Уголовно-правовые проблемы борьбы с коррупцией в РФ

Ответственность за воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования предусмотрена ст. 294 УК РФ и наступает за любое вмешательство в деятельность суда, прокурора, следователя, лица, производящего дознание. Указанное деяние может и не преследовать корыстную цель, а совершаться по мотиву угодничества нужным людям с целью «спасения» родственника, друга, знакомого, «однопартийца» с использованием административного ресурса, шантажа и других методов [3, с. 98].

Действующее уголовное законодательство устанавливает ответственность и за иные формы противодействия судебному разбирательству, в том числе за заведомо ложные показания, заключение эксперта, специалиста или неправильный перевод (ст. 307 УК РФ), подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу (ст. 309).

Сокрытие коррупционного преступления влечет уголовную ответственность на общих основаниях по ст. 316 УК РФ, а также по нормам о соучастии в преступлении, служебном злоупотреблении.

1. Ответственность за заранее не обещанное укрывательство преступлений предусмотрена ст. 316 Кодекса, входящей в главу о преступлениях против правосудия, которая в качестве общей нормы может применяться к лицу, сокрывшему коррупционное деяние. Главным недостатком указанной нормы является то, что она предусматривает ответственность лишь за укрывательство особо тяжкого преступления, к которым из числа коррупционных преступлений относятся немногие, например получение взятки при особо квалифицирующих обстоятельствах (ч. 4 ст. 290 УК РФ), организация преступного сообщества (преступной организации, ч. 3 ст. 210), в то время как сокрытие других достаточно распространенных деяний -- получения взятки высокопоставленным чиновником (при отсутствии признаков, предусмотренных ч. 4 ст. 290), хищений, совершенных лицом с использованием служебного положения, в любом, даже в особо крупном размере (ст. 159, 160 Кодекса) и других -- остается безнаказанным.

2. Заранее обещанное укрывательство преступления квалифицируется по ч. 5 ст. 33 УК РФ и статье о преступлении, в совершении которого лицо участвовало в качестве пособника. Данная норма Общей части УК РФ применима и к пособникам в коррупционном преступлении, например в случаях, когда лицо заранее обещает скрыть получение взятки, присвоение или растрату чужого имущества (ст. 160). Квалификация действий виновного в таком укрывательстве осуществляется со ссылкой на ч. 5 ст. 33 Кодекса и соответствующую статью о коррупционном преступлении.

3. Сокрытие коррупционного преступления должностным лицом, в компетенцию которого входят выявление, регистрация, расследование преступления, может быть квалифицировано по ст. 285, 286, 292 УК РФ.

В судебной практике к ответственности за укрывательство преступлений привлекаются сотрудники органов внутренних дел (руководители подразделений, оперуполномоченные, участковые и дежурные), и в основном за укрывательство преступлений общеуголовной направленности: корыстных и корыстно-насильственных посягательств, предусмотренных ст. 158, 161-162 УК РФ. Квалификация и расследование таких деяний представляют определенную, сложность, о чем свидетельствует большое количество оправдательных приговоров по делам данной категории. В то же время в регионе не выявлено ни одного случая привлечения к ответственности за укрывательство коррупционного преступления. Хотя латентность данного вида общественно опасных деяний несоизмеримо выше иных, в том числе корыстно-насильственных преступлений.

Сложившееся положение отчасти объясняется тем, что в силу ст. 151 УПК РФ расследование значительной части коррупционных преступлений относится к компетенции органов прокуратуры, обладающих "определенной свободой в принятии решений, а также наличием установленного порядка уголовного преследования лиц, обладающих в соответствии с положениями главы 52 УПК РФ особым правовым статусом.

Вместе с тем накопленный в следственной и судебной практике опыт позволяет сформулировать "ряд положений, которые с учетом составов злоупотребления и превышения должностных полномочий (ст. 285, 286 УК РФ) и служебного подлога (ст. 292), облегчают квалификацию должностного укрывательства преступлений.

Объект преступления -- общественные отношения в сфере государственной власти, служебных правоотношений. Должностное укрывательство преступлений причиняет вред нормальной деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, препятствует реализации целей, задач и принципов уголовного судопроизводства, снижает защищенность граждан, государства, общества, подрывает авторитет государства и его правоохранительной системы.

Предмет преступления -- находящиеся в производстве заявление, сообщение, материал о коррупционном деянии, а также официальный документ: процессуальное решение, в том числе постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, постановление о прекращении уголовного дела по реабилитирующим основаниям (п. 1, 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ).

Предметом служебного подлога (ст. 292 УК РФ) является официальный акт, которым в судебной практике признаются указанные выше процессуальные документы, содержащие юридически значимое решение должностного лица. Не являются официальными документами письменное заявление гражданина, сообщение организации, объяснения. Искажение данных документов может быть признано способом злоупотребления, превышения должностных полномочий и свидетельствует о направленности умысла на сокрытие преступления.

Согласно ст. 140 УПК РФ поводами для возбуждения уголовного дела служат: заявление о преступлении, явка с повинной, сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников, а основанием -- наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления.

Сообщение о преступлении должно поступить в производство должностного лица и указывать на признаки преступления, если при этом в материалах дела содержатся сведения, например, о корыстном злоупотреблении при приватизации государственного или муниципального имущества, распоряжении земельными участками или бюджетными средствами и других уголовно наказуемых деяниях.

Сокрытие иного (не предусмотренного уголовным законом) правонарушения не является достаточно опасным, поэтому не влечет уголовной ответственности.

С объективной стороны должностное укрывательство преступлений может представлять собой:

-- отказ в принятии заявления и сообщения о коррупционном преступлении;

-- уклонение от регистрации сообщения в учетных документах, рассмотрение его как иного сообщения, например жалобы;

-- незаконную пересылку материала в иные органы;

-- искажение обстоятельств и оснований для последующих решений путем составления и приобщения подложных заявлений, объяснений граждан," справок, документов, должностных инструкций, актов проверок и ревизий о наличии ущерба и др.;

-- вынесение заведомо незаконного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела либо о прекращении уголовного дела, т. е. любое, вопреки интересам службы, воспрепятствование возбуждению дела и производству расследования.

Право заинтересованного лица обжаловать такое решение в порядке ст. 125 УПК РФ, а также полномочие прокурора устранить допущенное нарушение и возбудить уголовное дело не исключают ответственности должностного лица за принятое решение.

Квалификация действий должностного лица, сокрывшего преступление по ст. 285, 286 УК РФ, допускается в случае существенного нарушения прав и законных интересов граждан и организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства.

Предусмотренные законом общественно опасные последствия могут выражаться в причинении материального ущерба (реального ущерба либо упущенной выгоды), а также неимущественного вреда, включая существенное нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина, дезорганизацию работы государственных органов и организаций.

В случаях, когда коррупционное преступление посягает на законные права и интересы граждан, сокрытие, наряду с причинением вреда правоохранительной деятельности государства, нарушает гарантированные ст. 2, 17, 45, 46, 52 Конституции РФ права граждан на государственную, судебную защиту, доступ к правосудию, защиту от злоупотреблений властью, компенсацию причиненного преступлением ущерба.

Неимущественный вред также может заключаться в существенном нарушении охраняемых законом интересов общества и государства, выразившемся в дезорганизации деятельности правоохранительного органа, а также в дискредитации государства. Следует отметить, что в судебной практике авторитет органов власти справедливо рассматривается в качестве дополнительного объекта данного посягательства.

При этом необходимо различать последствия коррупционного (т. е. укрываемого) преступления и последствия, вызванные фактом его сокрытия.

Малозначительность деяния по объективным признакам -- одно из достаточно распространенных оснований постановления оправдательного приговора, когда несущественным с уголовно-правовой точки зрения суд признавал: дискредитацию, подрыв авторитета правоохранительного органа, нарушение прав граждан, если потерпевшие не настаивали на возбуждении уголовного дела, полагая причиненный вред незначительным.

Учитывая, что по делам о коррупции граждане не часто признаются потерпевшими, вопрос о существенности вреда, нанесенного фактом сокрытия преступления небольшой или средней тяжести, например служебного подлога (ст. 292 УК РФ), остается на усмотрение правоприменителя.

Субъект преступления. Ответственность за должностное укрывательство коррупционного преступления может нести представитель власти, обладающий полномочиями по выявлению, регистрации, раскрытию и расследованию преступлений. Согласно ч. 1 ст. 144 УПК РФ дознаватель, орган дознания, следователь и прокурор обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах своей компетенции принять по нему решение. Совершение должностным лицом действий, не входящих в его компетенцию, например отказ в возбуждении уголовного дела, прекращение дела неуполномоченным лицом, не влечет правовых последствий, а, следовательно, исключает ответственность за должностное укрывательство преступления.

Так, приговором суда участковый уполномоченный Ф., обвиняемый по ч. 1 ст. 285 УК РФ, оправдан за отсутствием в его действиях состава преступления. Органами предварительного следствия Ф. инкриминировалось непринятие мер по надлежащей и своевременной проверке материалов, необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела по факту обнаружения трупа гр. К. при наличии признаков преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 111 УК РФ (умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, повлекшее по неосторожности смерть потерпевшего). При этом ранее по материалу выносилось аналогичное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, которое было отменено прокурором с возвращением материала сотруднику милиции для дополнительной проверки. В силу требований ст. 151 УПК РФ дела о таких преступлениях подследственным органам прокуратуры, в силу чего сотрудник органа дознания Ф. не мог возбудить уголовное дело по данному материалу.

Учитывая, что отдельные коррупционные деяния относятся к подследственности прокуратуры, а проверка, предваряющая возбуждение уголовного дела, может осуществляться специальными подразделениями органов дознания (ОБЭП ОВД), аналогичная ситуация вероятна при разрешении дел данной категории.

Субъективная сторона должностного укрывательства преступлений характеризуется умыслом (прямым или косвенным -- по ст. 285 и 286 УК РФ; прямым -- по ст. 292), а также корыстной или иной личной заинтересованностью (ст. 285 и 292).

Ошибочное решение об отказе в возбуждении уголовного дела, если оно принято вследствие заблуждения в оценке фактических обстоятельств, неверного представления о признаках преступления, не влечет уголовной ответственности за должностное укрывательство преступлений, но при наличии оснований может быть квалифицировано по ст. 293 УК РФ (халатность).

Корыстная заинтересованность -- это получение любой имущественной выгоды: обогащение, удержание материальных средств, уклонение от расходов и др. Так, если должностное лицо за вознаграждение прекращает проверку по заявлению о преступлении, незаконно отказывает в возбуждении уголовного дела, то виновный подлежит ответственности за получение взятки (по ч. 2 ст. 290 УК РФ) и за должностное укрывательство преступления (по ст. 285, 286 или 292).

Иная личная заинтересованность -- это стремление извлечь выгоду неимущественного характера: карьеризм, желание приукрасить действительное положение, избавить себя от проведения трудоемких мероприятий, направленных на законное рассмотрение материалов, и при этом избежать ответственности за ненадлежащее исполнение (неисполнение) своих профессиональных обязанностей. При должностном укрывательстве преступлений виновный может не стремиться к извлечению личной выгоды, но, опасаясь испортить отношения с влиятельными лицами, действовать по мотиву угодничества, что также нельзя признать служебными интересами, поэтому все перечисленное охватывается понятием иной личной заинтересованности.

На практике должностное укрывательство преступлений квалифицировалось по ст. 285 или 286 УК РФ, а иногда -- и по совокупности со ст. 292, с учетом факта вынесения подложного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела либо о прекращении уголовного дела.

При разграничении преступлений, предусмотренных ст. 285 и 286 УК РФ, следует учитывать, что по объективным признакам превышение должностных полномочий выражается в активных действиях, явно выходящих за пределы полномочий, а злоупотребление должностными полномочиями при укрывательстве преступлений может быть совершено и путем бездействия; действия и решения явно противоречат функциям и задачам правоохранительного органа, требованиям закона, когда фальсифицируются материалы дела, в том числе процессуальные документы, материалы проверки, оказывается психическое воздействие на потерпевшего в целях склонения его к отказу от заявления; корыстная или иная, личная, заинтересованность не является обязательным признаком субъективной стороны состава.

Возникает вопрос о квалификации продолжаемой деятельности должностного лица по укрывательству ряда коррупционных преступлений. Например, в правоохранительные органы поступают сообщения о злоупотреблениях должностного лица при сдаче муниципального имущества в аренду, распоряжении земельными участками, однако им не дается ход, хотя и принимаются многочисленные решения: о направлении в различные инстанции для проверок, об отказе в возбуждении уголовного дела.

Суть этих действий -- уклониться от принятия законного решения, воспрепятствовать возбуждению уголовного дела, изобличению коррупционера. Такие действия могут быть квалифицированы по правилам единого продолжаемого преступления, например по ч. 1 ст. 285 УК РФ, а при наличии признаков других преступлений -- и по иным статьям Особенной части УК РФ (ст. 290, 292).

Приговором суда признан виновным и осужден по ч. 1 ст. 285 УК РФ начальник криминальной, милиции К. за то, что давал указания своим подчиненным на сокрытие преступлений при наличии признаков преступлений, предусмотренных ст. 158, 159, 161 УК РФ (всего 8 преступлений), утверждал постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 8 месяцев.

Особой формой криминального «спасения» коррупционера от уголовной ответственности может быть его незаконное освобождение от уголовной ответственности, предусмотренное ст. 300 УК РФ.

С учетом изложенного следует отметить, что российское уголовное законодательство обладает определенным потенциалом противодействия коррупции. Вместе с тем повышению эффективности этих мер способствовали бы некоторые дополнения в уголовное законодательство, в том числе:

-- легальное определение коррупционного преступления;

-- специальная норма, предусматривающая уголовную ответственность за укрывательство коррупционного преступления путем совершения действий (бездействия) и принятия решений, препятствующих рассмотрению заявлений и материалов о таких преступлениях в установленном законом порядке, совершенное должностным лицом с использованием служебного положения.

Формальный состав данного преступления оправдан объектом уголовно-правовой охраны, сферой и последствиями такой деятельности, как, например, вынесение судьей заведомо неправосудного приговора, решения или иного судебного акта, ответственность за которое установлена ст. 305 УК РФ [8, с. 6].

2.2 Международный опыт борьбы с коррупцией

Страны, исходя из их экономического, культурного и политического развития, могут иметь три коррупционные модели: азиатскую, африканскую и западную.

В азиатской модели коррупция является не только привычным, но и общественно приемлемым культурным и экономическим явлением, которое связано с функционированием государства и основано на ряде культурных и религиозных традиций. Модели присущ клановый характер коррупционных сделок, основанный на сложившихся устоях между определенными группами (кланами) чиновников, бизнеса и населения.

Африканская модель предполагает, что государственная власть полностью подчиняется группе экономических кланов, синдикатов и политическими средствами обеспечивает надёжность и безопасность их функционирования и развития. Кроме того, развит институт землячества. В африканских странах чиновник зачастую поучает образование за деньги, собранные для него всей родной деревней. Став чиновником, он считает себя обязанным помогать односельчанам, которые к нему обращаются. Если он становится чиновником высокого ранга, он формирует подчиненный ему аппарат из земляков. Несмотря на то, что крупным чиновникам гарантируются достаточно внушительные доходы, важным источником их дополнительных доходов являются взятки. По некоторым подсчётам коррупция приносит чиновникам до одной трети их общих доходов [16, с. 56].

Западная модель характеризуется тем, что при попустительстве коррумпированного государства теневые и криминализированные сектора экономики достигают могущества, сравнимого с государственным. Мафия образует государство в государстве. В связи с политической нестабильностью реальным становится установление на волне борьбы с коррупцией диктатуры, после чего может быть переход к африканской модели.

Проблема борьбы с коррупцией носит транснациональный характер. Помимо национальных организаций и государственных органов существуют международные организации, специализирующиеся на проблемах борьбы с коррупцией. Среди них Организация экономического сотрудничества и развития, Transparency International, Группа государств против коррупции (GRECO), а также подразделения ООН, Мирового банка, ВТО, Евросоюза.

Появление этих институтов обусловлено в том числе необходимостью систематизировать старые и разработать новые индикаторы оценки уровня коррупции в странах, изучить влияние конкретных факторов, способствующих возникновению коррупции, а также принять участие в разработке рекомендаций для создания эффективного механизма борьбы с коррупционными проявлениями. Одним из показателей характеризующих состояние коррумпированности государства, является индекс восприятия коррупции (ИВК), расчет которого ежегодно производится Transparency International.

ИВК ранжирует страны по оценкам степени распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков (таблица 1). Это комплексный индекс, основанный на данных экспертных опросов и исследований, проводимых различными представительными организациями. ИВК отражает мнение предпринимателей и аналитиков из различных стран мира, в том числе экспертов, проживающих в стране, в отношении которой проводилось исследование. ИВК оценивается по шкале от 0 до 10 баллов, при этом 10 баллов - минимальный уровень коррупции, 0 -- максимальный.

Таблица 1

Страны-лидеры по ИВК в 2005 году

Среди перечня стран по ИВК в таблице полностью представлены скандинавские государства, проводимая политика правительств которых носит ярко выраженный социальный характер.

Однако ввиду того, что точность оценок и показателей (в том числе ИВК), характеризующих состояние коррупции, весьма приблизительна, так как проводимые международными организациями опросы не отличаются репрезентативностью, их использование для выработки конкретных мер национальной политики, как правило, ограничено. Правительства при выработке соответствующей стратегии борьбы с коррупцией в большей степени опираются на аналитические материалы правоохранительных органов и имеющийся обобщенный опыт. Примером может служить опрос, проводившийся в Бразилии в 2003 году Transparencia Brasil (составная часть Transparency International), которая, разослав опросный лист 3500 компаниям, получила ответ только от 92. Сами инициаторы опроса констатировали, что результаты ответов не могут быть репрезентативными и служить основанием для далеко идущих обобщений.

Несмотря на успехи, достигнутые в сфере борьбы с коррупцией, включая вступление в силу в 2005 году Конвенции ООН по противодействию коррупции, почти половина стран по ИВК набрали менее 3 баллов, что указывает на серьезность проблемы коррупции.

Анализ ситуации в странах, где широко развита коррупция, показывает, что существует связь между вовлечением государства в процесс мировой глобализации и уровнем коррупции. В наиболее развитых странах, таких как Финляндия, Швеция, Дания, имеющих зрелое гражданское общество, высокий уровень развития демократии и прозрачные действия правительственных органов, уровень коррупции минимален. В странах, где эти процессы менее развиты (Китай, Индия, Кения), этот уровень намного выше. В то же время специфика набора методов по борьбе с коррупцией, принимаемых каждой страной, уникальна и зависит не только от политической и экономической стабильности, но и от обычаев и традиций, а также от площади занимаемой территории, плотности, численности населения и доминирующей религии. В мире нет уникального набора механизмов борьбы с коррупцией, который оптимален для всех стран. Так, государства с большой площадью территории, федеральным устройством и высокой численностью населения отличаются значительным уровнем коррумпированности, прежде всего в правоохранительных органах и муниципальных органах власти. Государства, площадь занимаемой территории которых незначительна или же численность населения мала, напротив, отличаются низкой коррумпированностью местных органов власти, но более подвержены «политической» коррупции.

Ввиду компактности проживания и небольшой численности населения осознание гражданским обществом причиняемого вреда коррупционными проявлениями не только государству, но и общественным и личным интересам обусловлено нетерпимым отношением политиков, деловых кругов и всего общества к явлениям такого рода. Этот фактор наиболее существен, так как позволяет государству по поступающим от населения сигналам эффективно влиять на снижение коррумпированности при помощи различных механизмов.

В Австралии, занимающей в 2005 году 9-е место по ИВК (8,8), основным направлением в борьбе с коррупцией является сбор обращений отдельных граждан или юридических лиц в целях дальнейшего доказательства факта коррупционного деяния и внесения соответствующих изменений в правовую базу. Это позволяет в дальнейшем пресечь возможную коррумпированность и сделать более прозрачным механизм принятия решения.

В Дании, которая занимает 4-е место по ИВК (9,5), считается, что безусловное законопослушание, соблюдение высоких моральных принципов всеми членами общества являются основой наиболее эффективного (соответственно менее затратного) способа управления обществом. Случаи нарушения административных и законодательных норм пресекаются на всех уровнях. Так, за небольшое превышение скоростного режима принц Йоахим, младший сын королевы Дании, был подвергнут штрафу на общих основаниях и резкой критике в прессе. Один из министров правительства ушла в отставку из-за того, что ее муж использовал для работы на собственной ферме иностранных работников без надлежащей регистрации.,

Отличительной особенностью антикоррупционной системы Финляндии, занимающей в рейтинге стран по ИВК 2-е место, является то, что в стране, базирующейся на социально-экономической модели общества, никогда не было специального закона о борьбе с коррупцией, а антикоррупционные нормы содержатся в разных правовых документах -- в Конституции, УК, гражданском законодательстве и узкоспециализированных актах. В законодательстве термин «коррупция» не используется, вместо него применяется термин «взяточничество».

Среди азиатских стран, в которых антикоррупционные законы последовательно реализуются на практике, стоит выделить Сингапур. Так, еще в начале 50-х годов XX века это государство было бедной страной и отличалось высокой коррумпированностью бюрократического аппарата. Выработанная в 1960 году антикоррупционная стратегия, закрепленная в Акте о предотвращении коррупции, основывалась не на быстром искоренении этого явления, а на принципе контроля над коррупцией. Он заключается в том, что попытки искоренить коррупцию основывались на стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных деяний. Одним из механизмов реализации стратегии стало последовательное существенное повышение заработной платы государственным служащим, в том числе в целях уменьшения «утечки мозгов» в частный сектор, а также сокращение разницы между величиной заработной платы бюрократического аппарата и сотрудников коммерческих структур. Параллельно использовался сдерживающий эффект посредством ужесточения ответственности за это преступление (лишение свободы, крупные штрафы). Борьбой с коррупцией занимается специальное антикоррупционное агентство, имеющее широкий круг прав и полномочий, в том числе на проверку любых банковских, долевых и расчетных счетов лиц, подозреваемых в совершении этого преступления. Реализация совокупности принимаемых мер позволила Сингапуру занять 5-е место по ИВК.

Страны с большой площадью занимаемой территории и высокой численностью населения характеризуются ростом уровня коррумпированности. Примером может служить Канада, которая, несмотря на то, что в 1990 году „по эффективности борьбы с коррупцией занимала 5-е место в мире, в настоящее время опустилась до 14-го. Хотя Канада и характеризуется как страна с низким уровнем коррупции, однако этот пример показывает тенденцию к ее усилению и объясняется федерализмом и, как следствие, относительно низким уровнем транспарентности деятельности местных органов власти,- что приводит порой к узурпации некоторых властных полномочий отдельными должностными лицами.

Характерным для стран, где государство выступает в качестве регулятора ряда экономических процессов, в том числе в странах с регулируемой, а также переходной экономикой, является следующее. Зачастую спрос на государственные ресурсы значительно превышает имеющиеся возможности, а государственная помощь в результате распространения коррупции используется не по назначению. При этом объем регулятивных функций, которые принимает на себя государство, прямо пропорционален численности бюрократического аппарата. Отсутствие четкого и прозрачного механизма принятия решения, вызванного, как правило, громоздкой структурой государственных органов, а также отсутствие понятности и регламентированности нормативных правовых актов обусловливают некоторым должностным лицам возможность манипулировать возложенными на них функциональными (организационно-распорядительными) обязанностями. Это и приводит к коррупционным проявлениям при растущем спросе на данный вид криминальных «услуг» со стороны населения, в том числе субъектов хозяйственной деятельности.

Индия в 2005 году занимала 92-е место (2,9) среди 159 стран по ИВК. Из-за значительного развития системы выдачи лицензий, разрешений, квот и различного рода государственных инспекций при отсутствии прозрачности функционирования таких систем отмечается высокий уровень коррумпированности государственного аппарата. Кстати, в стране функционирует более 200 тыс. государственных ведомств и учреждений. Численность государственных служащих различных уровней власти, сотрудников государственных корпораций, компаний, образовательных и медицинских учреждений превышает 19,5 млн. человек, в том числе около 2 млн. чиновников, наделенных правом принятия решений.

В некоторых странах, например, в КНДР, вообще нет специальных законов, регулирующих борьбу с коррупцией, а правоохранительная деятельность в этой сфере ведется главным образом на основании внутриведомственных инструкций, носящих закрытый характер. Показательным является зависимость средств массовой информации в освещении ситуации по борьбе с коррупцией, а также отсутствие их доступа к документам органов власти.

Несмотря на то, что при рыночной экономике ресурсы внутри государства распределяются преимущественно неадминистративными методами, наличие механизма обязательного получения лицензий, разрешений и др. для осуществления законной деятельности, а также проведения различного рода приватизационных сделок, тендеров, носящих зачастую непрозрачный характер, способствует развитию коррупционных проявлений. В ряде стран институтами борьбы с коррупцией являются не множество отдельных подразделений государственных органов власти, а специальные антикоррупционные комитеты (органы), наделенные широкими полномочиями. Их сотрудники имеют высокую степень социальной защищенности и независимости, в том числе от исполнительной власти.

В мировой практике борьбы с коррупцией активно используется инструмент общественного контроля и контроля со стороны средств массовой информации, который помогает эффективно выявлять коррупцию во всех структурах власти. Однако действенность этого инструмента обусловлена наличием законов о свободе передачи информации, позволяющих проводить журналистское расследование, законов, запрещающих всякую цензуру и обеспечивающих финансовую независимость средств массовой информации, в том числе от правительства.

Кроме того, в ряде государств, например в Бельгии антикоррупционные программы нацелены на разработку и принятие специальных кодексов поведения (этики) для государственных (муниципальных) служащих. В разработанной программе GRECO и Глобальной программе против коррупции ООН рекомендуется детально регламентировать в кодексах модель поведения служащих, с тем, чтобы последние могли четко представлять свое поведение в том или ином случае, а также перечислять конкретные санкции за нарушение установленных в кодексе правил и механизм контроля над их соблюдением. Примером может служить предусмотренное в Глобальной программе против коррупции ООН введение открытых деклараций для судей и их родственников, а также правил деятельности судебных органов, которые содержали бы распределение дел между судьями по жребию, ротацию судей и судебных служащих, недопущение личного контакта сторон с судьей до судебного заседания, чтобы исключить возможность коррупционных связей.

Одним из направлений противодействия коррупции в мире является борьба с отмыванием денег. Среди организаций, занимающихся борьбой с этим злом, выделяется Международная группа по борьбе с отмыванием денег (FATF). Она создана в июле 1989 года странами - членами «большой семерки» с целью разработки мер по борьбе с отмыванием денег, а также содействия сотрудничеству государств в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, прежде всего с отмыванием доходов, полученных преступным путем. Так, в феврале 1990 года FATF разработала и предложила на рассмотрение всех заинтересованных стран «Сорок рекомендаций по борьбе с отмыванием денег» -- конкретные предложения по совершенствованию законодательных систем и финансовых структур. Рекомендации направлены на повышение эффективности совместной борьбы государств с отмыванием денег, укрепление международного сотрудничества в этой области. В июне 1996 года рекомендации были пересмотрены с целью их адаптации к меняющимся мировым тенденциям в области отмывания денег, а также к динамике технологического прогресса в сфере финансовых услуг.

В рамках сотрудничества с FATF Правительство Египта обязало коммерческие банки владеть информацией о своих клиентах, знать источник происхождения средств владельцев счетов, иметь сведения о бенефициаре. Коммерческим банкам запрещено открывать неименные счета и счета на предъявителя. Банкам предписывается обращать особое внимание на крупные денежные переводы с последующим обналичиванием_, на факты регулярного внесения, на счета наличных денег, несоответствие декларированной деятельности владельца счета с характером банковских операций, открытие документационных аккредитивов, не соответствующих роду деятельности владельца счета. Учету подлежат платежи, по которым конечными бенефициарами являются неизвестные банку иностранные лица.

В настоящее время активизированы усилия по борьбе с коррупцией в финансовой сфере в Индонезии: основными актами, регламентирующими эту деятельность, являются законы №15 2002 года и №15 2003 года. Они устанавливают уголовное преследование лиц, пытающихся легализовать доходы, полученные, в том числе в результате коррупции. Однако, по мнению индонезийского, руководства, в борьбе с коррупцией активно должны участвовать как гражданское общество, так и средства массовой информации.

Еще одним витком в борьбе с коррупцией стала Конвенция ООН против коррупции 2003 года (далее -- Конвенция), вступившая в силу в 2005 году. Ее принятие послужило своеобразным продолжением общемировой борьбы с коррупцией, т. е, таких нормативных правовых актов, как конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года и о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 года, а также Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года. В основу Конвенции положен комплексный подход, отражающий сложную социально-правовую природу коррупции, разнообразие мер и многоуровневый характер борьбы с этим явлением. Конвенцией предусмотрены широкий спектр мероприятий по профилактике коррупции в сфере государственной службы и в частном секторе, принципиальное положение о том, что активы от коррупционных деяний возвращаются в страну происхождения с использованием гражданско-правовых и административных механизмов, а не только уголовно-процессуальных. Конвенция детально регламентирует взаимную правовую помощь, выдачу лиц, совершивших коррупционное преступление, а также сотрудничество правоохранительных органов, включая обмен информацией и опытом, совместное проведение расследований, подготовку и повышение квалификации кадров, взаимодействие в материально-техническом обеспечении правоохранительной деятельности.

Как уголовно наказуемое деяние Конвенция оценивает подкуп национальных публичных должностных лиц, иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, злоупотребление влиянием в корыстных целях, злоупотребление служебным положением, подкуп и хищение имущества в частном секторе, отмывание доходов от преступления и воспрепятствование отправлению правосудия. Конвенцию подписали 120 государств, ратифицировали -- 22. Государственная дума РФ ратифицировала Конвенцию 17 февраля 2006 г.

Анализ международного опыта борьбы с коррупцией позволил выделить следующий механизм, способствующий снижению уровня коррупции в стране:

* формирование принципов работы государственной власти на основе публичности и открытости; возможность доступа граждан, общественности и средств массовой информации к документам органов государственной власти;

* государственное финансирование политических партий, исключающее возможность их финансирования из иных источников, в том числе коммерческих;

* отсутствие в системе государственного аппарата «политических» должностей; небольшая численность бюрократического аппарата при четкой его структурированности;

* закрепление должностных полномочий в соответствующих регламентах;

* разработка специального кодекса поведения должностных лиц, закрепляющего жесткие рамки контакта государственного служащего с гражданами;

* наличие у государственного чиновника права на собственное обоснованное мнение, которое может отличаться от мнения начальника и в случае принятия руководителем «политического» решения, отличающегося от предложения подчиненного, служит основанием (при отсутствии на документе визы) считать документ юридически недействительным;

* материальная и социальная обеспеченность чиновников. Вместе с тем государственным служащим не запрещено заниматься бизнесом, владеть и управлять акциями коммерческих компаний и получать дивиденды. Все коммерческие доходы декларируются, и с них выплачиваются налоги. При этом существует правило «конфликта интересов», т. е. запрет лоббировать интересы своего бизнеса;

* снижение иммунитета высших должностных лиц;

* обеспечение действующей системы конфискации имущества должностных лиц в случае выявления факта их коррумпированности;

* систематическое повышение заработной платы государственным служащим;

* упрощение административных процедур, в которых участвуют граждане; установление требований, предъявляемых к ним; систематический отзыв пересекающихся инструкций и нормативов;

* государственный и общественный контроль доходов и расходов должностных лиц, контроль личных банковских счетов должностных лиц и членов их семей;

* внесение изменений в национальное законодательство с учетом рекомендаций FATF, в том числе направленных на ужесточение процедур открытия, закрытия и денежных переводов в части идентификации личности [5, с. 96].

2.3 Антикоррупционная политика России

Комплексное общественно опасное явление в сфере политики, государственного управления, выражающееся в преступном умышленном использовании должностными лицами доверенных им прав и властных полномочий обогащения или получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме. В уголовном законодательстве России нет единого самостоятельного состава преступления, и понятие коррупции собирательное. УК РФ охватывает часть преступлений коррупционной направленности (взятка, злоупотребление должностными полномочиями, служебный подлог и др.). В справочном документе ООН, посвященном борьбе с коррупцией, коррупция -- злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных, выгодных должностей родственниками или «своими людьми»), незаконное присвоение публичных средств для частного использования. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят Генеральной Ассамблеей ООН 17.12.1978) коррупция -- совершение или несовершение должностным лицом какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов, их незаконное получение каждый раз, когда имеет место такое действие либо бездействие. Определение междисциплинарной группы по борьбе с коррупцией Совета Европы шире. Коррупция -- взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.

Коррупция ведет к экономической неэффективности и неоправданным расходам. Прибыль, полученная через коррупционные связи, в основном используется в секторе потребления. Несправедливое распределение поднимает цену товара или услуги, снижая его качество, негативно сказываясь на конкурентоспособности подобного рода отношений. Наиболее опасны не отдельные проявления коррупции, а коррупция как система, дерзнувший не подчиняться ее неписанным законам убирается. Организованная преступность процветает в коррумпированных обществах. В цивилизованных странах имеет место опасная ситуация. Коррупция является существенной частью политической жизни, борьба с подобным злом используется в клановом противостоянии либо кадровых перестановках, но реальных мер предпринимается недостаточно, По оценке российского Совета по внешней и оборонной политике, ежегодные потери от коррупции в России составляют 10-20 миллиардов долларов. Коррупция в России достигла масштаба угрозы национальной безопасности страны, делая невозможными серьезные экономические реформы и как следствие более высокое экономическое развитие страны.

Рыба гниет с головы. Столичный пример построения коррупционных связей, вертикали управления с элементами личной заинтересованности, семейно-клановой иерархии. Успешно принимается остальными субъектами Российской Федерации. Помимо традиционных проявлений коррупции как получение взятки и злоупотребление служебным положением процветают коррупционные деяния, не наказуемые уголовным законом:

* использование должностными лицами подставных лиц и родственников в приближенных лоббируемых коммерческих структурах.

* бюрократический рэкет, вымогательство материальных средств у коммерческих структур. Возмездное участие чиновников в конкурентной борьбе.

* лоббирование при принятии нормативных актов в интересах подконтрольных структур либо за вознаграждение.

* использование служебного положения для «откатного» распределения государственных средств.

* различного рода злоупотребления служебным положением в процессе приватизации, посреднические «откатные» схемы сдачи муниципальной недвижимости в аренду, лицензирование, квотирование, предоставление жилья и т. п.

На фоне финансирования региональными властями правоохранительной системы и Федеральных судов (Памятником в честь грубейшего нарушения Конституции РФ, запрещающей финансирование судебной системы региональным властям, служит шикарное здание Московского городского суда, построенное Правительством г. Москвы) не удивляет отсутствие уголовных дел коррупционной направленности, жалобы и обжалование действий бездействий чиновников не имеют своего законного разрешения. Огромный коммерческий развлекательный комплекс «Трансвааль-парк» принимавший тысячи посетителей, усилиями правоохранительных органов и СМИ не нашел владельца за три года следствия и разбирательства. Страх сказать правду и привлечь истинных виновных в гибели 29 человек и причинения физического вреда более ста человек, плата за коррупцию. Первый антикоррупционный бунт в Москве произошел в 1648 г., сожгли часть города вместе с жителями, царем на растерзание толпы были отданы два коррумпированных «министра» -- главы Земского и Пушкарского приказов.

Все громче звучат высказывания за ужесточение санкций к коррупционным субъектам. Иван Грозный первый российский царь, который ввел смертную казнь за чрезмерность во взятках. Периодически возникают вспышки кампаний очередной борьбы с коррупцией, в основном уголовно-правового характера, поймать и наказать, причем жесточайшим образом. «Многие убеждены: решение проблем коррупции лежит через прямые репрессии и отрывание голов. Страна устала без расстрелов». В отношении кнута как средства борьбы с коррупцией мнения расходятся лишь по поводу его размеров. А ведь долгая история человечества учит нас, что тюрьмы не инкубаторы для разведения гложущего червя чистой совести, и развитие чувства вины и исправление ситуации сильнее всего было заторможено именно суровостью наказания. Расширяя рамки насилия под флагом благих целей, родится не меньшее зло -- произвол карательных органов.

Центральным объектом исследования и воздействия должны быть правила принятия решений, и без глубокого, в том числе исторического и международного анализа вряд ли можно понять суть проблемы, а главное сделать нужные и правильные выводы, в результате которых было бы улучшение благосостояния всего общества и снижение коррупционных проявлений, так как абсолютная победа над коррупцией невозможна. Абсолютного идеала нет, есть лишь относительная ценность и предпочтительные варианты.

Россия ратифицировала Европейскую Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию, участниками являются 32 государства. В Уголовном кодексе должны появиться новые составы преступлений, относящихся к коррупционным проявлениям: лоббизм, фаворитизм, протекционизм, непотизм, взносы на политические цели, предоставление конфиденциальной информации, обучение детей государственных чиновников за счет частных спонсоров и другие, завуалированные коррупционные формы, имеющие широкое распространение в России. Как показывает практика борьбы с коррупцией, рационально принятие специального федерального закона о противодействии коррупции с одновременным внесением поправок в действующее законодательство. Закон должен дать основные понятия, принципы, направления, способы и конкретное ведомство, ответственное за исполнение. В ряде государств подобные законы приняты (США, Украина, Беларусь). Конвенция ООН о противодействии коррупции от 31.10.2003 г. регламентирует создание специального органа по противодействию и предупреждению коррупции, осуществляющего надзор и координацию проведения политики противодействия.

Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (ст. 8) требует финансового контроля над доходами и имуществом должностных лиц и их семей. В России распространена практика коррупционеров регистрировать имущество на своих близких. Во всем цивилизованном мире данное положение нашло законодательное закрепление.

Практика ведения бизнеса иностранными гражданами в России и российскими за рубежом требует отдельного внимания. С одной стороны, иностранцы в России жалуются на мздоимство, препятствующее нормальному ведению дел, с другой -- налоговое законодательство ряда зарубежных стран не препятствует или даже поощряет подобные «традиции». В России не поднимался вопрос о введении уголовной ответственности за коррупцию государственных чиновников за рубежом, проводящих сделки по продаже оружия, нефти, газа, других сырьевых ресурсов, регулирующих вопросы долга страны. Глобализация коррупции требует транснациональной борьбы с ней. Рекомендательные международные документы о противодействии коррупции недостаточны. Первый уголовный закон о противодействии иностранной коррумпированной практике появился в США в 1977 г. Великий китайский реформатор Ванг Анши отмечал два источника коррупции «плохие законы и плохие люди». Законодательная пробельность усугубляет деградацию нравственности в обществе. Известный шведский ученый Г. Мюндаль, возглавляющий Европейскую экономическую комиссию ООН, заявлял, «из-за плохих законов мы стали народом ловкачей».

В арсенале международной практики борьбы с коррупцией можно отметить операцию «Шейх» 70-х гг. США. Агенты ФБР под видом богатых арабов предлагали взятки крупным чиновникам, конгрессменам, губернаторам. Многим пришлось поставить крест на карьере. Аналогичная акция в Италии 1992 г. «Чистые руки», арестованы десятки крупных и множество мелких чиновников и представителей финансового мира. По словам координатора акции Джерардо Д. Амброзо, итальянцы стали относиться к коррупции, как к преступлению, а раньше относились как к норме жизни. Программа «Чистые руки» в Литве, в ходе которой рассматривались анонимные сообщения по телефону о злоупотреблениях чиновников. 40% жалоб, рассмотренных прокуратурой, подтвердились.

Необходимы кардинальные изменения, как структуры государственного аппарата, так и механизмов выработки государственной политики. Само реформирование требует вовлечения представителей структур гражданского общества и гражданского процесса подготовки решений на самых ранних стадиях.

Существенной проблемой остается слабость судебной власти как независимого беспристрастного института, защищающего законность в стране, в том числе законность действий всех ветвей и уровней власти.

Антикоррупционная стратегия должна строиться и основываться на всеобъемлющей административной реформе. Если не реформировать чиновничий аппарат и систему управления, не будут убраны основные причины коррупции:

- Избавление государственных чиновников от избыточных функций. Вычленение тех функций, которые могут осуществлять не чиновники, а другие субъекты: саморегулируемые, самоокупаемые общественные организации. По примеру реорганизации государственного нотариата в систему частных нотариусов перевод, к примеру, санитарно-эпидемиологической службы, государственного пожарного надзора, вневедомственной охраны и т. п.

- Поиск и анализ оптимального соотношения политических и информационных начал. Развитие аналитических, прогностических, контрольных, оценочных функций с целью повышения качества подготовки и принятия решений. Совершенствование информационных и телекоммуникационных технологий. Прозрачность при обратной связи с гражданами. Опасно иметь службу, замкнутую на себя. Обязательное законное реагирование правоохранительных органов на разоблачительные антикоррупционные публикации СМИ и оперативное судебное разбирательство.

- Создание более плоских структур, ведь самая лучшая система управления в мире, созданная Римской католической церковью, имеет всего четыре ступени административной иерархии.

- «Прозрачность» и общественный контроль, т.е. подконтрольная гражданам государственная служба с возможностью знакомиться с широким кругом государственных документов, прямое интернеттранслирование заседаний органов управления. Прозрачная система регистрации бизнеса.

- Прекращение миграции профессионалов между государственной службой и бизнесом. Необходимо законодательно ограничить переход в течение нескольких лет после отставки без разрешения правительства в фирмы, с которыми чиновник ранее был связан по службе. Проблема противодействия коррупции и ее последствий организованной преступности одна из первоочередных задач общества и государства. Это заразная, болезнь, которая без специального лечения прогрессирует. Не нужно тешить себя иллюзиями, будто Вас эта проблема не коснется [15, 69].

3. Основные проблемы борьбы с коррупцией как негативным социально-правовым явлением

3.1 Уголовно-правовые проблемы борьбы с коррупцией

Общественная опасность коррупции общеизвестна. Она оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни общества и влечет негативные экономические, социальные и политические последствия. В докладе Счетной палаты РФ об итогах социально-экономического развития России за январь-сентябрь 2005 г., представленный в Правительство РФ, констатируется, что сложившаяся в стране экспортно-сырьевая модель экономического развития (несмотря на чрезвычайно высокий уровень мировых цен на энергоресурсы) исчерпала свои возможности по обеспечению экономического подъема страны. По мнению Счетной палаты, есть три главные причины негативных тенденций в экономике: коррупция, безответственность и непрофессионализм чиновников [11, с. 3].