Правові проблеми організації та діяльності банківської системи України

В той же час для позитивного вирішення даної проблеми Верховною Радою України 6 лютого 2003 р. було прийнято Закон № 485-ІУ “Про внесення змін в деякі закони України з питань попередження використання банків та інших фінансових установ з метою легалізації (відмивання) доходів, отриманих злочинним шляхом”. Грошовий ценз операцій, що підлягають моніторингу, знижений до 80 тис грн (при безготівкових та готівкових розрахунках). При відкритті рахунків, здійсненні операцій з готівковими коштами без відкриття рахунку на суму більше еквівалента 50 тис грн та інших операцій, що підлягають фінансовому моніторингу, банки та фінансові установи повинні здійснювати ідентифікацію клієнтів. У випадку відмови клієнта надати всю необхідну для цього інформацію або ж надання ним неправдивих відомостей банки та фінансові установи відмовляють таким клієнтам в обслуговуванні. При цьому для ідентифікації клієнта - юридичної особи банк або фінансова установа повинні ідентифікувати фізичних осіб, які є власниками такої юридичної особи, мають прямий або непрямий вплив на нього та отримують економічну вигоду від його діяльності. У випадку, якщо юридична особа є господарським товариством, банк повинен ідентифікувати фізичних осіб, що приймають істотну участь в такій юридичній особі. Для ідентифікації клієнта - фізичної особи банки та фінансові установи мають право вимагати інформації про нього через органи державної влади, банки, інші юридичні особи, а також здійснювати інші заходи по збору такої інформації. Інформація повинна бути надана безоплатно протягом 10 робочих днів.

Слід зазначити, що реформування національного законодавства в сфері боротьби із відмиванням (легалізацією) грошей, набутих незаконним шляхом, відбувається як в країнах пострадянського простору (так, у РФ такий закон був прийняти ще в 2001 р.), а й в економічно розвинених європейських країнах. Наприклад, в Австрії з 1 липня 2002 р. набрав чинності закон, який забороняє анонімні вклади в банках. На такий крок австрійський уряд пішов на вимогу Організації економічного розвитку і співпраці та Європейського Союзу, які вимагають від Австрії посилити боротьбу з відмиванням „брудних” грошей. За різними даними в Австрії з населенням близько 8 млн чоловік існує приблизно 25 млн ощадних книжок, причому майже всі вони видані на анонімні рахунки. Наприкінці квітня фізичним та юридичним особам на цих рахунках належало коштів на суму більш як 124,5 млрд євро //[375] Галицькі контракти. - № 29. - 15-21 липня 2002 р.

Підсумовуючи викладене, можна наступним чином визначити основні цілі банківського нагляду:

- впровадження, підтримка та розвиток широкого кола фінансових послуг в інтересах банківської системи зокрема та економіки держави в цілому;

- забезпечення ефективної та надійної роботи банків та їх спроможність задовольняти потреби, вимоги та претензії своїх клієнтів;

- забезпечення відповідності діяльності банківської системи грошово-кредитній політиці центробанку, враховуючи той фактор, що регулювання може суперечити їхнім цілям та завданням;

- забезпечення дотримання законів, нормативно-правових актів центрального банку, якими встановлені правила, що передбачають відповідний рівень професіоналізму та компетенції ведення банківської справи.

Для того, щоб банківський нагляд був ефективним, його роль та завдання повинні бути чітко виражені та усвідомлені державними органами. Нагляд над банками не може бути ефективним, якщо вищі урядові кола та уповноважені організації не будуть підтримувати строгий та активний контроль і якщо не буде чітко визначена важлива суспільна роль банківського нагляду. Якщо ці необхідні передумови дотримуються, можливе здійснення заходів, спрямованих на зміцнення інституційних рамок для досягнення ефективного нагляду над банками та забезпечення здорової банківської системи.

4.2 Система банківського нагляду України: етапи формування та перспективи розвитку

Кожній країні властиві свої особливості побудови банківської системи, відповідно кожна країна має особливості і в побудові системи банківського регулювання та нагляду. В ряді країн, зокрема у Великобританії, акцент ставиться на документарний нагляд; в інших, зокрема в США - на регулярне та всебічне вивчення стану кожного банку про проведенні інспекції на місці. [152] Поляков В.П., Московкина Л.А. Структура и функции центральных банков. Зарубежный опыт. - С. 140.

Для більшості країн, в тому числі і України, характерне є поєднання дистанційного контролю за діяльністю банків на підставі аналізу звітних документів з проведенням виїзних перевірок. Крім того, органи нагляду співпрацюють зі службами зовнішнього та внутрішнього аудиту банку.

Організація системи банківського нагляду залежить від рівня незалежності центрального банку, його власності та національних традицій, що склалися при формуванні банківської системи. Є декілька типів організації наглядової діяльності. По-перше, банківський нагляд може здійснюватися в рамках центрального банку (Італія, Великобританія, Греція, Іспанія, Україна, Казахстан). Змішана система банківського нагляду передбачає, що повноваження по здійсненню банківського нагляду розподіляються між центральним банком та компетентним державним органом (Німеччина, США, Франція). Третій тип побудови системи банківського нагляду взагалі виключає участь центробанку в цьому процесі: органи банківського нагляду відокремлені від центрального банку (Швейцарія, Канада, Швеція, Данія, Австрія).

Уповноваженими органами можуть бути спеціалізовані фінансові органи - Грошово-кредитне управління в Гонконзі; Монетарний інститут у Люксембурзі; Міністерство фінансів у Канаді, Норвегії, Фінляндії, Японії, Австрії; Банківські і фінансові комісії в Бельгії; Комітет з банківської регламентації, Комітет кредитних установ і Банківська комісія у Франції; Управління фінансового нагляду Швеції; Бюро нагляду за фінансовими установами в Канаді; Федеральне відомство нагляду за кредитною справою у ФРН.

Отже, створюються як спеціалізовані органи в сфері фінансової діяльності держави (міністерство фінансів), так і органи, виключною компетенцією яких є проведення саме банківського нагляду (відомство по контролю за банками). У Данії банківський нагляд взагалі здійснює Міністерство промисловості в рамках загальнодержавної компетенції. Своєрідною є побудова цих органів в США, де до наглядових установ відносять Міністерство фінансів, Раду керуючих, Федеральну корпорацію страхування депозитів, уряди штатів та Управління Контролера грошового обігу.

Аналізуючи практику організації системи банківського нагляду, можна визначити таку його структурну особливість як розподіл функцій між двома інстанціями. Загальна схема розподілу функцій має такий вигляд:

1) нормативна база здебільшого розробляється у Міністерстві фінансів;

2) контроль здійснюється або безпосередньо центральним банком ( як це практикується у Великобританії, Голландії, Люксембурзі, Ірландії, Італії, Португалії, Греції), або незалежним органом (Німеччина, Швеція, Норвегія, Фінляндія);

3) ліцензія видається або органами, що розробляють нормативну базу (Фінляндія, Норвегія, Іспанія), або контролюючими органами (Німеччина, Бельгія, Греція, Італія, Голландія, Португалія). Див.: [152] Поляков В.П., Московина Л.А. Структура и функции центральных банков. Зарубежный опыт. - С. 141; [184] Усоскин В.М. Современный коммерческий банк: управление и операции. - С. 55; [218] Реверчук С.К., Ковалюк О.М., Стрельбицька Л.М., Крупка М.І. та ін. Влада. Банки. Бізнес: політекономія взаємодії і розвитку. /За ред. д.е.н., проф. С.К. Реверчука. - К.: Атіка, 2002. - С. 68-69.

Щодо загальних засад побудови взаємовідносин у країнах із розвиненою банківською системою, можна відзначити такі особливості.

У Великобританії контроль традиційно здійснювався Банком Англії при раді з банками. Кожний банк мав особисті зв`язки із Банком Англії, якому надавалися звіти, але на відміну від інших систем нагляду, де супервізори провадять інспекції на місці для перевірки й отримання інформації, відповідальність за надання інформації Банку Англії лежала лише на банках. Однак ця система неформального нагляду стала неефективною, коли чисельність банків зросла й в країні відбувся новий притік іноземного капіталу до банківських структур. Після цього система нагляду була дещо змінена: делегувалися перевірки на місцях зовнішнім аудиторам, змінився зовнішній нагляд з боку Банку Англії. [273] Полицатто Винсенто. Разумное регулирование и банковский надзор. Создание институциональных рамок для банков. - С. 24-25.

Отже, можна зробити висновок, що для ефективності впровадження неофіційного підходу у здійсненні банківського нагляду повинні бути дотримані такі умови: невелика кількість банків, сильна центральна влада, традиція тісного співробітництва між банкірами й супервізорами, високопрофесійна робоча сила, ефективні системи управління в самих банках, жорстка аудиторська й облікова практика, повне розкриття інформації для забезпечення ринкової дисципліни.

Банківський нагляд у США - приклад формального підходу до контролю, що вимагає активної перевірки на місці умов діяльності банку. Американський підхід виправданий великою кількістю невеликих банків і системою безфілійних банків в окремих штатах, що є результатом обмеження діяльності в просторі. В США збитки банку більшою частиною покриваються за рахунок офіційних програм страхування депозитів, що сприяє значному громадському й політичному тиску на суворий підхід до банківського нагляду. На відміну від країн, де влада покладається на сторонніх експертів, банківські супервізори в США повинні самі мати навички щодо оцінки якості активів та інших аспектів банківської діяльності. При здійсненні нагляду в США застосовується цільове планування перевірок на місцях, використання зовнішнього нагляду й системи раннього попередження, використання досягнень комп'ютерних технологій. Це дозволяє наглядовим органам мати відносно постійну кількість перевіряючого персоналу, не дивлячись на зростання активів і складність фінансової системи.

Найстарішим розпорядчим органом із нагляду за банківською діяльністю є Служба Фінансового Контролю (СФК) ФРС США. Вона була створена на підставі Закону про національну валюту від 1863 р. і діє на підставі Закону про національний банк 1864 р. Формально СФК входить до складу Федерального Казначейства, тобто є ланкою виконавчої влади. Однак в той же час фінансовий контролер, який призначається на строк 5 років Президентом США та затверджується на посаді Сенатом, не може бути безмотивовано зміщений із посади. Отже, застосовується законодавча конструкція, яка демонструє незалежність урядової агенції від контролю з боку органів виконавчої влади і дозволяє діяти СФК як органу, незалежному від обох гілок влади: законодавчої та виконавчої. Основні функції Служби Фінансового Контролю: а) загальний нагляд за застосуванням федерального банківського законодавства; б) встановлення правил та видання інструктивних матеріалів, що регулюють порядок реєстрації статутів та ділову практику національних банків, контроль за їх діяльністю та ліквідацєю; в) надання чартерів новоствореним національним банкам. - Див. наприклад: [180] Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. - С. 86-87.

ФСК має свій апарат (близько 2000 осіб), який розділений на шість територіальних відділень. Характерною особливістю діяльності Служби Фінансового Контролю є те, що обслуговування підконтрольних банків служба здійснює за їх рахунок. [37] Бобраков Ю.И. США: Центральный банк и экономика. - М.: Наука, 1988. - С. 17-18.

Таким чином, метою проведення державної політики США в галузі банківського нагляду є здоров`я й стійкість усієї банківської системи, а не попередження індивідуальних банківських банкрутств. При цьому, як зазначають експерти, якщо концентровані банківські системи європейських країн інтернаціоналізують більшість витрат галузі нагляду та збитки розподіляються на рівні відділень, в американській банківській структурі витрати нагляду значно більшою мірою несуть регулятивні агенції, тоді як збитки банку в основному покриваються за рахунок офіційних програм страхування депозитів. Це створює значний громадський і політичний тиск на суворий підхід до банківського нагляду. [47] Виттас Д. Взаимодополняющее конкурентное взаимодействие финансовых посредников и рынков. - CECFP, Мировой банк, сентябрь 1989.

Банківський нагляд в Японії. Нове законодавство, що врегульовує правовий статус центробанку країни, набрало чинності з 1 квітня 1998 р. Ним наглядові функції було віднесено наглядових функцій до компетенції Міністерства фінансів країни. Банк Японії може укладати з кредитним організаціями контракти на проведення перевірок з метою прийняття або підготовки належних дій щодо підтримання порядку в кредитній сфері. В цих контрактах повинні бути передбачені умови, у відповідності з якими Банк сповіщає кредитні організації та отримує їх згоду на проведення перевірок. При цьому Банк Японії повинен враховувати операційні витрати кредитних організацій під час проведення перевірок. На запит міністра фінансів Банк Японії надає звіти про проведені перевірки. Крім того, міністр фінансів може вимагати від центробанку надання звітів та матеріалів, що свідчать про діяльність самого центробанку. [267] Масунага Рей. Основные проблемы системы Центрального Банка. Изучение примера Банка Японии. - ЯЦМФ, 1997. - С. 11, 13.

Банківський нагляд в континентальній Європі. Модель банківського нагляду, розроблена в континентальній Європі, базується на легалістичному підході, який обумовлює різні показники, яких банк повинен дотримуватися, але делегує контроль на місці й перевірку документації стороннім аудиторам. У Німеччині аудитори виконують перевірки банків і повинні інформувати владу, якщо вони виявлять відповідні факти порушення. В Бельгії спеціальні аудитори призначаються й фінансуються владою. В Швейцарії аудитори ліцензуються Федеральною Банківською Комісією й мають спеціально встановлені законом обов'язки. Супервізори залишають за собою право перевіряти банківську документацію і проводити перевірки в будь-який час. Встановлені правила, які визначають форму й зміст аудиторських звітів.

Такий підхід відображає роздержавлення інспекційного процесу, хоча й за чіткими державними правилами та напрямками. Перевагами такого підходу є можливість аудиторських організацій уникнути обмеження ресурсів і заробітної плати, які часто заважають контролюючим органам і владі в цілому наймати і утримувати висококваліфікований персонал. Аудитори, як правило, поєднують банківський і звичайний аудит.

Щодо негативних сторін, то до них слід віднести можливість наявності конфліктного становища аудитора перед банком й урядом, а також не виділення достатньої кількості ресурсів для забезпечення належного виконання аудиторських перевірок при бажанні досягти максимальних прибутків. Таким чином, належна модель інспекції на місцях повинна залежати від оцінки того, яка група - супервізори або аудитори, зможе найкраще здійснити перевірку на місці, виходячи із факторів навиків, компетентності, досвіду, незалежності від політичного та інших впливів, фінансових можливостей.

У Російській Федерації Центральний банк (Банк Росії) здійснює банківський нагляд шляхом постійного нагляду й проведення перевірок кредитних організацій на предмет відповідності їх установчих документів, фінансово-господарської, кредитної діяльності, а також діяльності щодо здійснення банківських операцій чинному законодавству та обов`язковим нормативам, встановленим Банком Росії (ст. 55 Федерального закону «Про Центральний банк Російської Федерації (Банк Росії)»). Основними завданнями банківського нагляду є забезпечення законності створення, організації й діяльності кредитних установ, забезпечення їх надійності, підтримка стабільності, а також захист інтересів вкладників й кредиторів. [55] Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации. - С. 32-33.

З 1 січня 1993 р. в ЦБ РФ для здійснення наглядової діяльності був створений особливий структурний підрозділ - Департамент банківського нагляду (до нього діяв Департамент по регулювання діяльності банків). До його складу ввійшли управління економічного аналізу діяльності банків, регламентації банківського нагляду, ліцензування діяльності банків, кредитних установ і банківського аудиту. Див.: [367] ДиК. - 1994. - № 2. - С. 7.

Формально Банк Росії незалежний від виконавчої влади, однак значну кількість дій він здійснює за дорученням уряду РФ. Крім того, банк РФ наділений багатьма повноваженнями, що мають адміністративний характер. Відповідно до Указом Президента РФ „Про заходи по забезпеченню державного фінансового контролю в Російській Федерації” Банк Росії є одним із центральних ланок системи такого контролю. [765] Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. „О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерацииї” //СЗ РФ. -1996. - № 31. - Ст. 3696. Вважається, що за організаційно-правовою суттю Банк Росії значною мірою наближається до статусу федеральних органів виконавчої влади. Наглядова діяльність Банку Росії передбачає перевірку об'єкта, а при виявленні будь-яких порушень - направлення йому обов'язкових для виконання приписів з вимогою усунення виявлених порушень, а також застосування встановлених законодавством санкцій Банк Росії, за загальним правилом, не втручається в оперативну діяльність кредитних установ. Лише в чітко визначених законом випадках, як правило, в якості санкцій за невиконання своїх приписів, а також у випадку реальної загрози інтересам вкладників

Банк Росії втручається в оперативну діяльність кредитних установ й призначає тимчасову адміністрацію по управлінню цією організацією на строк до 18 місяців (ст. 55, ст. 75 Федерального закону РФ „Про банки і банківську діяльність”) [749].

Інші заходи відповідальності, які може застосувати Банк Росії, не повинні зачіпати оперативної діяльності кредитної установи. Крім того, заходи відповідальності повинні застосовуватися до кредитних організацій лише в порядку нагляду (ст. 75 федерального закону „Про Центральний банк РФ”). Тобто, в законодавстві відсутня можливість застосування заходів відповідальності з боку Банку Росії до кредитних організацій в порядку контролю. Хоча на практиці можливі випадки, коли центробанк застосовує контрольні заходи, керуючись підзаконними актами. [751].

Г.А. Тосунян і А.Ю. Вікулін зазначають, що в державах з ефективно функціонуючими грошово-кредитними системами, як правило, реалізований принцип полісуб'єктності верхнього рівня банківської системи, і цей шлях є оптимальним і об'єктивним для Росії. [245] Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. - С. 96-97.

Поряд з Банком Росії як небанківська кредитна організація і як паралельна структура демонополізованого рівня органів банківського нагляду діє Агенція по реструктуризації кредитних організацій, заснована урядом і ЦБ РФ. До її завдань входять: 1) оперативна робота по взаємодії із банками, що поновлюються з числа проблемних (робота з „поганими” активами, участь в управлінні, надання економічної підтримки); 2) участь у проведенні ліквідації (ліквідаційний контроль) банків, що збанкрутували, в тому числі і по реалізації майна банків, що ліквідуються. [144] Основы банковской деятельности (Банковское дело) /Под ред. К.Р. Тагирбекова. - С. 30.

У контексті можна назвати також Федеральну корпорацію по страхуванню вкладів населення в комерційних банках, яка знаходиться в процесі перманентного формування, Міжбанківську службу безпеки тощо. Уряд Росії намагається створити структуру, що відповідатиме за взаємодію з банківською системою. Ця структура повинна займатися банківським регулюванням та наглядом за допомогою адміністративних і економічних методів.

В Казахстані Національний Банк з метою забезпечення фінансової стійкості банків, захисту інтересів їх депозиторів, а також підтримки стабільності грошово-кредитної системи Республіки Казахстан здійснює регулювання діяльності банків, в тому числі шляхом: встановлення пруденційних нормативів та інших обов'язкових до дотримання банками норм і лімітів, включаючи норми резервних вимог, провізії проти сумнівних та безнадійних активів; видання обов'язкових до виконання банками нормативно-правових актів; інспектування (перевірок) діяльності банків; видання рекомендацій по оздоровленню фінансового стану банку; застосування до банків обмежених заходів впливу; накладання санкцій на банки (ст. 41). [764] Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, „О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан” от 7 июля 1998 г.

Аналогічні норми містяться і в законодавчих актах Республіки Молдова, Республіки Бєларусь, країн Балтії, що закріплюють правовий статус центральних банків цих країн. Крім того, враховуючи існуючу перспективу входження прибалтійських країн до складу об'єднаної Європи, їх політика, в тому числі і в сфері банківської діяльності, спрямована на гармонізацію національного законодавства. Зокрема, в Стратегічній програмі розвитку Банку Естонії на 2001-2003 р. закріплено, що метою Банку Естонії у фінансовому секторі, в тому числі в банківській політиці, є забезпечення надійності фінансового сектора Естонії та повної готовності його для об'єднання з Європейським Союзом та об'єднаним ринком Європи. Банк Естонії підтримує створення об'єднаного фінансового нагляду для досягнення ефективності в усіх частинах фінансового сектора. Першочерговою метою Банку Естонії при створенні об'єднаного фінансового нагляду є забезпечення того, щоб у ході процесу об'єднання і в його результаті не послабився б загальний нагляд і, перш за все спроможність банківського нагляду. В свою чергу, при здійсненні наглядової діяльності Банк Естонії виходить з міжнародних норм і практики. Крім того, враховуючи схильність фінансового сектора до мікро- і макроризиків, центральний банк при необхідності залишить більш жорсткі, ніж прийняті в міжнародній практиці, нормативи надійності та інші заходи регуляції. Отже, можна зробити висновок, що більшість пострадянських республік, які побудували власні банківські системи в межах незалежних держав, використовують європейську модель банківського нагляду, створену в рамках центрального банку, базуючись при цьому на міжнародних стандартах, розроблених у сфері фінансового (в тому числі і банківського) нагляду.

Україна, організовуючи власну систему банківського нагляду, пішла традиційним для європейських країн шляхом, обмежуючи його проведення компетенцією центрального банку і не створюючи окремих спеціалізованих органів для здійснення банківського регулювання та нагляду. Зміст нагляду первісно визначався повноваженнями Національного банку України, встановленими Законом України „Про банки і банківську діяльність”, в якому закріплювалося, що НБУ координує діяльність банківської системи в цілому та здійснює контроль за дотриманням юридичними особами банківського законодавства і власних нормативних актів. [597] Закон України „Про банки і банківську діяльність” від 20 березня 1991 р. //Відомості Верховної Ради УРСР, 1991 р., № 25, ст. 281. (із наступними змінами та доповненнями).

В проекті Закону „Про Національний банк України” зазначалося: „Банк України здійснює функції банківського регулювання і нагляду за діяльністю банків‚ а також інших кредитних установ. Банк України здійснює постійний нагляд за додержанням банками та іншими кредитними установами банківського законодавства, нормативних актів Банку України і економічних нормативів. Головна мета банківського регулювання і нагляду - безпека та фінансова стабільність банківської системи, захист інтересів вкладників і кредиторів” (ст. 59 законопроекту). [629] Проект Закону України „Про Національний банк України”. Реєстраційний № 0940. Прийнятий в третьому читанні Верховною Радою України.

В прийнятому в 1999 р. Законі „Про Національний банк України” формулювання було дещо змінено. В ст. 55 Закону закріплено положення, згідно з яким головною метою банківського регулювання і нагляду було визначено безпеку та фінансову стабільність банківської системи, захист інтересів вкладників і кредиторів. Національний банк здійснює функції банківського регулювання і нагляду за діяльністю банків у межах та порядку, передбачених законодавством України. Національний банк здійснює постійний нагляд за дотриманням банками банківського законодавства, нормативних актів Національного банку і економічних нормативів.

Компетенція центробанку в галузі банківського нагляду отримала подальший розвиток у новій редакції Закону „Про банки і банківську діяльність” від 7 грудня 2000 р. Крім того, слід згадати норми Закону „Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг”, яким повноваження органів у сфері державного регулювання фінансових ринків. Розподіл повноважень був здійснений у такий спосіб:

- щодо ринку банківських послуг - Національним банком України;

- щодо ринків цінних паперів та похідних цінних паперів - Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку;

- щодо інших ринків фінансових послуг - спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг.

Отже, порівняно із пропонованою редакцією законопроекту про центробанк НБУ отримав обмежену сферу застосування своїх регулятивних та наглядових повноважень, що з позицій представників центробанку є позитивним явищем, оскільки дозволяє підвищити якісні вимоги до здійснюваних заходів.

Безпосередньо служба банківського нагляду була утворена в Україні у 1992 р. Метою її створення стало бажання надійно захистити інтереси вкладників та кредиторів, забезпечити їхню довіру до фінансово-банківської системи країни, сприяти її вдосконаленню та зміцненню. Серед перших актів, розроблених Управлінням з банківського нагляду, були Тимчасове положення „Про порядок створення, реєстрації комерційних банків і здійснення нагляду за їх діяльністю”, затверджене постановою Правління НБУ від 17.07.1992 р.; Положення про економічні нормативи регулювання діяльності комерційних банків, затверджене 21.12.1993 р. Функції і задачі зазначеного структурного підрозділу центробанку первісно визначалися в Положенні про службу банківського нагляду НБУ, затвердженому наказом Голови Правління НБУ № 110 від 12.07.1994 р. Відповідно до Положення діяльність служби банківського нагляду була спрямована на забезпечення дотримання банками економічних нормативів, аналізу даних балансу, інспектування безпосередньо на місцях.

Після об'єктивного процесу банкрутства комерційних банків, який спостерігався в Україні у 1995-1996 рр., супроводжуючи формування банківської системи країни, центробанк підвищив вимоги в сфері банківського нагляду, розширив компетенцію уповноважених структурних підрозділів і відкоригував вимоги, що ставилися до кредитно-фінансових установ. Так, протягом 1996 р. Департаментом банківського нагляду була підготовлена інструкція № 10 „Про порядок регулювання та аналіз діяльності комерційних банків”, затверджена постановою правління НБУ № 343 від 30.12.1996 р. Інструкцію передбачалося покладення на НБУ повноважень у таких сферах: 1) контроль за дотриманням обов'язкових нормативів і оціночних показників регулювання діяльності комерційних банків; 2) раннє регулювання; 3) упереджу вальні заходи; 4) застосування штрафних санкцій за порушення обов'язкових нормативів та заходи впливу за порушення оціночних показників; 5) економічний аналіз діяльності комерційних банків (аналіз капіталу банку, якості активів, надходжень, ліквідності, менеджменту). [втратила чінність; 700].

Система економічного аналізу ґрунтується на стандартизованій системі (САМЕL) Система ”CAMEL test” розроблена Федеральною Резервною системою США і включає: C - Достатність капіталу (Capital adequacy); A - Якість активів (Asset quality); M - Компетентність керівництва (Management); E - Доходність (Earnings); L - Ліквідність (Liquidity)., за допомогою якої можна аналізувати роботу комерційних банків за єдиною методикою. В її основу покладено аналіз основних показників фінансового стану банку з урахуванням головних його компонентів. Таким чином, вона є єдиною системою, згідно з якою аналіз проводиться як установами НБУ, так і комерційними банками. Контроль за дотриманням комерційними банками встановлених економічних нормативів, як свого часу зазначав голова центробанку, здійснюватиметься щоденно за середньозваженою оцінкою на підставі щоденних балансів. [532] Ющенко В.А. Економічні тенденції та перспективи розвитку фінансового сектора в економіці України //Фінанси України. - 1997. - № 5. - С. 64-72.

Поступово відбулося реформування структури банківського нагляду. На базі управління було створено департамент банківського нагляду, управління методології і координації банківського нагляду і аудиту; управління інспектування; управління з аналізу діяльності банків і контролю економічних нормативів; управління реєстрації і ліцензування банків. НБУ забезпечував здійснення нагляду за діяльністю комерційних банків і їх установ, а також за діяльністю небанківських установ, які проводили банківську діяльність на основі дозволу (ліцензії) НБУ на проведення банківських операцій. [718] Див. П. 1.3. Положення про службу банківського нагляду Національного банку України, затвердженого наказом Голови Правління НБУ від 12.07.1994 р. № 110.

Протягом 1996 р. Департаментом банківського нагляду за участі іноземних радників були розроблені та відпрацьовані методичні вказівки з інспектування комерційних банків та стандартизації роботи з виїзного інспектування задля всеохоплюючих перевірок за всіма напрямками діяльності комерційних банків та банківських установ. На 1997 р. головним завданням управління інспектування та відповідних служб регіональних управлінь НБУ стало впровадження уніфікованої системи рейтингової оцінки комерційних банків. Крім того в системі НБУ в структурі департаменту банківського нагляду було створено нове управління нагляду за проблемними банками.

Всі ці зміни, що породжувалися новими тенденціями в розвитку економіки держави та впровадженні нових механізмів господарювання, створення нових комерційних структур впливали й на існуючу організацію банківського нагляду, яка повинна була відповідати сучасним вимогам. Тому у 1997 р. центробанк почав відпрацьовувати нову наглядову структуру, яка б могла якісно забезпечувати виконання поставлених завдань в сфері забезпечення стабільності банківської системи країни та захисту інтересів її клієнтів. Загальна структура та повноваження органів системи банківського нагляду була затверджена Постановою Правління НБУ „Про структуру системи банківського нагляду НБУ та його повноваження щодо адекватного реагування на порушення в діяльності комерційних банків”.

Згідно з цим актом структура банківського нагляду побудована за вертикальним принципом і діє як єдиний механізм у складі центрального апарату та територіальних управлінь НБУ.

Система банківського нагляду складається з таких рівнів:

- відділ банківського нагляду територіального управління;

- Комісія з питань нагляду та регулювання діяльності банків при територіальному управлінні НБУ;

- начальник територіального управління НБУ;

- відповідні департаменти банківського нагляду Національного банку України;

- Заступник Голови Правління НБУ;

- Комісія з питань нагляду та регулювання діяльності банків Національного банку України. До департаментів та управлінь банківського нагляду НБУ були віднесені:

1. Департамент реєстрації та ліцензування банків - здійснює реєстрацію та ліцензування діяльності комерційних банків;

2. Департамент безвиїздного нагляду - відповідає за проведення економічного аналізу та розробки нормативів регулювання діяльності банків;

3. Департамент інспектування банків - безпосереднє інспектування діяльності банків;

4. Департамент з питань роботи з проблемними банками - займається вирішенням проблем, пов'язаних із функціонуванням проблемних банків, які у встановленому порядку отримали сукупний рейтинг „граничний” (4) та „незадовільний” (5);

5. Управління координації з питань банківського нагляду - координує інформацію щодо банківського нагляду.

- [714] Положення „Про структуру системи банківського нагляду Національного банку України та його повноваження щодо адекватного реагування на порушення в діяльності комерційних банків”, затверджене Постановою Правління НБУ від 17.11.97 р. № 380.

Було закладене розмежування компетенції між центральним апаратом та регіональними представництвами центробанку. На рівні територіального управління НБУ служба банківського нагляду формується в самостійний підрозділ (комісію з питань нагляду та регулювання діяльності банків - відповідно до наказу начальника територіального управління) на базі наступних напрямів діяльності: а) погодження на відкриття банківських установ та дозволів банківським установами на здійснення банківських операцій; б) інспектування банків і банківських установ; в) обробка економічної інформації; г) здійснення нагляду за банками, які у встановленому порядку отримали сукупний рейтинг „сильний” (1), „задовільний” (2) та „посередній” (3).

Провідне місце в організації банківського нагляду зайняла Комісія НБУ з питань нагляду та регулювання діяльності банків - спеціально створений колегіальний орган. Її повноваження були визначені первісно Положенням, затвердженим Постановою Правління НБУ N 184 від 23.07.1996 р. У 1998 р. центробанк, орієнтуючись на проведену реорганізацію наглядової структури, затвердив нове Положення про Комісію Національного банку України з питань нагляду та регулювання діяльності банків. [715] Положення про Комісію Національного банку України з питань нагляду та регулювання діяльності банків. Затверджене Постановою Правління НБУ N 470 від 09.11.1998 р. (зареєстровано в Мінюсті України - реєстр. N 596 від 17.12.1998 р.) - із змiнами, внесеними Постановою Правлiння НБУ N 231 вiд 13.05.1999 р., реєстр. N 648 вiд 13.05.1999 р.) //"Законодавчі і нормативні акти з банківської діяльності": Додаток до журналу "Вісник Національного банку України". - 1999. - № 1. - Ст.3. Мета її створення - проведення скоординованої політики щодо здійснення нагляду за діяльністю банків в Україні, яка сприятиме успішному їх функціонуванню, надійному захисту інтересів вкладників і кредиторів, прогнозуванню та своєчасному реагуванню на зміни, що відбуваються в банківській системі. Завданнями Комісії є:

- забезпечення стабільності та надійності банківської системи, а також захисту кредиторів і вкладників банків;

- визначення пріоритетних питань діяльності банківського сектора економіки та напрямів їх вирішення;

- проведення політики пруденційного банківського нагляду з метою забезпечення підтримки довіри суспільства до банків;

- розроблення стратегії і тактики банківського нагляду, вибір дійових інструментів для здійснення інтегрованого нагляду за банками;

- вдосконалення процесів, що запроваджуються з метою забезпечення монолітності, послідовності та консолідованості нагляду;

- сприяння наданню необхідних повноважень відповідним рівням системи банківського нагляду для забезпечення її чіткої роботи, в тому числі щодо удосконалення потоків інформації, координації зусиль у системі банківського нагляду, делегування повноважень, подальшого розвитку процедур щодо своєчасного й ефективного прийняття рішень та реагування тощо;

- сприяння законодавчому забезпеченню діяльності банківського нагляду, ініціювання нових і удосконалення чинних законів та нормативних актів, опрацювання пропозицій, що надходять із зовнішніх джерел, періодичний перегляд загальної інфраструктури банківського законодавства;

- розроблення методологій, які забезпечують необхідною інформацією про стан банківської системи, тенденції фінансового розвитку, розроблення системних питань та запланованого реагування;

- розроблення заходів щодо запобігання злочинності та правопорушенням у банківській системі;

- накопичення міжнародного досвіду та організація співробітництва з питань банківського нагляду з міжнародними організаціями і налагодження контактів з національними наглядовими інстанціями;

- проведення підготовки кваліфікованих висновків про проекти Законів України та нормативні акти Національного банку України;

- проведення комплексної оцінки фінансово-економічного стану банківської системи в цілому, визначення тенденцій її розвитку та надання пропозицій Правлінню НБУ щодо адекватного реагування. Очолює Комісію голова на рівні першого заступника Голови Правління НБУ.

Заступник голови Правління НБУ, який очолював на той момент систему банківського нагляду, мав у своїй компетенції затвердження планів контрольно-інспекційної діяльності банківського нагляду, приймав рішення про здійснення інспектування банків, забезпечував координацію діяльності департаментів банківського нагляду, а також вирішував інші поточні питання. Разом з тим до його повноважень не відносилося право застосовувати заходи примусового впливу, що, на думку службовців центробанку, вважалося недоцільним. Див., зокрема: [347] Пасічник В.В. Банківський нагляд: правові засади та проблеми здійснення /В посібнику: Банківське право України /Під. заг. ред. А.О. Селіванова. - С. 245.

Найвищою інстанцією в сфері банківського нагляду було визначено Правління НБУ, до компетенції якого відносилося прийняття найважливіших рішень в галузі банківської діяльності, в тому числі і банківського нагляду, видання нормативно-правових актів, вирішення питань щодо усунення керівництва банків, призначення тимчасової адміністрації, проведення санації та ліквідації банків.

На початку 1999 р. з метою запобігання дублювання функцій, що виконували структурні підрозділи центрального апарату НБУ, посилення роботи з проблемними банками була проведена реорганізація служби банківського нагляду, результатом якої стало створення департаменту пруденційного нагляду, управління реєстрації та ліцензування банків, управління нагляду за великими банками, управління з питань роботи з проблемними банками.

До складу департаменту пруденційного нагляду ввійшли: управління методології та координації банківського нагляду і співробітництва з міжнародними фінансовими установами; управління безвиїзного нагляду; управління інспектування банків і відділ нагляду за міжнародною діяльністю комерційних банків. Основними функціями департаменту пруденційного нагляду були:

- розробка політики і стратегії та системи організації банківського нагляду; - розробка методології, інструкцій, положень та інших нормативних документів НБУ з банківського нагляду; - участь у підготовці законодавчих і розробці нормативних актів НБУ; - розробка статистичної звітності щодо банківського нагляду; - збір і аналіз інформації від комерційних банків, регіональних управлінь НБУ і аналіз діяльності банківсь кої системи в цілому; - контроль за виконанням банками економічних нормативів; - збір і зведення інформації про діяльність банків і їх фінансовий стан за матеріалами безвиїзного контролю та інспектування банків на рівні регіональних управлінь НБУ і підрозділів Центрального банку, а також аудиторських фірм; - визначення рейтингових оцінок за системою САМЕL; - контроль за виконанням банком виправних заходів тощо.

На управління з питань роботи з проблемними банками було покладено завдання створення чіткої організаційної системи оперативного реагування на проблемні ситуації, що загрожують інтересам кредиторів та вкладників банків. До функцій цього управління входили також: а) збір і узагальнення інформації щодо діяльності і фінансового стану проблемних банків; б) здійснення моніторингу за проблемними банками; в) розробка пропозицій щодо поліпшення їх фінансового стану; г) проведення експертизи програм фінансового оздоровлення проблемних банків і здійснення контролю за виконанням комерційними банками цих програм; д) здійснення моніторингу за процесом ліквідації банків і контролю за роботою ліквідаційної комісії тощо. За окремим управлінням були закріплені функції регулювання та нагляду за діяльністю великих банків.

З метою підвищення ефективності банківського нагляду і наближення його до вимог світових стандартів у жовтні 2000 р. Правління НБУ прийняло постанову про реорганізацію банківського нагляду. Нею було передбачено встановлення перехідного періоду протягом 2001 - 2005 рр. для підготовки виведення банківського нагляду з-під контролю НБУ і створення самостійного наглядового державного органу.

У відповідності з постановою ліквідовано департамент пруденційного нагляду і три управління: нагляду за великими банками; з питань роботи з проблемними банками; реєстрації та ліцензування банків. На їх базі було створено Генеральний департамент банківського нагляду; департамент інспектування та моніторингу банків; департамент реєстрації та ліцензування банків; департамент реорганізації і ліквідації банків. Директори всіх новостворених департаментів підпорядковуються директору Генерального департаменту банківського нагляду

Операції з банківського нагляду виконують також відділи банківського нагляду за діяльністю комерційних банків, створені в регіональних відділеннях НБУ. Функціями відділу є:

- розгляд пакетів документів щодо реєстрації комерційних банків і погодження відкриття філій;

- контроль за своєчасністю подання комерційними банками змін і доповнень до установчих документів;

- розгляд пакетів документів щодо ліцензування новоствореного банку та розширення ліцензії діючого;

- розгляд питань про відкликання ліцензії та дозволів на проведення банківських операцій у зв'язку з порушенням законодавчо-нормативних актів;

- розгляд пакета документів щодо ліквідації філій і участь у роботі ліквідаційної комісії;

- отримання від банків звітності, її аналіз й узагальнення, і на основі цього розробка пропозицій щодо усунення недоліків у їх діяльності;

- здійснення контролю за дотриманням банками економічних нормативів, установлених НБУ;

- застосування санкцій до банків, які систематично порушують чинне законодавство, економічні нормативи, не виконують розпоряджень НБУ щодо поліпшення їх фінансового стану;

- проведення комплексних і цільових (тематичних) перевірок банківських установ області, реалізація результатів перевірок і контроль за усуненням виявлених недоліків;

- визначення загальної рейтингової оцінки за системою САМЕL;

- підготовка зауважень і пропозицій до проектів законів України, інструкцій, нормативних актів і методичних вказівок НБУ з питань організації грошово-кредитної політики, розрахунків, організації банківського нагляду за діяльністю банків та ін. До складу відділу входять три сектори: сектор реєстрації та ліцензування; сектор аналізу та контролю економічних нормативів; сектор інспектування. Основним завданням відділу є здійснення контролю і нагляду за дотриманням банками чинного законодавства України та нормативних актів НБУ і забезпечення функціонування банківських установ на основі принципів безпечної і стабільної діяльності.

Генеральний департамент з питань банківського нагляду співпрацює із Комісією з питань нагляду і регулювання діяльності банків. Зокрема, у 2002 р. з метою удосконалення банківського нагляду, оптимізації розподілу функцій і обов'язків між центральним апаратом і територіальними управліннями Національного банку України щодо нагляду за банками було прийняте рішення Комісією НБУ з питань нагляду і регулювання діяльності банків від 29.01.2002 р. N 29 про розподіл банків на групи в залежності від розміру чистих активів, про що Генеральний департамент банківського нагляду довів до відома банківських установ своїм листом № 45-311/370 від 11.02.2002 р.

Останнє реформування системи банківського нагляду було викликане фінансовим станом країни та функціонуванням вітчизняної банківської системи на відповідному етапі її розвитку. Зокрема, Комплексною програмою оздоровлення банківської системи на 1999-2000 рр. передбачався ряд заходів, в тому числі пов'язаних і зі сферою банківського нагляду та регулювання:

- забезпечення розбудови банківської системи, здатної ефективно й адекватно діяти в умовах ринкової економіки;

- удосконалення системи нагляду НБУ за діяльністю комерційних банків;

- відновлення довіри населення до банківської системи, мобілізація нею коштів з подальшим вкладенням їх у реальну економіку;

- розвиток фінансових інструментів для поліпшення грошово-кредитного регулювання шляхом впровадження ринкових відносин, а не за рахунок директивного розподілу кредитів;

- розв'язання проблеми неплатежів. Див, зокрема: [446] Кротюк В. Становлення і перспективи розвитку банківського нагляду в Україні //Вісник НБУ. - 2001. - № 7. - С. 2 - 6.

Слід зазначити, що Закон „Про банки і банківську діяльність” вніс певні корективи у визначення кола суб'єктів, що підпадають під наглядову діяльність центробанку. Зокрема, раніше його повноваження розповсюджувалися на діяльність комерційних банків та їх установ, а також на діяльність небанківських установ, які здійснюють банківську діяльність на основі дозволу (ліцензії) НБУ на проведення банківських операцій.

Із січня 2001 р. наглядова діяльність НБУ охоплює всі банки, їх підрозділи, афілійованих та споріднених осіб банків на території України та за кордоном, установи іноземних банків в Україні, а також інших юридичних та фізичних осіб у частині здійснення банківської діяльності (ч. 2 ст. 67). Крім того, НБУ має право здійснювати перевірку осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю Національного банку України, з метою дотримання законодавства щодо банківської діяльності. При здійсненні перевірки Національний банк України має право вимагати від цих осіб подання будь-якої інформації, необхідної для здійснення перевірки. Інспектовані особи зобов'язані подавати Національному банку України затребувану інформацію у визначений ним строк.

До осіб, які можуть бути об'єктом перевірки Національного банку України, відносяться: 1) власник істотної участі у банку, якщо Національний банк України вважає, що він не відповідає вимогам, встановленим цим Законом щодо істотної участі, або негативно впливає на фінансову безпеку і стабільність банку; 2) особа, що придбала істотну участь у банку без письмового дозволу Національного банку України. Метою введення інституту „істотної участі” є недопущення у банківську систему та до управління банком осіб, які не мають бездоганної ділової репутації та достатньої власної фінансової стабільності, що загрожуватиме інтересам вкладників та інших кредиторів банку. Банкам забороняється випуск акцій на пред'явника. Критерій „істотної участі” поширюється на членів виконавчого органу і наглядової ради юридичної особи, а також на її власників. У світовій банківській практиці прийнято, що в річних звітах солідні фінансові установи розкривають інформацію не лише щодо персоналій керівних і наглядових органів, а й про акціонерів, які мають „істотну участь”. Згідно з четвертим принципом Базельських стандартів, орган нагляду країни повинен мати повноваження щодо розгляду і відхилення пропозицій про передачу іншим особам значних пайок або контрольних пакетів в існуючих банках. Керуючись ст. 73 Закону „Про банки і банківську діяльність”, НБУ у разі грубого чи систематичного порушення власником істотної участі у банку вимог законодавства має право застосувати до такого акціонера відповідний захід впливу - заборону використовувати право голосу придбаних акцій (паїв). Згідно зі ст.74 Закону, у разі встановлення заборони користуватися правом голосу відповідно до придбаних акцій (паїв) право брати участь у голосуванні передається довіреній особі, яка призначається НБУ за поданням банку [615].

Об'єктом перевірки Національного банку України може бути також особа, щодо якої є достовірна інформація про здійснення цією особою банківської діяльності без банківської ліцензії.

В Україні запроваджена змішана форма банківського нагляду, яка передбачає зосередження функцій нагляду в рамках центрального банку у тісній взаємодії з органами внутрішнього та зовнішнього аудиту. При здійсненні банківського нагляду Національний банк України може користуватися послугами інших установ за окремими угодами. Як і в країнах континентальної Європи, в Україні здійснення банківського нагляду відбувається із застосуванням дистанційного контролю та інспектування на місцях.

Повертаючись до дискусії про необхідність виведення банківського нагляду з-під компетенції центробанку, слід зазначити, що вона триває не один рік, а її учасники стоять на діаметрально протилежних позиціях. Зокрема, на думку деяких дослідників, зосередження всієї адміністративно-командної грошово-кредитної влади в руках одного відомства призведе до зайвої бюрократизації, зарегламентованості і, зрештою, до втрати ініціативи і заповзятливості всієї системи органів, що контролюються. Крім того, при такому устрою кредитної системи можливі різного роду зловживання. Так, Л.Г. Єфімова свого часу пропонувала створити декілька органів управління кредитною системою, компетенція яких засновувалася б на принципі розділення влади, використовуючи для цього досвід Франції .

Представники НБУ ще з моменту заснування служби банківського нагляду відстоюють протилежну позицію. У 1995 р. начальник департаменту банківського нагляду Степаненко А.І. зазначав, що на сучасному етапі не варто перерозподіляти контрольні функції; банківський нагляд повинен бути в структурі НБУ, так як там концентрується вся звітність комерційних банків. [511] Степаненко А., Ковальчук Т. Про деякі аспекти діяльності комерційних банків //Банківська справа. - 1995. -№ 1. - С. 25. В.П. Гетьман вважав, що НБУ повинен бути органом банківського нагляду, який підтримує необхідний рівень стандартизації і професіоналізму в національній кредитній системі. [56] Гетьман В.П., Килимник Ю.В. Національний банк у системі влади. Бесіди про Конституцію. - К., 1997. - С. 31. І на сьогоднішній день позиція керівництва центробанку залишається незмінною. Так, В. Пасічник зазначає, що центральний банк є ядром фінансової системи, і банківський нагляд є його прямою і цілком природною функцією, особливо в країнах, що розвиваються. [347] Пасічник В.В. Банківський нагляд: правові засади та проблеми здійснення //В посібнику: Банківське право України /Під. заг. ред. А.О. Селіванова. - С. 243.