Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

Теоретические и историко-правовые аспекты публично-территориальных образований в государственном устройстве РФ. Анализ проблем теории и практики автономных округов в федеративном устройстве России, их перспективы. Особенности укрупнения субъектов РФ.

Рубрика Государство и право
Вид диссертация
Язык русский
Дата добавления 14.09.2010
Размер файла 218,3 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Территория автономных округов

Территориальные правообязанности субъектов Российской Федерации, в соответствии с ч.1 и 3 ст.67 федеральной Конституции, реализуются автономными округами следующим образом: ст. 6 Устава АБАО устанавливает, что территория округа является частью единой территории Российской Федерации и определяется в границах на момент подписания на момент подписания Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Читинской области и органами государственной власти округа. Более лаконична формулировка п.1 ст.1 Устава У-ОБАО, где фиксируется, что территория округа является частью единой территории Российской Федерации. Гарантией территориальной целостности АБАО, в соответствии п.2 ст.6 его Устава, является то, что территория округа может быть изменена только с согласия его населения, здесь видимо предполагается форма прямой демократии - окружной референдум.

Учредительная власть автономных округов

Учредительная власть государственно-территориального образования выражается в реализации его населением своего суверенитета через его публично-правовую самоорганизацию. В случае с субъектами Российской Федерации их учредительная власть по определению является ограниченной, пределы которой, в соответствии с ч.1 и 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации, устанавливает федеральная Конституция и Конституция (Устав) субъекта федерации. Следовательно, учредительная функция Конституции (Уставов) носит вторичный характер по отношению к учредительной функции федеральной Конституции, она ограничена рамками статуса субъектов Российской Федерации. Конституционное право субъектов Российской Федерации.С.196. Стоит заметить, что ограниченность учредительной власти автономных округов, как и других субъектов Российской Федерации не являющихся республиками, так же выражается в том, что федеральная Конституция не предусматривает возможность принятия устава этих субъектов на референдуме, что, на наш взгляд, является дискриминационным моментом в отношении этих субъектов федерации.

В юридическом смысле учредительная власть субъекта выражается в характеристиках его учредительного документа, в отношении автономных округов - это их уставы.

К уставам можно в полной мере отнести то, что они идентифицируют, в правовом отношении, субъект федерации, «облачают» территориальный коллектив в правовую форму субъекта федерации, переводя его из абстрактной модели в реальное, фактическое, по своему характеру явление. Хамнуев Ю.Г. Конституционное законодательство республики-субъекта Российской Федерации в системе законодательства Российской Федерации (на примере Республики Бурятия) :Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С 21.

Учредительный характер устава субъекта федерации выражается, прежде всего, в его верховенстве по отношению к иным правовым актам субъекта, а также в отношении федеральных законов, принятых по предметам ведения субъектов федерации.Калашников О.А. Устав области как основной закон субъекта Российской Федерации (теоретико-правовые проблемы) : Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2002. С. 15-16 . Учредительным документам присуще их прямое и непосредственное действие, отсутствие обязанности и необходимости их утверждения (регистрации) в федеральных органах власти. Учредительный характер Устава АБАО закреплен в его преамбуле, где говорится о том, что устав закрепляет правовые основы и полномочия округа, о его вторичности по отношению к федеральной Конституции и федеральному законодательству, о верховенстве по отношению к окружным правовым актам и актам местного самоуправления, и прямом действии Устава на всей территории округа.

Компетенция автономных округов

Статья 73 Конституции Российской Федерации компетенцию субъектов Российской федерации определяет по остаточному принципу. Вся полнота государственной власти субъекта федерации ограничена сферой исключительной компетенции Российской Федерации и полномочиями федерации в сфере совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Также, следует отметить, что субъект федерации не может вторгаться в предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления.

Как мы уже указывали, использование «компетенционного» подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в текущем федеральном законодательстве, привело к установлению четырех групп полномочий:

полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Субъекты федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование этих полномочий и финансируют реализацию этих полномочий за счет средств своих бюджетов;

полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Федерация здесь осуществляет рамочное правовое регулирование;

полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета. Федерация здесь осуществляет детальное правовое регулирование и контроль за исполнением реализуемых полномочий;

полномочия, органов государственной власти Российской Федерации по предметам ее исключительного ведения, которые могут осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Здесь же следует отметить полномочия по предметам исключительного ведения Российской Федерации, которые могут осуществляться только федеральными органами государственной власти.

Теоретически, из смысла ст. 73 федеральной Конституции вытекает, что у субъектов Российской Федерации остается собственная сфера предметов ведения, по которым их органы вправе осуществлять правовое регулирование и государственное управление. Более того, предметы ведения и полномочия, не перечисленные в Конституции, которые могут возникнуть в будущем, будут принадлежать субъектам Российской Федерации.

Анализ федерального законодательства показывает, что фактически предметов ведения субъектов нет, и речь может идти лишь о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оставшихся неурегулированными федеральным законодательством и в силу ст. 73 Конституции Российской Федерации отнесенных к их ведению.

Так п.2 ст.13 Устава АБАО к ведению округа относит:

принятие и изменение Устава округа, законов и иных нормативных правовых актов округа, контроль за их соблюдением и исполнением;

определение административно - территориального устройства округа;

установление системы органов государственной власти округа, порядка их организации и деятельности на основании общих принципов организации системы органов государственной власти, формирование органов государственной власти;

законодательное регулирование местного самоуправления на общих принципах организации местного самоуправления;

установление порядка управления и распоряжения государственной собственностью округа;

определение направлений социально-экономического развития округа, утверждение и выполнение программ социально-экономического развития, утверждение и выполнение окружных целевых программ округа;

установление наград округа;

осуществление международных и внешнеэкономических связей округа;

иные вопросы, находящиеся вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и округа.

Трудно, что-либо из указанного в перечне, отнести к самостоятельным предметам ведения, так или иначе, не подвергнутым федеральному регулированию, скорее это перечень полномочий субъекта федерации. Представляется, что «компетенционный» подход позволяет нам говорить о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которыми они наделены федеральным и их собственным законодательством.

Таким образом, компетенция органов государственной власти автономного округа шире компетенции автономного округа как субъекта Российской Федерации и включает в себя кроме собственных полномочий полномочия по предметам совместного ведения, состоящих из двух групп: финансируемых за счет средств субъекта Российской Федерации и регулируемых им самостоятельно в рамках установленных федерацией, и финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета, где федерация осуществляет детальное правовое регулирование. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно отнести и исполнительно-распорядительные полномочия федерального уровня, делегированные субъектам федерации.

Серьезной проблемой в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации является распространение власти области (края) на территорию округа и разграничение полномочий между их органами государственной власти. Изучению этого вопроса посвящен специальный раздел нашего исследования.

Система органов государственной власти автономных округов

Часть 2 ст. 11 и ч.1 ст.77 Конституции Российской Федерации закрепляют правообязанность субъектов Российской Федерации иметь свою систему органов государственной власти. Следовательно, самостоятельность субъектов федерации в этой сфере ограничена «…во-первых, основами конституционного строя; во-вторых, общими принципами организации органов государственной власти субъектов, закрепленными в федеральном законе». Чердаков С.В. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области) : Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2001. С. 13-14 .

Предусмотренный Конституцией закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : ФЗ РФ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ // Собр. законодательства РФ.1999 . N 42. Ст. 5005. был принят только через шесть лет после вступления в силу федеральной Конституции, вслед за законодательством субъектов Российской Федерации, которые к тому времени уже урегулировали вопросы организации собственной государственной власти.

С точки зрения соответствия наименования содержанию, принятый закон оказался небезупречным в отношении того, что вместо принципов организации он содержит принципы деятельности органов государственной власти, что уже подвергалось критике.

Как мы уже отмечали, к основным принципам организации государственной власти субъектов Российской Федерации следует отнести федерализм, республиканскую форму правления и разделение властей. Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России. С. 10-15. На наш взгляд, принцип федерализма, в данном случае, следует рассматривать как установление двух подсистем единой системы органов государственной власти: федеральной и субъектов Российской Федерации. Республиканская форма правления предполагает выборность органов государственной власти. Разделение властей на уровне субъектов Российской Федерации, как мы уже указывали, имеет усеченный характер, ввиду того, что вертикаль судебной власти, фактически полностью находится в ведении Российской Федерации и на долю ее субъектов остается разделение полномочий между законодательными и исполнительными органами.

Данное обстоятельство подтверждается ст.4 Устава АБАО, п.2 которой устанавливает, что органами государственной власти в округе являются Агинская Бурятская окружная Дума и администрация округа. Система органов судебной государственной власти, действующих в округе, устанавливается Российской Федерацией.

Законодательные (представительные) органы автономных округов

Указанные организационные принципы в полной мере относятся к законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации.

Так, ст.24 Устава АБАО устанавливает, что Агинская Бурятская окружная Дума является однопалатным постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти округа. Более лаконичной является ст. 21 Устава У-ОБАО, в которой определяется, что Дума У-ОБАО является единственным законодательным органом государственной власти У-ОБАО.

Думы обоих автономных округов состоят из восемнадцати депутатов, половина которых избирается по мажоритарной системе в девяти одномандатных избирательных округах, а половина - по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками. Срок полномочий депутатов одного созыва обоих окружных Дум - пять лет.

Структура окружной Думы, в соответствии со ст.28 Устава АБАО, состоит из председателя окружной Думы, его заместителей и постоянных комитетов (комиссий). Обеспечение деятельности окружной Думы возложено на ее аппарат (ст.32 Устава АБАО).

В обобщенном виде, компетенция законодательных (представительных) органов, в том числе и субъектов Российской Федерации, включает в себя несколько групп полномочий: 1) законотворческие; 2) представительские; 3) контрольные; 4) учредительные. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые проблемы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001. С.68.

Статья 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» распределяет полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на две группы в зависимости от формы правового акта, которым реализуются эти полномочия: законом субъекта Российской Федерации или постановлением регионального парламента.

Статья 26 Устава АБАО закрепляет открытый перечень полномочий окружной Думы, которые можно распределить на следующие группы:

полномочия, реализуемые в форме принятия законов, среди которых можно выделить, собственно законотворческие, контрольные и учредительные;

полномочия, реализуемые в форме принятия постановлений окружной Думы, среди которых можно выделить внутриорганизационные, представительские и кадровые полномочия.

Перечень полномочий окружной Думы не закрыт и п/п 37 п.3 ст.26 Устава АБАО предусматривает «иные вопросы, отнесенные к ведению окружной Думы».

Ст. 27 Устава АБАО закрепляет собственно контрольные полномочия окружной Думы.

Эффективность реализации полномочий регионального парламента в сфере финансового контроля, несомненно, повышается при наличии специализированного органа парламентского финансового контроля, с этой целью в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе Законом У-ОБАО от 10 ноября 2003 г. № 136-ОЗ О Контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа : Закон У-ОБАО от 10 ноября 2003 г. № 136-ОЗ // Панорама округа. 2003. 18 нояб. была учреждена Контрольно-счетная палата (далее по тексту - КСП).

В Законе установлено, что КСП - постоянно действующий орган, образованный окружной Думой и подотчетный ей. Деятельность КСП не может быть приостановлена в связи с роспуском либо в связи с избранием нового состава Окружной Думы. В числе основных функций КСП перечислены контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая и информационная функции. К сожалению, места такому органу финансового контроля в системе органов государственной власти Агинского Бурятского автономного округа не оказалось.

Система органов исполнительной власти автономных округов

В отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации реализация принципов федерализма, республиканской формы правления и разделения властей имеет свою специфику, которая обусловлена, в соответствии с ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации, действием принципа единства системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Руководство единой системой органов исполнительной власти в части реализации федеральной компетенции осуществляют Президент и Правительство Российской Федерации и в данном случае налицо подчиненное положение региональных органов исполнительной власти по отношению к федеральным органам.

Как мы уже указывали в целях обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации установлен порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: ФЗ от 11 декабря 2004 г. № 159 - ФЗ // Рос. газ. 2004. 15 дек.. Несомненно, усиление организационной подчиненности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральным органам государственной власти. Тем не менее, статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в части его компетенции регулируется субъектом Российский Федерации самостоятельно.

Структура органов исполнительной власти АБАО установлена в главе VI Устава АБАО.

В соответствии со ст.35 Устава АБАО Администрация округа является высшим исполнительным органом государственной власти округа и входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Администрация округа обеспечивает государственное управление на всей территории округа и состоит из Главы администрации округа, возглавляемого им коллегиального органа (собственно Администрация), а также подчиненных ему исполнительных органов.

На Администрацию округа возложена обязанность по разработке и осуществлению мер по проведению государственной политики комплексного социально-экономического развития округа. С этой целью ст.36 Устава АБАО, в соответствии со ст. 21, 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепляет открытый перечень полномочий Администрация округа.

Глава администрации округа в соответствии со ст.37 Устава АБАО является высшим должностным лицом округа и возглавляет исполнительную власть округа на принципах единоначалия. Компетенция Главы администрации округа определена ст.38 Устава АБАО.

В соответствии со ст. 35,37,39 и 40 Устава АБАО, кроме Администрации округа, фактически являющейся коллегиальным органом при Главе администрации, в структуру органов исполнительной власти в АБАО входят администрации районов, управления, комитеты, отделы и иные исполнительные органы.

Сходная структура зафиксирована в Законе У-ОБАО от 22 июля 2004 г. № 09-ОЗ «О структуре исполнительных органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: Закон У-ОБАО от 22 июля 2004 г. № 09-ОЗ // Панорама округа. 2004. 23 июля., в соответствии с которой исполнительными органами государственной власти округа являются администрация округа и иные исполнительные органы. Администрация округа как постоянно действующий высший орган исполнительной власти состоит из главы администрации, первого заместителя и заместителей главы администрации, руководителей иных исполнительных органов государственной власти округа. Если администрация округа - это орган общей компетенции, то иные исполнительные органы - это органы, осуществляющие отраслевое и межотраслевое управление, исполнительно-распорядительные, контрольные и иные функции, основной перечень которых закреплен в п.3 ст.2 Закона. К иным органам относятся и территориальные органы исполнительной власти округа.

Анализ законодательства обоих автономных округов позволяет нам сделать вывод о том, что окружные администрации самостоятельными органами не являются, скорее это совещательные органы при Главах администраций с координационно-распорядительными функциями. Другой особенностью структуры органов исполнительной власти в обоих округах является наличие развитой системы территориальных органов исполнительной власти, в АБАО - это районные администрации (п.2 ст.40 Устава), в У-ОБАО - территориальные управления администрации округа. О структуре исполнительных органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: Постановление Главы администрации У-ОБАО от 23.07.2004 г. № 175-п // Панорама округа. 2004. 26 июля. По своему статусу эти органы являются территориальными подразделениями окружных администраций призванные осуществлять функции государственного управления в пределах соответствующих административно-территориальных единиц округа. Например, см.: О создании территориального управления администрации округа по Аларскому району: Постановление Главы администрации У-ОБАО от 23.07.2004 г. № 176-п // Панорама округа. 2004. 26 июля.

Нормативно-правовая система автономных округов

Полномочия по правовому регулированию в установленных сферах общественных отношений является существенным элементом статуса субъекта Российской Федерации, результатом реализации которых становится система нормативно-правовых актов этого субъекта.

Как мы уже отмечали, вопрос о региональном праве является дискуссионным, и поэтому бесспорно мы можем утверждать о нормативно-правовой системе субъекта Российской Федерации, под которой понимается «… единая, целостная, дифференцированная и относительно стабильная совокупность издаваемых на региональном или муниципальном уровнях нормативных правовых актов, имеющая общей целью осуществление правового регулирования в субъекте Российской Федерации». Игнатенко В.В. Региональное правотворчество и законодательство. Основные понятия и термины. Иркутск,1996. С.24.

Система нормативно-правовых актов Агинского Бурятского автономного округа, в соответствии с п.2 ст.44 Устава АБАО, состоит из его Устава, законов округа, нормативно-правовых актов окружной Думы и администрации округа. Основному элементу нормативно-правовой системы округа - закону, посвящен Закон АБАО от 14 ноября 1997г. №29-ЗАО О законах Агинского Бурятского автономного округа : Закон АБАО от 14 ноября 1997г. №29-ЗАО // Собр. законодательства Агинского Бурятского автономного округа. 1997. №3. С. 51-57..

В Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, в соответствии с Законом У-ОБАО от 15 августа 1995г. №13-03 О законах и иных нормативно-правовых актах : Закон У-ОБАО от 15 августа 1995г. №13-03 // Сборник законов Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (1994-1996гг.). Усть-Ордынский, 1997. С.94-102., в систему окружных нормативно-правовых актов включаются окружные Устав, законы, подзаконные нормативно-правовые акты исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Как видим, законодательство автономных округов неоднозначно трактует состав своих нормативно-правовых систем и поэтому, переходя к анализу элементов их составляющих, возьмем за основу теоретическое определение нормативно-правовой системы.

Некоторые авторы отождествляют нормативно-правовые системы субъектов Российской Федерации с региональным законодательством, видимо в широком его понимании, и выделяют следующие его параметры Подробнее, см.: Муратшин Ф.Р. Законодательство субъекта Федерации - реальность, требующая осмысления // Журн. рос. права. 1999. №9. С.78-87.:

Законодательство субъекта Российской Федерации - это неотъемлемая часть правовой системы Российской Федерации.

Системность законодательства субъекта Российской Федерации.

В доказательство этого тезиса можно отметить, что в большинстве субъектов РФ уже сформирован необходимый нормативно-правовой массив, обладающий такими качествами как взаимосвязанность, целостность, структурированность и иерархичность.

Относительная самостоятельность законодательства субъекта Российской Федерации.

Это положение основывается на том, что право самостоятельного правового регулирования, закрепленное в Конституции Российской Федерации, невозможно без собственной, самостоятельной системы законодательства, причем самостоятельной относительно, так как эта система самостоятельна в сфере исключительной компетенции субъекта Российской Федерации, в сфере же совместного ведения приоритет остается за федерацией.

Являясь системным образованием, региональное законодательство как система нормативно-правовых актов имеет определенную структуру, которая, может быть предметной и иерархической. Иерархическая структура регионального законодательства строится в зависимости от юридической силы нормативно-правовых актов ее составляющих. Предметная структура регионального законодательства строится в зависимости от предмета правового регулирования. Эта структура «…имеет сходство и различие с системой (структурой) федерального законодательства в той мере, в какой имеют сходство и различие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов». Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и опыт законодательного кодекса. Екатеринбург,1998. МС.24.

Теория определяет Устав субъекта Российской Федерации как основной закон государственно-подобного образования (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа) «закрепляющий в соответствии с Конституцией РФ государственно-правовой статус данного субъекта РФ» Игнатенко В.В. Региональное правотворчество и законодательство. Основные понятия и термины. С.42. или же «обеспечивающий комплексное регулирование всех важных сторон статуса субъекта Федерации и обладающий высшей юридической силой среди всех его правовых актов». Тихомиров Ю.А, Котелевская И.В. . Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособие. М., 1999. С.73.

Легальное определение Устава содержится, например, в преамбуле Устава Агинского Бурятского автономного округа: «Устав Агинского Бурятского автономного округа является Основным законом Агинского Бурятского автономного округа, имеет прямое действие и применяется на всей его территории».

Региональные власти, опираясь на федеральное законодательство, определили предмет уставного регулирования и «… закрепили в уставах собственное представление о правовом статусе субъектов Федерации данной группы, системе региональных властных органов, их взаимоотношения с населением и вышестоящими учреждениями государственной власти и управления. Это самый характерный набор вопросов». Выдрин Н. Устав области и правовое пространство // Рос. Федерация. 1995. №23. С.53.

Исходя из предмета правового регулирования, можно определить функциональную нагрузку устава субъекта Российской Федерации, который выполняет: 1) учредительную функцию; 2) регулятивную (правонаделительную) функцию; и 3) охранительную функцию.

В теории права под законом принято понимать «… принятый органом законодательной власти субъекта Российской Федерации в рамках его компетенции или на региональном референдуме первичный нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой по отношению к иным региональным нормативным правовым актам». Игнатенко В.В. Указ. соч. С.11.

Легальное определение закона субъекта Российской Федерации содержится, например, в ст.2 Закона АБАО «О законах Агинского Бурятского автономного округа»: Закон автономного округа - нормативно-правовой акт, принимаемый Агинской Бурятской окружной Думой (далее - окружная Дума) в установленном порядке, регулирующий наиболее важные общественные отношения по вопросам ведения автономного округа и совместного с Российской Федерацией.

Статья 5 Закона У-ОБАО «О законах и иных нормативно-правовых актах» определяет исключительную сферу законодательного регулирования, в нее включаются вопросы правого статуса граждан, определения порядка формирования и работы органов государственной власти округа, регулирование всех видов окружных налогов, а также административное, административно-процессуальное, трудовое и семейное законодательство.

Федеральный закон «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ч.2 ст.5 значительно расширяет перечень вопросов подлежащих региональному законодательному регулированию. Причем этот весьма обширный перечень не является закрытым, т.е. субъектам РФ предоставляется возможность в пределах их полномочий еще более детализировать предмет законодательного регулирования.

Интенсивно развивающаяся до последнего времени практика заключения внутрифедеральных договоров потребовала соответствующей теоретической проработки этого процесса. Однако можно констатировать, что теория нормативных договоров находится в зачаточном состоянии.

Конституционная природа внутрифедеральных договоров несомненна, так как федеральная Конституция несколько раз упоминает о них , в частности, в ч. 3 ст.11, ч.2 и 3 ст. 78, в п. «в» ч.2 ст.125. Особо ч. 4 ст.66 Конституции Российской Федерации упоминает о договорах между органами государственной власти края, области и входящими в их состав автономными округами.

Напомним, что к цели нашего исследования относятся только договоры, имеющие признаки нормативности.

Самым точным, на наш взгляд, на сегодняшний момент является определение гласящее, что «нормативный договор - это совместный правовой акт, оформление выражения согласованных обособленных волеизъявлений субъектов правотворчества, направленных на установление правовых норм». Иванов В.В. К вопросу о теории нормативного договора // Журн. рос. права. 2000. № 7. С.86.

Нормативность договоров определяется в соответствии со следующей логикой: сторонами договоров являются публичные субъекты; предметом этих договоров являются статус и полномочия публичных органов, движение бюджетных средств и т.п.; принимаемые положения касаются всех, кого представляют эти субъекты и являются для них общеобязательными, т.е. содержат правовые нормы. Подробнее, см.: Гриценко Е.В. Нормативные договоры и соглашения органов государственной власти субъектов Федерации // Вопросы правоведения /ИГЭА. Иркутск, 1999. Вып. 2. С.14.

Другое доказательство правомерности включения нормативных договоров в нормативно-правовую систему субъекта Российской Федерации: договор - правовой акт, выражающий согласованную волю публичных субъектов, соответственно учитывая их публичный характер «… нормативные договоры могут быть отнесены к числу нормативно-правовых актов». Казанцев М.Ф. Указ. соч. С. 15-16.

Совокупность нормативных договоров, входящих в нормативно-правовую систему субъекта федерации, в свою очередь образует целую систему, элементный состав и структура которой достаточно сложны. Гриценко Е.В. Указ. соч. С.21.

Особое место в нормативно-правовых системах автономных округов занимают договоры в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации, которые будут предметом специального исследования в нашей работы.

В настоящее время на федеральном уровне вопросы заключения договоров и соглашений урегулированы главой ?V.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Таким образом, мы рассмотрели большинство элементов нормативно-правовой системы субъекта Российской Федерации, добавим, что в эту систему также входит огромный массив подзаконных нормативных актов органов исполнительной и законодательной власти субъекта Российской Федерации, а также нормативные акты органов местного самоуправления.

Ответственность субъекта Российской Федерации

Одним из важнейших элементов обеспечения механизма правового регулирования является конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации.

В свою очередь конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации считается одним из видов конституционно-правовой ответственности в целом, которая, не будучи формализована в действующем законодательстве, признана как особый вид юридической ответственности Например, см.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1985; Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995.№7. С.35-43; Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право.1996. №4. С.88-96; Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. №2. с.86-91; . Однако при определении содержания и понятия конституционно-правовой ответственности в науке присутствуют разногласия характерные общей теории юридической ответственности Подробнее см.: Штурнев А.Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения: понятие и особенности юридической природы // Академ. правовой журн. 2003. № 2. С. 4 - 17.

Широкое толкование конституционной ответственности предполагает выделение в ней позитивной и негативной ответственности. Позитивная ответственность предполагает обязанность субъекта надлежащим образом реализовывать нормативно закрепленные полномочия, однако юридической ответственностью признать ее сложно, так как зачастую нет соответствующих корреспондирующих санкций за неисполнение этих обязанностей, следовательно, нет и ответственности.

На наш взгляд, с формально-юридической точки зрения, близка к истине узкая трактовка конституционной ответственности, признающая ее как негативную ответственность, в соответствии с которой как элемент конституционно-правового статуса субъекта конституционных правоотношений, это установленная положениями конституционного законодательства ответственность за нарушение конституционно-правовых норм.

При признании позитивной конституционной ответственности, в ее структуре наряду с юридической ответственностью выделяют политическую ответственность, а также ответственность на основе морали, нравственности и справедливости. Таким образом, конституционная ответственность приобретает смешанный, не всегда юридический характер Штурнев А.Е. Указ. соч. С. 9..

Не отрицая теснейшую связь конституционной ответственности с ответственностью политической Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С.21 - 22., мы придерживаемся точки зрения о том, конституционная ответственность как вид юридической ответственности наступает за нарушение правовых норм, охраняющих конституционные правоотношения Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 86..

Формально-юридический подход к толкованию конституционно-правовой ответственности позволяет нам с этих же позиций анализировать и категорию конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.

На данный момент этот вид ответственности в России находится на этапе формирования и является объектом активного изучения Например, см.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 218 - 253; Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты. М., 1999; Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000., в ходе которого возникли дискуссии о понятии и содержании конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.

Так, остается неясным вопрос о соотношении конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации с институтом федерального вмешательства (федеральной интервенции).

В узком смысле федеральное вмешательство охватывается конституционно-правовой ответственностью, куда включаются карательные, восстановительные, пресекательные и предупредительные меры принуждения Кондрашов А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2001. С.20-21.

В широком смысле меры федерального вмешательства охватывают три группы мер: 1) предупредительные меры; 2) принудительные меры; 3) меры связанные с ограничением прав граждан Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журн. рос. права. 2002. № 9. С.37-38..

В такой трактовке конституционно-правовая ответственность явно уже по объему, чем меры федерального вмешательства и включается в принудительные меры. Исходя из нашего представления о конституционно-правовой ответственности как ответственности за совершение конституционного деликта, мы считаем, что к этому виду ответственности следует отнести меры принуждения карательного характера за виновно совершенное правонарушение.

Другим дискуссионным вопросом является проблема соотношения конституционно-правовой ответственности самих субъектов Российской Федерации в целом и конституционно-правовой ответственности их органов государственной власти.

Различая эти виды ответственности, В. Виноградов в качестве критериев для выделения конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, предлагает, что меры, применяемые федеральными властями в отношении субъекта федерации, должны прямо или косвенно затрагивать все сообщество субъекта федерации: несколько, а не один из органов власти субъекта федерации; непосредственно интересы населения субъекта федерации; права и свободы гражданина и человека на данной территории Виноградов В. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. № 2 (47). С.210..

По нашему мнению, субъект федерации вступает в федеративные отношения в лице соответствующих органов и должностных лиц, и их ответственность - это ответственность субъекта федерации в целом, тем более, что юридическая ответственность может быть реализована только в рамках конкретных правоотношений, участником которых субъект федерации в целом не может быть по определению. В данном случае мы имеем в виду конституционно-правовую ответственность в рамках федеративных отношений, во всех остальных случаях, касающихся отношений органов власти субъекта федерации с другими субъектами конституционного права, конституционно-правовая ответственность субъекта федерации четко отделяется от ответственности его органов власти.

На основании ч. 4 ст. 78 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд отчасти уже признавал право на федеральное вмешательство. Тем не менее, часть судей не согласилась с решением Суда в части или в целом и выступила с особыми мнениями "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации": Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1995. N 33. Cт. 3424.. Спорный характер решения весьма метко был отмечен А.Н.Лебедевым: «Правильность позиций Конституционного Суда Российской Федерации с точки зрения политической целесообразности не вызывает сомнения. Юридическая оценка дана в особых мнениях судей» Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 2001.С .182. Цит. по: Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журн. рос. права. 2002. № 9. С.34.

Интересно, что, то же самое можно сказать в отношении другого Постановления Конституционного Суда посвященного вопросам конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея": Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П // Собр. законодательства РФ. 2002 . N 15. Ст. 1497 ..

Ставший предметом судебного разбирательства федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": федер. закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2003. - № 27 (часть II). - Ст. 2709.

. (далее - федеральный закон) в ст.3.1 устанавливает общее основание для привлечения к ответственности и далее определяет целый перечень отдельных деликтов и санкций за их совершение.

В соответствии с п.4 ст.9 федерального закона, непринятие мер по устранению причин, в пределах своих полномочий, послуживших основанием для вынесения предупреждения Президентом Российской Федерации, является основанием для роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Роспуск оформляется федеральным законом, инициатором которого выступает Президент Российской Федерации.

Примерно по тем же основаниям, в соответствии со ст.29.1 федерального закона, Президент может отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.

Реализация указанных мер ответственности характеризуется крайней громоздкостью процесса, так как предполагает судебные процедуры до вынесения предупреждения и достаточно длительный срок для добровольного устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения.

В соответствии с п/п. «б» и «в» п.1 ст. 26.9 федерального закона за нарушение финансовой дисциплины, п.3 указанной статьи устанавливается возможность введения временной финансовой администрации, а п.4 предусматривает временное осуществление полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов федеральными органами исполнительной власти, с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Хотя в целях возможности реализации данных санкций были приняты необходимые изменения в Бюджетный Кодекс Российской Федерации "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений : федер. закон 20 авг. 2004 г. N 120-ФЗ // Собр. законодательства РФ.2004. N 34. Ст. 3535., до сих пор нет соответствующих изменений в процессуальное законодательство.

Несмотря на не устраненные пробелы в существующем законодательстве, институт конституционно-правовой ответственности субъектов получил новый импульс в виде Федерального закона от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 159 - ФЗ Рос. газ. 2004. 15 дек. принятого по инициативе Президента Российской Федерации. В соответствии с данным законом существенно упрощается порядок роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации, который будет оформляться только указом Президента Российской Федерации без сложного законодательного процесса. Еще более упрощенный порядок роспуска регионального парламента устанавливается в связи с его как минимум двукратным не утверждением кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), когда достаточно указа Президента без соответствующих судебных процедур как в первом случае.

Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предлагается осуществлять указом Президента в следующих случаях: во-первых, при выражении недоверия законодательным органом субъекта; во-вторых, при утрате доверия Президента Российской Федерации; в-третьих, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Законом могут предусматриваться иные основания для отрешения от должности.

Ответственность как важнейший элемент конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, к которым относятся и автономные округа, в полной мере урегулирован федерацией и на долю ее субъектов остается лишь признание в собственном законодательстве положений об ответственности в соответствии с федеральным законодательством.

Так, п. «а» ст.2 Устава АБАО, в числе принципов реализации правового статуса округа, закрепляет принцип ответственности за сохранение исторически сложившегося единства народов России и государственной целостности Российской Федерации. В развитие этого принципа ст.54 Устава АБАО устанавливает, что окружная Дума и Глава администрации округа несут ответственность в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Финансово-экономическая основа статуса автономных округов

С нормативно-правовой точки зрения автономные округа являются «обычными» субъектами Российской Федерации, однако реальность или фиктивность их статуса определяется их финансово-экономической обеспеченностью.

Экономикам Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов присущ доиндустриальный характер, когда ведущее место в экономике занимает аграрный сектор (преобладает животноводство), промышленность развита слабо, в основном это такие обрабатывающие отрасли как пищевая и лесная. Восточно-Сибирский экономический район // Федерализм. 1998. № 3. С.234-235, 238-239 Характеристика экономики, данная по состоянию на 1998 г., принципиальных изменений в структуре и количественных параметрах к 2004 г. не претерпела и, следовательно, самодостаточными автономные округа назвать сложно.

Ситуация усугубляется тем, что с начала 90-х годов XX века в Российской Федерации наблюдается нарастающая диспропорция в доходах и расходах между консолидированными бюджетами субъектов федерации и федеральным бюджетом в пользу последнего. Как следствие, в структуре консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации непропорционально большую долю составляют средства межбюджетного регулирования. В отдельных субъектах уровень собственных доходов составляет только 6-18 % Подробнее см.: Поздняков А., Лавровский Б., Масаков В. Политика регионального выравнивания в России (основные подходы и принципы) // Вопросы экономики. 2000. № 10. С.76-78., что весьма похоже на параметры АБАО и У-ОБАО. Положение дел не изменилась и поныне.

Так, в АБАО объем безвозмездных перечислений из федерального бюджета в консолидированный бюджет этого субъекта за первые 5 месяцев 2004 г. составил 38,1 % к доходам его консолидированного бюджета. В У-ОБАО этот показатель составлял и вовсе 84 %. За первый квартал 2004 г., по результатам оценки прямых и обратных потоков консолидированных бюджетов субъектов входящих в Сибирский федеральный округ, соотношение безвозмездных перечислений из федерального бюджета в консолидированный бюджет и поступлений в федеральный бюджет с территории субъекта федерации по АБАО составил 126,4 %, а по У-ОБАО - 979,7 %. Подробнее, см.: Лавровский Б. Сибирский вектор // Эксперт-Сибирь. 2004. № 21. С.13.

В связи с разграничением доходных и расходных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, закрепленных в Бюджетном Кодексе Российской Федерации, вряд ли такие субъекты Российской Федерации как АБАО и У-ОБАО станут более самостоятельными в финансовой сфере. Без федеральной финансовой помощи эти субъекты Российской Федерации не могут выполнять свои основные функции, что все более обостряет вопрос о фиктивности их конституционно-правового статуса и о существовании их в качестве субъектов федерации.

§ 3. «Сложносоставность субъектов» как феномен государственного устройства России: проблемы и пути решения

Современная ситуация

Конституция Российской Федерации 1993 года наделила автономные округа всеми юридическими признаками субъектов Российской Федерации. Статья 65 Конституции Российской Федерации при определении субъектного состава РФ дает простой перечень автономных округов без всякого упоминания о вхождении их в ту или иную область (край).

В ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации упоминается (именно упоминается) об автономных округах, входящих в состав области (края).

Все это дает нам право утверждать о сохранении диспозитивности нормы о вхождении автономных округов в область (край), тем более что как равноправные субъекты РФ автономные округа вправе самостоятельно определять свое положение.

Диспозитивность вхождения автономных округов по Конституции Российской Федерации 1993 года дает повод для двоякого толкования, о чем заметил В.А. Кряжков: «Первое: после ее принятия автономные округа как равноправные субъекты РФ в юридическом смысле оказались вне краев, областей и были поставлены перед необходимостью выразить свою позицию: либо они входят в область, край, либо соглашаются с новым конституционным статусом. Второе толкование (его можно отнести к общераспространенному): пока автономный округ не заявляет иного, он, как и ранее, считается входящим в состав края, области» Кряжков В. А. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Рос. Федерация. 1996. №2. С.50..

На сегодняшний день есть все основания утверждать, что практика пошла по второму пути.

В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус автономных округов определяется федеральной Конституцией и Уставом автономного округа, ч. 3 указанной статьи, подтверждает ранее имевшееся право автономных округов на «именные» законы.


Подобные документы

  • Конституционно-правовой статус Российской Федерации как федеративного государства. Порядок разграничения полномочий между субъектами по предметам совместного ведения. Статус автономной области, автономных округов. Одобрение, отклонение проекта договора.

    курсовая работа [46,0 K], добавлен 20.05.2017

  • Конституционное регулирование статуса субъектов Российской Федерации. Распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Особенности правового статуса республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных образований.

    курсовая работа [41,6 K], добавлен 03.03.2011

  • Состав, правовая структура и история создания федеральных округов, перспективы их развития. Экономические, политические, социальные вопросы, решаемые федеральными округами. Укрепление влияния федеральных округов на развитие Российской Федерации.

    курсовая работа [40,4 K], добавлен 12.02.2013

  • Принципы построения Российской Федерации, организация законодательной и исполнительной власти. Конституционно-правовой статус и равноправие республик, краев и автономных областей в составе РФ. Способы разграничения компетенции между РФ и ее субъектами.

    дипломная работа [138,0 K], добавлен 25.07.2011

  • Органы законодательной власти. Законодательные органы власти республик в составе РФ. Законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Характеристика стадий законодательного процесса.

    контрольная работа [31,0 K], добавлен 01.10.2008

  • Федеративное устройство России. Правовые основы образования новых субъектов Федерации в России. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации. Особенности судебного конституционного контроля при принятии в состав России нового субъекта.

    курсовая работа [47,7 K], добавлен 26.01.2012

  • Понятие субъектов Российской Федерации в конституционно-правовом аспекте. Основные виды субъектов Российской Федерации, современное состояние их конституционно-правового статуса. Конституционно-правовые основы равноправия субъектов Российской Федерации.

    курсовая работа [69,8 K], добавлен 08.12.2013

  • Политико-правовые основы взаимоотношений центра и регионов. Анализ проблем федеральных округов при реализации новой региональной политики, законодательной базы осуществления региональной политики, региональной политики в Сибирском федеральном округе.

    курсовая работа [55,4 K], добавлен 09.11.2013

  • Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов. Их место в судебной системе. Состав, структура, компетенция, порядок формирования аппарата суда, судебной коллегии.

    контрольная работа [20,7 K], добавлен 18.11.2009

  • Теоретические аспекты статуса муниципального образования "городской округ" (ГО) в условиях реформы. Анализ правового статуса и места ГО в системе муниципальных образований Российской Федерации. Основные полномочия органов местного самоуправления ГО.

    дипломная работа [317,6 K], добавлен 24.01.2018

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.