Правові проблеми організації та діяльності банківської системи України

Норми, що закріплюють економічну незалежність центробанків, містяться в більшості нормативно-правових актів, що визначають статус центральних банків. Зокрема, в Болгарії сума перевищення річного доходу над видатками центрального банку за рік, після формування коштів «резерву» або інших спеціальних резервних фондів згідно з законодавством, надходить до державного бюджету. Федеральна резервна система США передає більшу частину свого чистого доходу Міністерству фінансів, а тому не накопичує багатства від своєї діяльності, що надає ФРС значних переваг: вона не одержує бюджетних асигнувань, які контролюються Конгресом. Див.: [560] Центральні банки в різних країнах з точки зору їх незалежності: Матеріали семінару. - С. 5; [269] Фредерік С. Мишкін. Економіка грошей, банківської справи і фінансових ринків. - С. 488-490.

Щодо організаційних принципів побудови системи НБУ, то до них можна віднести принцип централізації, принцип єдності, принцип вертикальної структури управління та колегіальності управління.

Принцип централізації. В теорії управління існує декілька способів визначення й зміни компетенції органів, тобто нормативного закріплення предметів ведення, прав та обов`язків. Зокрема, централізація - здійснення функцій тільки центральними органами; децентралізація - передача частини функцій нижчестоящим та місцевим органам; деконцентрація - розосередження функцій управління за „горизонталлю” і за „вертикаллю” (включаючи функціональні аспекти); делегування - взаємоузгоджене переадресування повноважень органам різних рівнів; субсидіарність - взаємодоповнена діяльність різних ланок влади та управління. [174] Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М.: 1998. - С. 216.

На виконання своєї основної функції - забезпечення стабільності грошової одиниці - НБУ сприяє дотриманню стабільності банківської системи, а також, у межах своїх повноважень, - цінової стабільності. Згідно із ст. 100 Конституції Рада НБУ розробляє основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її проведенням. Усі підрозділи центрального банку здійснюють грошово-кредитну політику під загальним, централізованим керівництвом НБУ, який наділений найбільш повними повноваженнями щодо банківського регулювання, нагляду, контролю та здійснення банківських операцій на території всієї держави. Всі територіальні управління та інші органи, що включені до системи центрального банку, підпадають під контроль й нагляд з боку єдиного центру, яким є Правління НБУ, що очолюється головою НБУ (Див. Додаток Е).

У ст. 22 Закону „Про Національний банк України” зазначено, що структура Національного банку будується за принципом централізації з вертикальним підпорядкуванням. Національний банк наділений правом самостійно вирішувати питання організації, створення, ліквідації та реорганізації структурних підрозділів та установ НБУ, його підприємств, затверджувати їх статути та положення. Зрозуміло, що філія центрального банку не може мати статусу юридичної особи і не може видавати нормативні акти, а уповноважена діяти від імені НБУ в межах отриманої від нього компетенції на підставі затвердженого положення.

Правове закріплення зазначений принцип отримав свого часу також у Постанові НБУ від 05.09.1996 р. № 233 “Про структуру центрального апарату Національного банку України”.

Принцип вертикальної структури управління системою НБУ, закріплений законом, означає, що призначення посадових осіб та їх підзвітність можуть здійснюватися виключно за вертикаллю.

Принцип централізації більш повно знаходить своє застосування в країнах із федеральним устроєм на відміну від унітарних держав, якою є, зокрема, Україна. Так, у Російській Федерації принцип централізації системи Банку Росії означає, що система Банку Росії організується таким чином, щоб забезпечувати реалізацію державної політики в кредитно-грошовій й банківській сферах в усіх регіонах РФ під загальним, централізованим керівництвом. При цьому принцип централізації Банку Росії передбачає обов`язкову взаємодію та координацію єдиної грошово-кредитної політики, політики в банківській сфері федеральних органів державної влади й Банку Росії з органами державної влади суб`єктів РФ, а в деяких випадках і з органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями (зокрема громадськими організаціями споживачів, асоціаціями кредитних організацій тощо). Метою такої взаємодії є роз`яснення політики Банку Росії в грошово-кредитній й банківській сферах, врахування місцевих особливостей при проведенні конкретних заходів, співробітництво з органами державної влади суб`єктів РФ при здійсненні функцій банківського регулювання, контролю й нагляду, а також при здійсненні операцій з федеральним й місцевими бюджетами та федеральними позабюджетними фондами. [55] Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. - С. 49.

Говорячи про правовий статус філій (територіальних управлінь) Національного банку України, можна стверджувати, що вони є найважливішими структурними елементами системи центрального банку. Наявність філій НБУ створило базу для формування регіональної банківської системи. Вони беруть безпосередню участь в дослідженні та прогнозуванні економічних процесів та найважливіших показників фінансової діяльності регіонів. Зокрема, на філії покладено обов'язок щомісяця здійснювати комплексний аналіз основних показників діяльності кожного комерційного банку на визначеній території і складати відповідну аналітичну записку з висвітленням тенденцій економічних процесів, а також порушень і їх причин. Не дивлячись на централізовану структуру системи НБУ, на впорядкування принципу вертикального підпорядкування, саме регіональні відділення прямо чи опосередковано сприяють підвищенню ефективності суспільного відтворення та розвитку економіки регіонів (а значить - і держави в цілому), виконуючи основні функції в сфері банківської діяльності. Фактично через регіональні відділення НБУ має можливість здійснювати постійне регулювання грошового обігу, кредитування економіки (в першу чергу через механізм рефінансування), забезпечувати безготівкові розрахунки тощо. Слід також враховувати й роль територіальних відділень НБУ у виконанні бюджетів усіх рівнів, оскільки через центробанк та його територіальні підрозділи установи Державного казначейства України здійснюють обслуговування бюджетної системи країни.

Відповідно до ст. 23 Закону “Про Національний банк України” філії (територіальні управління) Національного банку не мають статусу юридичної особи і не можуть видавати нормативні акти, вони діють від імені Національного банку в межах отриманих від нього повноважень. Завдання і функції філій Національного банку визначаються Положенням, що затверджується Правлінням Національного банку. Постановою Правління НБУ № 495 від 22 грудня 2000 р. було затверджено Положення про філії (територіальні управління) Національного банку України [702] Зареєтровано в Міністерстві юстиції України 26.01.02 р. № 81/5272; із змінами, внесеними згідно з Постановою НБУ № 495 від 04.12.2001 р. (далі по тексту - Положення).

Якщо говорити про правові засади регулювання діяльності філій центрального банку, в першу чергу, слід назвати Конституцію України, яка визначає конституційні засади діяльності НБУ (ст. 99). Усі заходи Національного банку України спрямовані на найголовніший пріоритет - стабільність національної валюти, яка є надійним ґрунтом для подальшого розвитку економіки країни. [509] Стельмах В. Национальный банк Украины - первые десять лет жизни //Мир денег. - 2001. - № 2. - С.13. По-друге, це Закон України “Про Національний банк України”, який є статусним законом для організації діяльності територіальних управлінь центрального банку. Звичайно, сюди слід віднести також сукупність законів України, що врегульовують загальні питання власності (зокрема її об`єктів), здійснення підприємницької діяльності тощо. По-третє, правові засади діяльності філій врегульовуються нормативно-правовими актами самого Національного банку України, в тому числі і вищезгаданим Положенням про філії (територіальні управління).

Відповідно до чинного законодавства філії НБУ вирішують питання, що належать до їх компетенції, на засадах єдності та централізації в здійсненні грошово-кредитної та валютної політики, банківського нагляду, бухгалтерського обліку і розрахункових операцій, при складанні фінансової та статистичної звітності тощо.

До складу територіальних управлінь центрального банку належать Головні управління НБУ в АРК та по місту Києву і Київській області, а також 23 управління НБУ по областях. Отже, можна говорити, що в основі розташування територіальних управлінь центрального банку держави лежить адміністративно-територіальний устрій України, визначений Конституцією (Основним Законом) України (ст. 133). Див. зокрема: [424] Заєць І. Обласний поділ в Україні: етапи та тенденції розвитку //Право України. - 1999. - № 9. - С. 110 - 115. При цьому відсутність відділень НБУ на рівні районів пояснюється загальними засадами організації діяльності центрального банку та функціями, які покладаються на його філії.

Слід зазначити, що такий підхід є виправданим для вітчизняної банківської системи, однак він не є єдиним для систем центрального банку інших країн. Так, зокрема у Франції кількість відділень і контор Банку Франції (259 в 1928 р.) неодноразово змінювалася у відповідності зі зміною економічних вимог та завдань Банку. З 1992 р. Банк Франції має 211 відділень. [32] Банк Франции: Спец. Издание Банка Франции, 1996 г. - С. 12. Відділення організовані в 22 районах, які відповідають адміністративному поділу країни. До функцій філій Банку Франції входить: випуск банкнот в обіг; обслуговування клієнтури, зокрема, по операціях з цінними паперами; організація клірингових розрахунків через розрахункові палати; збір інформації про діяльність кредитних установ; оцінка банківських ризиків; консультування підприємств з питань фінансового аналізу та експертизи; збір та аналіз економічної та фінансової інформації на регіональному рівні, зокрема, за допомогою кон'юнктурних обстежень в різних галузях економіки. - [152] Поляков В.П., Московкина Л.А. Структура и функции центральных банков. Зарубежный опыт. - М. : ИНФРА-М, 1996. - С. 20. Кожним обласним відділенням керує директор, який відповідно до закону про статут Банку Франції [752] Закон Франции № 93-980 „Об уставе Банка Франции и деятельности и надзоре за кредитными учреждениями” от 4 августа 1993 г., с изменениями и дополнениями закона № 93-1444 от 31 декабря 1993 г. призначається керуючим Банку.

В Італії на місцевому рівні Банк Італії представлений практично в усіх провінціях своїми філіями різного рангу: основні регіональні філії та звичайні філії, загальною чисельністю - 99. В Італії в кожній провінції завданнями філій Банку Італії є: 1) рефінансування місцевих банків та всіх банків, що мають операційні структури на місцях; 2) нагляд за місцевими банками (тобто банками, що мають головні контори в провінції); 3) вивчення та аналіз економічних та фінансових тенденцій на місцевому рівні, надання спеціальних звітів в Департамент досліджень в Римі або надання консультаційних послуг місцевому відділу нагляду; 4) діяльність в якості місцевого відділення Казначейства, прийняття грошових надходжень та здійснення виплат від імені держави. Ці операції проводяться через рахунок Казначейства, що знаходиться в Центральній Конторі в Римі; 5) емісія банкнот та їх вилучення; 6) проведення операцій по наданню місцевих клірингових послуг; 7) функціонування в якості представництва італійського Офісу іноземних валют.

Кожна філія має директора та заступника директора та включає в себе наступні відділи: секретаріат, який також виконує завдання нагляду, але коли нагляд надзвичайно інтенсивний із-за присутності багаточисленних місцевих банків, його здійснює спеціальних підрозділ по нагляду (їх нараховується в країні понад 30); бухгалтерський та казначейський відділи (останні були недавно об`єднані в рамках одного відділу внаслідок проведення реформи обробки даних в цій галузі); касовий відділ, відповідальний за всю діяльність, пов'язану з банкнотами та цінними паперами. З метою забезпечення координації діяльності всіх місцевих філій було створено 12 адміністративних округів. - [117] Лекции о деятельности центральных банков /Под редакцией М. Роккаса и К. Мастропаскуа. - Рим, 1996. - С. 221-222. У минулому Банк Італії був зобов'язаний мати філії в кожній провінції. Прийнятий у 80-ті роки ХХ сторіччя закон зробив це положення більш гнучким і зобов'язання було скасовано. Присутність Банку Італії в провінціях на сучасному етапі визначається функціональними та економічними причинами.

Зрозуміло, що однією з головних рис, які впливають на встановлення правового режиму територіальних відділень центральних банків, є форма державного управління - унітарна чи федеративна. Як правило, саме зазначений фактор не в останню чергу впливає на побудову всієї системи центрального банку держави (якщо не передбачена інша організаційна структура - як Федеральна Резервна система у США).

Наприклад, до структури Банку Росії входять два види територіальних установ: національні банки республік у складі РФ та головні територіальні установи в інших суб`єктах Федерації (краях, областях, автономних округах, автономних областях), які згідно з Положенням про територіальні установи Банку Росії виконують ідентичні функції. [55] Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации. - С. 59. В кінці 1999 р. у складі центрального апарату ЦБ РФ був створений Департамент по роботі з територіальними установами Банку Росії, основними напрямками діяльності якого є: вдосконалення структури та діяльності територіальних установ та сприяння їх взаємовідносинам з керівництвом та підрозділами центрального апарату БР.

Достатньо специфічною є організація філій центрального банку в Німеччині, на формування якої вплинули історичні та національні особливості країни. Зокрема, з кінця другої світової війни і до 1957 р. в Німеччині існувала двоярусна побудова системи центральних банків (Банк Німецьких земель у Франкфурті-на-Майні та Центральні Банки земель окремих земель західних окупаційних зон), яка була побудована за аналогом із Федеральною резервною системою США. Однак після прийняття Конституції ФРН (1949 р.) та Закону про Німецький Федеральний банк (26 липня 1957 р.) система центральних банків була реформована шляхом злиття останніх у Федеральний банк. [136] Немецкий Федеральный банк. Денежно-политические задачи и инструменты. - Спец.издание НФБ, Франкфурт-на-Майне, 1993. - С. 126-127. - До компетенції Центрального Банку землі в Німеччині відносяться: 1) угоди із землею та із землями, а також з публічними адміністраціями землі або земель; 2) угоди з кредитними інститутами його регіону, якщо вони не підпадають під компетенцію Ради директорів.

Після прийняття нової редакції Закону про Німецький Федеральний банк 22 жовтня 1992 р. організаційна структура банку була пристосована до державного устрою і одночасно скорочена в результаті об'єднання Німеччини. В § 8 вказаного закону зазначається, що НФБ утримує в кожній землі по одному головному управлінню, що іменується Центральним Банком землі для 9 регіонів. Правління ЦБ землі здійснює угоди та адміністративне управління, що приходиться на регіон його головного управління. Правління Центрального Банку землі складається із президента та віце-президента і ще одного члена правління. Для Центральних банків земель: вільне ганзійське місто Бремен і землі Нижня Саксонія та Анхальтинська Саксонія; вільне ганзійське місто Гамбург, землі Меккленбург-Форпоммерн і Шлезвіг-Хольштейн. При кожному Центральному Банку існує рада, яка обговорює з Президентом ЦБ землі питання валютної і кредитної політики і з Правлінням ЦБ рішення завдань, що лежать в сфері його компетенції. Слід зауважити, що Рада не є органом ФНБ, це дорадчий орган, через який Федеральний банк підтримує контакт із кредитним господарством та підприємствами-позичальниками в окремих федеральних землях.

Німецький Федеральний банк може мати філії (головні відділення та відділення). Головні відділення управляються двома директорами, які підпорядковуються відповідному Центральному Банку землі. Відділення управляються одним директором, який підпорядкований вищестоящому головному відділенню. Станом на 1 листопада 1992 р. існувало 190 таких відділень, в тому числі 15 в „нових” землях Федерації. Така мережа відділень має традицію в системі емісійного банку Німеччини і, зокрема, вона полегшує забезпечення готівковими грошима, а також здійснення безготівкового розрахунку.

Звичайно, підіймаючи питання про розгляд правового статусу філій центрального банку, слід акцентувати увагу на причинах, що спонукають до цього. Так, Н.М. Бородіна в дисертаційному дослідженні „Правове регулювання діяльності територіальних установ Центрального банку Російської Федерації” цілком слушно зазначає, що “на фоні явного інтересу сучасних вчених до діяльності Банку Росії в цілому практично не знаходять собі місця спеціальні дослідження правових проблем на рівні його територіальних установ (головних управлінь та національних банків). Між тим, подібного роду дослідження необхідні, оскільки правовий режим діяльності головних управлінь та національних банків не є ідентичним правовому режиму діяльності Банку Росії в цілому, має свої особливості та проблеми в правовому забезпеченні” [564] Бородина Н.М. Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. - Саратов, 2000. - С.3..

Таке твердження є в принципі абсолютно правомірним і щодо філій Національного банку Україні. Фактично в Україні ніким з науковців не досліджувався спеціально правовий статус територіальних відділень НБУ, а лише в сукупності із визначенням статусу Національного банку України. Див., зокрема: [109] Кротюк В. Л. Національний банк - центр банківської системи України. - 248 с.; [211] Ющенко В., Лисицький В. Гроші: розвиток попиту та пропозиції в Україні. - К.: Скарби, 2000. - 336с.

Говорячи про правовий режим діяльності територіальних відділень НБУ, слід зауважити, що їх діяльність повинна розглядатися як виконання частини основних функцій центрального банку в сфері грошово-кредитної політики, валютного регулювання та банківського регулювання й нагляду. Крім цього слід наголосити, що філії НБУ організують свою роботу в режимі обмеженої самостійності, коли більшість рішень приймається виключно на рівні центрального апарату НБУ. До компетенції Правління НБУ відноситься вирішення питань щодо створення, реорганізації та ліквідації філій центрального банку.

Керівництво філією здійснює начальник, який призначається на посаду та звільняється з неї наказом Голови Національного банку. Відповідно начальник територіального управління затверджує згідно з типовою структурою і затвердженим кошторисом, а також фондом оплати праці штатний розпис територіального управління, видає накази та розпорядження, а також затверджує Положення про структурні підрозділи територіального управління. При цьому ознаки незалежності самого Національного банку розповсюджуються і на його філії, оскільки відповідно до п. 1.11. Положення не допускається втручання органів державної влади або їх службових осіб у виконання функцій і повноважень територіальних управлінь.

Враховуючи ту обставину, що філії НБУ не є юридичними особами, фінансові питання вирішуються виключно в централізованому порядку. Зокрема, баланси територіальних управлінь включаються до консолідованого балансу НБУ, а їх доходи і витрати є складовими кошторису доходів і витрат НБУ, який, в свою чергу, затверджується Радою НБУ (п. 4 ст. 9 Закону України “Про Національний банк України”).

Щодо фінансово-майнової бази, то у фінансовій діяльності філій реалізуються характерні принципи кошторисного фінансування (цільове спрямування - кошти витрачаються на завдання та в межах, визначених кошторисом; плановість - відпускаються відповідно до кошторису для виконання нормативно-правових актів центрального банку з належним документальним оформленням тощо). Для виконання своїх функцій філії наділяються рухомим та нерухомим майном, вартість якого відображається в балансі територіального відділення. Територіальні управління мають печатку зі своїм найменуванням та зображенням малого Державного Герба України, інші печатки, штампи, що потрібні для їх діяльності.

Визначаючи принципи організації діяльності філій центрального банку, їх можна поділити на загальні та спеціальні. До перших слід віднести загальні правові принципи, притаманні фінансовим органам держави: законності, єдності фінансової та грошової політики, фінансової дисципліни, домінанту державної власності в організації фінансової установи тощо. Н.М. Бородіна в своєму дослідженні виділяє три групи принципів: загальноправові; принципи, що є загальними для всієї системи установ та підрозділів Центрального банку; специфічні принципи, що обумовлюють особливості діяльності територіальних установ ЦБ.

З іншого боку, слід визначити спеціальні принципи, які обумовлюють особливості діяльності територіальних установ центрального банку:

- принцип єдності та централізації системи центрального банку (структура НБУ будується за принципом централізації з вертикальним підпорядкуванням);

- принцип обмеженої самостійності в діяльності територіальних установ (виключно в компетенції НБУ залишається вирішення питання щодо емісії грошових знаків, реєстрації банківських установ, видачі ліцензій, застосування певних заходів банківського нагляду, а також більшість інших питань в галузі банківського регулювання);

- відсутність підпорядкування територіальних управлінь НБУ органам державної влади регіонального рівня або органам місцевого самоврядування (не допускається втручання органів державної влади або їх службових осіб у виконання функцій і повноважень територіальних управлінь);

- принцип особливого режиму звітності територіальних установ НБУ центральному апарату (збирають та оброблюють дані для складання фінансової та статистичної звітності про діяльність територіального управління і забезпечують її достовірність);

- принцип здійснення фінансового контролю як умови діяльності структурного підрозділу (обов`язкові щорічні документальні ревізії з питань фінансово-господарської діяльності територіального управління);

- принцип єдності фінансово-майнової бази (зокрема, доходи і витрати територіальних управлінь є складовими кошторису доходів і витрат НБУ);

- принцип взаємодії між профільними департаментами та відділами територіальних управлінь НБУ.

Звичайно, можна частково об`єднати вищезазначені спеціальні принципи організації діяльності філій НБУ, однак в цілому вони відображають особливості такої вертикальної побудови системи центрального банку із залишенням певної самостійності в діях територіальних управлінь (як первинної інстанції, з якою безпосередньо і в першу чергу спілкуються банківські установи країни).

Якщо брати інший аспект діяльності територіальних управлінь НБУ, тобто їх функції, слід також відмітити певну складність у їх визначенні. Пояснюється це, в першу чергу, завданнями, що стоять перед центральним банком держави (зокрема розробка та виконання ним грошово-кредитної політики). Фактично функції філій можна розділити на дві групи:

1) пов'язані із виконанням завдань центрального банку держави (грошово-кредитна політика, політика в сфері готівкового грошового обігу, здійснення функції кредитора останньої інстанції, розрахунково-касове обслуговування, банківське регулювання та банківський нагляд, валютне регулювання тощо), які здійснюються на регіональному рівні відповідними територіальними управліннями НБУ;

2) пов`язані із організацією діяльності самого територіального управління (створення відповідних відділів відповідно до типової структури філій, ведення фінансової та статистичної звітності, робота із персоналом, технічне та юридичне забезпечення діяльності, внутрішній аудит, діловодство, дотримання режиму безпеки тощо).

Зрозуміло, що профілюючий характер належатиме функціям першої групи, оскільки саме завдяки ним центральний банк впроваджує всю сукупність заходів у сфері грошово-кредитної політики на регіональному рівні.

У процесі виконання своїх функцій територіальні установи ЦБ, з метою найбільш повного, різнобічного та ефективного керівництва та контролю за діяльністю встановлених законодавством та нормативними актами НБУ суб`єктів взаємодіють з місцевими підрозділами фінансових (зокрема Державного казначейства України), податкових, правоохоронних органів, а також органами місцевого самоврядування (залежно від функцій, які безпосередньо виконуються територіальними управліннями). Взаємодія територіальних установ НБУ з податковими та правоохоронними органами відбувається переважно в формі обміну інформацією, проведення спільних перевірок кредитних організацій, спрямованих на профілактику правопорушень у банківській сфері.

Цікаво, що на відміну від України в Російській Федерації одним із спонукаючих мотивів дослідження правового режиму територіальних установ ЦБ стало розповсюдження практики прийняття представницькими органами деяких суб`єктів РФ нормативних актів, що не відповідають федеральному законодавству, які встановлюють правовий статус територіальних установ Банку Росії. Зрозуміло, що така практика не може сприяти забезпеченню єдності та вертикальної структури управління системою ЦБ РФ, підтримання яких необхідне для повноцінного виконання останнім своїх функцій.

На думку Н.М. Бородіної, надзвичайно важливе значення для якісного виконання Центральним банком РФ своїх функцій в сучасних умовах має збереження вертикальної структури управління його системою, але це не означає, що територіальні установи Центрального банку РФ повинні бути позбавлені будь-якої самостійності. „Загрозу економічній стабільності держави представляє не передача установам Банку Росії деяких повноважень, здійснення яких, до того ж, неможливе без врахування різних факторів та умов місцевого значення, і тим більше - не різниця в їх назвах, а відхід від одноманітного виконання тих функцій, які повинні координуватися з одного центру в силу своєї глобальності та важливості для розвитку економічних процесів в рамках всієї держави”. [564] Бородина Н.М. Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации. - С. 12.

Можна зазначити, що в Україні робота територіальних управлінь центрального банку також будується за стандартами, встановленими НБУ, однак залежить, в свою чергу, і від рівня розвитку регіональної банківської системи (оскільки слід враховувати особливості таких регіонів як м. Київ (де розташована переважна більшість банківських установ України, включаючи і системоутворюючі банки), Донецька та Дніпропетровська області,м. Запоріжжя, АРК). В цілому можна говорити, що діяльність територіальних управлінь Національного банку являє собою роботу по виконанню частини основних функцій центрального банку (в межах відповідних територій) та системоутворюючу діяльність, що здійснюється у відповідності із Конституцією України, чинним законодавством та нормативно-правовими актами НБУ.

Отже, як бачимо, незважаючи на національну функціональну специфіку діяльності філій центрального банку (як, наприклад, емісійна функція філій Банку Італії), в цілому функції є тотожними завданням національних центральних банків і залежать від вертикального підпорядкування філій.

Із принципу централізації системи НБУ випливає, в свою чергу, принцип єдності системи центрального банку, який передбачає, що всім елементам системи притаманні спільність цілей, завдань, єдність організаційної побудови та здійснюваних функцій, а також методів їх здійснення та форм реагування на порушення чинного законодавства. Всі елементи системи НБУ керуються єдиними правовими нормами, що закріплені в чинному законодавстві, нормативних актах НБУ та КМУ. Як зазначає Я.А. Гейвандов, характеризуючи принцип єдності, у випадку прийняття центральним банком рішення кожний елемент системи при необхідності може замінити інший, забезпечуючи тим самим єдність грошово-кредитної політики й банківської системи на всій території держави. Крім цього при необхідності центральний банк може взяти на себе виконання функцій окремих територіальних управлінь.

Принцип державної служби. Відповідно до законодавства службовці НБУ є державними службовцями. Нижчестоящі службовці підпорядковуються лише вищестоящим органам НБУ і не підпорядковуються місцевим органам влади або управління. Якщо говорити про державну службу з точки зору адміністративного права, то наприклад, професор Тихомиров Ю.О. визначає її як організацію постійної професійної діяльності працівників по здійсненню повноважень як органів державної влади, так і інших утворюваних ними державних органів та установ публічного характеру. [174] Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - С. 309.

Згідно з Законом України „Про державну службу” від 16 грудня 1993 р. „державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження” (ст. 1). [602] Закон України „Про державну службу” від 16 грудня 1993 р. //Відомості Верховної Ради України, 1993 р., №52, ст.490. (з подальшими змінами та доповненнями).

Питання функціонування державної служби у Національному банку та класифікації посад вирішує Правління НБУ відповідно до законодавства України, в першу чергу, відповідно до вищеназваного закону. Ранги державних службовців, що відповідають посадам першої категорії, присвоюються Президентом України. Інші ранги присвоюються Головою НБУ. Голова НБУ, його заступники, члени Правління НБУ та інші службовці згідно із переліком посад, затвердженим Правлінням НБУ, не можуть бути народними депутатами України, членами уряду України, займатися підприємницькою діяльністю, виконувати роботу за сумісництвом, крім викладацької, наукової та іншої творчої діяльності. Службовцям НБУ забороняється входити до керівних органів та бути акціонерами комерційних банків та інших фінансово-кредитних установ.

Достатньо показовим є в цьому приклад Німеччини, де чинне законодавство налічує понад 100 нормативних актів, пов'язаних із визначенням статусу персоналу Бундесбанку, в тому числі базовий Закон про статус федеральних службовців (BBG) в редакції від 27 лютого 1985 р. (із наступними змінами та доповненнями), Статут персоналу Федерального банку ФРН від 1 жовтня 1994 р., Постанова про попередню освіту і порядок проходження служби чиновників Федерального банку ФРН від 12 липня 1979р. (із наступними змінами); Директиви щодо методу відбору кандидатів для проходження підготовчої практики та просування по службі від 13 грудня 1979 р. тощо. Див.: [241] Посадове право у Федеральному банку ФРН (вибрані матеріали) в 3-х частинах. Спец. видання. - К., 1998р.

Вищим органом управління НБУ є Рада НБУ, керівним органом виступає Правління. Саме через їх організацію реалізується принцип колегіальності управління. Обидва органи є колегіальними. За законом Рада НБУ складається з 14 осіб, Голова НБУ входить до неї за посадою. Кількісний та персональний склад Правління затверджується Радою НБУ за поданням Голови НБУ, який, в свою чергу, обирається Верховною Радою України за поданням Президента України строком на п`ять років. Щодо компетенції Президента України на рекомендацію кандидатури Голови НБУ див. також: Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України „Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України” (справа про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб) /[647] Конституційний Суд України. Рішення, висновки. 1997 - 2001 рр. Книга 2. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - С. 89 - 96. Якщо Рада НБУ розробляє Основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за їх виконанням, то Правління безпосередньо займається впровадженням цих засад у практичну діяльність.

Колегіальність управління є характерною рисою для організації центральних банків. В Австрії Рада директорів складається з 14 осіб (голова, двоє віце-голів, 11 членів), в Німеччині до Ради Центральних банків входять президент, віце-президент, члени Ради директорів, президенти центробанків земель, в Польщі Раду з питань грошової політики складають 10 осіб (голова та 9 членів - спеціалістів в сфері фінансів). Див.: [560] Центральні банки в різних країнах з точки зору їх незалежності: Матеріали семінару. Зрозуміло, що колегіальне управління центрального банку пояснюється, в першу чергу, тією роллю, яку останній відіграє у фінансовій діяльності держави та завданнями, які стоять перед ним як перед керівником банківської системи зокрема та кредитної системи в цілому.

Фахівці відносять до принципів організації центробанку також принцип дотримання банківської таємниці. Можна говорити про те, що певною мірою він повинен реалізовуватися через діяльність окремих кредитно-фінансових інститутів, в першу чергу комерційних банків. Поняття банківської таємниці - тема окремої наукової дискусії, що потребує відповідного наукового обґрунтування. Проблема підіймалася, зокрема, в таких наукових роботах як: [386] Барановський О. Банківська таємниця //Вісник НБУ. - 2000. - № 2. - С. 39; [225] Банковский портфель - 2 /Отв. ред. Ю.И. Коробов, Ю.Б.Рубин, В.И. Солдаткин. - М., 1994. - С. 645; [217] Банківське право України /За заг. ред. А.О. Селіванова. - К., 2000. - С. 319; [104] Костюченко О.А. Банківське право. - К., 1988. - С. 51; [443] Кротюк В., Іоффе А. Правові аспекти банківської таємниці //Право України. - 1988. - № 12. - С. 63; [444] Кротюк В. Правове регулювання банківської таємниці //Вісник НБУ. - 1999. - № 8. - С. 15; [426] Карманов Є. Банківська таємниця як об'єкт цивільно-правового регулювання //Право України. - 2001. - № 12. - С. 110 - 113; [466] Ніщимна С. Вдосконалення банківської системи України: деякі питання //Право України. - 2001. - № 10. - С. 55; [502] Сивовлас К. Несекретная тайна //Комп&ньон. - № 52 . - 25 декабря - 29 декабря 2000. - С. 20-22. У той же час саме центральний банк може сприяти шляхом проведення виваженої політики створенню дійсно працюючого режиму дотримання банківської таємниці.

У вичерпному розумінні цей принцип означає:

а) закріплення в діючих законодавчих актах переліку відомостей, що складають банківську таємницю;

б) право клієнта фінансово-кредитної організації або центрального банку на дотримання в таємниці та нерозголошення зазначених відомостей;

в) обов`язок фінансово-кредитної установи та центрального банку в повній мірі забезпечити дотримання відомостей, що складають банківську таємницю, а також відповідальність за їх розголошення.[141] Олейник О.М. Основы банковского права. - С. 208.

Науковці вважають, що банківська таємниця - це комплексний інститут, а цей термін необхідно трактувати в двох основних значеннях. Див. наприклад: [426] Карманов Є. Банківська таємниця як об'єкт цивільно-правового регулювання //Право України. - 2001. - № 12. - С. 113. По-перше, у вузькому розумінні банківська таємниця - це обов'язок банку зберігати таємницю щодо операцій клієнтів, захист від ознайомлення з банківськими операціями сторонніх осіб, насамперед конкурентів того чи іншого клієнта банку, таємницю по операціях, рахунках і вкладах (депозитах) своїх клієнтів і кореспондентів. По-друге, в широкому розумінні вона являє собою різновид службової таємниці, тобто конфіденційну інформацію стосовно клієнта, яка стала відома службовцю банку.

При цьому в російському законодавстві визначається, що відноситься до банківської таємниці: відомості про клієнта та кореспондента, про укладені договори банківського рахунку та банківського вкладу, відомості щодо операцій по рахунку. Французькі юристи визначають режим банківської таємниці у такий спосіб, що „банкір зобов`язаний a priori утримувати в секреті всю приватну інформацію, довірену йому клієнтами або навіть третіми особами або отриману ним у своїй професійній діяльності”. [255] Гавальда К., Стуфле Ж. Банковское право. - С. 102.

Звичайно, доцільною є більша деталізація чинного законодавства в сфері визначення відомостей, що становлять банківську таємницю, оскільки на сьогоднішній день питання її дотримання є достатньо проблемними, особливо в світлі діяльності фіскальних органів. Згідно з законом отримана НБУ інформація не підлягає розголошенню, за винятком випадків, передбачених законодавством України. НБУ не має права вимагати від банків та інших фінансово-кредитних установ виконання операцій та інших дій, не передбачених законами України та нормативними актами НБУ. Його службовцям забороняється розголошувати інформацію, що становить службову таємницю або має конфіденційний характер і стала відома у зв`язку з виконанням службових обов`язків (у наступному розділі це питання буде більш конкретизоване). 12 березня 2003 р. Конституційний Суд України зобов'язав НБУ відповідати на запити народних депутатів. В той же час Нацбанк, розглядаючи звернення депутатів, повинен діяти у відповідності з законами “Про Національний банк України” та “Про банки і банківську діяльність”.

Підводячи підсумки, можна зазначити, що в цілому Національний банк України та система його органів побудовані на тих загальних принципах - функціональних і організаційних, що притаманні більшості центральних банків інших держав. Зрозуміло, що певні відміни пов`язані, в першу чергу, з особливостями національної економіки та становлення й розвитку банківської системи. В той же час основні характеристики є аналогічними для центральних банків, що обумовлено функціональним призначенням, тим місцем, яке центральні банки займають у здійсненні грошово-кредитної політики в державі. Законодавче закріплення основних принципів дозволяє НБУ втілювати основні функції, які покладені на центральні банки країн із ринковою економікою.

3.3 Правові засади проведення грошово-кредитної політики НБУ

Надійна і послідовна економічна політика є одним із базових принципів ринкового господарства. Одним із найважливіших інструментів такої передбачуваної економічної політики є грошово-кредитна політика. Державне регулювання економікою за допомогою грошово-кредитних інструментів є впливом на кількість і ціну (процентну ставку) позичкового капіталу, щоб відповідно до цілей державної економічної політики впливати на попит і механізми використання кредитів у національній економіці. - Див.: [11] Адамик Б.П. Національний банк і грошово-кредитна політика: Навчальний посібник. - Тернопіль: Карт-блаш, 2002. - С. 37. Проведення адекватної грошово-кредитної політики сприяє забезпеченню стабільності фінансово-банківської системи країни та уникненню фінансових складнощів, різких змін в реальному виробничому секторі, створенні сприятливих умов для плавної адаптації цін в економіці. Причому однією з базових засад проведення грошово-кредитної політики є її макроекономічна основа. Оскільки рішення у сфері монетарної політики впливають на життя населення, центральний банк у демократичній державній системі зобов`язаний пояснити громадськості, що він робить, чому він вживає саме такі заходи і чого він очікує досягти. Більша прозорість здатна значно послабити таємничу завісу, що оточує монетарну політику. Вона може підвищити ефективність монетарної політики як інструмента макроекономічної стабілізації.

Грошово-кредитна політика являє собою визначену сукупність заходів у сфері грошового обігу та кредиту, що спрямовані на забезпечення стабільності національної валюти, стримування інфляційних процесів в економіці країни, регулювання економічного росту, забезпечення зайнятості населення та вирівнювання платіжного балансу країни. Основоположною метою кредитно-грошової політики є допомога економіці в досягненні загального рівня виробництва, яке характеризується повною зайнятістю та відсутністю інфляції. Кредитно-грошова політика заключається в зміні грошового пропонування з метою стабілізації сукупного обсягу виробництва, зайнятості та рівня цін. Тобто, вона викликає збільшення грошового пропонування в період спаду для заохочення видатків, а під час інфляції, навпаки, обмежує пропонування грошей для обмеження видатків. [263] Кэмпбелл Р. Макконнел, Стенли Л.Брю. Економикс: Принципы, проблемы и политика: Пер. с англ. 11-го изд. - К.: Хагар-Демос, 1993. - С. 298.

Існує три основних засоби кредитно-грошового контролю: 1) операції на відкритому ринку; 2) зміна резервної норми; 3) зміна облікової ставки. Інструменти грошової політики - це інструменти, що служать для рефінансування банків: переоблік, аванси під цінні папери та операції з цінними паперами, що проводять на ринку рефінансування по цінних паперах - відкритому ринку; до останніх сьогодні додалися два інших - обов'язкові резерви та пряма кредитна рестрикція. [265] Матук Ж. Финансовые системы Франции и других стран. Т. 1 Банки. Книга 1. - С. 279; [62] Дзюблик О.В. Організація грошово-кредитних відносин суспільства в умовах ринкового реформування економіки. - К.: Поліграф книга, 2000. - С. 35; [260] Долан Е.Дж, Кэмпбелл К.Д., Кэмпбелл Р.Дж. Деньги, банковское дело и денежно-кредитная политика: Пер. с англ.; Под общ. ред. В. Лукашевича, М.Ярцева. - СПб., 1994. - С. 45-46; [103] Костіна Н.І. Гроші та грошова політика: Навчальний посібник. - К.: НІОС, 2001. - С. 27; [114] Левита Р.Я. Истроия экономических учений: Полный курс в кратк. изложении. - М.: Финансы и статистика, 2001. - С. 160-164.

Можна говорити про те, що інституційною основою для проведення центробанком монетарної політика стало створення дворівневої банківської системи, організаційні засади діяльності якої визначає Закон України “Про банки і банківську діяльність” в редакції від 7 грудня 2000 р., а також створення та розвиток національного грошово-кредитного ринку. Зрозуміло, що лише в незалежній банківській системі центральний банк спроможний здійснювати реальну впливову монетарну політику, встановлюючи при цьому певні вимоги до рівня розвитку та якості функціонування банківських установ і забезпечуючи, таким чином, стабільність всієї банківської системи країни та довіру до неї потенційних клієнтів.

Розробка та впровадження грошово-кредитної політики є ключовою функцією центрального банку. Саме за допомогою її інструментів центральний банк спроможний виконувати своє основне завдання - забезпечення стабільності грошової одиниці (як це, зокрема, визначено в ст. 99 Конституції України щодо завдань НБУ), а також забезпечення стабільності цін (як це передбачено в законодавчих актах, що врегульовують правовий статус центробанків країн ЄС, зокрема Німеччини, Франції тощо). Враховуючи взаємозв'язок між незалежністю центрального банку та особливостями застосування інструментів грошово-кредитної політики, можна говорити про явний політичний вплив з боку уряду або представницьких органів чи його відсутність у визначенні інструментів монетарної політики. Хоча в той же час і досі не виявлено чіткої залежності між ступенем незалежності центробанку та рівнем інфляції в країнах, що стоять на шляху розвитку ринкової економіки.

За період своєї діяльності НБУ пройшов декілька етапів регулювання грошово-кредитного ринку, здійснюючи при цьому функції, передбачені чинним законодавством, через використання певних монетарних інструментів. При цьому було здійснено грошову реформу, визначено основні засади регулювання в сфері діяльності кредитно-фінансових установ (зокрема це стосується визначення мінімальних розмірів статутних та резервних фондів, а також визначення інших економічних нормативів). У 2001 р. українська валюта разом із мексиканським песо виявилася найкращою в планетарному масштабі, зміцнилася по відношенню до долара на 5,5% і 6,3% відповідно. [459] Мировые рынки в 2001 г. //Баланс и финансы. - 16.01.2002 г. Все це вплинуло на стабілізацію банківської системи, яка завершила 2001 р. із прибутком, хоча, звичайно, проблема капіталізації банківської системи залишається достатньо актуальною. Було зменшено рівень інфляції, підвищено довіру клієнтів до банківських установ, зменшено різницю між кредитними та депозитними ставками тощо. В той же час залишається проблемним забезпечення необхідними кредитними ресурсами реального сектору національної економіки. Так, за підсумками діяльності банківської сфери у 2002 р. кредити в приватному секторі України складають лише 18% загального обсягу ВВП. Для порівняння: в Угорщині - 30%, у Словенії - 40%.

В цілому в теорії банківського права визначаються стратегічні, проміжні та тактичні цілі, які переслідує центральний банк, розробляючи монетарну політику. [53] Вступ до банківської справи /Під ред. М.І. Савлука. - С. 117-118; [54] Гальчинський А. Теорія грошей: Навчально-методичний посібник. - К.: Основи, 1998. - С. 9-10; [58] Гриценко О. Гроші та грошово-кредитна політика: Навчальний посібник. - К.: Основи, 1996. - С. 17-19; [82] Казимагомедов А.А., Ильясов С.М. Организация денежно-кредитного регулирования. - М.: Финансы и статистика, 2001. - С. 24; [9] Антонов Н.Г., Пессель М.А. Денежное обращение, кредит и банки. - М.: Финстатинформ, 1995. Стратегічними цілями монетарної політики центробанку є кінцеві цілі загальноекономічної політики держави - досягнення такого зростання суспільного виробництва, за якого буде забезпечена повна зайнятість, стійкість цін (стримування інфляції), збалансованість платіжних відносин з зовнішнім світом. Центральний банк своєю монетарною політикою повинен сприяти досягненню вказаних цілей. В цьому у нього не повинно бути розбіжностей з урядом і парламентом.

Проміжними цілями монетарної політики є досягнення такого стану деяких ключових економічних перемінних, який сприятиме досягненню стратегічних цілей. Такими перемінними є пожвавлення чи стримування конюнктури на товарних і грошових ринках. Змінюючи масу грошей та рівень процентної ставки, можна регулювати пропозицію грошей і попит на товари, а через них - рівень цін, обсяги інвестицій, зростання виробництва та зайнятості. Тактичні цілі монетарної політики мають короткостроковий, оперативний характер і покликані забезпечити досягнення проміжних цілей.

Слід враховувати, що всі три групи цілей монетарної політики знаходяться в ієрархічному взаємозвязку. Сукупність заходів, спрямованих на розширення або звуження ліквідних коштів та обсягу кредитування банків та інших кредитних установ, формує зміст грошово-кредитної політики, що здійснюється центральним банком. Фактично її метою є регулювання попиту та пропозиції на позичковий капітал.

Грошово-кредитна політика реалізується через певні інструменти монетарної політики, тобто конкретні заходи і дії центробанку, які спрямовані на зміну маси грошей та рівня процентної політики. Банківська практика відносить до таких інструментів політику відкритого ринку, облікову (дисконтну) політику і ломбардну політику; політику обовязкових резервів, регулювання валютного курсу.

Чинне законодавство визначає такі основні економічні засоби та методи грошово-кредитної політики, що спрямовані на регулювання обсягу грошової маси через: 1) визначення та регулювання норм обов'язкових резервів для комерційних банків та фінансово-кредитних установ; 2) процентну політику; 3) рефінансування комерційних банків; 4) управління золотовалютними резервами; 5) операції з цінними паперами на відкритому ринку; 6) регулювання імпорту та експорту капіталу (ст. 25 Закону України “Про Національний банк України”). [751] В ст. 35 Закону РФ „Про Центральний банк РФ (Банк Росії)” закріплено, що до методів грошово-кредитної політики відносяться: 1) процентні ставки по операціях БР; 2) нормативи обов'язкових резервів, що депонуються в БР (резервні вимоги); 3) операції на відкритому ринку; 4) рефінансування банків; 5) валютне регулювання; 6) встановлення орієнтованого росту зростання грошової маси; 7) прямі кількісні обмеження.

В свою чергу Європейський центральний банк, наприклад, має 5 головних операційних інструментів грошово-кредитної політики: оборотні операції; прямі угоди; випуск боргових сертифікатів; залучення строкових депозитів. [137] Новая единая европейская валюта евро /Под ред. В.И. Рыбина. - М.: Финансы и статистика, 1998. - С. 47. Головною метою своєї діяльності ЄЦБ визначає підтримку стабільності цін, в то му числі шляхом підтримання єдиної валюти - євро. Основоположним для переходу до євро став Регламент Ради ЄС № 1103/97 від 17 червня 1997 р., що базується на ст. 235 Маастрихтської угоди [778], а також Регламент Ради ЄС № 1/98 від 20 листопада 1997 р, що визначив технічні характеристики монет євро [779] . Без завдання шкоди зазначеним цілям Європейська система центральних банків повинна сприяти також спільній економічній політиці співтовариства.

Кінцевою метою грошово-кредитної політики є досягнення макроекономічної стабілізації, дотримання нормативно передбачених темпів інфляції, забезпечення стабільності курсу національної валюти, досягнення рівноважного платіжного балансу, створення умов для позитивних зрушень, подолання кризових явищ в економіці. В країнах із перехідною економікою грошово-кредитна політика повинна переслідувати єдину мету - забезпечення повної конвертованості національної валюти та підтримання її фіксованого обмінного курсу проти однієї із основних світових валют - долара США або євро. Грошово-кредитна політика повинна здійснюватися „пасивно”, тобто так, щоб інфляція, процентні ставки, реальний обмінний курс тощо визначалися ринковими факторами без активного централізованого управління грошово-кредитною системою. Конвертованість національної валюти повинна вводитися з самого початку. [449] Курт Шулер. Пост-вашингтонский консенсус по денежно-кредитной политике //Трансформация, октябрь 1998. - № 5. - С.20.