Правові проблеми організації та діяльності банківської системи України

Звільнення з посади Голови НБУ також здійснюється Верховною Радою України за поданням Президента України у таких випадках: 1) закінчення строку повноважень; 2) набрання законної сили обвинувальним вироком суду -у скоєнні кримінального злочину; 3) у зв'язку з заявою про відставку за політичними або особистими причинами, поданою у письмовому вигляді та прийнятою Президентом України; 4) смерті або на підставі рішення суду про оголошення особи померлою або визнання безвісно відсутньою; 5) припинення громадянства або виїзду за межі України на постійне місце проживання; 6) за поданням Президента України в межах його конституційних повноважень. Наявність останнього положення робить посаду голови центробанку певною мірою залежною від коливань політичного курсу органів державної влади, що не завжди залежатиме від професіоналізму головного банкіра країни. Саме це спостерігалося в протистоянні представників парламентської більшості та опозиції у вирішенні питання про кандидатуру Голови НБУ в листопаді - грудні 2002 р.

Процес формування керівництва та визначення строків його повноважень є важливим фактором політичної незалежності центрального банку. В переважній більшості економічно розвинених країн керівники банку призначаються або обираються із числа кандидатур, запропонованих керівником держави або урядом. У процесі формування керівництва центрального банку з боку урядових структур закладено важливий стимулюючий механізм, який об`єднує декілька основних аспектів, а саме:

строки, на які призначаються керівники банку, як правило, перевищують строк дії мандату виконавчої влади (про що говорилося вище), що дає можливість усунути в діяльності центрального банку елемент політичної нестабільності у період передвиборних кампаній та змін уряду;

керівництво центрального банку не може бути відкликане раніше встановленого строку. Наприклад, у США, ФРН дострокове припинення повноважень голови та членів директорату взагалі не допускається, а в Нідерландах, Данії, Бельгії ця процедура є дуже складною.

Якщо Голова центробанку не відповідає встановленим до нього вимогам, він може бути звільнений. Якщо ж він сприятиме в своїй діяльності виконанню головної функції банку - забезпеченню стабільності національної валюти - то немає сенсу обмежувати термін його повноважень.

Важливим для автономії є й інтерналізація керівних органів банку. Як доводить практика діяльності центральних банків, інтерналізація керівних органів банку, тобто неможливість суміщення посад, завжди є одним з основних чинників, що впливає на незалежність центрального банку у сфері проведення грошово-кредитної політики. Якщо інтерналізація повна, члени керівних органів, тобто ради чи правління банку, є постійними працівниками центрального банку, не можуть мати інших державних посад чи займатися підприємницькою діяльністю. Виняток, як правило, становить наукова та викладацька діяльність.

При застосуванні принципу інтерналізації посадові особи будуть відданими саме організації діяльності центрального банку, сторонній вплив на них буде обмеженим. Звичайно, не можна говорити про те, що особи, які займають відповідні посади в керівних органах банку, можуть працювати у політичному вакуумі. Однак не можна повноцінно працювати і забезпечувати інтереси абсолютно різних посад, які можуть поєднуватися із публічними посадами або активною політичною діяльністю. Грошово-кредитна політика базується на довготривалих макроекономічних цілях, а політичний діяч не може собі дозволити не отримувати наявні результати тривалий час, тому що йому необхідно підтримувати певний імідж серед виборців.

Ще один важливий аспект - займати посади в керівних органах центрального банку повинні фахівці, які розуміються на питаннях монетарної політики. Якщо вже рада повинна відігравати серйозну роль у визначенні та формуванні принципів й основних засад грошово-кредитної політики, то її члени повинні бути постійними професійними службовцями банку, виступати експертами у сфері монетарної політики і не займатися жодною іншою діяльністю. Це одне з положень, перевірених міжнародною банківською практикою.

Принципу інтерналізації в повній мірі відповідає організація Правління Національного банку і абсолютно не відповідає порядок формування Ради НБУ. Голові, членам Правління та службовцям Національного банку України заборонено бути народними депутатами України, членами Уряду України, займатися підприємницькою діяльністю, виконувати роботу за сумісництвом, крім викладацької діяльності. Службовцям Національного банку забороняється входити до керівних органів та бути акціонерами комерційних банків та інших фінансово-кредитних установ. Усім, хто працює в НБУ, заборонено брати позички від будь-яких кредитних установ, за винятком Національного банку. Такі обмеження встановлені для запобігання тиску на керівників і службовців Національного банку України з боку будь-яких органів держави або кредитно-фінансових установ. У той же час на службовців центробанку поширюється Закон України „Про державну службу”, а також нормативно-правові акти, що регулюють статус державного службовця. В якості прикладу можна навести Постанову КМУ і НБУ від 28 січня 2000 р. N 166 „Про реалізацію статті 64 Закону України „Про Національний банк України” при визначенні пенсії відповідно до Закону України „Про державну службу” //Офіційний вісник України. - 2000. - № 5. - Ст. 165. [658].

В особливому положенні в порівнянні з працівниками Національного банку, членами його Правління знаходяться члени Ради НБУ. Члени Ради НБУ здійснюють свої повноваження на громадських засадах, не одержуючи при цьому офіційної плати від банку. Отже, можна зробити висновок, що члени Ради НБУ не можуть розглядатися як його службовці. Вони можуть займати інші державні посади, займатися іншими видами діяльності. За своїм персональним складом, представленим на сьогоднішній день, більшість членів Ради НБУ - народні депутати. України. Таким чином, створюються реальні підстави для зовнішнього втручання активних політичних діячів в організацію та проведення монетарної політики центробанку (Див. Додаток Ѓ).

До складу Ради Національного банку входять члени Ради Національного банку, призначені Президентом України та Верховною Радою України. Голова Національного банку, який призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України, входить до складу Ради Національного банку за посадою. Президент України та Верховна Рада призначають по сім членів Ради Національного банку шляхом прийняття відповідного Указу або Постанови. Строк повноважень членів Ради Національного банку - сім років, крім Голови Національного банку, який входить до складу Ради Національного банку на строк здійснення ним повноважень за посадою.

За Законом „Про Національний банк України” Рада Національного банку очолюється не головою НБУ, якого призначає Парламент, а своїм Головою, якого обирають члени Ради строком на три роки. Членом ради може бути громадянин України, який має вищу економічну чи фінансову освіту або науковий ступінь у галузі економіки та фінансів і досвід постійної роботи в органах законодавчої влади або на керівних посадах центральної виконавчої влади або ж наукової роботи за фінансовою чи економічною тематикою. Рада Національного банку аналізує вплив грошово-кредитної політики України на стан соціально-економічного розвитку України, вносить рекомендації Правлінню НБУ стосовно методів та форм прогнозування макропоказників економічного й соціального розвитку України, грошово-кредитної політики, політики курсоутворення, валютного регулювання, розвитку банківської системи, окремих нормативних актів з питань банківської діяльності; затверджує кошторис НБУ, встановлює форми оплати праці працівників НБУ, зовнішньо-економічні договори, бухгалтерський баланс НБУ і публікує його, визначає порядок покриття збитків та порядок відрахування доходів Державного бюджету та має багато інших повноважень.

Рада Національного банку не може давати рекомендації щодо доцільності призначення на посади чи звільнення з посад Голови Національного банку, членів Правління Національного банку або давати персональну оцінку діяльності окремих посадових осіб Національного банку. Рада Національного банку дає оцінку діяльності Правління Національного банку щодо виконання Основних засад грошово-кредитної політики та з інших питань, рішення з яких є обов'язковими для Правління Національного банку. У разі неодноразового невиконання або неналежного виконання Правлінням Національного банку рішень Ради Національного банку, які є обов'язковими згідно з законом, Рада Національного банку має право звернутися до Голови Національного банку або до Верховної Ради України та Президента України з викладенням своїх позицій.

Рада НБУ вносить рекомендації Правлінню НБУ стосовно окремих заходів монетарного та регулятивного характеру та їх впливу на економічний та соціальний розвиток України, а також стосовно політики курсоутворення та валютного регулювання. Такі рекомендації безпосередньо стосуються основних інструментів монетарної політики; саме в них і реалізується конституційний статус Ради НБУ, на яку покладено розробку Основних засад грошово-кредитної політики. Хоча зразу ж слід відзначити колізію в законодавстві, оскільки згідно з Законом „Про Національний банк України” такі Основні засади грошово-кредитної політики розробляються Радою НБУ і подаються для інформування до Верховної Ради України до 15 вересня разом із проектом закону „Про Державний бюджет України” на наступний рік; згідно з Бюджетним кодексом України їх подання передбачено до 15 червня. Неузгодженість процесуальних строків на рівні нормативно-правових актів тягне за собою виникнення проблем у здійсненні співпраці уряду та центробанку. Зокрема, у 2002 р. центробанк скаржився на те, що не отримав на відміну від інших органів державної влади проекту закону „Про Державний бюджет України”, внаслідок чого монетарні показники, запропоновані урядом та центробанком, розходяться. Саме такий стан законодавства дає підстав вважати за доцільне внести зміни для усунення наявної законодавчої колізії.

Правління НБУ зобов'язане розглянути і надіслати письмову мотивовану відповідь на внесені Радою НБУ рекомендації протягом п'яти робочих днів. Крім вищезазначеного, Рада Національного банку наділена правом відкладального вето щодо окремих рішень Правління НБУ, зокрема з питань:

а) диверсифікації активів Національного банку та їх ліквідності;

б) лімітів позабалансових зобов'язань;

в) формування резервів, покриття фінансових ризиків;

г) порядку відрахувань доходів до Державного бюджету України;

д) мінімального розміру золотовалютних резервів;

е) з інших питань, віднесених до її компетенції.

Причому таке вето може бути накладено і на рішення Правління, які вже набрали чинність. Вето може бути подолане лише при підтвердженні попереднього рішення двома третинами від загальної кількості членів Правління НБУ не пізніше п'ятиденного строку від дня застосування.

Водночас наявність таких важелів впливу як право на затвредження річного кошторису Національного банку України та погодження кандидатур членів Правління НБУ фактично зводить нанівець бажання виконавчого органу центробанку активно намагатися подолати вето Ради НБУ.

Можна цілком погодитися з думкою проф. Воронової Л.К. щодо фактично обов'язкового характеру рекомендацій Ради Національного банку. [354] Воронова Л.К. Про правовий статус Національного банку України та його Ради за новим Законом України „Про Національний банк України” - С. 92. Слід відзначити, що у Законі не передбачено ніякої відповідальності Ради Національного банку за прийняті рішення, проте ст. 19 п. 8 Закону встановлює одноосібну відповідальність Голови Правління перед Верховною Радою України за діяльність Національного банку (а відповідно і за діяльність Ради як вищого органу управління Національним банком України). Таким чином, порушується адресність відповідальності та неспівпадіння її за суб'єктивним складом, що суперечить загальноприйнятій концепції юридичної відповідальності.

Іншим керівним органом Національного банку України є Правління, до повноважень якого законом віднесено забезпечення реалізації грошово-кредитної політики через відповідні монетарні інструменти, організацію виконання інших функцій Національного банку та управління його діяльністю. Відповідно до ст. 16 закону про Національний банк очолює Правління Голова Національного банку, який призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України строком на п'ять років. Кількісний та персональний склад Правління затверджується Радою Національного банку за поданням Голови Національного банку на відміну від раніше діючого порядку призначення Президією Верховної Ради України за поданням Голови Правління НБУ. [661] Стаття 19 Статуту Національного банку України. Затверджений постановою Президії Верховної Ради України від 07.10.1991 р. № 1605-ХІІ //Банківська справа в Україні: законодавчі і нормативні акти. - К.: Ін Юре,1998. - Т. 1. Заступники Голови Національного банку входять до складу Правління за посадою (Див. Додаток Е).

Відповідно до ст. 15 Закону України „Про Національний банк України” до повноважень Правління Національного банку України відноситься прийняття рішень щодо економічних засобів та монетарних методів, необхідних для реалізації Основних засад грошово-кредитної політики та необхідності забезпечення стабільності та купівельної спроможності національної валюти. До цього блоку має входити прийняття рішень про емісію валюти України та вилучення з обігу банкнот і монет, зміну процентних ставок Національного банку, встановлення економічних нормативів для банків та фінансово-кредитних установ, розмір та порядок формування обов'язкових резервів для банків та фінансово-кредитних установ, встановлення лімітів операцій на відкритому ринку, які здійснює Національний банк, про перелік цінних паперів та інших цінностей, придатних для забезпечення кредитів Національного банку, умови допуску іноземного капіталу до банківської системи України. Правління видає нормативні акти Національного банку України та приймає рішення про застосування заходів впливу до комерційних банків, створення та ліквідацію підприємств, установ і організацій Національного банку, участь у міжнародних фінансових організаціях, у капіталі банків та кредитних установ.

Правління подає на розгляд Раді річний звіт Національного банку та проект кошторису доходів та витрат на наступний рік, визначає організаційні основи та структуру Національного банку, затверджує положення про структурні підрозділи та установи Національного банку, статути його підприємств, порядок призначення керівників підрозділів, підприємств та установ, затверджує штатний розпис Національного банку, встановлює порядок надання ліцензій на ведення банківських операцій, затверджує регламент роботи Правління та виконує інші функції, що випливають з основної мети діяльності Національного банку України. Діяльність Правління регулюється також Регламентом роботи Правління Національного банку України, затвердженим його постановою від 30 червня 1995 р. № 164. [660] Регламент роботи Правління НБУ. Затверджений постановою Правління НБУ від 30.06.1995 р. № 164 //Архів НБУ за 1995 рік, матеріали засідань Правління НБУ. Відповідно до Регламенту засідання Правління проводяться не рідше одного разу на місяць.

Робота Правління планується щоквартально на підставі пропозицій підрозділів Національного банку України, які подаються відповідальному секретарю Правління у письмовій формі за підписом заступника Голови Національного банку та керівника структурного підрозділу. План роботи Правління затверджує на своєму засіданні. Для розгляду питання на засіданні Правління відповідальні за його підготовку здають секретарю Правління необхідні матеріали (документи) на підпис не пізніше як за 5 робочих днів до засідання. Матеріали включають довідку на ім'я Голови Національного банку та проект постанови, завізований керівниками структурних підрозділів, що мають відношення до обговорюваного питання, а також виконавцем, редактором, керівником юридичної служби та заступником Голови Національного банку, який здійснює загальне керівництво структурним підрозділом, що готував проект постанови. Регламент визначає, що члени Правління ознайомлюються з матеріалами засідань не пізніше як за 2 дні до засідання Правління. Веде засідання Голова Національного банку України, а в разі його відсутності -- виконуючий обов'язки Голови. Рішення Правління приймаються простою більшістю голосів його членів та оформлюються відповідними постановами. Контроль за виконанням прийнятих Правлінням рішень здійснює управління загального діловодства.

Якщо аналізувати діяльність центральних банків, можна дійти висновку, що більшість країн мають колективні (дорадчі) органи (ради), які визначають монетарну політику. Але, як правило, такі органи не наділені правом здійснювати нагляд за діяльністю самого центрального банку або втручатися в здійснення його функцій. Дорадчі органи мають подібний набір завдань та повноважень, пов'язаних із проведенням монетарної політики центробанку. Зокрема, відповідні органи є у Франції, Іспанії, Португалії, Німеччині, Великобританії та більшості європейських країн. Наприклад, у Польщі члени ради монетарної політики займають оплачувані посади у центральному банку і не мають права перебувати на інших державних посадах. У США подібний статус має Федеральний комітет відкритого ринку ФРС, який складається із семи членів Правління ФРС і п'яти президентів регіональних федеральних резервних банків.

В якості прикладу можна навести і організацію діяльності Банку Іспанії, модель якого вітчизняні фахівці обрали, розробляючи проект закону про НБУ. В Іспанії спостережною радою є Консейо де Гобірно. Вона є внутрішнім органом Національного Банку Іспанії і несе відповідальність за прийняття основних напрямків політики центрального банку стосовно монетарної політики. До складу Консейо де Гобірно входять: 1) Губернатор Національного Банку Іспанії, призначений Королем Іспанії за поданням Прем`єр-Міністра. Строк повноважень - шість років, не підлягає продовженню; 2) Віце-губернатор Національного Банку Іспанії, призначається Урядом за поданням Губернатора Національного Банку Іспанії. Строк повноважень - шість років, не підлягає продовженню; 3) 6 радників, які призначаються Урядом за поданням Міністра фінансів та після попередніх консультацій з Губернатором Національного Банку Іспанії. Строк повноважень - чотири роки з можливим переобранням ще на один строк; 4) Директор Грошової та Фінансової політики; 5) Віце-Президент Комісії Товарної Біржі. Засідання Консейо де Гобірно можуть також відвідувати без права голосу всі директори різних департаментів НБІ, законний представник Національного Банку Іспанії, міністр фінансів та державний секретар з питань економіки; секретар Національного Банку Іспанії. Основні повноваження Консейо де Гобірно реалізуються в галузі грошово-кредитної політики. До таких повноважень можна віднести: а) затвердження курсу НБІ для виконання доручених завдань, що стосуються грошової політики; б) нагляд за діяльністю Комісьйон Екзекутіва (внутрішнього органу НБІ) стосовно виконання діяльності, пов`язаної з її грошово-кредитною політикою; в) затвердження різних інформативних доповідей, які Національний Банк Іспанії зобов`язаний подавати Парламенту, Уряду та Міністерству Фінансів; г) затвердження, на подання Комісьйон Екзекутіва, внутрішніх правил Національного Банку Іспанії; д) затвердження річних звітів та пропозицій по розподілу прибутків Національного Банку Іспанії тощо.При цьому заслуговує на увагу регламентація можливої матеріальної зацікавленості членів Консейо де Гобірно. По-перше, Радникам забороняється протягом цього строку своєї діяльності виконувати професійну діяльність, пов`язану з кредитними установами, фінансовими ринками та приватними фінансовими установами. По-друге, члени Консейо де Гобірно не можуть: купляти чи володіти майном та пов`язаними з ним правами; виконувати будь-яку діяльність, яка може зашкодити незалежності та справедливості виконання їх функцій чи викликати конфлікти інтересів; використовувати привілейовану інформацію. По-третє, керівництво будь-якими цінними паперами, які можуть бути переуступленими або подібним майном, яким такі особи, їх дружини (чоловіки) та діти володіють на час їх призначення, повинно бути передане фінансовій компанії, належним чином зареєстрованій Комісією Фондової Біржі. Під час перших трьох місяців після їх призначення та раз на рік члени Консейо де Гобірно зобов`язані подати декларацію Міністру Громадського Адміністрування, яка б містила інформацію про їх діяльність та майно. Аналогічна вимога стосується їх дружин (чоловіків) та дітей.

У Франції в галузі грошово-кредитної політики діє Рада Грошової Політики, яка є внутрішнім органом Національного Банку Франції і здійснює, зокрема, нагляд за його діяльністю. До основних функцій Ради відносяться: а) визначення операцій, які виконує Національний банк, зокрема види придбання та реалізації позик та кредитів; б) видання казначейських рахунків; в) встановлення характеру та збільшення обсягу гарантій, які повинні надаватися боржникам у світлі виконання грошової політики; г) визначення зобов`язань, згідно з якими контекст грошової політики може застосовуватись до кредитних установ, зокрема щодо обов`язкових резервних курсів. Служба в Раді Грошової Політики є виключним видом діяльності для її членів, за винятком викладацької діяльності та участі в міжнародних організаціях з дозволу Ради Монетарної Політики. До складу Ради Грошової Політики входять: 1) Губернатор Національно Банку Франції; 2) два Віце-Губернатори Національного Банку Франції; 3) шість осіб, призначених Урядом. Засідання Ради можуть відвідувати також Прем`єр-Міністр та Міністр Фінансів (без права голосу). Вони можуть давати Раді Грошової Політики пропозиції для обговорення та прийняття рішення.

У Португалії, на відміну від вищезазначених органів, немає однієї установи, яка б могла розглядатися в якості спостережної ради. Пов`язано це з особливостями організації державної влади в цілому та побудови банківської системи зокрема. Так, Банко де Португаль (центральний банк) є громадською організацією з адміністративною та фінансовою автономією та статусом державного підприємства. Основною її метою є підтримання цінової стабільності з урахуванням загальної економічної політики Уряду країни.

Тому саме Уряд Португалії незалежно або через Міністерство фінансів розробляє основний курс стосовно економічної та фінансової політики держави. У внутрішній структурі Міністерства фінансів є декілька відділів, які відіграють важливу роль в економічних та грошових питаннях. Уряд Португалії розробляє загальні засади економічної та монетарної політики відповідно із курсом Європейського Союзу і втілює його через Міністерство фінансів та Банко де Португаль. У той же час є орган, визначений Конституцією Португалії як орган нагляду щодо питань економічного та соціального курсу, який бере участь у розробці економічних планів та планів соціального розвитку. Основними функціями Консело Економіко е Сосіаль є: 1) надання висновків щодо попередніх проектів основних опціонів та планів економічного та соціального розвитку; 2) надання висновків щодо економічного та соціального курсу та його втілення; 3) аналіз позиції установ Португалії та ЄС в контексті економічного та соціального курсу та надання висновків щодо використання фондів ЄС, а також щодо структурних та специфічних фондів останнього; 4) надання висновків про пропозиції стосовно географічних планів національної перспективи та стосовно питань соціальної та економічної реструктуризації та розвитку, які Уряд бажає подати на розгляд; 5) регулярний аналіз економічної та соціальної ситуації в країні тощо /[278] Смітсон Вільям та ін. Зміст законів про спостережні ради центрального банку. - Tasic, Lisabon, 1996. - 8 с.

Аналізуючи вищенаведене, можна зробити висновок, що вищезгадана Консело Економіко е Сосіаль в Португалії не може розглядатися як аналог спостережних органів більшості європейських країн. В деяких питаннях її повноваження значно вужчі порівняно з подібними органами, а в окремих вони виходять взагалі за межі грошово-кредитної політики на відміну від інших спостережних рад.

Таким чином, центральний банк у ринковій економіці є ключовою ланкою кредитно-фінансової системи. Саме він повинен виступати головним органом державного регулювання макроекономічних процесів за допомогою грошово-кредитних методів. І саме діяльність центрального банку має вирішальний вплив на стабільність грошової одиниці, надійність банківських установ, дієвість платіжно-розрахункового механізму, що в кінцевому рахунку визначає ефективність функціонування економіки держави.

Незалежний статус центрального банку дає йому змогу не пов`язувати свої дії з динамікою політичної кон`юнктури, а забезпечувати реалізацію грошово-кредитної політики, використовуючи при цьому найбільш ефективні засоби. Центральний банк повинен мати можливість бути противагою уряду, який часто вирішує економічні питання керуючись суто політичними міркуваннями та обставинами, і використовує популістські методи. І саме незалежність центрального банку є умовою забезпечення стабільності національної грошової системи. В той же час ця незалежність не повинна вступати у протиріччя із стратегічними цілями економічної політики органів державного управління. Тобто, центральний банк повинен враховувати загальноекономічні цілі та діяти у взаємозгоді з урядом та іншими органами деражвної влади, що формують економічну і фінансову політику. Звідси всі суб`єкти грошово-кредитних відносин мають намагатися досягти компромісу для забезпечення загальнодержавної фінансової стабільності та розвитку національної економіки.

3.2 Організаційно-правові й функціональні принципи діяльності НБУ

Національний банк організується та функціонує у відповідності з найбільш загальними правовими принципами, які притаманні більшості державних органів. Згідно зі ст. 22 Закону „Про Національний банк України” до системи НБУ входять: центральний апарат, філії (територіальні управління), розрахункові палати, Банкнотно-монетний двір, фабрика банкнотного паперу, Державна скарбниця України, Центральне сховище, спеціалізовані підприємства, банківські навчальні заклади й інші структурні одиниці і підрозділи, необхідні для забезпечення діяльності Національного банку.

Якщо розглядати загальні теоретичні засади визначення правових принципів, то можна зазначити, що принципи права - це його основні засади, вихідні ідеї, що характеризуються універсальністю, загальною значимістю, вищою імперативністю і відбивають суттєві положення права. У формально-юридичному аспекті вони знаходять своє відображення в нормах права завдяки їх формулюванню в статтях нормативно-правових актів чи деталізацію у групі норм права і відображення у відповідних статтях нормативно-правових актів. Див., наприклад: [169] Сурилов А.В. Теория государства и права. - К. - Одесса: Выща шк., 1989. - С. 62.

Призначення правових принципів полягає в тому, що вони, по-перше, здійснюють універсальне і узагальнене закріплення основ суспільного ладу; по-друге, забезпечують однакове формулювання норм права і їх вплив на суспільні відносини в формі правового регулювання та інших видів правового впливу (інформаційного, ціннісно-орієнтаційного, психологічного, системо-утворюючого тощо). Див.: [173] Теорія держави і права: Навчальний посібник /Колодій А.М., Копєйчиков В.В. та ін. - К.: Юрінформ, 1995. - С. 95-96. Дія принципів права не обмежується правовою системою чи механізмом правового регулювання, вони безпосередньо мають вплив на виникнення і стале існування конкретних правових відносин, природних прав і обов`язків людини.

Принципи системи Національного банку України можна визначити як закріплені в законі, обов`язкові для виконання основоположні ідеї й положення, що найбільш повно і всебічно відображають особливості побудови НБУ та правовідносин, що виникають у зазначеній сфері.

Особливого значення набуває закріплений Конституцією України принцип законності. Виходячи із загальнотеоретичних засад, принцип законності являє собою здійснення всіх правових форм діяльності держави, функціонування громадянського суспільства, громадян на основі і у відповідності з нормами права, природними правами і обов`язками людини. Погорілко В.Ф. Основи конституційного ладу України. - К.: Ін Юре, 1997. - С. 8. За визначенням С.І.Ожегова: „Законність - дотримання законів, положення, при якому суспільне життя й діяльність забезпечуються законами”. - [339] Ожегов С.И. Словарь русского языка. /Под ред. Н.Ю. Шведовой. 16 изд., испр. - М.: Рус.яз., 1984. - С. 179. Принцип верховенства права в багатьох державах піднесено на рівень державної ідеології, свідченням чого є його закріплення на рівні конституцій. Він є постійним предметом дискусії представників як юридичної науки, так і філософії, які виробили ряд підходів до розуміння принципу верховенства права. Можна назвати роботи: [90] Козловський А.А. Право як пізнання: Вступ до гносеології права. - Чернівці: Рута, 1999. - С. 201 - 214; [464] Назаренко Є.В. Закон у системі нормативних актів України //Право України. - 1995. - № 12. - С. 11 - 12; [71] Жоль К.К. Філософія і соціологія права. - К.: Юрінком Інтер, 2000. - С. 355-367; [284] Ципеліус Р. Філософія права: Підручник /Пер. з нім. - К.: Тандем, 2000. - С. 177-191; [98] Конституційне право України. //За ред. В.Я. Тація, В.Ф. Погорілка, Ю.М. Тодики. - К.: Український центр правничих студій,1999. - С. 162; [578] Петрова Л.В. Фундаментальні проблеми методології права: Автореф. дис. на здоб. наук. ст. докт. юрид. наук. - К., 1999. - С. 31; [148] Пацурківський П.С. Сучасні проблеми правопізнання. - Чернівці: Рута, 2000. - С. 36 - 47; [247] Хайєк Ф.А. Право, законодавство та свобода. Т. 1. Правила та порядок. - К.: Сфера, 1999. - 105-109; [568] Кириченко С.О. Співвідношення соціальної правової держави і громадянського суспільства в умовах сучасної України: Автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук. - К., 2001. - С. 6-7; [581] Сліденко І.Д. Тлумачення Конституції України: питання теорії і практики в контексті світового досвіду: Автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук. - Одеса, 2001. - С. 4-5; [571] Лихолат І.П. Раціональне та позараціональне в праві (на матеріалах законотворчості): Автореф. дис. на доб. наук. ступ. канд. юрид. наук. - К., 2001. - С. 11 - 13; [501] Селиванов В. Правова політика України (деякі теоретичні питання сутності, змісту та технології) //Право України. - 2001. - № 12 - С. 6 - 13. тощо.

Згідно із цим принципом НБУ є центральним банком держави, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються Конституцією України, Законом України „Про Національний банк України” (що є спеціальним) та іншими законами України (ст. 2 Закону).

Таким чином, закріплені в банківському законодавстві та інших нормативно-правових актах правові норми, що регулюють правовий статус центрального банку, повинні відповідати Конституції України, бути узгоджені один з одним, виключати невизначеність в їх тлумаченні й застосуванні. Такий підхід викликаний необхідністю функціонування режиму законності в усій банківській системі, він сприяє забезпеченню прав і законних інтересів усіх учасників правовідносин в банківській сфері (зокрема, держава в особі НБУ, банківські та інші кредитно-фінансові установи, юридичні та фізичні особи, що виступають клієнтами банківської системи).

У відповідності із принципом законності НБУ виконує лише ті функції, які визначені банківським законодавством (ст. ст. 6,7 Закону) та на підставі тих правил, які визначені законодавством. Враховуючи подвійну правову природу центрального банку, який поєднує в собі функції органу управління та суб`єкта господарської діяльності, угоди цивільно-правового характеру НБУ здійснює у відповідності з цивільним законодавством України, в першу чергу з Цивільним кодексом України. Отже, НБУ як центральний орган державного управління є підзаконним органом, тобто органом, орієнтованим на діяльність на підставі й на виконання закону. Л.А. Савченко визначає такі загальні функції управління, як планування, прогнозування, регулювання, керування, організація, координація і контроль, що є взаємопов'язаними та взаємодіють одна з одною. - [580] Савченко Л.А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні: Автореф. дис. на здоб. наук. ступ.. докт. юрид. наук. - Харків, 2002. - С. 12 - 13.

Згідно із принципом законності визначається й нормотворчість центрального банку. Підзаконні нормативно-правові акти з питань регулювання банківської діяльності, проведення банківських операцій, здійснення банківського нагляду можуть прийматися виключно центробанком України і є обов`язковими для органів державної влади і органів місцевого самоврядування, банків, підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності, а також для фізичних осіб (наприклад ст. 56 Закону). Аналізуючи цей принцип, можна погодитися із позицією В.Л. Кротюка, що нормотворчість слід визнати основною формою виконання Національним банком своїх функцій. [109] Кротюк В.Л. Національний банк - центр банківської системи України. - С. 56. Нормотворчі повноваження центрального банку об'єктивно зумовлені та відображені в законі. Саме вони дозволяють надавати рішенням Національного банку значення загальнообов'язкових правил поведінки шляхом їх закріплення в підзаконних нормативно-правових актах, що прийняті у відповідності з законодавством України.

Нормативно-правові акти НБУ видаються у формі постанов Правління НБУ, інструкцій, положень, правил і не можуть суперечити законам України та іншим законодавчим актам України, а також не мають зворотної сили, крім випадків, коли вони згідно з законом пом`якшують або скасовують відповідальність. Це питання більш детально розкрито в роботі автора: Орлюк О.П. Теоретичні питання банківського права й банківського законодавства. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - 104 с. Однією з гарантій дотримання законності є вимога обов`язкової державної реєстрації актів НБУ в Міністерстві юстиції України. Викликано це, в першу чергу тим, що будь-які нормативні акти центробанку стосуються інтересів громадян. В той же час законодавець залишає можливість оскарження актів Національного банку в порядку, встановленому чинним законодавством.

Великого значення для банківської системи України набув принцип незалежності НБУ. Цей принцип також отримав законодавче закріплення. Конституція України визначила найважливіші аспекти діяльності Національного банку як центральної ланки і керівного органу грошово-кредитної і валютної системи країни, закріпивши його автономний статус у структурах влади. Саме наявність владних повноважень є однією з найсуттєвіших ознак центрального банку і вона свідчить про закріплення за НБУ права встановлювати формально-обов'язкові правила поведінки і домагатися здійснення їх за допомогою передбачених законами засобів впливу. В.Б. Аверьянов вважає, що виявлення органічного зв'язку виконавчої влади зі змістом державного управління є однією з вихідних передумов правильного розуміння суті самої виконавчої влади. - [1] Аверьянов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К..: Ін Юре, 1997. - С. 5. А.С. Гальчинський свого часу зазначав, що „лише на основі теоретичних, якщо хочете, філософських узагальнень ... знання можуть виявити глибинні тенденції суспільного розвитку, тільки на основі їх можливе прийняття обґрунтованих і вірних управлінських рішень”. - [400] Гальчинський А.С. Відокремити К. Маркса від більшовизму //Економіка України. - 1996. - № 8. - С. 53. Відповідно з принципом незалежності НБУ: а) в межах наданої йому компетенції є незалежним; б) не допускається втручання органів законодавчої та виконавчої влади або їх посадових осіб у виконання функцій і повноважень Ради НБУ чи Правління інакше, як в межах, визначених Законом (ст. 53 Закону).

Виходячи із системи стримувань і противаг, центральний банк не може бути банком парламенту або банком уряду. Однак в той же час слід розуміти, що принцип взаємодії різних гілок державної влади є визначальним у побудові держави та її органів, оскільки різні гілки державної влади не є повністю незалежними одна від одної, а перебувають у тісному зв'язку та взаємодіють між собою. Принцип взаємодії гілок державної влади досліджувався, зокрема: [108] Кривенко Л. Тріада влади. Перша серед рівних: законодавча і виконавча влади: проблеми співвідношення та конституційно-правового статусу //Віче. - 1994. - № 7. - С. 17-32; [336] Тодика Ю. Функціонування державної влади в аспекті конфліктологій //Правова держава: Щорічник наукових праць. - Ви-пуск восьмий. - К., 1997. - С. 56-63; [523] Цвік М. Взаємодія законодавчої і виконавчої гілок влади та ре-ферендуму в системі народовладдя // Вісник академії правових наук України. -- 1995. - № 3. - С. 27-34; [567] Залюбовська І.К. Парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади як засіб забезпечення законності у сфері державного управління: Автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук. - Одеса, 2002. - С. 8 - 10 тощо. Повинен бути наявний і функціональний механізм їх тісної взаємодії для вирішення проблем державотворення. [394] Веніславський Ф. Взаємодія гілок державної влади як принцип основ конституційного ладу України //Право України. - 1998. - №1. - С.34-38; [425] Журавльова Г. Поділ влади в сучасній Україні (проблеми теорії та практики) //Право України. - 1998. - № 11. - С. 23-25; [496] Святоцький О., Чушенко В. Питання теорії і практики конституціоналізму в Україні // Право України. - 1998. - № 2. - С.17-20.

Ступінь автономії центрального банку визначається за декількома критеріями щодо інституційних та політичних особливостей, до яких, зокрема, відносяться: спосіб призначення або усунення Правління та Голови банку, розміри його власності та непорушність його рішень іншими структурами уряду. На зміну ролі центрального банку в економіці великий вплив мають як об'єктивні, так і суб'єктивні фактори, що нерідко перебувають у залежності від якості керівництва банку. Див., зокрема: [534] Downes. P., Vaez-Zadeh R. The Evolving Role of Central Banks - Central Banks Department, INF. - 1991, Р.4-6; [294] Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Sone Comparative Evidence. - Harvard University, CEPR & NBER, 1991. - Р.3. Міжнародна банківська справа довела такі об'єктивні фактори оцінки незалежності центральних банків у розвинених країнах, як: 1) участь держави в капіталі центрального банку та розподіленні доходів; 2) процедура призначення (виборів) керівництва банку; 3) ступінь відображення в законодавстві цілей і завдань центрального банку; 4) права держави на втручання в грошово-кредитну політику; 5) правила, що регулюють можливість прямого і непрямого фінансування державних видатків центральним банком країни. Див., зокрема: [548] Zdrachal P. Finanznachrichten, N 7. - 17.02.1978.

Однак в чинному законодавстві відсутня норма, яка закріплює можливість звернення НБУ до Верховної Ради України з приводу втручання в його компетенцію чи порушення незалежності центрального банку органами державної влади або управління. Тобто у вирішенні даної проблеми залишається прогалина, її розгляд у кожному конкретному випадку значною мірою залежатиме від політичного впливу окремих кіл.

В якості гарантій самостійності НБУ можна розглядати положення розділу ІХ Закону, який визначає правові засади взаємовідносин банку з Президентом України, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів. Базуючись в першу чергу на положеннях Конституції України, законодавець визначив, що НБУ є підзвітним Президенту України та Верховній Раді України в межах їх конституційних повноважень (ст. 51 Закону).

В даному випадку підзвітність означає:

1. Призначення на посаду та звільнення з посади Голови НБУ Верховною Радою України за поданням Президента України.

2. Призначення та звільнення Президентом України половини складу Ради НБУ.

3. Призначення та звільнення Верховною Радою України половини складу Ради Національного банк.

4. Доповідь Голови Національного банку Верховній Раді України про діяльність НБУ.

5. Надання Президенту України та Верховній Раді України двічі на рік інформації про стан грошово-кредитного ринку в державі. Подібна норма закріплена в законодавстві США: Президент Федеральної резервної системи подає річний звіт Конгресу та двічі на рік інформує про стан економіки і грошової політики.

Щодо взаємовідносин центробанку з урядом країни, то НБУ та КМУ проводять взаємні консультації з питань грошово-кредитної політики, розробки і здійснення загальнодержавної програми економічного та соціального розвитку. Обов`язком НБУ є надання уряду на його запит інформації щодо монетарних процесів. У свою чергу, Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади повинні надати інформацію, що має вплив на стан платіжного балансу, на запит центробанку.

Як одна з визначальних рис незалежності стало включення в законодавство положення щодо підтримки Нацбанком економічної політики уряду у випадку, якщо вона не суперечить забезпеченню стабільності грошової одиниці України (п. 4 ст. 52 Закону). В даному випадку можна згадати досвід Бундесбанку, який наділений високою мірою незалежності і який повинен підтримувати загальну економічну політику федерального уряду лише в тій мірі і до того часу, поки це сумісно із його власною задачею - забезпечувати стабільність валюти. До якого часу пір досягнення мети - забезпечення стабільності національної валюти - сумісне з економічною політикою уряду, Бундесбанк має право визначати на свій розсуд. Прийняття рішень в галузі грошово-кредитної політики здійснюється ним самостійно без будь-якого впливу зі сторони. [558] Задача і позиція Бундесбанку: Матеріали банківського семінару з питань незалежності. - Київ, березень 1997р.

В той же можна навести приклади країн, де центральний банк пов`язаний з урядом і значною мірою залежить від останнього. Наприклад, Bank of England запроваджує монетарну й фіскальну політику після консультацій з урядом. Метою монетарної політики банку є підтримка економічної політики уряду, в тому числі таких пріоритетів уряду, як економічне зростання та зайнятість. Уряд також розробляє планові показники, які банк має взяти до уваги при визначенні своєї монетарної політики. При цьому, якщо рівень інфляції відхиляється більше, ніж на 1 % в будь-який бік від планового показника і виникає „надзвичайна економічна ситуація”, Міністерство фінансів зобов`язане надати банку інструкції щодо монетарної політики на певний обмежений період. Отже, при певних обставинах, банк вимушений поступатися своєю незалежністю на користь політичних цілей уряду. Див.: [560] Центральні банки в різних країнах з точки зору їх незалежності: Матеріали семінару. - С. 4-6.

Одним з основних організаційних принципів центрального банку є принцип економічної самостійності. Відповідно до нього Національний банк є економічно самостійним органом, який здійснює видатки за рахунок власних доходів у межах затвердженого кошторису, а у визначених законодавством випадках - також за рахунок Державного бюджету України. В межах виконання зазначеного принципу НБУ може виконувати такі операції для забезпечення своїх функцій, як: а) надання кредитів комерційним банкам та іншим фінансово-кредитним установам для підтримки ліквідності за ставкою не нижче ставки рефінансування НБУ; б) здійснення дисконтних операцій з векселями і чеками; в) купівля та продаж на вторинному ринку цінних паперів тощо. В той же час існує обмеження діяльності банку, яке полягає в забороні НБУ: а) бути акціонером або учасником банків та інших підприємств, установ; б) здійснювати операції з нерухомістю, крім тих, що пов`язані із забезпеченням діяльності банку та його установ; в) здійснювати торговельну, виробничу, страхову та іншу діяльність, яка не відповідає його функціям. Хоча зазначені обмеження не стосуються набуття з метою покриття заборгованості Національного банку будь-яких прав та активів за умови їх відчуження в найкоротший строк; виконання операцій в межах визначених Законом повноважень, а також участі у капіталах інших підприємств та установ, що забезпечують діяльність центробанку (ст. 71 Закону).

Матеріальною базою для функціонування банку є наявність статутного фонду. Статутний капітал НБУ є державною власністю, він складає 10 млн грн і може бути змінений за рішенням Ради НБУ. Враховуючи те, що Національний банк є юридичною особою, він наділений всіма ознаками, характерними для юридичних осіб, в тому числі й наявністю відокремленого майна, що є об`єктом права державної власності і перебуває у його повному господарському віданні (ст.ст. 3, 4 Закону). Аналогічна норма міститься і в Законі РФ „О центральном банке РФ (Банке России)”, де в ст. 2 закріплено, що „ЦБ здійснює повноваження з володіння, користування та розпорядження закріпленим майном”, тобто має по відношенню до нього обмежене речове право - право господарського відання. Свої видатки він здійснює за рахунок власних доходів. - Див.: [97] Комментарии законов РФ. - М.: Фонд «Правова культура», 1998. - С.105. Це положення дає підставу зробити висновок, що в діяльності центрального банку реалізовано також принцип організації НБУ на базі державної власності, який є одним з визначальних принципів організації центральних банків держав. НБУ не відповідає за зобов`язаннями органів державної влади, в свою чергу, органи державної влади не відповідають за зобов`язаннями НБУ, крім випадків, коли вони добровільно беруть на себе такі зобов`язання. Законодавчо закріплено і заборону НБУ щодо надання прямих кредитів на фінансування витрат Державного бюджету України, що повинно сприяти проведенню виваженої грошово-кредитної політики.

Вся діяльність центрального банку спрямована на головну функцію - забезпечення стабільності національної грошової одиниці. Ця функція є визначальною для будь-якого центробанку, і вже конкретне законодавство конкретної держави вирішує в правовому розрізі питання щодо взаємовідносин банку і держави. Наприклад, законодавством Латвії прямо заборонено видавати кредити центрального банку уряду й купувати державні цінні папери на первинному ринку. Центральний банк Болгарії не може надавати кредити уряду чи урядовим структурам у жодній (прямій чи непрямій) формі, за винятком кредитів на закупівлю Special Drawing Rights у МВФ на спеціальних умовах.

Викликає інтерес японський досвід стабільного економічного розвитку, який вивів цю країну на передові позиції у світовому господарстві. На відміну від інших країн з розвиненою ринковою економікою саме банківська система Японії історично була одним з найважливіших інструментів формування сучасної економіки, а зараз є основним джерелом коштів для бізнесу та учасником формування виробничо-комерційної політики корпоративних клієнтів. [392] Бураковський І. Банківська система Японії: загальна характерис-тика // Банківська справа. -- 1995. -- № 1.- С. 31. Центральне місце в цій банківській системі займає Банк Японії, 55 % його статутного капіталу належать державі, 45 % - приватному сектору. Слід зазначити, що прототипом цього банку був Національний банк Бельгії. У Великобританії, Данії, Нідерландах, Франції, ФРН, РФ центральні банки перебувають у 100-% власності держави; в Італії - у 100-% власності банків та страхових компаній; в США - у 100-% власності банків - членів ФРС; в Швейцарії - 43 % у власності приватних осіб, 57 % - у власності кантонів; в Австрії - по 50 % у власності федерації та фізичних і юридичних осіб. [204] Шенаев В.Н. , Науменко О.В. Центральный банк в процессе экономического регулирования. - С. 19. Таким чином, форма власності центробанку досить часто впливає на побудову його керівних органів та визначення статусу автономності у проведенні грошово-кредитної політики.

До основних принципів, що забезпечують економічні засади здійснення діяльності банку, слід віднести і принцип здійснення діяльності без мети отримання прибутку. Центральні банки не розглядаються як комерційні організації, хоча вони отримують в процесі своєї діяльності доходи. Зокрема, проф. В. Сміт, розглядаючи походження центральних банків, вважає, що особливі привілеї і домінуюче становище центрального банку накладають на нього зобов'язання, які відсувають на другий план отримання прибутків. Оскільки центральний банк має можливість не враховувати обмежуючу мету отримання прибутку, він служить суспільним цілям, регулюючи параметри грошово-кредитного ринку, зокрема такі, як процентні ставки. [277] Смит В. Происхожение центральних банков. (1936 г.): Русский перевод : Институт Национальной Модели Экономики. - М., 1996. - С. 10-11.

Саме можливість отримання доходів і надає Національному банку подвійної правової природи - як суб`єкта господарської діяльності і як особливого органу державного управління. Планові доходи та витрати НБУ відображаються в кошторисі його доходів і витрат. Зазначений кошторис саме і повинен забезпечувати можливість виконання НБУ його функцій. НБУ вносить до Державного бюджету України, наступного за звітним роком, позитивну різницю на покриття дефіциту бюджету, а перевищення витрат над доходами відшкодовується за рахунок Державного бюджету України, наступного за звітним року (ст. 5 Закону). Кошторис доходів та витрат НБУ повинен бути затверджений Радою Національного банку, яка подає Верховній Раді та Кабінету Міністрів до 1 вересня поточного року прогнозовані відомості про сальдо кошторису для включення до проекту Державного бюджету на наступний рік. До повноважень Ради НБУ віднесено також погодження щорічно до 1 липня звіту про виконання кошторису банку та розподіл прибутку за звітний бюджетний рік. У той же час слід звернути увагу на недопущення практики закладення в поточні закони про Державний бюджет конкретних розмірів відрахувань центробанком доходів до складу вищезазначеного централізованого фонду коштів, як це було останні роки (законодавством встановлювалася сума відрахувань в розмірі 500 млн грн. у 2000 - 2001 рр.). Тут, зокрема, виникає питання з приводу можливості розповсюдження повноважень Рахункової палати України щодо здійснення фінансового контролю за використанням коштів Державного бюджету України в межах компетенції, встановленої ст. 98 Конституції України та Закону України „Про Рахункову палату”. Як коментар можна привести норми законодавства РФ, згідно з яким Рахункова палата РФ має право здійснювати контроль за банківською системою, діяльністю ЦБ РФ, уповноважених банків та інших кредитно-фінансових установ в частині обслуговування федерального бюджету, федеральних позабюджетних фондів, а також контроль за ЦБ по обслуговуванню державного боргу РФ. - Статьи 2, 19 Федерального Закона от 11.01.1995 г. „О Счетной палате Российской Федерации” //Собрание законодательства РФ, 1995 г, № 3, ст. 1677. [750].