Юрисдикція судів України за спеціалізацією

Судова влада взагалі визначається як один із проявів державної влади, її поняття є похідним від загального поняття влади і поняття державної влади зокрема. Поняття “судова влада” в науковій літературі трактується по-різному. Це і система судів, і спеціальні повноваження по здійсненню правосуддя, і реалізація цих повноважень на практиці. Так, на думку К.Ф. Гуценка під судовою владою розуміються притаманні їй можливості впливу на поведінку людей і соціальні процеси, що реалізуються державними органами (судами), які займають особливе становище в державному апараті [146] ⁾ [146] Правоохранительные органы. Под ред. проф. К.Ф.Гуценко. - М.: Издательство БЕК, 1995. - С.35. - 320 с.⁾. В.І. Швецов та В.П.Божєв вважають, що “владу” потрібно розуміти не як орган чи систему органів, що її здійснюють, а як право, можливість цих органів, що грунтується на законі, виконувати визначені дії” [147] ⁾ [147] Судоустройство и правоохранительные органы в Российской Федерации: Учебник. / Под ред. В.И.Швецова. - М.: БЕК, 1996. - С.24. - 311 с.⁾, [148] ⁶⁾ [148] Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.П.Божьева. 3-е изд., испр. и доп. - М.: Спарк, 1999. - С.60. - 414 с.⁾. Підтримуючи таку точку, вважаємо, що судова влада - це надані спеціальним органам держави - судам - повноваження щодо вирішення віднесених до їх компетенції питань, які виникають при застосуванні права, і реалізація цих повноважень здійснюється шляхом конституційного, цивільного, кримінального, адміністративного та господарського тощо судочинства з дотриманням процесуальних форм, що дають гарантію законності і справедливості при постановленні судових рішень.

Виходячи з того, що чинним Законом України “Про судоустрій України” в системі судів загальної юрисдикції виокремлено спеціалізовані суди, є потреба дати визначення судової влади в аспекті дисертаційного дослідження, під якою автор розуміє повноваження спеціалізованих судових органів по вирішенню віднесених до їх компетенції питань, які виникають при застосуванні норм права по розгляду справ певних категорій за правилами, встановленими відповідним процесуальним законодавством. З наведеного визначення вбачається, що судовій владі властиві два компонента: 1) така влада реалізується тільки спеціально уповноваженими державними установами - судами, зокрема і спеціалізованими; 2) у цих органів повинні бути тільки їм притаманні можливості вирішення певних категорій спорів (зокрема, господарських, адміністративних тощо).

Розглядаючи поняття судової влади на цій основі, ми виходимо з того, що вона виступає однією з найважливіших форм практичного втілення народовладдя і забезпечує відповідні методи організації повновладдя народу в специфічній сфері його здійснення, що включає суспільні відносини, які є особливою, підвищеною цінністю для держави. Це виражається в створенні механізму реалізації прав громадянського суспільства і кожної окремої особистості, захисті від посягань на встановлений в державі правопорядок, утвердження соціальної справедливості, що і служить підставою застосування судової влади.

Відображаючи єдність і неподільність влади народу України як джерела і суб'єкта всієї державної влади, судова влада сама набуває державного характеру як цілісна соціальна і правова категорія. Це дозволяє виділити найважливіші елементи її змісту, оскільки вона є одним із продуктів здійснення принципу “поділу влади”, що при всій умовності свого найменування забезпечує розподіл сфер управління суспільством в механізмі народовладдя; за своїми функціональними ознаками вона є державною владою з усіма властивими їй атрибутами; за своїм предметним призначенням вона складає конкретну форму діяльності держави, організаційно оформлену як система правосуддя.

На моє переконання, судова влада виступає саме як влада, а не як сукупність повноважень визначеної кількості судових органів. Створення такої влади - це не тільки теоретична, але й важлива практична мета, суть якої полягає в розбудові авторитетної сильної судової влади, що стане на захист прав і свобод людини, буде забезпечувати законність і справедливість у суспільстві. Саме в цих сферах громадського життя судова влада не тільки не повинна поступатися двом іншим гілкам влади в авторитеті і дієвості, але й з позицій захисту прав людини, принципів демократії та законності покликана оцінювати і спрямовувати їх діяльність, стримуючи й обмежуючи законними способами представницькі і виконавчі органи держави.

З прийняттям Конституції України багато законодавчих положень щодо судової діяльності були суттєво змінені. Це пов'язано перш за все з конституційним поширенням юрисдикції судів на всі правовідносини, які виникають у державі, з необхідністю реального забезпечення конституційного права громадян на судовий захист та впровадженням у судочинство основних його засад, на підставі яких у максимальній мірі повинні бути створені умови для об'єктивного і неупередженого правосуддя.

Найважливішою ознакою суб'єкта судової влади є його публічно-владна компетенція (коло повноважень, наданих певному органу) - юрисдикція судового органу. Судова юрисдикція має об'єктивну (зовнішню) і суб'єктивну (внутрішню) сторони. З об'єктивної сторони вона виступає як система владних повноважень (владних прав і обов'язків) суб'єктів судової влади, але делегування судовими органами цих повноважень іншим особам не допускається. З суб'єктивної сторони судова юрисдикція характеризується рівнем компетентності її суб'єктів.

Виходячи з конституційної вимоги щодо поширення юрисдикції судів на всі правові відносини в державі (ст. 124 Конституції України), зазначимо, що правосуддя відрізняється специфічністю завдань, які держава ставить перед судовими органами, а також основними функціями судової влади. Ці завдання та функції є загальними для всієї структури такої влади і виражають судову політику, єдину для всіх ланок судових органів. Основна спрямованість судової політики виражена у нормах галузей матеріального права - конституційного, адміністративного, цивільного, кримінального, господарського тощо. Саме вони закріплюють існуючі в суспільстві відносини, спрямовані на захист прав людини й охорону економічної і політичної систем суспільства. Проте навіть за наявності справедливих матеріальних законів, чітко виражених завдань і функцій суду ступінь їх реалізації багато в чому залежить від кола питань, що належать до компетенції судових органів та від установлення їх повноважень при вирішенні конкретних справ. Ними, з одного боку, охоплюються права, які забезпечують підпорядкування відповідних суб'єктів судової влади і визначальне положення суду у взаємовідносинах з іншими органами, з другого боку - різнопланові обов'язки і, насамперед, - обов'язок справедливо і своєчасно розглядати спори про право, без чого правосуддя взагалі неможливе [149] ⁾ [149] Зайцев И.М. Судебная власть в гражданском процессе // Российская юстиция. - 1994. - № 2 . - С.35.⁾.

В аспекті дисертаційного дослідження зазначимо, що поняття “юрисдикція” (лат. - jurisdictio - cуд, судочинство) визначається як встановлена законом чи іншим нормативним актом сукупність повноважень відповідних державних органів вирішувати правові спори і розглядати справи про правопорушення, тобто давати оцінку діям особи чи іншого суб'єкта права з точки зору їх правомірності чи неправомірності. Юрисдикція визначається в залежності від виду і характеру справ (злочини, проступки, майнові спори тощо), їх територіальної належності та від осіб, які беруть участь у розгляді справи.

Спеціальними органами юрисдикції є суди - загальні та спеціалізовані. Сукупність повноважень, даних в силу закону відповідному виду судів щодо вирішення питань їх юрисдикції, загальних для всієї судової системи, у яких виражаються завдання і функції по здійсненню єдиної судової політики в державі, загалом складають юрисдикцію судових органів [150] ⁾ [150] Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Издание 5-ое, дополненное и переработанное / Под ред. М.Ю.Тихомирова. - М.: БЕК, 2001. - С.952. - 972 с.⁾. Зміст цієї юрисдикції багатозначний, оскільки для її розгляду необхідно виходити із завдань і функцій, обумовлених судовою політикою, встановити конституційно закріплене коло предметної компетенції судової системи і розкрити повноваження (права й обов'язки) кожного виду судів (загальної чи спеціалізованої юрисдикції) щодо вирішення питань їх відання.

Судова юрисдикція нерозривно пов'язана з поняттям “компетенція” (від лат. сompetens - відповідний), яке включає в себе сукупність юридично встановлених повноважень (прав і обов'язків) керуючого органа чи посадової особи та коло питань, що вони вправі вирішувати. З цих же позицій ми визначаємо поняття “судова компетенція”, як сукупність юридично встановлених повноважень (владних прав і обов'язків) певного судового органу (спеціалізованого суду) щодо визначеного законом кола питань, які підлягають вирішенню. Обсяг судової компетенції, виходячи з предмету дисертаційного дослідження, повинен обумовлюватися здійсненням державної влади судовими органами в особливій сфері суспільного життя: у залежності від їх спеціалізації - “по горизонталі” (загальні, адміністративні, господарські суди тощо), а також територіальним масштабом діяльності кожної ланки судової системи - “по вертикалі” (Верховний Суд України, Касаційний суд України, Апеляційний суд України, вищі спеціалізовані, апеляційні й місцеві суди).

Компетенція насамперед визначає предмет відання системи судових органів, вона окреслює ту сукупність проблем, на вирішення яких спрямовані права й обов'язки кожної ланки судової системи. Предметна компетенція системи судових органів знаходить конституційне закріплення у статтях 124, 125 Конституції України, в яких зазначені загальні питання організації судової системи України, та в інших законодавчих актах, що містять не тільки конкретні повноваження судів за їх предметною компетенцією в тих чи інших галузях права, але і визначають функціональні повноваження, тобто відповідні права й обов'язки судів у галузі правосуддя.

Необхідність запровадження принципу спеціалізації в судовій діяльності, виходячи з надбань конституційної та законодавчої практики, що властива більшості розвинутих держав світу, багато років є темою для наукової дискусії в Україні. Деякі аспекти цього питання розглядалися при вирішенні інших правових проблем у працях М.І.Мельника, В.І.Німченка, Т.О.Новікової, Г.М.Омельяненко, А.О.Селіванова, В.В.Сунцова, В.М.Палій, Д.М.Притики, М.І.Тітова, В.П.Шевченка та В.І.Шишкіна. Зазначені автори відносять впровадження принципу судової спеціалізації до нагальної потреби суспільства. Підтримуючи цю думку, ми вбачаємо в цьому ширшу можливість якісного здійснення правосуддя, а, отже, і найвищий ступінь забезпечення прав людини з боку державних інституцій. Певні юридично-теоретичні та практичні надбання щодо спеціалізованого судочинства мають місце і в Україні. Свідченням цього є існування за часів української державності 1917-1920 рр. спеціалізованих судів, які мали компетенцію щодо вирішення адміністративних, комерційних справ, справ, які виникали з військово-управлінських відносин, та наукова розробка цього питання за радянських часів [151] ⁾ [151] Якуба О.М. Административная ответственность. - М.: Юрид.лит., 1972. - С.93. - 152 с.⁾.

Стаття 125 Конституції України визначила побудову судової системи України за принципами територіальності і спеціалізації, що зумовлює створення в межах єдиної системи загальних судів спеціалізованих судових ланок, які, діючи на підставі загальних засад судочинства, повинні захищати права і свободи громадян в окремих, специфічних сферах суспільного життя та забезпечувати режим законності, в першу чергу, в діяльності органів виконавчої влади і створювати умови для розвитку України як демократичної, правової держави.

Конституційна вимога щодо виділення в загальній юрисдикції судів їх спеціалізованої юрисдикції, яка повинна здійснюватися спеціалізованими судами, зумовлює багато питань навколо системи судів загальної юрисдикції України. Ця система має використовувати переваги спеціалізації не тільки з точки зору організаційної розбудови, а й у процесуальному аспекті здійснення правосуддя. Відповідно до Конституції України за організаційною ознакою використання переваг спеціалізації у розбудові судів загальної юрисдикції передбачає утворення судово-ієрархічних ланок зі спеціалізованою компетенцією в окремих галузях матеріального права (господарського, адміністративного тощо).

Конституційний принцип спеціалізації дає підстави для створення окремих вертикалей спеціалізованих судів у системі судів загальної юрисдикції (господарських, адміністративних, військових, фінансових, податкових, митних, у справах неповнолітніх тощо), що частково відображено у ст.19 Закону України “Про судоустрій України”. На мій погляд, правове значення принципу судової спеціалізації, визначеного статтею 125 Конституції України, полягає в тому, що саме положення цієї статті є базисним для становлення та подальшого розвитку систем спеціалізованих судів України і законодавства з питань організації та діяльності зазначених судових установ. Принцип спеціалізації в побудові системи судів загальної юрисдикції може здійснюватися за її видами з утворенням спеціалізованих судів (галузева спеціалізація), за суб'єктною ознакою або за внутрішньою спеціалізацією суддів у межах одного неспеціалізованого суду, оскільки Концепція судово-правової реформи передбачила створення адміністративних судів та інших спеціалізованих судових установ галузевої юрисдикції в системі судів загальної юрисдикції, а також судів у справах неповнолітніх, як представників суб'єктної юрисдикції [152] ⁾ [152] Постанова Верховної Ради України “Про Концепцію судово-правової реформи” від 28 квітня 1992 року // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - N30. - Ст.426.⁾, [153] ⁾ [153] Концепція судово-правової реформи в Україні // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - N30. - Ст.426.⁾. З цього вбачається, що спеціалізація судів і суддів по розгляду справ певних категорій сприяє поглибленому знанню суддями окремих галузей законодавства і права, підвищенню професіоналізму суддів і, виходячи з цього, більш надійному захисту прав і свобод людини, прав і законних інтересів юридичних осіб.

Відзначаючи закріплений Конституцією України (ст.125) галузевий принцип спеціалізації, зауважимо, що чинним ЦПК України врегульовано порядок розгляду спорів за участю в основному фізичних осіб, а господарським процесуальним законодавством регламентуються правовідносини, учасниками яких, як правило, є юридичні особи, що займаються господарською діяльністю. Разом з тим, ЦПК України, розглядаючи як центральну фігуру фізичну особу, містить окремі норми, що врегульовують спори, які виникають з адміністративно-правових (публічних) правовідносин [154] ⁾ [154] Шевченко В.П. Конституційно-правові основи військового правосуддя: Автореф. дис…канд. юрид.наук: 12.00.02 / Ін-т держави і права ім.Корецького. - К. - 2003. - С.7. - 21 с.⁾. Крім того, відомо, наскільки гострою для фізичних, і для юридичних осіб є проблема оскарження дій та бездіяльності посадових осіб органів державної влади та управління, справи про які розглядають за нормами ЦПК України. З цього вбачається логічність і необхідність відповідної судової спеціалізації - адміністративної, господарської чи іншої, оскільки Конституція України заборон щодо цього не містить.

На мій погляд, конституційний принцип спеціалізації судової системи України означає, що в системі судів загальної юрисдикції діють певні підсистеми судових органів, уповноважені вирішувати справи тільки певної категорії, здійснюючи правосуддя за нормами спеціальних процесуальних кодексів, уніфікованих і максимально пристосованих до розгляду категорій справ, віднесених до їх компетенції. Принцип спеціалізації судів виконує роль регулятора правовідносин в аспекті матеріального права, в якості якого виступають норми конкретної галузі права, її підгалузей та інститутів. Конституційне закріплення зазначеного принципу діяльності судової системи вказує на намагання законодавця забезпечити законність і правильність застосування правових норм господарського, адміністративного чи іншого законодавства. Спеціалізація судової юрисдикції передбачає також процесуальну спеціалізацію, відповідно до якої особливості процедури розгляду окремих категорій справ, що підлягають юрисдикції певних спеціалізованих судів, мають бути оптимізовані відповідно до властивостей цих справ.

Зміни соціально-політичних реалій життя українського суспільства на початку 90-тих років викликали необхідність проведення в державі судово-правової реформи. Таке завдання було поставлено у Концепції судово-правової реформи і на виконання її Верховною Радою України були прийняті Закони України “Про статус суддів” [155] ⁾ [155] Закон України “Про статус суддів” від 15 грудня 1992 року // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 8. - Ст.56. ⁾, “Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України” [156] ⁾ [156] Закон України “Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України” від 2 лютого 1994 року // Голос України від 6 квітня 1994 року. - № 63. ⁾, “Про органи суддівського самоврядування” [157] ⁾ [157] Закон України “Про органи суддівського самоврядування” від 2 лютого 1994 року // Голос України від 6 квітня 1994 року. - № 63. ⁾ та “Про Вищу раду юстиції” [158] ⁾ [158] Закон України “Про Вищу раду юстиції” від 15 січня 1998 року // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 25. - Ст.146.⁾.

Виконуючи завдання зазначеної Концепції, прийнявши Закон України “Про Конституційний Суд України” [159] ⁾ [159] Закон України “Про Конституційний Суд України” від 16 жовтня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 49. - Ст.272. ⁾, перетворивши органи державного арбітражу на систему арбітражних судів та реформувавши мережу військових трибуналів колишнього СРСР у військові суди, Верховна Рада України у 1991-1993 р.р. започаткувала принцип спеціалізації судової системи. Але в подальшому реалізація Концепції в розрізі створення судів спеціалізованої юрисдикції, зокрема, адміністративних судів, судів у справах неповнолітніх, господарських та інших спеціалізованих судів уповільнилася [160] ⁾ [160] Омельяненко Г.М. Правове регулювання та забезпечення судово-правової реформи в Україні. // Право України . - 1998. - № 1. - С.71 -78. ⁾. З прийняттям 28 червня 1996 року нової Конституції України [161] ⁾ [161] Коментар до Конституції України / В.Б.Авер'янов, В.Ф.Бойко, В.І.Борденюк та ін., Ін-т законодавства Верх. Ради України . - 2-ге вид., випр. й допов. - К., 1998. - 410 с.⁾ постало завдання приведення у відповідність до її положень, зокрема до норм Розділу VIII “Правосуддя”, всього масиву національного законодавства про судоустрій та судочинство, на що зверталася увага з'їздами суддів України [162] ⁾ [162] Архів Верховного Суду України. Матеріали ІІ з'їзду суддів України 20-21 жовтня 1994 року. - Київ. - 1994. - Окреме видання. ⁾, [163] ⁾ [163] Архів Верховного Суду України. Матеріали ІІІ (позачергового) з'їзду суддів України 20 вересня 1996 року. - Київ. - 1996. - Окреме видання.⁾, [164] ⁾ [164] Архів Верховного Суду України. Матеріали ІV з'їзду суддів України 15 грудня 1999 року. - Київ. - 2000. - Окреме видання.⁾, [165] ⁾ [165] Архів Верховного Суду України. Матеріали V зїзду суддів України 24 жовтня 2002 року. - Київ. - 2002. - Окреме видання.⁾.

Відповідно до ст.125 Конституції України в державі створена цілісна система судів загальної юрисдикції, яка поєднує принцип галузевої спеціалізації окремих судових ланок з наявністю Верховного Суду України, як найвищої судової інстанції системи судів загальної юрисдикції, і вищих судових органів спеціалізованих судів - відповідні вищі суди.

Основним призначенням судів є здійснення захисту гарантованих Конституцією кожній особі прав і свобод (стаття 55 Конституції України), і тому роль судових установ стосовно цього значно підвищено новим положенням Конституції про те, що юрисдикційні повноваження судів поширюються на врегулювання всіх правовідносин, які виникають у державі. Завданням судів як органів судової влади є також захист конституційного ладу України, забезпечення дотримання законності та справедливості при виконанні і застосуванні законів та інших нормативно-правових актів.

Конституція України не відтворює всю систему судів держави, і законодавець визначив її окремим законом. Закон України “Про судоустрій України” закріпив усі види існуючих нині місцевих і спеціалізованих судів, їх структуру та повноваження. Статтею 19 Закону визначено, що відповідно до Конституції України в системі судів загальної юрисдикції утворюються загальні та спеціалізовані суди окремих судових юрисдикцій, якими є господарські, адміністративні та інші суди, визначені як спеціалізовані [106] ⁾ [106] Закон України “Про судоустрій України” від 7 лютого 2002 року // Відомості Верховної Ради України. - 2002. - №№ 27, 28. - Ст.180. ⁾.

Визначаючи поняття спеціалізованого суду, зазначимо, що відповідно до ст.12 ГПК України господарські суди мають компетенцію по розгляду справ у спорах, які виникають при здійсненні господарської діяльності щодо укладання, зміни, розірвання і виконання договорів господарюючими субєктами; справ про банкрутство; справ за заявами органів Антимонопольного комітету України, Рахункової палати з питань, віднесених до їх компетенції. Відповідно до ст.20 проекту Адміністративного процесуального кодексу України в адміністративних судах розглядатимуться спори, що виникають із конституційних, адміністративних, зовнішньоекономічних, фінансових, податкових, будівельних, екологічних, транспортних, військових, промислових, соціальних та інших публічно-правових відносин [166] ⁾ [166] Адміністративний процесуальний кодекс України (проект станом на 14 червня 2003 року). - Довідка управління законопроектної роботи та представництва в судах Верховного Суду України від 3 липня 2003 року. ⁾. З наведеного логічно випливає визначення спеціалізованого суду - це створена в системі судів загальної юрисдикції самостійна судова структура (самостійний вид судів), повноваження якої визначаються законом за принципом спеціалізованої компетенції з розгляду певної категорії справ, виокремлених за галузевою чи суб'єктною ознакою, а правосуддя здійснюється за нормами відповідних галузей процесуального законодавства.

Для спеціалізованих судів територіальна ознака не є визначальною складовою їх юрисдикції, оскільки принцип судової спеціалізації не передбачає створення спеціалізованих судових органів відповідно до адміністративно-територіального устрою держави (апеляційні господарські суди, військові апеляційні суди регіонів та гарнізонів) [167] ⁾ [167] Стефанюк В.С. Судова реформа в Україні // Право України . - 1998 . - № 1 . - С.22 . - 20-24 с.⁾. Статтею 19 Закону України “Про судоустрій України” передбачено створення системи адміністративних судів, зазначимо, що Указом Президента України № 810 від 22 липня 1998 року було схвалено Концепцію адміністративної реформи [168] ⁾ [168] Указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 “Про заходи щодо впровадження адміністративної реформи в Україні” // Збірник Указів Президента України. - 1998. - Липень-вересень. - Вип. №231. - С.86-87. ⁾. Даною концепцією опрацьовувалися питання про роль адміністративної юстиції як форми контролю за діяльністю органів управління і посадових осіб різних ланок. Забезпечення правового захисту є найвищою метою правової держави, яка презентує себе таким чином для забезпечення реалізації основних прав через незалежні спеціалізовані суди та запобігання зловживанням з боку виконавчих структур. Така ж мета вбачається, виходячи зі змісту статей 55, 124 Конституції України.

Статтею 9 Конституції України визначено, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких дана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства. “В розвиток зазначеного конституційного положення слід згадати, що 17 липня 1997 року Верховна Рада України прийняла Закон про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Першого протоколу та протоколів №№ 2, 4, 7 і 11 Конвенції і названа Конвенції тепер є частиною національного законодавства [169] ⁾ [169] Стефанюк В.С. Запровадження адміністративної юстиції в Україні // Право України. - 1999. - № 7. - С.5-12. ^)”. Саме у статтях 2, 6, 13 Конвенції закріплено право громадянина на судовий захист своїх прав і свобод, вчинених суб'єктами оскарження у сфері управлінської діяльності, тобто публічних правовідносин.

Право громадян на судовий захист своїх прав та свобод від дій (бездіяльності) суб'єктів управлінської діяльності передбачено низкою законів. Так, відповідно до ст.22 Закону України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту”, громадянин має право на оскарження до суду рішення підприємств, організацій, та установ, які надають пільги ветеранам війни і особам, на яких поширюються вимоги даного закону [170] ⁾ [170] Закон України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту” від 22 жовтня 1993 року // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 45. - Ст.425. ⁾. Закон України “Про біженців” [171] ⁾ [171] Закон України “Про біженців” від 21 червня 2001 року // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 47. - Ст.250. ⁾ у ст. 11 встановлює, що рішення органів міграційної служби про позбавлення статусу біженця може також бути оскаржене до суду, а ст.8 Закону України “Про правовий статус іноземців” передбачено право на оскарження до суду рішень органів внутрішніх справ, Служби безпеки України про видворення іноземця за межі території України [172] ⁾ [172] Закон України “Про правовий статус іноземців” від 4 лютого 1994 року // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 23. - Ст.161. ⁾. Цей перелік не є вичерпним, оскільки окреслити, у звязку з порушеннями яких саме правових норм громадяни звертаються за судовим захистом, практично неможливо. Зазначимо, що на даний час в Україні не існує інституту достатнього захисту фізичних осіб у їх відносинах з адміністративними органами. Ми підтримуємо думку В.С.Стефанюка з цього питання, оскільки “одна з причин - традиційність поглядів та функцій судової влади - влади не захисної, тобто покликаної захищати права громадян, а такої, що накладає на них стягнення [169] ⁾ [169] Стефанюк В.С. Запровадження адміністративної юстиції в Україні // Право України. - 1999. - № 7. - С.5-12. ⁾.”

Адміністративною юстицією з погляду на її правову природу є інститути адміністративного, адміністративно-процесуального та судоустрійного права, які регулюють порядок вирішення органами правосуддя конфліктів (спорів), що виникають у сфері адміністративних (управлінських) правовідносин між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, та адміністративними органами (посадовими особами) - з іншого, у зв'язку з порушенням суб'єктивних прав чи порядку державного управління. З практичної точки зору - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів правосуддя щодо вирішення зазначених конфліктів (спорів). Л.С.Анохіна слушно зазначає, що адміністративну юстицію (правосуддя) потрібно розуміти не тільки як інститут захисту порушених прав громадян, а й оцінювати з точки зору діяльності стосовно розгляду адміністративних справ [173] ⁾ [173] Анохіна Л.С. Суб'єкти адміністративної юрисдикції в Україні. Автореф. дис…канд. юрид. наук: 12.00.07 / К. - 2001. - С.8. - 16.с ⁾.

Поняття адміністративної юрисдикції доцільно розглянути в двох аспектах. При першому, вузькому підході, вона зводиться до діяльності по розгляду справ про адміністративні правопорушення та винесення відповідних актів правозастосування. Згідно з другим підходом адміністративно-юрисдикційна діяльність розширюється до меж розгляду будь-якого адміністративно-правового спору (конфлікту), тобто до меж всього адміністративного процесу. На практиці використання поняття “адміністративна юрисдикція” і у вузькому, і в широкому розумінні одне одному не суперечить, але набагато частіше зустрічається вузьке її трактування, в якому вона ототожнюється з діяльністю по застосуванню санкцій правових норм, тобто реалізації адміністративних стягнень.

Законом передбачається, що в адміністративній справі, яка розглядається судом, конфлікт між державою в особі органів управління та громадянином має бути вирішений, при цьому суд повинен поважати інтереси як держави, так і особи, що звернулася до суду за захистом порушених своїх прав чи свобод. Якщо немає впевненості в тому, що пересічний громадянин може сподіватися на неупереджений і кваліфікований розгляд спору суддею, виграти справу у представника держави, то навіть розвинута правова система взагалі і спеціалізований суд, зокрема, не дадуть позитивних результатів у вирішенні цього питання. Довіра до суду формується поступово, і роль самих суддів у цьому процесі є важливим регулятором публічних правовідносин.

Вважаю, що при вирішенні питання розбудови спеціалізованих судів адміністративної юрисдикції визначальною стане кількість справ різних категорій, які підлягатимуть розгляду цими судами. За даними Верховного Суду України кількість справ, які виникають з питань адміністративно-правових відносин, становить до 30 відсотків усіх цивільних справ, розглянутих судами загальної юрисдикції [174] ⁾ [174] Статистичні дані Верховного Суду України по розгляду цивільних справ судами загальної юрисдикції за 2002 рік. - Архів Верховного Суду України за 2002 рік.⁾. Це обумовить кількість суддів у цих судах та вирішення ряду процедурних питань. Визначення і вирішення вказаних проблем у значній мірі залежить від людських і фінансових ресурсів, які будуть задіяні в адміністративному судочинстві.

При вирішенні зазначених проблем слід мати на увазі, що адміністративна юстиція пов'язана з наявністю спору, і коло спірних питань є досить широким, але всі вони виникають у сфері виконавчої влади чи місцевого самоврядування, тобто мають управлінський, адміністративний характер. До компетенції адміністративної юстиції повинні належати спори, які виникають у сфері публічних правовідносин, зокрема державного управління між заінтересованими юридичними або фізичними особами - з одному боку, й адміністративними органами - з іншого. Звертаємо увагу на те, що підвідомчість адміністративних справ повинна визначатися з урахуванням ряду факторів: зв'язку підвідомчості таких справ із системою суб'єктів адміністративної юрисдикції, яка склалася в Україні; специфіки нормативного окреслення напрямків державного управління в умовах реформування української держави та суспільства; декриміналізації, тобто скасування кримінальної відповідальності і заміни її адміністративною.

Законом України “Про судоустрій України” визначена трьохступенева система судових органів адміністративної юрисдикції. Статтею 21 Закону встановлено, що місцевими адміністративними судами є окружні суди, які утворюються в округах відповідно до указу Президента України. Разом з тим, чинний Закон не встановлює критерії визначення кількості окружних судів, як судів першої інстанції спеціалізованого адміністративного правосуддя. Виходячи з аналітичних даних Верховного Суду України, нами пропонується створити окружні суди по одному на два адміністративно-територіальні райони. Це наблизить судові установи адміністративної юрисдикції до населення і дасть змогу уникнути впливу на ці суди з боку місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. За таким же принципом пропонуємо створити і адміністративні суди апеляційної інстанції, виходячи із співвідношення один суд на дві області. Крім того, пропонується в деяких густонаселених областях України (Донецька, Дніпропетровська) створити по два апеляційних суди, виходячи з кількості справ, що будуть розглядатися цими судами.

Вищим судовим органом адміністративної юрисдикції статтею 38 зазначеного Закону визначено Вищий адміністративний суд України, а в складі Верховного Суду України передбачена діяльність Судової палати в адміністративних справах (ст.48). На моє переконання, ці інстанції судового розгляду забезпечать надійний захист проти можливих правопорушень з боку державних органів. За наявності трьох рівнів розгляду адміністративної справи можливість включення до складу суду більше, ніж одного професійного, досвідченого і кваліфікованого в питаннях адміністрування та управління судді залежить від загальної кількості суддів, які можуть бути задіяні для здійснення правосуддя в сфері адміністративної юрисдикції, та виділених для цього коштів.

На мій погляд, судовий розгляд адміністративних справ вимагає і внутрішньої спеціалізації суддів, що відрізняється від тієї, яка необхідна для розгляду цивільних справ. Це викликано не лише відмінностями між нормами матеріального і процесуального права, що підлягатимуть застосуванню, а й іншими факторами, оскільки адміністративні справи завжди несуть на собі відбиток адміністрування. З цього приводу В.С.Стефанюк слушно зазначає, що “знання не лише матеріального права, а й практики адміністративних органів є дуже важливим для розгляду справ щодо адміністративних питань [169] ⁾ [169] Стефанюк В.С. Запровадження адміністративної юстиції в Україні // Право України, 1999. - № 7.- С.5-12.⁾.”

Деякі категорії адміністративних справ вимагають наявності специфічних знань та досвіду. До таких можливо віднести податкові справи, які потребують грунтовних знань з бухгалтерського обліку, аудиту та економіки, а також справи, пов'язані із застосуванням митного законодавства тощо. Дане твердження обумовлене необхідністю реалізації положень статті 55 Конституції України, якою гарантується право громадян і юридичних осіб на оскарження судових рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Відсутність спеціалізованих адміністративних судових установ ставить існуючі суди в такі умови, коли вони повинні розглядати в порядку цивільного судочинства спори, які за своєю природою є не цивільними, а адміністративно-правовими.

Наведене підтверджується судовою практикою. А. звернувся до суду зі скаргою на дії начальника Житомирської митниці, повязані з відмовою в пільговому митному оформленні ввезеного ним з-за кордону автомобіля. Заявник зазначав, що під час службового відрядження у складі Миротворчих Сил ООН на території колишньої Югославії він заробив 2615 доларів США, а вартість ввезеного автомобіля не перевищувала 50 відсотків заробленої ним суми, тому згідно з постановою Верховної Ради України від 5 травня 1996 року “Про проект Закону України “Про порядок обкладення податками предметів, які переміщуються громадянами через митний кордон України” він має право на пільгове митне оформлення вказаного автомобіля. Рішенням суду скаргу А. було задоволено. Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України, задовольняючи касаційну скаргу митниці, вказала, що суд у мотивувальній частині рішення послався на постанову Верховної Ради України від 5 травня 1996 року, але не застосував при вирішенні спору діюче законодавство, зокрема норми Закону України “Про Єдиний митний тариф” [175] ⁾ [175] Архів Верховного Суду України за 2002 рік. - Справа № 6-282кс02.⁾.

На мій погляд, з прийняттям Адміністративного процесуального кодексу України до компетенції адміністративних судів доцільно було б віднести розгляд спорів про: визнання недійсними письмових (адміністративних, індивідуальних) актів державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб; визнання незаконними дій державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб; відшкодування збитків, завданих протизаконними актами і діями державних (у тому числі і правоохоронних) органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб; відмову у видачі ліцензії на види діяльності, які підлягають ліцензуванню; відмову в проведенні масових заходів (мітингів, демонстрацій тощо) чи наданні згоди на це з порушенням закону; відмову в реєстрації об'єднань громадян; порушення порядку призначення на посади та звільнення з посад службовців органів виконавчої влади та їх апарату, а також апарату органів місцевого самоврядування (перелік таких посад бажано оформити законодавчо); законність рішень, прийнятих за скаргами, раніше поданими до органів державної влади і місцевого самоврядування тощо [176] ⁾ [176] Сердюк В.В. До питання створення адміністративних судів в Україні // Вісник Верховного Суду України. - 2001. - № 2. - С.43-44. ⁾.

Для раціональної побудови і ефективного функціонування системи судів адміністративної юстиції України необхідно врахувати досвід розвинутих країн Європи стосовно визначення підсудності справ, предмету адміністративної юстиції, кола суб'єктів юрисдикційної діяльності, їх повноважень, категорій справ, процесуальних особливостей їх розгляду тощо. Крім цього, в діяльності органів спеціалізованої адміністративної юрисдикції повинна бути домінантною можливість позитивно впливати на захист прав і свобод громадян у сфері публічних правовідносин, на утвердження законності в державному управлінні.

Для поглиблення спеціалізації при розгляді адміністративних справ певних категорій доцільно створити в адміністративних апеляційних судах та у Вищому адміністративному суді України відповідні судові палати з розгляду податкових та митних справ. Така пропозиція обгрунтовується тим, що ці судові утворення можуть визнаватися спеціалізованими через їх привязаність до окремих інститутів галузі адміністративного права, оскільки регулюють певні групи однорідних суспільних відносин. На цій же підставі можливим є створення судових палат з питань громадянства й міграції населення. Потреба у законодавчому врегулюванні і вирішенні питань, пов'язаних з незаконною міграцією та цивілізованою легалізацією перебування громадян України за її межами підтверджується, зокрема, підсумками офіційного візиту Президента України до Італії. У цій країні за різними оцінками перебуває від 100 до 150 тисяч незаконних іммігрантів з України. Схожа ситуація вбачається в Чехії, Словаччині, Португалії та Німеччині [177] ⁾ [177] Підсумки візиту Президента України до Італійської Республіки // Правда України. - 27 листопада 2002 року. - № 176. - С.3. ⁾. В цьому аспекті доцільно використати досвід утворення у складі господарських судів України судових колегій по розгляду справ про банкрутство та врахувати вимоги ч.5 ст.25 та ч.3 ст.38 Закону України “Про судоустрій України”, якими визначено, що у складі спеціалізованих апеляційних судів і Вищого спеціалізованого суду можуть утворюватися судові палати з розгляду окремих категорій справ за встановленою спеціалізацією в межах відповідної спеціальної юрисдикції [111] ⁾ [111] Указ Президента України № 333/98 “Про утворення в арбітражних судах України спеціальних колегій з розгляду справ про банкрутство” від 21 квітня 1998 року // Збірник Указів Президента України (квітень-червень 1998 року). - Випуск 2. - С.44.⁾.

Стосовно утворення самостійних систем податкових, митних та інших спеціалізованих судів, то це питання є дискусійним [178] ⁾ [178] Стефанюк В.С. Історичний шанс для українського правосуддя // Юридичний вісник України. - 2002. - Київ. - 30 березня - 5 квітня 2002 року. - С.1-3. ⁾. При створенні кожної з вертикалей судової спеціалізації потрібно враховувати можливості держави щодо їх організаційного і фінансового забезпечення. Так, за прогнозами правників тільки в новостворених місцевих окружних адміністративних судах працюватимуть близько 600 суддів, в судах апеляційної ланки - 250 суддів, а у Вищому адміністративному суді України - 65 суддів, без урахування працівників апаратів судів адміністративної юрисдикції [179] ⁾ [179] Узагальнені дані Верховного Суду України щодо створення системи адміністративних судів України станом на 1 cічня 2003 року.⁾. На мою думку, процес здійснення правосуддя у всьому світі вимагає великих фінансових затрат, тому пропозиція створити у складі апеляційних адміністративних та Вищого адміністративного суду України тільки відповідні судові палати з розгляду зазначених категорій справ може бути реалізована.

Отже, є підстави для висновку про те, що правильне вирішення судами спеціалізованої адміністративної юрисдикції питань, пов'язаних, перш за все, із кваліфікованим захистом політичних та інших публічних прав та свобод громадян призведе до практичного впровадження в життя конституційних положень щодо гарантій людині на судовий захист. Спеціалізація ж судової системи України у сфері адміністративної юрисдикції полягає у можливості вирішення справ, пов'язаних із захистом саме політичних (інших публічних) прав і свобод громадянина у сфері управління суспільством, що зумовлює необхідність створення і розбудови судових органів адміністративної юстиції, яка мала б змогу забезпечити через тільки їй властиві механізми надійний захист прав та інтересів публічного характеру.

Виходячи з правових засад розбудови спеціалізованих судів господарської юрисдикції, не викликає сумніву необхідність максимального використання діючих структур та кадрового потенціалу колишніх арбітражних судів при формуванні системи судів цієї юрисдикції [180] [180] Притика Д.М., Тітов М.І., Щербина В.С. та ін. Арбітражний процес: Навчальний посібник. - Х.: Консум, 1999. - Ч.ІІ. - С. 10. - 416 с.⁾.

В юридичній літературі цілком обгрунтовано зазначається, що підхід до розподілу підвідомчості справ між загальними і господарськими судами України був перенесений із радянської судової системи, оскільки спори за участю громадян були підсудні судам загальної юрисдикції, а за участю юридичних осіб - арбітражним судам [181] ⁾ [181] Шишкін В.І. Конституційні основи створення спеціалізованих судів в Україні // Матеріали науково-практичної конференції “Проблеми державно-правової реформи в Україні”. - К., 1997. - С.256-265. ⁾. Розбудова системи судів господарської юрисдикції повинна проходити на нових базисних засадах, які визначені ст.125 Конституції України, а також обумовлюватися сучасними економічними і правовими реаліями [182] ⁾ [182] Пахолок Л.І. Втілення демократичних засад судоустрою і принципів міжнародного права в організацію спеціалізованих судів. // Матеріали науково-практичної конференції “Проблеми державно-правової реформи в Україні”. - К., 1997. - С.278. - с.412⁾. Органи колишнього державного арбітражу за умов переходу економіки України до ринкових відносин повинні були пристосовуватись до вирішення спірних ситуацій, що виникали у сфері господарської діяльності. Однак, за оцінками західних фахівців-правників засади організації господарських судів та господарського судочинства не мали нічого спільного з принципами організації судів подібної юрисдикції в розвинутих європейських країнах [183] ⁾ [183] Европейская экономика. Формирование правовых основ рыночной экономики. Доклад специальной проблемной группы по правовым реформам в независимых государствах.- Люксембург., 1993. - № 2. - С.100-102.⁾. Концептуального виправдання цієї моделі в ринковій економіці не існує, оскільки в ній відносини між підприємствами регулюються приватним правом, і за таких обставин підтримка старої системи виглядає досить консервативно.

В даний час існує ситуація, коли, з одного боку, юрисдикція господарських судів не охоплює всіх спорів, які виникають в економічній сфері, а з другого - поширюється на суто цивільні та адміністративні спори юридичних осіб. Суто цивільним, як вірно вважає Л.І.Пахолок, є спір про право власності на будівлю між двома некомерційними організаціями, а адміністративним - спір про визнання недійсним акта ненормативного характеру, хоча більшість з них безпосередньо впливає на здійснення підприємницької діяльності [182] ⁾ [182] Пахолок Л.І. Втілення демократичних засад судоустрою і принципів міжнародного права в організацію спеціалізованих судів. // Матеріали науково-практичної конференції “Проблеми державно-правової реформи в Україні”. - К., 1997. - С.278. - с.412⁾. Відповідно і суди загальної юрисдикції поряд з розглядом цивільних та адміністративних справ розглядають певну частину спорів, що виникають при здійсненні підприємницької діяльності (наприклад, спори за участю фізичних осіб - засновників господарського товариства з приводу діяльності останнього тощо). Таким чином, при визначенні компетенції господарського суду виникає потреба відмовитися від існуючого критерію розподілу справ, які підвідомчі судам загальної юрисдикції і господарським судам, за суб'єктом спору (фізичні чи юридичні особи), що був запозичений із радянської судової системи, коли органи державного арбітражу, будучи квазісудовими органами, вирішували спори в умовах тотального одержавлення економіки.

Вважаю, що підвідомчість господарських справ повинна визначатися на інших засадах, тобто виходячи зі специфіки спору. До спеціалізованого господарського врегулювання законодавець повинен віднести, зокрема, вирішення спорів, пов'язаних з підприємницькою діяльністю (наприклад, спори, що виникають внаслідок укладення і виконання угод між підприємцями, між засновниками чи учасниками господарських товариств з приводу діяльності останніх, а також з інших угод, укладених і фізичними, і юридичними особами, якщо такі угоди мали на меті одержання прибутку (наприклад, угоди з оренди, комісії тощо). Також необхідно поширити компетенцію господарських судів щодо вирішення спорів, пов'язаних з вексельним обігом тощо, залишивши компетенцію цих судових установ стосовно розгляду справ про банкрутство.

Необхідно звернути увагу і на особливості розгляду справ про визнання недійсними актів державних та інших органів, підприємств, установ, організацій. До таких особливостей слід віднести: а) відсутність вимоги досудового врегулювання; б) заборону передачі справи до третейського суду; в) віднесення до підвідомчості господарських судів лише справ про визнання недійсними актів, які породжують, змінюють або припиняють не всі, а тільки господарські правовідносини; г) розподіл справ за підсудністю залежно від правового положення органу, який видав акт (наприклад, Кабінет Міністрів України, Антимонопольний комітет України); д) обмеженість застосування процесуального інституту забезпечення позову; е) неможливість застосування принципу арбітрування; є) неможливість використання прав сторін щодо вчинення деяких процесуальних дій - позивачем не може бути змінено предмет позову, збільшено або зменшено розмір позовних вимог; ж) визнання позову відповідачем не впливає на розгляд справи по суті; з) відсутність стадії виконання рішення. Зазначені особливості розгляду справ цієї категорії дають підстави стверджувати, що норми, які регулюють їх розгляд, доцільно закріпити в Адміністративному процесуальному кодексі України, зосередивши їх у спеціальній главі з пропонованою назвою “Провадження у справах про визнання недійсними актів”.

Хоча внесення змін у ГПК України в 1997 році і виявило тенденцію до поступового виділення з норм господарського процесу правових норм інших видів провадження, але дані спори за своєю природою є не господарськими, а адміністративними, тому доцільно розгляд такої категорії справ віднести до вирішення спеціалізованими судами адміністративної юрисдикції [184] ⁾ [184] Беляневич В.Е. Справи про визнання недійсними актів державних та інших органів у практиці арбітражних судів України. Автореф. дис…канд. юрид. наук: 12.00.04 / Київ.ун-т. ім.Т.Шевченка. К., 2001. - С.9. - 18 с.⁾.

На даний час місцеві господарські суди як суди першої інстанції створені на базі колишніх арбітражних судів областей та прирівняних до них. Виходячи з концептуальності питання щодо трьох рівнів оскарження судового рішення, законодавцем побудована система господарських судів, апеляційною інстанцією якої є апеляційні господарські суди, а касаційною - Вищий господарський суд України, тому ланки районного чи міського рівня цих судів на даний час створювати недоцільно. Реальні фінансові можливості держави не дозволяють створити такі судові установи господарської юрисдикції. Не існує й економічної потреби створення таких спеціалізованих судів.

Згідно зі статтею 125 Конституції України система судів загальної юрисдикції будується за принципами територіальності та спеціалізації, і в її складі найвищим органом є Верховний Суд України та вищі спеціалізовані суди, які є вищими спеціалізованими судовими установами для окремих вертикалей спеціалізованих судів. В науковій літературі існують різні погляди щодо питання про створення нових вищих спеціалізованих судових установ. Так, В.І.Шишкін обстоює ідею створення апеляційних і вищих (касаційних) судів кримінальної та цивільної юрисдикції [181] ⁾ [181] Шишкін В.І. Конституційні основи створення спеціалізованих судів в Україні // Матеріали науково-практичної конференції “Проблеми державно-правової реформи в Україні”. - К., 1997. - С.256-265. - 412 с.⁾. З такою точкою зору не погоджуються В.С.Стефанюк [169] ⁾ [169] Стефанюк В.С. Судова реформа в Україні // Право України . - 1998 . - № 1 . - С.22 . - 20-24 с.⁾, А.О.Селіванов [185] ⁾ [185] Селіванов А.О. Судова реформа в контексті спеціалізації судів. // Закон і бізнес. - № 13 від 25 березня 2000 року.⁾ та В.М.Палій [186] ⁾ [186] Палій В.М. Поняття та місце спеціалізованих судів у судовій системі України // Матеріали науково-практичної конференції “Проблеми державно-правової реформи в Україні”. - К., 1997. - С.332-335. - 412 с.⁾. На їх думку, є необхідність у створенні для спеціалізованих судів різних юрисдикцій судових установ тієї ж юрисдикції, але вищого рівня.