Правові проблеми організації та діяльності банківської системи України

У разі отримання банком від аудитора за результатами проведення аудиту негативного аудиторського висновку або відмови в його наданні банк протягом трьох робочих днів має письмово повідомити про це Національний банк для вирішення питання щодо подальшої діяльності цього банку.

На банківські установи також покладено обов'язок подання НБУ та його територіального управління за місцезнаходженням банку аудиторського звіту та висновків за результатами проведення аудиту не пізніше ніж 30 квітня року, наступного за звітним.

Слід зауважити, що незалежна аудиторська організація, укладаючи договір з комерційним банком на проведення аудиторської перевірки, повинна брати на себе обов'язок не лише складати звітність про фінансовий стан останнього, а й надавати допомогу у веденні бухгалтерського обліку у відповідності із вимогами та принципами, встановленими законодавством і центральним банком. Як приклад можна навести положення ст. 34 закону Республіки Молдови „Про фінансові установи”, де говориться, що банк зобов'язаний укласти договір з незалежною аудиторською організацією, яка:

а) надає банку допомогу у веденні бухгалтерського обліку у відповідності з принципами, встановленими Національним банком;

б) складає доповідь про діяльність банку за рік та дає висновок про достовірність відображення фінансового положення банку в його звітах у відповідності з чинним законом;

с) перевіряє правильність методів та процедур внутрішнього аудиту і контролю банку і дає рекомендації по усуненню порушень;

д) інформує Національний банк про будь-які протиправні дії працівників банку або його філій, а також про будь-які помилкові дії, пов'язані з управлінням і виконанням операцій, які можуть завдати матеріальної шкоди банку або його філіям [763].

Однак, розглядаючи питання про проведення зовнішнього аудиту, слід пам'ятати, що об'єктом аудиторської перевірки виступають не лише комерційні банки, а й Національний банк України безпосередньо. Згідно з Законом „Про Національний банк України” до повноважень Ради НБУ відноситься визначення аудиторської компанії для проведення аудиторської перевірки НБУ. Рада НБУ розглядає представлений аудиторський висновок та затверджує бухгалтерський баланс центрального банку, публікує в офіційних друкованих засобах масової інформації щорічний баланс Національного банку (п. 6 ст. 9). Зокрема, на 2002 р. таким зовнішнім аудитором відповідно до встановленої процедури було призначено компанію KPMG. Ротація аудитора була ухвалена у жовтні 2001 р., оскільки компанія PriceWaterhouseCoopers (PWC), яка напередодні здійснювала зовнішній аудит, уже кілька років працювала з НБУ. KPMG, як і PWC, входить до п'ятірки найбільших аудиторських компаній світу, її підрозділи працюють у 150 країнах.

У Загальних принципах ефективного банківського нагляду Базельський Комітет зазначає, що банківський нагляд виконує динамічні функції, які потребують реагування на ринкові зміни. Відповідно представники банківського нагляду повинні періодично переглядати свою політику та практику з огляду на нові зміни та розвиток. Заради цього і потрібна дійсно гнучка законодавча база.

Говорячи про проведення перевірок, які є одним із методів пруденційного банківського нагляду, можна привести в якості прикладу діяльність Банку Італії. У 1993 р. італійський „Закон про банки” змінив законодавство, що регулювало діяльність банків, у світлі Другої Директиви Європейського Співтовариства про банківську діяльність. До інструментів, що є доступними для банківського нагляду, відносяться нормативні повноваження, віддалений контроль та інспекції на місцях. Такі процедури контролю і інспекцій переслідують подвійну мету: відслідковування та аналіз інформації, що надається банками; перевірку на відповідність нормативним положенням. [117] Морелли Марчелло. Инспекции „на местах”. Лекция ХХІІ.: Лекции о центральном банке Италии. - С. 183 -185.

Безумовно, інспекції на місцях є для органів нагляду найефективнішим способом отримання з перших рук картини реального положення банку. Разом з тим це вимагає часових витрат та людських ресурсів з обох боків: зі сторони контролера та зі сторони самого банку, що перевіряється. В середньому в Італії тривалість інспекцій складає від 4 до 6 місяців, в інспекційній перевірці беруть участь 5-6 інспекторів Банку Італії. Інспекції на місцях проводяться кожні 4-5 років у невеликих за розміром банках і кожні 8-9 років - у більших банках. При цьому інспектори по нагляду складають одну четверту частину всього персоналу (загальна чисельність близько 500 чоловік), що працюють у сфері банківського нагляду Банку Італії. План інспекційних перевірок розробляється на початок кожного року як філіями Банку Італії (на регіональній основі), так і Департаментом Інспекторату по Нагляду. В залежності від розміру капіталу банку розмежовується і наглядова компетенція працівників центрального банку. Невеликі банки перевіряються тими ж службовцями філій Банку Італії, що виконують звичайний віддалений нагляд. Великі банки перевіряються інспекторами Головної контори при підтримці персоналу трьох відділів (планування, аналізу звітності, адміністративного).

Кінцева рейтингова оцінка являє собою середнє цифрових рейтингів, що виставляються по кожному з наступних аспектів: адекватність капіталу, ризик, доходність, організація, ліквідність. Кожний аспект отримує рейтинг від 1 (добре) до 5 (дуже погано).

В Україні процес перевірок також включає в себе переважно проведення постійних перевірок на місці для того, щоб впевнитися в тому, що банк функціонує надійно, фінансові звіти надаються (регулюючому органу та громадськості) постійно у чітко вказаний термін і містять правдиву інформацію. Це є підтвердженням, що банк виконує вимоги чинного законодавства - як законів, так і підзаконних нормативно-правових актів, що розробляються центробанком країни. Причому наглядові перевірки досить часто можуть проводитися позапланово, в довільній формі, при врахуванні вибіркового та часткового методів проведення перевірки. Такий підхід дозволяє центробанку відтворити реальну картину діяльності банку або його відокремленого підрозділу. При цьому за методом проведення така перевірка може здійснюватися як у формі звичайної ревізії (у її фінансово-правовому розумінні), так і у формі спеціальної поглибленої інспекції з метою виявлення шахрайства або загрози фінансового ризику.

У ст. 71 Закону „Про банки і банківську діяльність”, що регулює порядок проведення інспекційних перевірок на місцях, містяться норми, які визначають мету та порядок проведення таких перевірок. Зокрема, перевірки здійснюються з метою визначення рівня безпеки і стабільності операцій банку, достовірності звітності банку і дотримання банком законодавства України про банки і банківську діяльність, а також нормативно-правових актів Національного банку України.

За часом проведення перевірки поділяються на планові та позапланові. Планові перевірки здійснюються відповідно до плану, затвердженого Національним банком України, не частіше одного разу на рік. Про проведення планової перевірки Національний банк України зобов'язаний повідомити банк не пізніше, ніж за 10 днів до її початку. Національний банк України може прийняти рішення про проведення позапланової перевірки банку при наявності обґрунтованих підстав. Таке рішення має бути підписане Головою Національного банку України або уповноваженою ним особою. [722] Зокрема, листом за N 43-312/794-1739 від 20.03.2001 р. НБУ інформував банки країни про те, що Директор Генерального департаменту банківського нагляду уповноважений підписувати розпорядження на проведення позапланових перевірок банків та банківських установ.

За організацією проведення перевірки поділяються на виїзні та безвиїзні. При проведенні виїзних перевірок банки зобов'язані забезпечити інспекторам Національного банку України та іншим уповноваженим ним особам вільний доступ до всіх документів та інформації з дотриманням вимог чинного законодавства , а при перевірці на місці - можливість вільного доступу в робочий час у всі приміщення банку. Крім того, законодавство покладає на керівництво банку обов'язок призначити компетентного представника для надання необхідних документів та пояснень, а також забезпечення приміщенням для роботи працівників служби банківського нагляду Національного банку України. Див., наприклад: [705] Про затвердження Положення про порядок накладення штрафів на керівників банків та інших фінансово-кредитних установ у разі невиконання ними законних вимог Національного банку України щодо усунення порушень банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України. Постанова Правління НБУ N 94 від 09.03.2000 р. /Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 28.03.2000 р.

Також НБУ приділяє увагу питанням організації і проведення валютного контролю. Зокрема, з 20 жовтня 2002 р. набрало чинності Положення про порядок проведення виїзних перевірок щодо дотримання банками та фінансовими установами вимог валютного законодавства України, затверджене постановою Правління НБУ від 20.09.2002 р. N 352 та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 09.10.2002 р. за N 818/7106.

До уповноважених осіб, що здійснюють виїзні перевірки в сфері дотримання вимог валютного законодавства, віднесено працівників Департаменту валютного контролю та ліцензування, відділу валютного ліцензування і контролю Операційного управління НБУ, управління контролю валютних операцій Головного управління НБУ по місту Києву і Київській області, відділів валютних операцій і контролю Головного управління НБУ в АРК та територіальних управлінь центробанку. В той же час вимоги зазначеного акта не поширюються на перевірки пунктів обміну іноземної валюти, порядок та організація проведення яких визначаються відповідним нормативно-правовим актом Національного банку. [701] Правила проведення перевірок пунктів обміну іноземної валюти на території України. Затверджені постановою Правління НБУ N 259 від 04.07.2001 р. /Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 23.07.2001 р. за N 622/5813.

Планові перевірки дотримання валютного законодавства проводять уповноважені працівники Департаменту і валютних підрозділів не частіше одного разу на рік відповідно до плану перевірок, який складає на кожний рік Департамент і валютні підрозділи та затверджує Голова Національного банку або його заступник. До плану перевірок включаються такі банки та фінансові установи:

- щодо яких отримана письмова інформація про порушення ними валютного законодавства;

- аналіз статистичної звітності яких свідчить про можливі порушення валютного законодавства;

- протягом двох років жоден із структурних підрозділів яких у регіоні не перевірявся відповідним валютним підрозділом або Департаментом.

Позапланові перевірки дотримання валютного законодавства проводять уповноважені працівники за наявності обґрунтованих підстав, до яких, зокрема, належать: матеріали перевірок, документи органів валютного контролю, інших державних контрольних і правоохоронних органів, результати аналізу статистичної звітності, що свідчать про можливі порушення валютного законодавства, виявлені негативні тенденції на валютному ринку України. Позапланові перевірки дотримання валютного законодавства призначають за рішенням Голови НБУ або уповноваженої ним особи, що оформляється у формі розпорядження. Здійснення позапланових перевірок дотримання валютного законодавства валютними підрозділами обов'язково попередньо узгоджується з відповідним Департаментом.

За результатами проведення виїзних перевірок повинен складатися Акт перевірки з обов'язковими реквізитами. Реквізити Акта перевірки: 1) назва банку, що перевірявся; 2) прізвище та ініціали керівника банку; 3) місце проведення перевірки; 4) строк проведення перевірки; 5) дата та номер розпорядження та/або доручення на перевірку; 6) вид перевірки (планова чи позапланова); 7) метод проведення перевірки: комплексний чи за окремими питаннями ; 8) період, за який проводилася перевірка; 9) порядок здійснення перевірки: суцільна чи вибіркова; 10) прізвища, ініціали та посади керівника та членів робочої групи; 11) дата складання акта; 12) що було встановлено під час перевірки. Якщо під час перевірки були виявлені порушення банківського законодавства, то такі порушення повинні бути обов'язково відображені в акті перевірки із зазначенням конкретних статей законодавчих актів та пунктів нормативно-правових актів НБУ, вимоги яких були порушені. Відображаються також факти протидії проведенню перевірки (якщо такі були).

Акт складається не менше ніж у двох примірниках і підписується не пізніше останнього дня перевірки всіма членами робочої групи (уповноваженим працівником) та керівником банку (фінансової установи). Керівник банку зобов'язаний забезпечити надання на усну чи письмову вимогу керівника робочої групи (уповноваженого працівника) засвідчених копій потрібних йому матеріалів і документів. У разі неподання окремих документів керівник банку дає щодо цього письмові пояснення. Цей факт відображається в акті перевірки. У разі відмови відповідальних працівників банку в поданні будь-яких матеріалів і документів, потрібних для здійснення перевірки дотримання валютного законодавства, складається акт та підписується не пізніше ніж на другий день перевірки. Пропозиції та висновки за результатами перевірки подаються на розгляд керівникові перевірки не пізніше 10 робочих днів від дня її закінчення.

В свою чергу, при здійсненні безвиїзного контролю фінансового положення банків працівниками служби банківського нагляду ключову роль відіграє банківська статистика. Однак тільки перевірка на місці може дати детальну інформацію про операції, процедури, систему контролю і процес керівництва банком, яка необхідна для оцінки фінансового становища банку і його відповідності вимогам банківського законодавства.

Як і при здійсненні інших форм фінансового контролю, за центробанком закріплено право для здійснення повноважень щодо нагляду безоплатно одержувати від банків інформацію про їх діяльність та пояснення з окремих питань діяльності банку. Такі ж вимоги поширюються і на будь-яку звітність афілійованої особи банку щодо взаємовідносин з банком з метою визначення впливу відносин з афілійованою особою на стан банку. НБУ намагається розширити свої повноваження в частині проведення перевірок підприємств, що пов'язані з банківськими установами. Відповідно до підготовленого НБУ проекту змін до постанови про консолідовану звітність під перевірку центробанку може підпасти будь-який об'єкт господарювання, який володіє не менше ніж 10 % акцій банку. Зараз подання консолідованої звітності та її форми передбачені Інструкцією про порядок регулювання діяльності банків в Україні, затвердженою Постановою Правління НБУ № 368 від 28.08.2001 р. (із наступними змінами) і врегульовані Інструкцією про консолідацію фінансової звітності банків України, затверджену Постановою Правління НБУ № 422 від 05.10.2001 р. /Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 20.11.2001 р. за № 968/6159 [700] - За пропозицією НБУ розширюються вимоги щодо звітності материнського банку (його також можуть назвати центральним кооперативним банком). Такий ранг може бути присвоєний в двох випадках: якщо частка у статутному капіталі іншої юридичної особи, що належить банку, складає не менше 10%; якщо банк, що не володіє акціями, може здійснювати вплив на діяльність підприємства. При цьому під впливом розуміють можливість призначати або звільняти більшість членів адміністративного, управлінського або наглядового органу юридичної особи, впливати на визначення кредитної, інвестиційної та облікової політики, на прийняття рішень з основних напрямків діяльності юридичної особи через укладені угоди або іншим шляхом. На жаль, відсутня вказівка на методи, якими повинні керуватися ревізори центробанку, коли почнуть визначати такі можливості, здійснюючи свої наглядові повноваження. Крім того, материнський банк повинен складати консолідовану звітність, включаючи дані всіх учасників своєї консолідованої звітності. Відповідальність за достовірність усіх даних буде нести керівництво материнського банку, яке, таким чином, буде вимушене перевіряти інформацію, що йому передають учасники консолідованої групи.

Інформація, що надається банками та їх афілійованими особами, буде зберігатися як у НБУ, так і в Державній податковій адміністрації України, з якою центробанк не так давно підписав угоду про співробітництво. В той же час законодавством встановлено заборону надавати матеріали перевірки третім особам у разі, якщо в матеріалах перевірки відсутні дані про факти порушень законодавства. Крім того, ст. 63 Закону „Про Національний банк України”, що встановлює обмеження вимог центробанку, визначає, що Національний банк не має права вимагати від банків виконання операцій та інших дій, не передбачених законами України та його нормативно-правовими актами. У своєму листі „Про розгляд запитів від банків” від 15.10.2002 N 25-112/1290-6363 НБУ заявив, що метою чіткого дотримання банками вимог законодавства та однозначного трактування філіями банку вимог нормативно-правових актів НБУ, а також зменшення документообігу всі запити до НБУ слід надсилати через банк-юридичну особу. Запити від філій банку розглядатися не будуть [719].

Аналізуючи міжнародні стандарти діяльності супервізорів, можна визначити наступні основні аспекти діяльності банків, що охоплюються при проведенні перевірок фінансового стану банків:

- визначення фінансового стану банку та якості операцій, що проводяться. В ході перевірки здійснюється інвентаризація активів та каси, стан дотримання заходів внутрішнього контролю, правильність ведення документації та дотримання встановлених правил;

- оцінка якості управління включає декілька напрямків. По-перше, оцінюється якість контролю керівництва з боку управлінського органу (наприклад Ради директорів або Правління), а також повноваження, що їм надані, та порядок їх здійснення. З іншого боку, оцінюються відповідність персоналу посадам, які вони обіймають, порядок перепідготовки та підвищення кваліфікації, а також ієрархічна структура банку;

- контроль за дотриманням законів та нормативно-правових актів центробанку. Включає в себе, як правило, перевірку документації та дотримання чинного законодавства і встановлених методик;

- перевірка ведення бухгалтерської звітності. Дається оцінка правильності й точності ведення документації по банківських угодах, виконання санкцій та дотримання рекомендацій, що отримані внаслідок аудиторських перевірок;

- перевірка якості активів, включає повний огляд кредитної політики, що розроблена керівництвом банку і здійснюється за наступними напрямками: співвідношення кредитів, що видаються юридичним особами та громадянам; види цінних паперів, що застосовуються у банківській діяльності; порядок оцінки; г) межові розміри позичок; методологія оцінки кредиту; контроль кредитоспроможності та зворотності кредиту; створення резервів для покриття збитків по кредитних операціях. Крім того, перевіряючи якість активів, ревізори звертають увагу на схильність до ризиків по відношенню до іншого майна, зокрема землі, споруд, портфеля довгострокових облігацій, валютної позиції тощо;

- оцінка платоспроможності банку. За підсумками, що отриманні ревізорами від застосування попередніх методів, здійснюються загальна оцінка платоспроможності банку та аналіз бухгалтерського балансу, що надається банком.

Як свідчить практика, в залежності від того, є банк стабільним чи ні, інспектування може здійснюватися за двома основними напрямами. Якщо банк стабільний, контроль зводиться, головним чином, до перевірки його рентабельності, організаційної структури і положення на ринку. Інспектор швидко перевіряє ті елементи, на яких заснована міцність положення банку. Якщо банк є стабільним і „здоровим”, час проведення перевірки мінімальний. Інспектори, як правило, зосереджують увагу на інформації, що доповнює вже наявну доступну, шляхом пруденційного нагляду, картину загальної діяльності банку.

Навпаки, якщо банк не є стабільним, інспектор повинен не лише провести загальну повну перевірку, а й зосередити свою увагу на аналізі причин та наслідків специфічних проблем, що є підставою для відсутності стабільного становища банку на фінансовому ринку.

Постановами Правління НБУ від 20.03.1998 р. № 114 „Про затвердження Положення про організацію внутрішнього аудиту в комерційних банках України” та від 15.03.1999 р. №110 „Про внесення змін до Положення про організацію внутрішнього аудиту в комерційних банках України” регламентуються порядок створення і організація роботи служби внутрішнього аудиту в банках. Враховуючи вимоги Положення, та з метою надання методичної допомоги у роботі служб внутрішнього аудиту банків Постановою Правління НБУ від 20.07.1999 р. № 358 затверджено „Методичні вказівки щодо застосування стандартів внутрішнього аудиту в комерційних банках України”.

Ще у 1999 р. за повідомленням Управління по роботі з проблемними банками НБУ констатувалося, що в основі оцінки стану банку застосовується система аналізу ефективності роботи та фінансового стану банку CAMEL. Рейтингові оцінки комерційних банків за цією системою визначаються НБУ самостійно і є “внутрішніми”, тобто не оголошуються. Рейтинг здійснюється за п`ятибальною шкалою, в якій найкраща оцінка - “одиниця”, а найгірша - “п`ятірка”. Банки, які хронічно отримують за системою CAMEL четвірку - п`ятірку, відносяться до проблемних і становляться клієнтами вищезазначеного управління. Ті, які мають трійку, можуть бути визнані НБУ проблемними, а можуть бути і залишені в загальному режимі діяльності, при цьому їх діяльність контролюється іншим підрозділом банківського нагляду. Крім оцінки CAMEL, використовуються й інші аналітичні схеми та показники роботи банку - виконання обов`язкових нормативів, в першу чергу вимог щодо резервування на кореспондентському рахунку, формування резервів під кредитні ризики, дебіторської заборгованості, нормативів платоспроможності, ліквідності тощо. Починаючи із середини 1997 р., кількість ліквідованих та виключених із реєстру банків різко збільшилася. Якщо у 1995 р. був ліквідований 1 банк, у 1996 р. - 11, у 1997 р. - 10, у 1998 р. - 16, за 10 місяців 1999 р. - 11 банків. Станом на 10.11.1999 р. в Книзі реєстрації комерційних банків, кредитних установ і товарних бірж нарахувалося 203 комерційних банка, з яких 13 працювали в режимі фінансового оздоровлення. В 1999 р. на роботу в цей режим переведено 15 банків, а по 18 банках було прийнято рішення про скасування такого режиму (тобто, або банк “виправився” і був “виведений” в загальний режим роботи, або ж навпаки, - було прийнято рішення про його ліквідацію); діяльність 4 банків була припинена; 36 КБ перебували в стадії ліквідації.

Істотно, що стан окремих банків, які перебувають у режимі фінансового оздоровлення, значно кращий, ніж окремих банків, що працюють у загальному режимі. Це пояснюється тим, що перед виведенням проблемного банку з режиму фінансового оздоровлення в загальний режим такий банк “доводиться” до нормального фінансового стану і лише після цього випускається в загальний режим.

Неодноразово траплялися ситуації, коли Правління НБУ приймає рішення про ліквідацію комбанків, але процедура ліквідації - не одноденна, цей процес розтягується іноді на декілька років. Іноді “поставлені” на ліквідацію КБ можуть бути “перекуплені” працюючими банками. Так, наприклад, сталося із банком „Сервіс” (м. Ужгород), який був “поставлений” на ліквідацію, але Укргазбанк погодився приєднати його до себе, і тепер на базі КБ „Сервіс” в Ужгороді працює філія Укргазбанку. В основному ж такі банки більш доцільно ліквідовувати, тому що за кожним з них тягнеться значна кількість фінансових проблем - неповернених у строк кредитів, значна дебіторська заборгованість.

Вже у 2000 р. Комісія з банківського нагляду НБУ призупинила діяльність окремих пунктів банківських ліцензій 29 комерційним банкам в зв`язку з невиконанням ними затверджених раніш програм докапіталізації. За словами директора Департаменту пруденційного нагляду НБУ Віктора Зінченка, у кожного з цих банків призупинено дію двох і більше ліцензій.

У липні 2001 р. був позбавлений ліцензії на право банківської діяльності АКБ „Україна”. Ситуація, що виникла навколо агропромбанку, поставила під загрозу інтереси майже 1,8 млн вкладників - фізичних осіб і понад 200 тис. юридичних осіб. Це зачіпало інтереси загалом майже 8,5 млн громадян України. Сума боргових зобов'язань банку перевищила 1 млрд грн. [520] „Україна” одноразового використання. - К.: ПІК (політика і культура). - 2001. - № 22 (105). - С. 20--21.

На початок липня 2002 р. за повідомленням НБУ в стадії ліквідації перебував 31 банк, з яких: 14 - ліквідуються за рішенням НБУ, 15 - за рішенням господарських судів, 2 - за рішенням зборів акціонерів. Також було прийнято рішення про ліквідацію банку INKO. Щодо останнього, то ще у 1999р. його діяльність була призупинена за рішенням арбітражного суду (як і для Градобанку). По INKO було прийнято рішення про санацію. Згідно з чинним на той момент законодавством НБУ не міг скасувати рішення арбітражного суду і тим самим змінити санацію, результатами якої був не дуже задоволений. Градобанк також за рішенням арбітражного суду не міг здійснювати свою діяльність по жодному виду банківських операцій. На жаль, тривалість процесу ліквідації може бути від двох до чотирьох років. За цей час спостерігаються такі негативні наслідки, як зникнення позичальників, розтаскування майна банку, внаслідок чого можливість виконання банком своїх зобов`язань перед кредиторами зменшується з кожним днем.

За 11 місяців 2002 р. виключено з Державного реєстру банків 10 банківських установ, у тому числі 8 банків - у зв`язку із ліквідацією та 2 банки - внаслідок реорагізації (АКБ „Народний банк” приєднався до ВАТ АБ „Укргазбанк” та АБ „Еталон” - до АППБ „Аваль” на правах філій).

У стадії ліквідації перебувало 26 банків, з них 12 банків ліквідуються за рішенням НБУ, 13 - за рішеннями господарських судів, 1 банк - за рішенням зборів акціонерів. Так, Департамент реорганізації та ліквідації банків НБУ довів до відома, що згідно з рішенням Комісії Національного банку з питань нагляду та регулювання діяльності банків від 4 грудня 2002 р. № 290 Іпотечний комерційний банк (м. Київ) виключено з Державного реєстру банків у зв`язку із завершенням ліквідаційної процедури. 10 грудня 2002 р. рішенням Комісії № 306 було виключено з Державного реєстру банків АКБ „Кримкредит” (м. Сімферополь).

За практикою, що склалася в розвинених країнах, органи банківського нагляду окрім своїх прямих функцій виконують також ряд повноважень, тісно пов`язаних із наглядовими завданнями. Зокрема, до таких повноважень відносяться: - інформування уряду про ситуацію, що склалася в банківській системі; - роз`яснення щодо можливих наслідків різних заходів для балансів комерційних банків; - пропозиції уряду щодо способів вирішення проблем, які не суперечать економічним нормативам й законодавчим вимогам; - приписи комерційним банкам щодо виконання заходів по виправленню ситуації у вигляді програми дій щодо розв`язання проблем.

Останнє завдання, як правило, тягне за собою прийняття відповідних політичних рішень, але якщо наглядовий орган не має можливості впливати на відповідні державні органи, він повинен використати всі наявні в його розпорядженні законні інструменти. При здійсненні вищеназваних функцій стосовно інформування уряду й надання йому рекомендацій орган банківського нагляду повинний надавати допомогу уряду в оцінці стану життєдіяльних банків; брати участь у визначенні процедури оцінки; вимагати від банків, щоб вони співробітничали у відпрацюванні та здійсненні державних програм перебудови; забезпечувати дотримання законів посадовими особами; надавати уряду рекомендації з правових та процедурних питань.

Фахівці в галузі банківської діяльності вже давно зрозуміли, що банківський нагляд буде ефективним лише при умові, якщо його місце чітко визначено й зрозуміло державним діячам. Нагляд над банками не буде ефективним, якщо уповноважені органи державної влади не будуть підтримувати суворий та активний контроль і якщо не буде чітко визначена висока суспільна роль банківського нагляду.

Розглядаючи питання застосування санкцій за порушення банківського законодавства, слід частково зупинитися на понятті юридичної відповідальності. Така необхідність пояснюється, в першу чергу тим, що санкції за порушення банківського законодавство характеризуються різною галузевою приналежністю і, відповідно, різними за змістом та наслідками заходами впливу для порушника. Тим більше, що банк як учасник банківських відносин досить часто підпадає під застосування заходів відповідальності з боку центробанку і в той же час може зазнати збитків від свого клієнта (наприклад боржника у випадку неповернення кредиту).

В теорії права поняттю юридичної відповідальності приділено значну увагу, оскільки це одне з ключових питань забезпечення примату права. Тривала наукова дискусія виробила ряд поглядів на проблему юридичної відповідальності, в тому числі на характеристику правових норм, що її встановлюють, щодо яких доцільно було б зауважити наступне.

Деякі автори вважають, що відповідальність - це реалізація правових санкцій, що санкції правових норм є підставою всіх видів відповідальності. [115] Лейст О.Э. Санкции в советском праве. - М.: Юриздат, 1962. - С.91. Однак в юридичній літературі є й інші погляди. Зокрема Я.М. Брайнін зазначає, що санкція - це лише засіб, що забезпечує реалізацію юридичної відповідальності. Реалізація правової санкції означає реалізацію відповідальності, але не саму відповідальність як особливий юридичний інститут. Правова відповідальність являє собою перш за все певне відношення правопорушника до органу державної влади, яке виникає в зв'язку із правопорушенням. ЇЇ сутність слід шукати не в санкції, яка лише забезпечує реалізацію відповідальності, а в правопорушенні. Тобто, на перший план виходить не формальна примусова сторона відповідальності, а її внутрішня морально-етична основа, що виражає неможливість для правопорушника ухилитися від обов'язку дати відповідь за свої протиправні дії. [40] Брайнин Я.М. Уголовный закон и его применение. - М.: Юрид.лит., 1967. - С. 82-83.

Професор Б.Т. Базилєв виділяє норми юридичної відповідальності в особливу групу норм, що включені в різні галузі права, але мають предметну та юридичну спільність, складаючи якісно однорідну правову тканину. Ці норми: а) складаються з гіпотези, що описує правопорушення, і санкції, що визначає вид і розміри покарання; б) регулюють методом покарання винних відносини, що виникають на підставі правопорушень, в основі їх застосування лежать загальні принципи; в) реалізація цих норм має цілі загальної та приватної превенції правопорушень; г) їх регламентоване процесуальним законодавством застосування забезпечується примусом (у врахуванні з переконанням). [23] Базылев Б.Т. Ответственность в советском праве: Учеб. пособие. - Красноярск: Красн. ун-т, 1977. - С. 35.

Кожна норма права має внутрішню форму вираження в актах державних органів - форму нормативного акта та форму викладення її припису. Форма побудови норми права та зовнішні форми її вираження визначаються, як і форми права в цілому, не тільки своїм специфічним змістом, але й особливостями регулюючої ролі норми права в даних конкретних умовах, тобто виконуваною нею конкретною функцією впливу на суспільні відносини, на поведінку людей. Доктор юридичних наук П.Є. Недбайло вважає всі три елементи (гіпотезу, диспозицію, санкцію) необхідними в правовій нормі. Відсутність хоча б одного з них означає, що ми маємо справу лише з частиною норми або з положеннями не правового характеру. Кожна окремо або в поєднанні вони не мають функції регулятора поведінки людей. [134] Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. - М.: Госиздат юрид.лит., 1960. - С. 67. У свою чергу, Я.М. Брайнин зазначає, що навіть у кримінальному праві санкція закону не обов'язково виражається в покаранні. Сутність санкції полягає, перш за все, в її спроможності забезпечити виконання вимог норми права. [40] Брайнин Я.М. Уголовный закон и его применение. - С. 42.

Санкції можуть виражатися в актах державного примусу до здійснення конкретних дій; у визнанні недійсності окремих актів та діянь; у покладанні додаткових обов'язків; у припиненні або зміні змісту правомочності; а в деяких випадках - у актах безпосередньої дії. При цьому істотне значення має відповідність санкцій характеру відносин, що регулюються. В галузі кримінального права санкцією є вплив на особистість правопорушника. В галузі цивільного права - заходи майнової відповідальності, такий розподіл прав та обов'язків, при якому заохочується правомірна поведінка, а несприятливі наслідки покладаються на осіб, чия поведінка відхиляється від встановленого нормою. Специфічні санкції є в галузі фінансового, трудового права тощо.

Зокрема, як зазначає професор Л.К. Воронова, за порушення фінансового законодавства застосовуються дисциплінарні, адміністративні і кримінальні заходи. Але до порушників фінансової дисципліни застосовуються і специфічні заходи - фінансові. [194] Фінансове право: Навчальний посібник для студентів юрид.вузів та факультетів. - К.: Вентурі, 1988. - С.30. До таких санкцій відносять штрафи, пеню та повне або часткове припинення бюджетного фінансування. Н.І. Хімічева також вказує на особливості фінансово-правових санкцій. Зокрема, вони мають грошовий характер, стягуються до централізованих державних фондів. Ці санкції розповсюджуються на організації, посадових осіб та громадян. Причому можливе одночасне застосування фінансово-правової санкції до посадової особи та організації. В зв'язку із спрямуванням фінансово-правових санкцій на забезпечення загальнодержавних інтересів у сфері фінансів, необхідністю швидкого реагування на фінансові правопорушення найбільш розповсюдженим є адміністративний порядок застосування таких санкцій. Вони поєднують у собі правовідновлювальні та штрафні (каральні) елементи. [195] Финансовое право: Учебник /Отв.ред. Н.И. Химичева. - М.: Изд-во БЕК, 1997. - С. 32-33.

Деякі автори вважають, що не кожна норма-припис повинна мати юридичну санкцію, певні види юридичних норм (зокрема, норми-дефініції) за своєю природою такі, що самі по собі не вимагають охорони державним примусом. Ці норми права діють лише в сукупності з нормами, які охороняються державним примусом. І лише в такому зв'язку проявляється їх юридичний характер. Охорона названих юридичних норм може бути забезпечена завдяки санкціям, що містяться в інших юридичних нормах, або за допомогою всією системи діючого права. [222] Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. - Свердловск: Свердлов.юрид.ин-т, 1972. - С. 187; [41] Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. - М.: Юрид. лит, 1976. - С. 64.

На думку В.В. Шейндліна, санкція у вузькому розумінні не є необхідним елементом структури кожної юридичної норми. Примусова санкція - необхідний елемент змісту лише тих норм, в яких конкретизовані способи або заходи примусу до їх дотримання. [205] Шейндлин В.В. Сущность советского права. - М.: МГУ, 1959. - С. 94. В свою чергу, Б.Т. Базилєв визначає санкцію як передбачений у відповідній правовій нормі несприятливий наслідок правопорушення, що застосовується до правопорушника компетентними державними органами. [23] Базылев Б.Т. Ответственность в советском праве: Учебное пособие. - Красноярск: Красн. ун-т, 1977. - С. 29. На думку П.Є Недбайло, санкція може полягати і в тому, що дії та вчинки, здійснені всупереч нормі, не породжують ніяких юридичних наслідків. Таку санкцію він називає санкцією нікчемності. [134] Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. - С. 64. В.В. Лазарєв зазначає, що в широкому розумінні під санкцією має бути власне прагнення уповноваженої особи витиснути, заборонити щось, що суперечить встановленим правилам, або, навпаки, дозволити, заохотити щось корисне, що відповідає суспільним інтересам. У більш вузькому розумінні під санкцією розуміється та частина правової норми, яка передбачає наслідки виконання або невиконання встановленого правила поведінки. [140] Общая теория права и государства. Учебник. /Под ред. В.В. Лазарева. 2-е изд, перераб. и доп. - М.: Юрист, 1996. - С. 42-43.

Стосовно банківського законодавства, то у випадку дотримання кредитними організаціями чинних законодавчих і нормативних актів їх діяльність заохочується, їм можуть бути видані ліцензії, що розширюють їх права щодо здійснення банківських операцій, вони безумовно користуються більшою довірою громадян і юридичних осіб, в тому числі центрального банку. Див., наприклад: [55] Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации. - С. 189. Тобто, дотримання банками встановлених приписів не просто свідчить про їхню діяльність у межах встановленого правого поля, а й значно сприяє розширенню їх професійної діяльності завдяки залученню потенційних клієнтів, які зацікавлені розміщувати кошти в стабільних банківських установах.

Розглядаючи організацію банківського нагляду, можна стверджувати, що завершальним етапом нагляду за банками є контроль за дотриманням ними у визначені строки вказівок органів нагляду щодо усунення виявлених недоліків. Для цього наглядові органи використовують неофіційні й офіційні заходи впливу на банки. Основними офіційними заходами є попередження, директиви з усунення недоліків, штрафні санкції, накази про усунення з посади керівників банку, передача банку під контроль наглядового органу, організація злиття або поглинання, позбавлення ліцензії на проведення банківських операцій, і як максимально негативний захід - ліквідація кредитної установи.

Санкції можуть застосовуватися центральним банком до кредитно-фінансових установ за наявності юридичних та фактичних обставин. Юридичною підставою застосування санкцій є здійснення кредитно-фінансовою установою діяння (дії або бездіяльності), що порушує встановлений законами та підзаконними нормативно-правовими актами порядок банківської діяльності в Україні. Тобто, при відсутності в законодавстві правових норм, що закріплюють обставини застосування відповідних санкцій, не можна говорити про вирішення в законодавстві питання правового регулювання юридичних підстав притягнення фінансово-кредитних установ до відповідальності за порушення банківського законодавства. Конкретні види санкцій, підстави та порядок їх застосування повинні бути передбачені чинним законодавством, що визначає компетенцію уповноваженого державного органу, який має відповідні права. В Україні таким органом є НБУ як центральний банк держави, що наділений державою відповідною компетенцією в сфері банківського регулювання та нагляду.

Згідно з чинним законодавством у випадку порушення суб`єктами банківської діяльності законодавства, економічних нормативів, порядку, строків і технології виконання банківських операцій, допущення несанкціонованої емісії, невиконання нормативних актів НБУ, ненадання звітності або надання недостовірної звітності, збиткової діяльності, створення становища, яке загрожує інтересам вкладників і кредиторів банку, перешкоджання антимонопольним діям або праву клієнта вільно вибирати банк, Національний банк України має право застосовувати до комерційного банку відповідні санкції.

Особливістю банківського нагляду є можливість застосування безпосередньо штрафних санкцій за порушення банківського законодавства. При цьому норми законодавства завжди повинні мати проміжні заходи впливу, а не лише анулювання банківської ліцензії й припинення діяльності банку.

В країнах з більш розвиненою правовою системою існує ряд проміжних заходів. Вони включають перелік примусових заходів щодо припинення некомпетентного й неправомірного володіння й управління, в тому числі: 1) можливість усунення апарату управління або директора; 2) грошові штрафи, що накладаються на посадових осіб, а також на юридичні особи за злочини або порушення банківського законодавства; 3) грошові штрафи в порядку цивільної відповідальності, що накладаються на фізичних осіб, за участь у небезпечних й нездорових банківських операціях; 4) право обмежувати або припиняти виплату дивідендів; 5) можливість ліквідації філії та інших форм розповсюдження; 6) можливість зупинення або припинення діяльності банку; 7) можливість накладення фінансових стягнень на директора (директорат) банку за збитки, що спричинені протизаконними діями банку, тощо.

Неефективна правова структура може призвести до кризи банківської системи, однак при цьому повинна бути врахована й наявність примусових заходів і нагляду. Проблеми нагляду завжди залежать від соціальної політики, політичного втручання, відсутності політичного бажання вирішувати проблеми, організаційних недоліків. Проблеми можуть також виникати від методології наглядової перевірки, що приділяє увагу лише формальній відповідності правовим нормам. Підставою для виникнення проблем може бути також відсутність системи раннього попередження й відповідного зовнішнього нагляду.

Аналізуючи тривалий процес реформування банківського законодавства в сфері банківського нагляду, можна говорити про певні позитивні результати. По-перше, відповідальність за порушення банківського законодавства визначена на сьогодні не на рівні підзаконних актів центрального банку Див., наприклад: [717] Порядок застосування НБУ і його регіональними управліннями санкцій при здійсненні ними контрольних функцій визначений в Положенні про застосування НБУ санкцій за порушення банківського законодавства, затвердженому Постановою Правління НБУ № 115 від 16.05.1995 р.; [704] Положення про застосування НБУ до банків та інших фінансово-кредитних установ заходів впливу за порушення банківського законодавства та внесення змін до нормативно-правових актів Національного банку, затверджене Постановою Правління НБУ № 215 від 26.05.2000 р. (в чому він не одноразово обвинувачувався зацікавленими учасниками відносин), а на рівні актів парламенту - Законів України „Про Національний банк України” та „Про банки і банківську діяльність”. Хоча в останньому акті закріплено, що порядок застосування заходів впливу, передбачених цим законом, а також розмір фінансових санкцій, що застосовуються до банків та інших юридичних осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю центрального банку, встановлюються законами України та нормативно-правовими актами НБУ (ст. 74).

По-друге, значно розширилося коло самих санкцій, які можуть застосовувати наглядовці центробанку. Слід також зауважити, що на відміну від будь-яких інших фінансових правовідносин у банківських правовідносинах представники центробанку (тобто органу, який представляє інтереси держави), наділені правом оперативної самостійності. В залежності від виду порушення фінансової дисципліни, наслідків для банківської системи та суспільства в цілому орган банківського нагляду буде вирішувати питання про застосування того чи іншого заходу відповідальності. Такий підхід пояснюється самою суттю нагляду та багаторічною банківською практикою, що доводить її ефективність. В Російській Федерації, зокрема, санкції, які застосовуються Банком Росії, можуть бути двох основних видів: первинні санкції, тобто санкції, що застосовуються до кредитної організації щодо конкретної обставини вперше, і наступні - більш жорсткі санкції, що застосовуються до кредитної організації у випадку, якщо нею не були усунені конкретні порушення, за які вже застосовувались первинні санкції. Винятком із загального правила є застосування наступних санкцій без застосування первинних у тому випадку, якщо здійснені порушення або операції кредитної організації завдали реальну загрозу інтересам вкладників. До первинних санкцій, які застосовуються Банком Росії, федеральне законодавство відносить: 1) вимога (припис) до кредитної організації усунути виявлене порушення; 2) стягнення штрафу в розмірі до 0,1 % розміру мінімального статутного капіталу; 3) обмеження проведення окремих операцій на строк до 6 місяців. Наступні санкції до кредитних організацій застосовуються у випадку невиконання у встановлений БР строк приписів про усунення виявлених порушень або застосовуються як первинні при загрозі інтересам клієнтів. Зокрема, до наступних санкцій відносяться: 1) стягнення із кредитної організації штрафу до 1% від розміру сплаченого статутного капіталу, але не більше 1 % від мінімального розміру статутного капіталу; 2) зміна для кредитної організації обов`язкових нормативів на строк до 6 місяців; 3) введення заборони на здійснення окремих банківських операцій, передбачених виданою ліцензією, на строк до 1 року, а також на відкриття філій на строк до 1 року; 4) призначення тимчасової адміністрації по управлінню кредитною організацією на строк до 18 місяців; 5) відкликання ліцензії на здійснення банківський операцій у встановленому законодавством порядку.

В Україні, зокрема, заходи впливу, що застосовуються Національним банком до банків, мають бути адекватними конкретним порушенням, які ними були допущені. Вибір таких адекватних заходів впливу має здійснюватися з урахуванням: а) характеру допущених банком порушень; б) причин, які зумовили виникнення виявлених порушень; в) загального фінансового стану банку та рівня достатності капіталу; д) значимості даного банку на ринку банківських послуг; е) розміру можливих негативних наслідків для кредиторів і вкладників.

Заходи впливу повинні застосовуватися Національним банком на підставі:

1) результатів інспекційних (планових та позапланових) перевірок діяльності банків чи їх філій;

2) результатів аналізу дотримання банками вимог банківського законодавства з використанням статистичної звітності, щомісячних і щоденних балансів тощо;

3) результатів перевірок діяльності банків аудиторськими організаціями, уповноваженими відповідно до чинного законодавства на їх здійснення.

В якості додаткових підстав, за яких органами НБУ та його територіальними відділеннями можуть розглядатися питання про можливість застосування заходів впливу за порушення банківського законодавства, можна також назвати матеріали правоохоронних органів, місцевих державних податкових адміністрацій (інспекцій) та інших органів, що характеризують дотримання банками та їх відокремленими підрозділами законодавчих актів з питань банківської діяльності.

При цьому слід звернути увагу на обмеження кола повноважень НБУ щодо застосування санкцій до банківських установ - порушників банківського законодавства, які ведуть банківську діяльність в інших державах. Щодо останніх, то НБУ повинен співпрацювати з відповідними органами таких держав, він надсилає уповноваженим органам повідомлення, які можуть використовуватися лише з метою перевірки ліцензії установи на право ведення діяльності або перевірки права на здійснення банківської діяльності.

У разі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки НБУ банківського законодавства, нормативно-правових актів центробанку або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, Національний банк адекватно вчиненому порушенню має право застосувати заходи впливу. [615] Відоповідно до ст. 73 Закону України „Про банки і банківську діяльність” від 7 грудня 2000 р., такими заходами впливу можуть бути:

1) письмове застереження щодо припинення порушення та вжиття необхідних заходів для виправлення ситуації, зменшення невиправданих витрат банку, обмеження невиправдано високих процентних виплат за залученими коштами, зменшення чи відчуження неефективних інвестицій;

2) скликання загальних зборів учасників, спостережної ради банку, правління (ради директорів) банку для прийняття програми фінансового оздоровлення банку або плану реорганізації банку;

3) укладення письмової угоди з банком, за якою банк чи визначена угодою особа зобов'язується вжити заходів для усунення порушень, поліпшення фінансового стану банку тощо;

4) видати розпорядження щодо:

а) зупинення виплати дивідендів чи розподілу капіталу в будь-якій іншій формі;

б) встановлення для банку підвищених економічних нормативів;

в) підвищення резервів на покриття можливих збитків за кредитами та іншими активами;

г) обмеження, зупинення чи припинення здійснення окремих видів здійснюваних банком операцій з високим рівнем ризику;

д) заборони надавати бланкові кредити;

е) накладення штрафів на:

- керівників банків у розмірі до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

- банки відповідно до положень, затверджених Правлінням Національного банку України, але у розмірі не більше одного відсотка від суми зареєстрованого статутного фонду;

є) тимчасової, до усунення порушення, заборони власнику істотної участі в банку використовувати право голосу придбаних акцій (паїв) у разі грубого чи систематичного порушення ним вимог Закону або нормативно-правових актів Національного банку України;

ж) тимчасового, до усунення порушення, відсторонення посадової особи банку від посади у разі грубого чи систематичного порушення цією особою вимог Закону або нормативно-правових актів Національного банку України;

з) реорганізації банку;

и) призначення тимчасової адміністрації.

Якщо порушення банківського законодавства спричинило значну втрату активів або доходів і настання ознак неплатоспроможності банку, НБУ має право відкликати ліцензію та ініціювати процедуру ліквідації банку відповідно до встановленої законодавством процедури. Див. зокрема: [699] Положення про сертифікацію осіб на право здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банку. Затверджено Постановою Правління НБУ N 273 від 16.07.2001 р. /Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 13.08.2001 р. за N 691/5882. Якщо в діях керівника банку або фізичної особи чи представника юридичної особи - власника істотної участі, якій пред'явлено обвинувачення у вчиненні злочину, не встановлено складу злочину, але має місце порушення вимог Закону або нормативно-правових актів НБУ, або якщо таку особу визнано винною у вчиненні корисливого злочину із призначенням покарання без позбавлення волі, Національний банк України має право видати банку розпорядження про звільнення такої особи з посади або заборону користуватися правом голосу придбаних акцій (паїв). Особу, яку на підставі розпорядження НБУ було відсторонено від посади або якій тимчасово заборонено користуватися правом голосу придбаних акцій (паїв), може бути поновлено на посаді або відновлено у використанні права голосу придбаних акцій (паїв) лише на підставі попереднього дозволу Національного банку України. Штрафи на керівників та службових осіб банку, фізичних осіб - власників істотної участі накладаються в порядку, передбаченому Кодексом України про адміністративні правопорушення.