № 155 - ЗАО, от 24.10.2000 г. № 156 - ЗАО, от 28.04.2001 г. № 170 - ЗАО, от 28.04.2001 г. № 179 - ЗАО, от 06.07.2001 г. № 202 - ЗАО, от 17.09.2001 г. № 209 - ЗАО,01.11.2002 г. № 291 - // Агинская правда. 1994. 6 - 10 дек. (далее по тексту - АБАО) и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (далее по тексту - У-ОБАО) Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 13 июня 1995 г. № 8 - ОЗ // Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. п. Усть-Ордынский, 1995 (в ред. Законов Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 28.09.1995 г. № 15 - ОЗ, от 02.11.1995 г. № 17 - ОЗ, от 08.12.1997 г. № 26 - ОЗ, от 09.12.1997 г. № 26 - ОЗ, от 09.12.1998 г. № 70 - ОЗ, от 07.06.1999 г. № 94 - ОЗ, от 03.01.2001 г. № 1 - ОЗ, от 05.12.2002 г. № 91 - ОЗ, от 02.06.2003 г. № 99 - ОЗ, от 10.11. 2003 г. № 146 - ОЗ, от 16.12.2003 г. № 153 - ОЗ) признают свое нахождение в составе Российской Федерации в качестве ее равноправных субъектов. Следует отметить, что в этой части автономные округа были всегда наиболее «дисциплинированными» субъектами Российской Федерации.