Прокурорский надзор деятельности по приему заявлений о преступлениях

Согласно ч.2 ст.144 УПК РФ срок принятия решения по заявлению и сообщению о преступлении может быть продлен до 10 суток руководителем следственного органа по ходатайству следователя и начальником органа дознания по ходатайству дознавателя. При необходимости проведения документальных проверок или ревизий руководитель следственного органа по ходатайству следователя, а прокурор по ходатайству дознавателя, вправе продлить этот срок до 30 суток.

Своевременное и правильное исполнение требований закона о приеме, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях не только обеспечивает быстрое и полное раскрытие преступлений, но и является гарантией обоснованного привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений, и предупреждения случаев привлечения к уголовной ответственности невиновных.

Нарушение закона о приеме, учете и разрешении заявлений и сообщений вводит общественность в заблуждение относительно состояния правопорядка и законности, не позволяет государственным органам знать истинное состояние преступности, ее структуру и динамику, что, в конечном счете, не позволяет правильно определить направления борьбы с преступностью.

Однако следует иметь в виду, что отдельные сотрудники системы органов прокуратуры к исполнению своих обязанностей относятся формально, забывая о значении надзорной функции в борьбе с преступностью или вовсе умаляя его.

Действующим уголовно-процессуальным законодательством специально выделен лишь ряд полномочий прокурора по надзору за исполнением законов в указанной сфере. Остальные охватываются полномочиями по надзору в целом за законностью деятельности органов, осуществляющих дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Рядом авторов, в качестве особенности отечественного уголовного процесса, отмечается осуществление прокурором в отношении органов и должностных лиц, разрешающих заявления, сообщения о преступлениях, не только надзор с точки зрения соблюдения законности, но и, в ряде случаев, своеобразное оперативное руководство ими. Чельцов М.А. Советский уголовный процесс: учебник. М., 1962. С. 90. Поэтому прокурор не опротестовывает незаконные действия и решения субъектов указанной деятельности, а отменяет их или дает обязательные для них указания о совершении тех или иных действий, принятии тех или иных решений. Некоторые авторы, анализируя полномочия прокурора в указной сфере, употребляют термин «процессуальное руководство». Белецкий А.З., Финько В.Д. Прокурорский надзор за исполнением законов органами внутренних дел при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: метод. указания. Харьков, 1988. С. 9.

Полагаем, что последний термин в настоящее время неточно определяет надзорные полномочия прокурора. Так как, во-первых, указанный термин отсутствует в УПК РФ, кроме того, осуществление прокурором надзора за процессуальной деятельностью характерно для последующих стадий уголовного процесса, в которых сама деятельность поднадзорных органов носит процессуальный характер, связанный с принятие тех или иных процессуальных решений. В этой связи отдельные процессуалисты отмечают негативный характер попыток превратить прокуратуру в орган руководства расследованием, что чревато ослаблением ее надзорных функций, снижением уровня объективности при проверке законности решений и действий органов расследования. Нормы же действующего законодательства свидетельствуют об особом правовом положении прокурора при осуществлении надзора.

Деятельность прокурора, как было отмечено выше, по своей природе процессуальная, и, прежде всего, в части принятия итоговых процессуальных решений и получения определенного вида документов процессуальным путем - протокол устного заявления, протокол явки с повинной, получения согласия на принятии процессуального решения о возбуждении уголовного дела.

На это указывает, в частности, и анализ положений ст.ст.144-145 УПК РФ. Порядок разрешения заявлений, сообщений о преступлениях, в отличие от других заявлений, писем и жалоб граждан и юридических лиц, урегулирован нормами УПК РФ, следовательно, само по себе разрешение заявлении, сообщений о преступлениях, это уголовно-процессуальная деятельность.

В связи с этим некоторые исследователи упоминают о рассмотрении заявлений, сообщений о преступлениях как о неком доследственном уголовном процессе, а не как о части стадии возбуждения уголовного дела. Середа Г.П. Организационно-правовые аспекты прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: автореф. дис….канд. юрид. наук. Харьков, 2000. С. 8-9. Мы полагаем, это неверный подход, так как эта деятельность не приобретает самостоятельности такого рода и ни в коем случае не может обособляться от стадии возбуждения уголовного дела.

Ранее действующее законодательство закрепляло более универсальные полномочия прокурора. Это проявлялось в широком субъектном составе должностных лиц, органов прокуратуры, пользующихся предусмотренными полномочиями в соответствии со своей компетенцией в целях выполнения возложенных задач по основаниям и в порядке, установленном законом (прокуроры, заместители прокуроров, старшие помощник, помощники, прокуроры отделов и управлений), а также возможности распространения их на деятельность органов и должностных лиц вне зависимости от ведомственной подчиненности. При сохранении второго, особенностью УПК РФ, в указанном плане, явилось резкое сужение круга субъектов, наделенных правами проверять исполнение требований законов в изучаемой сфере, а также дачи согласия на возбуждение уголовного дела, прокурором района (города), его заместителем, приравненных к ним прокурором и вышестоящим прокурором. На это обоснованно указывают и процессуалисты, полагающие, что только указанные в норме закона должностные лица наделены правом принимать властные процессуальные решения. Процессуальную же деятельность, не связанную с принятием властных решений вправе осуществлять по поручению прокурора или его заместителя также помощники прокурора. Халиулин А.Г. Белова Г.Д. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. М., 2003. С. 4.

Сложившаяся практика проверок указанными субъектами исполнения требований закона при разрешении сообщений о преступлениях по поручению прокурора, его заместителя свидетельствует о назревшей и объективно оправданной необходимости закрепления в ведомственном нормотворчестве Генерального прокурора РФ распространения полномочий, предусмотренные УПК РФ, на старшего помощника и помощника прокурора по поручению прокурора или его заместителя.

Свои полномочия в уголовном судопроизводстве прокурор осуществляет независимо от каких бы то ни было органов и должностных лиц, в строгом соответствии с действующим законодательством. Махов В. Роль прокурора и органов дознания в уголовном процессе//Законность. 2008. №7. С. 27.

К полномочиям, направленным на выявление нарушений закона мы относим:

1) право прокурора требовать от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания, предварительного следствия и установления лиц, совершивших преступления.

2) право (и обязанность) прокурора проводить проверки исполнения требований законов о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о готовящихся и совершенных преступлениях;

3) право (и обязанность) прокурора рассматривать жалобы на действия и решения следователя (органа дознания).

Анализ действующего уголовно-процессуального законодательства и, в частности, ст.ст.24-28 ФЗ «О прокуратуре РФ», касающихся полномочий прокурора, позволяет сделать вывод о том, что к их перечню применительно к надзору за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях, относятся следующие:

1) Истребование и проверка документов, материалов и иных сведений о преступлениях.

В ранее действующем законодательстве данное полномочие было прямо предусмотрено, но так как в УПК РФ отсутствует аналогичная специальная норма, полагаем, данное полномочие сохраняет свое значение и законодательно охватывается положениями ст.37 УПК РФ.

Требование представления для проверки любых сведений о преступлениях, в целях оперативности, полагаем, должно быть обращено непосредственно к лицу, разрешающему сообщение о преступлении.

В случаях, когда прокурор признает это необходимым, в сфере его внимания могут находиться не только результаты указанной деятельности, но и ее ход. Полагаем, что прокурор вправе и даже обязан активно интересоваться ходом проверки. Систематический надзор за порядком приема, регистрации, проверки и разрешений заявлений, сообщений о преступлениях позволит ему ориентироваться в ходе проверки, повысит предупредительный характер надзора, снизит в последующем количество возможных жалоб на незаконные действия и решения.

1) Обязательное представление имеющихся в распоряжении средств массовой информации документов и материалов, подтверждающих сообщение о преступлении, а также данные о лице, предоставившем указанную информацию (ст.144 УПК РФ);

2) Изучение материалов проверки сообщения о преступлении, протоколов и постановлений отдельных следственных действий (для дачи согласия на возбуждение уголовного дела, ст.146 УПК РФ);

3) Дача согласия на возбуждение уголовного дела в соответствии со ст.146 УПК РФ (ст.37 УПК РФ);

4) Проведение проверок исполнения требований федерального закона о разрешении заявлений и сообщений о преступлениях (ст.37 УПК РФ).

В соответствии с требованиями ранее действующего законодательства прокурор должен был проверять исполнение требований закона в указанной сфере не реже одного раза в месяц. В УПК РФ актуальность данного положения не утрачена. Генеральным прокурором РФ данное правило было дополнено безотлагательным проведением проверок соблюдения законности в данной деятельности при наличии сведений о нарушениях закона. В ведомственных актах содержится требование обязательного документального оформления результатов проводимых прокурорами проверок соблюдения законности при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Прокурору, осуществляющему данную работу, необходимо составить итоговый документ (справка, акт и т.д.). Он может состоять из нескольких смысловых блоков (1 - прием, регистрация, учет, 2 - разрешение), отвечающих нескольким параметрам.

Прежде всего, он должен отражать в динамике реальный объем работы, проводимой поднадзорным органом либо должностным лицом с учетом особенностей его структуры (для органа), функционального назначения, результативность его работы, общую характеристику надзорной работы прокурора на данном участке, количество и характер выявленных нарушений закона, меры прокурорского реагирования, принятые по результатам проверки и их результаты. В литературе предлагаются и другие критерии характеристики содержания такого документа.

Так, из практики прокуратуры г.Ангарска Иркутской области, итоговые документы представлены в виде:

- справок о результатах проверки состоянии законности при учете, регистрации и разрешении сообщений и заявлений граждан за январь-февраль 2012г. В Ангарском МРО УФСКН России по Иркутской области;

- актов проверки состояния законности при приеме, регистрации, разрешении сообщений о преступлениях, поступающих в отделы полиции при УМВД России по г.Ангарску за октябрь-ноябрь 2012г.;

- отчетов о результатах работы УМВД России по г.Ангарску по обеспечению учетно-регистрационной дисциплины и др.

На основании изложенного можно выделить примерный перечень вопросов, входящих в блок, отражающий результаты проверки законности:

1) Перечень подразделений, должностных лиц, которые задействованы в проверке;

2) Количество принятых решений по заявления, сообщениям, в то числе, возбужденных уголовных дел, постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, сообщений, направленных по подведомственности (из них - незаконно, а также с нарушением установленного срока), составленных протоколов об административном правонарушении, материалов, возвращенных для дополнительной проверки;

3) Количество изученных прокурором материалов (из них - с не истекшим сроком проверки), отмененных решений об отказе в возбуждении уголовного дела (с направлением материала на дополнительную проверку, с возбуждением уголовного дела) письменных указаний;

4) Остаток нерассмотренных сообщений, количество материалов в остатке на предыдущей проверке (из них - характер принятых по ним решений, вновь оставшихся не разрешенными), остаток материалов, по которым истек установленный законом срок проверки;

5) Сроки разрешения заявлений, сообщений (до 3-х дней, от 3 до 10 дней, свыше 10 дней, до 30 дней), нарушены сроки проверки из числа принятых решений, характер нарушений, выявленных в ходе проверки;

6) Кем принимались решения в порядке ст.145 УПК РФ (следователи, дознаватели, органы дознания);

7) Номера материалов об отказе в возбуждении уголовного дела и уголовных дел, возбужденных в истекшем периоде в связи с отменой постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, в том числе после отмены с проведением дополнительной проверки, где инициатором отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела был прокурор (с указанием статьи УК РФ, даты возбуждения);

8) Принятые меры прокурорского реагирования (внесено представление, наказано по представлениям прокурора, проведено проверок в порядке ст.144 УПК РФ в отношении должностных лиц поднадзорных органов, возбуждено в отношении них уголовных дел - с приложением копий соответствующих решений);

9) Анализ результативности мер реагирования по результатам предыдущей проверки (в том числе, решение организационных вопросов, оказывалась ли прокуратурой практическая, методическая помощь в улучшении работы по разрешению заявлений, сообщений о преступлениях, сколько и с кем проведено занятий, их темы);

10) Конкретные предложения прокурора по улучшению работы поднадзорного органа, а также совершенствованию надзора на данном участке.

Кроме того, такого рода проверки могут проводиться при рассмотрении заявлений, жалоб и иных обращений на действия и решения соответствующих субъектов уголовного процесса либо по результатам их рассмотрения.

5) Проверка законности процессуальных решений, принимаемых по заявлениям, сообщениях о преступлениях (ст.37 УПК РФ).

Круг этих решений определен ч.1 ст.145 УПК РФ и включает в себя, как было отмечено ранее, решение о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, о передачи сообщения по подследственности, по уголовным делам частного обвинения - в суд. Определенной особенностью этого полномочия является обязательность проведения проверки законности решения о возбуждении уголовного дела, которая осуществляется во всех случаях без исключения в связи с получением согласия прокурора на возбуждение уголовного дела.

Некоторые исследователи предлагают дополнить этот перечень указанием на возможность оставления заявления, сообщения без рассмотрения в случае, если оно не отвечают требованиям, установленным для него законом (не подписано заявителем, подано не лицом, непосредственно потерпевшим от преступления, в случае возможности возбуждения уголовного дела не иначе, как по заявлению и др.) Середа Г.П. Указ. соч. С.26. Полагаем, что большинство из указанных «пороков» заявлений, сообщений о преступлениях могут и должны быть устранены на этапе их приема и регистрации. Все необходимые реквизиты заявлений о преступлениях достаточно полно изложены в ст.141 УПК РФ. Расширение их перечня может затруднить процесс своевременного информирования специально уполномоченных органов о фактах преступлений, кроме того, возможность оставления заявления, сообщения без рассмотрения, свидетельствовала бы о «пассивности» государства в лице уполномоченных органов в обеспечении быстрого и полного раскрытия преступлений, предполагая возможность по формальным основаниям отказывать в приеме заявлений, сообщений о преступлениях, требовать их уточнения и т.д. Середа Г.П. Организационно-правовые аспекты прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. С.27.

6) Требование производства документальных проверок, ревизий и привлечение к их участию специалистов (ст.144 УПК РФ);

7) Поручение проведения проверки по сообщению о преступлении, распространенному в средствах массовой информации, органу дознания или следователю (ст.144 УПК РФ);

8) Рассмотрение прокурором в течении 3-х суток (в исключительных случаях - до 10 суток) жалоб на действия и решения органов и должностных лиц, разрешающих заявлений, сообщения о преступлениях, с вынесение постановления о результатах их рассмотрения (ст.124 УПК РФ).

Круг субъектов обжалования ограничен лицами, интересы которых затрагиваются производимыми процессуальными действиями и принимаемыми процессуальными решениями (ст.123 УПК РФ). Эта норма ограничивает возможности обжалования, поскольку буквальное толкование ее не позволяет, в зависимости от обстоятельств конкретных случаев, включить в перечень затрагивающих интересы лица не процессуальные действия органов и должностных лиц. Полагаем, что это не в полной мере учитывает принцип свободы обжалования, вытекающий из конституционных положений (ст.ст.45, 46 Конституции РФ) о государственной защите прав и свобод человека и гражданина, о праве обжаловать любые действия и решения органов государства. Таким образом, полагаем, указанная норма нуждается в корректировке.

9) Продление срока рассмотрения срока рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях до 10 суток, а при необходимости проведения документальных проверок или ревизий по ходатайству следователя, дознавателя - до 30 суток (ч.3 ст.144 УПК РФ).

Необходимость продлевать срок проверки по заявлению, сообщению о преступлении появилась уже давно. Жогин Н.В. Прокурорский надзор за расследованием преступлений//Соц. законность. 1971. №11. С.32. Предложение по данному вопросу высказывались еще в 60-70 гг. прошлого века. Степанов В.В. Предварительная проверка первичных материалов о преступлениях: учебник. Саратов, 1972. С. 125.

Актуальность данного вопроса на практике возникает в случае, когда в установленный законом срок осуществить все необходимые действия по объективным причинам не представилось возможным (отсутствие лиц, объяснения которых необходимы, документов и материалов, подтверждающих заявленные факты и т.д.). А также, когда проверка по заявлению, сообщению о преступлении проведена некачественно, недостаточно полно или по другим причинам.

Ранее действовавшее уголовно-процессуальное законодательство не позволяло официально продлевать сроки рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях. Однако на практике фактически эти сроки продлевались, либо по надуманным основаниям (в отсутствии законных), либо путем проведения «дополнительных» проверок «за официальными сроками» по устной договоренности либо по прямому указанию надзирающих прокуроров, иногда уже после принятия процессуального решения по заявлению, сообщению. Стоит заметить, что и в настоящее время имеют место такого рода «продления».

Продление сроков проверки по заявлению, сообщению о преступлении в УПК РФ является лишь закреплением давно сложившейся практики.

Превращению института продления указанных процессуальных сроков в универсальное средство «волокиты» при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях, препятствовало бы, на наш взгляд, законодательное ограничение неоднократности таких продлений. Разумный срок, введенный в законодательство сравнительно недавно, нивелировал некоторые проблемы, но не искоренил их полностью.

В литературе высказана позиция о том, что буквальное толкование ч.3 ст.144 УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что прокурор не может сам быть инициатором продления сроков рассмотрения сообщения о преступлении на основании анализа разрешаемого им лично материала. Мы полагаем, что это не согласуется с предоставлением ч.1 той же статьи прокурору полномочий по непосредственному разрешению сообщений о преступлении. В этом смысле прокурор такой же участник процесса, как и следователь, и дознаватель и законодательно лишать его права на инициирование продления срока рассмотрения сообщения перед вышестоящим прокурором либо «по умолчанию» вносить неопределенность в этот вопрос, как нам представляется, нельзя.

Результативность ходатайства о продлении срока рассмотрения сообщения о преступлении определяется, прежде всего, своевременность его внесения полномочному должностному лицу, обоснованностью ходатайства и его своевременным разрешением. Сам факт внесения подобного ходатайства и его своевременность должны свидетельствовать о проделанной работе, результаты которой указывают на необходимость ее продолжения для установления фактов, обстоятельств, а также и фактической невозможности завершить проверку в установленный законом срок. Таким образом, это исключит возможность досрочного ходатайства о продлении срока проверки, как отмечается в науке, «на перспективу». Из этого следует, что необходимо привести в ходатайстве перечень выполненных мероприятий, планируемых мероприятий и обосновать их юридическую значимость. Повышению качества разрешения такого ходатайства будет, на наш взгляд, способствовать представление его полномочному должностному лицу вместе с материалом проверки. Решение по результатам рассмотрения ходатайства должно приниматься в день его поступления, желательно немедленно после изучения материала проверки.

Кроме того, повышение ответственности за принятие решения о продлении срока, полагаем, будет способствовать дополнение соответствующей нормы УПК РФ обязанностью прокурора, следователя, дознавателя, органа дознания письменно уведомить заявителя о факте продления, вручив ему соответствующий документ.

Анализ рассмотренных вопросов позволяет сформулировать ряд предложений по совершенствованию действующего уголовно-процессуального законодательства. Так, в науке предлагается ввести изменения в УПК РФ с целью ликвидации обозначенных пробелов в Законе. Никитин А. П. К вопросу о совершенствовании надзорных полномочий органов прокуратуры//Lex Russica. 2005. № 2. С. 344.

§2.2 Полномочия прокурора, направленные на устранение и предупреждение нарушений закона

При определении полномочий прокурора по осуществлению надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях следует иметь в виду, что ФЗ «О прокуратуре РФ» так же, как и применительно к иным направлениям прокурорского надзора не содержит конкретного перечня полномочий, хотя и озаглавлена «полномочия прокурора». В Законе указывается, что полномочия прокурора определяются уголовно - процессуальным законодательством РФ и другими ФЗ. Сухарев А. Я. Российский прокурорский надзор. С. 120.

Полномочия прокурора могут быть систематизированы по различным основаниям, в частности по цели, характеру и виду. Наибольшее распространение среди ученых, исследующих прокурорский надзор, получила классификация полномочий по непосредственной цели их применения. По нашему мнению, при классификации полномочий по цели их применения целесообразно подразделение на три группы. В одну группу следует включить полномочия по выявлению нарушений закона, во вторую - полномочия по устранению нарушений закона и восстановлению законности, в третью - полномочия по предупреждению нарушений закона. Данные классификации являются условными, так как не применимы на практике.

1) Принятие мер по сохранению следов преступления (ст.145 УПК РФ);

2) Отмена незаконных и необоснованных решений, принятых по заявлениям, сообщениям о преступлениях (ст.37 УПК РФ);

3) Принятие самостоятельных процессуальных решений (постановлений) по заявлениям, сообщениям о преступлениях (ст.ст.37, 145 УПК РФ);

4) Дача письменных указаний по материалам проверок по заявлениям, сообщениям о преступлениях, находящимся в стадии рассмотрения (ст.37 УПК РФ).

Письменные указания необходимы для предотвращения волокиты Татьянин Д. В. Проблемы осуществления надзора прокурором за деятельностью органов предварительного следствия//Научные труды Российской академии наук: в 3 т. М., 2008. Т. 3. С. 816., недопущения проведения доследственных проверок при очевидности признаков состава преступления, обеспечении безотлагательного проведения неотложных действий, направленных на раскрытие преступления. При этом, однако, указания прокурора не должны содержать законченный «алгоритм» проверки. Любая «схема» не может охватить многообразия конкретных ситуаций. Это неизбежно порождает иждивенческие настроения лица, проводящего проверку, сковывает его инициативу и самостоятельность. Наконец, это лишает впоследствии прокурора возможности объективно и беспристрастно оценить законность и обоснованность принятого решения.

5) Внесение представления об устранении нарушений закона, прав и свобод граждан при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях (ст.ст.24, 28, 30 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

6) Возвращение материала для дополнительной проверки при отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч.6 ст.148 УПК РФ), а также с вынесением соответствующего постановления при отсутствии законных оснований для дачи согласия на возбуждение уголовного дела (ч.4 ст.146 УПК РФ).

Ранее действующее законодательство в случае незаконного отказа в возбуждении уголовного дела предоставляло прокурору право своим постановлением отменить состоявшееся об этом постановление следователя или органа дознания и возбудить уголовное дело. Формально запрещалось, при отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, возвращать материал для дополнительной проверки.

П.6 ст.148 УПК РФ по существу расширил полномочия прокурора при отмене необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, а ч.4 ст.146 УПК РФ ввела новое полномочие прокурора при решении вопроса о дачи им согласия на возбуждение уголовного дела. Тем самым обе нормы закрепили сложившуюся практику так называемых «дополнительных проверок». Причем практика эта оправдана, если речь идет о восполнении объективных пробелов либо устранении противоречий, препятствующих принятию обоснованного и законного решения по материалу.

Вместе с тем на практике прокуроры сталкиваются с тем, что возвращение материала для дополнительной проверки фактически «инициируется» нерадивыми работниками, допустившими волокиту при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях в установленный законом срок. Здесь наиболее остро встает проблема несоблюдения законов поднадзорными субъектами. Представляется, что реальными гарантиями недопущения этого являются жестокое ограничение сроков проведения дополнительной проверки, зависимость срока такой проверки от конкретного объема подлежащих выполнению мероприятий. Поскольку очевидно, что правовая природа дополнительной проверки одинакова, указанное ограничение применимо и к положениям п.6 ст.148 УПК РФ.

Повышению ответственности следователя, дознавателя и надзирающего прокурора способствовало бы дополнение указанных норм закона необходимостью жестоко оговаривать объем мероприятий, подлежащих выполнению при возвращении материала на дополнительную проверку. Как нам представляется, указанное предложение объективно усложнит работу как поднадзорных субъектов, так и прокурора.

Обладает низкой результативностью такая мера реагирования, как внесение представления при применении ее в каждом конкретном случае выявления однотипных нарушений закона в деятельности одного и того же органа либо должностного лица. Результативность снижается, если одновременно решается вопрос об ответственности должностных лиц, обеспечивающих ведомственный контроль в указанной сфере.

Вся система указанных полномочий, которыми наделен прокурор, делают его процессуальное положение емким, структурным и ответственным. Большинство полномочий, используемых прокурором в целях выявления и устранения нарушений закона, могут и должны быть им использованы в целях их предупреждения (в том числе одновременно с выявлением или устранением), с целью максимально снизить количество самих уголовно-процессуальных нарушений, особенно связанных с нарушениями прав граждан. Недостаточность использования прокурорами своих полномочий в предупредительных целях отмечена в ряде Приказов Генерального прокурора РФ.

В целях устранения нарушений закона - объемный круг полномочий прокурора по надзору за указанными органами. Это такие полномочия, как:

1) право отменять незаконные и необоснованные постановления;

2) право давать письменные указания;

3) право возвращать уголовные дела для дополнительного расследования; материалы проверок - для проведения дополнительной проверки;

4) право отстранять дознавателя от дальнейшего ведения расследования, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела;

5) право выносить постановления.

В теории прокурорского надзора выделяются такие полномочия как полномочия, направленные на предупреждение нарушений закона целенаправленно, своеобразные представления, так и полномочия, при реализации которых предупреждение нарушений закона осуществляется одновременно с выявлением или устранением нарушений закона. К таким полномочиям относятся, в частности, проверка исполнения закона, а также меры, принимаемые прокурором для привлечения лиц, допустивших нарушение закона, к установленной законом ответственности. Последнее имеет предупредительное значение с целью недопущения впредь подобных нарушений иными должностными лицами органов дознания и предварительного следствия.

Своевременная проверка уголовного дела, находящегося в производстве следователя или лица, производящего дознание, позволяет выявить не только то, допускались ли следователем какие-либо нарушения прав участников процесса, но и насколько органами предварительного следствия выполняются обязанности, предусмотренные УПК РФ. Здесь можно говорить о нарушениях, допущенных, в том числе, при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях.

Как разъясняется в Приказах Генеральной прокуратуры: приоритетным направлением деятельности прокуратуры по надзору за деятельностью органов предварительного расследования является защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а равно защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 02 июня 2011 г. № 162//Законность. 2011. № 11. В частности, подчеркивается о необходимости систематически проверять законность действий и решений правоохранительных органов в ходе досудебного производства при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях.

Мерами прокурорского надзора осуществлять своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия, а также органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, защиту прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений; пресекать незаконные действия (бездействие) и решения должностных лиц названных органов, препятствующие доступу пострадавших от преступлений к уголовному судопроизводству. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 05 сент. 2011 г. № 277.

Говоря о поднадзорных субъектах, на которых распространяются полномочия прокурора, отмечаем, что, большей свободой действия он обладает при осуществлении надзора за органами, осуществляющими дознание и оперативно-розыскную деятельность. Но и, несмотря на процессуальную самостоятельность следователей, прокурор влияет на ход и результаты предварительного следствия. Деришев Ю. Предварительное следствие: исследование или преследование?//Рос. Юстиция. 2002. №10. С. 34.

Думается, законодатель, стремясь обеспечить самостоятельность следствия и ограничить полномочия прокурора, «перегнул палку» и не оставил у прокурора даже полномочий по реализации надзорных функций по отмене незаконных постановлений. Право отмены - это функция прокурорского надзора.Арзианн С. Надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования//Законность. 2011. № 1. С. 43.

Поскольку в настоящее время прокурор лишен реальной возможности осуществлять функцию уголовного преследования, можно предположить, что некоторые рассматриваемые полномочия являются для прокурора небольшой «компенсацией» за те полномочия, которых он был лишен когда-то. Тетюев С. В. О новых полномочиях прокурора в досудебном производстве//Рос. Юстиция. 2010. №1. С.40.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о неоднозначности подхода законодателя к полномочиям прокурора. Там же. С.44. Мы отмечаем неурегулированность и противоречивость норм в тексте Закона, в связи с этим полагаем, что существует объективная необходимость внесения соответствующих изменений.

Особое внимание прокурор должен уделять такому участку своей деятельности, как соблюдение законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Большинство полномочий прокурора используются им именно на данном участке.

Предупреждение нарушений закона занимает важное место в деятельности прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов органами предварительного расследования. Это - одно из основных направлений деятельности прокурора в данной отрасли надзора. Именно здесь прокурор обязан активно проявлять личную инициативу и максимально использовать все полномочия, позволяющие ему эффективно предупреждать нарушения закона. Курдыбай уулу Мирлан Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона органами предварительного расследования//Следователь. 2004. № 1. С. 53.

Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебных стадиях уголовного процесса должен носить упреждающий характер, с тем, чтобы не только своевременно устранялись, но и как можно менее допускались нарушения уголовно-процессуального закона, особенно связанные с нарушениями конституционных прав личности. В связи с этим абсолютное большинство полномочий, предоставляемых прокурору при осуществлении надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, должно использоваться не только для выявления либо устранения, но и для предупреждения нарушений закона. Прокурорский надзор: учебник/под ред. А.Я. Сухарева. М., 2009. С. 122.

Основным способом предупреждения нарушений закона следователями и лицами, производящими дознание, является сплошная проверка уголовных дел и иных материалов.

Основной ведомственный нормативный акт, содержащий полномочия прокурора в указанной сфере, это Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» от 05 сентября 2011г. № 277.

В заключении изучения полномочий прокурора следует вновь акцентировать внимание на их специфичности и в то же время непосредственной и тесной связи с наиболее общими положениями. Мы полагаем, что объективно назрела необходимость их законодательного закрепления, исходя из значимости этого направления надзора для личности, общества и государства.

Глава 3. Организация прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях

Любая целенаправленная деятельность предполагает в своей основе наличие определенного порядка и способов своего осуществления. В русском языке термин «организация» означает учредить, подготовить, наладить, объединить, упорядочить что-нибудь. А «методика» - совокупность методов (способов) практического выполнения чего-нибудь. Стоит отметить, что в литературе есть и иные точки зрения.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что и организация, и методика направлены на достижение главной цели - результативности и эффективности деятельности в целом.

Ни одно компетентное решение прокурора не принесет ожидаемого результата, если окажутся ошибочными средства и способы его реализации. Иными словами, организация прокурорского надзора является связующим звеном всех элементов деятельности прокурора.

Прием, регистрация и учет заявлений и сообщений о преступлениях является составляющей деятельности уполномоченных органов по их проверке и разрешению.

Организация работы по обеспечению в органах прокуратуры приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях возлагается на руководителей прокуратур, а в Генеральной прокуратуре - на руководителей соответствующих подразделений. Сообщения о преступлениях вне зависимости от места, времени их совершения, а также полноты сообщаемых сведений и формы представления принимаются в прокуратурах всех уровней. Сообщения о преступлениях, поступившие в прокуратуру, незамедлительно докладываются в этот же день прокурору, либо лицу его заменяющему, а в Генеральную прокуратуру РФ - Генеральному прокурору РФ либо его заместителям, которые в зависимости от характера информации принимают решение о порядке проверки сообщения или передаче его по подследственности. Процессуальные сроки рассмотрения сообщения о преступлении исчисляются согласно требованиям УПК РФ со дня поступления такого сообщения в прокуратуру. Передача исполнителям для проверки сообщений о преступлениях без регистрации не допускается. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М., 2008. С. 252.

Одним из важнейших элементов организации надзора является регистрационная книга. Регистрационная книга является документом строгой отчетности. Она хранится в дежурной части и заполняется оперативным дежурным или его помощником. Ответственность за правильное заполнение несет начальник соответствующего органа или дежурный. Прокурорский надзор: учебник/под ред. В.Н. Григорьева. М., 2009. С. 266.

Важно иметь в виду, что регистрация заявлений и сообщений о совершенных преступлениях в соответствии с Типовым положением о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, утвержденным совместным приказом Генерального прокурора РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, производится в Книге регистрации сообщений, которая ведется в соответствующем правоохранительном органе на основании ведомственного нормативного правового акта. О едином учете преступлений: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 29 дек. 2005 г. № 39//Российская газета. 2006. №13.

В организации прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений и иной информации о преступлениях необходимо учитывать, что при осуществлении указанных видов деятельности правоохранительными органами допускаются серьезные нарушения законности. Нередко жертвам преступлений отказывают в приеме заявлений, сообщений о преступлениях, а принятые не регистрируются, не проверяются и не рассматриваются.

В практике прокурорского надзора нередко фиксируются случаи, когда уголовно наказуемые деяния квалифицируются как административные правонарушения; при очевидных признаках состава преступления принимаются незаконные решения об отказе в возбуждении дела, подчас учиняются подлоги, фальсифицируются материалы проверок. Все это создает предпосылки для сокрытия преступлений от учета, искажения реального положения дел, наносит значительный вред делу борьбы с преступностью, подрывает авторитет правоохранительных органов и доверие граждан к государству. В результате непринятия мер к своевременному раскрытию преступлений многие преступники остаются безнаказанными.

В целях недопущения подобной противогосударственной деятельности по сокрытию преступлений Генеральная прокуратура РФ в своих организационно-распорядительных документах доводит до подчиненных прокуроров следующие требования, обязательные к исполнению:

1) систематически (не реже одного раза в месяц) проводить проверки соблюдения законности в поднадзорных субъектах с обязательным документальным оформлением результатов с учетом конкретных обстоятельств. В исключительных случаях безотлагательно обеспечивать своевременную проверку законности;

2) остро и бескомпромиссно реагировать на выявленные нарушения законности, ставить вопрос об ответственности виновных должностных лиц, в том числе не обеспечивающих надлежащий контроль;

3) при установлении фактов должностных преступлений привлекать виновных к уголовной ответственности.

Перед прокурорами стоят следующие задачи:

1) проверять полноту, правильность учета и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, поступивших в правоохранительные органы;

2) контролировать соблюдение сроков регистрации и рассмотрения сообщений и заявлений;

3) проверять законность и обоснованность принятого решения по материалу, а также устанавливать, уведомлены ли соответствующие лица о принятом решении по их заявлениям и сообщениям;

4) выявлять нарушения закона о порядке приема, регистрации, проверки и разрешения заявлений и сообщений путем непосредственного ознакомления с заявлениями, материалами, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела;

5) сопоставлять по одним и тем же фактам записи в документации правоохранительных органов, в первую очередь в Книге учета заявлений, сообщений о преступлениях (КУСП) с другими документами и нарядами;

6) получать из учреждений, организаций и предприятий информацию о преступных проявлениях за определенный период и проводить сопоставление ее с учетной документацией правоохранительных органов.

Изучению подлежат не только заявления (сообщения), но и различные материалы, с целью выявления, все ли заявления (сообщения) были зарегистрированы. Все имеющиеся заявления, сообщения с признаками преступлений прокурор сверяет с записями в КУСПе и в Журнале учета иной информации (ЖУИ) о правонарушениях, поступившей, например, по телефону, в виде срабатывания приборов охранной сигнализации и других сигналов о происшествиях. Тем самым прокурор проверяет их регистрацию в соответствующих органах.

Изучая заявления (сообщения), находящиеся у должностных лиц правоохранительных органов, прокурор должен выяснить:

1) имеется ли штамп на заявлении, правильно ли выполнены его реквизиты (соответствует ли указанный в нем регистрационный номер порядковому номеру записи в КУСПе, времени регистрации) и выполнены ли они тем дежурным, фамилия, имя, отчество которого указаны в штампе;

2) усматриваются ли в содержании самого заявления признаки преступления;

3) соблюден ли установленный законом срок разрешения заявлений;

4) требовалось ли производство проверки заявлений (сообщений), и если да, то какой минимальный перечень проверочных действий необходимо было выполнить для установления признаков преступления;

5) выдан ли заявителю талон-уведомление, если заявление дежурному передано лично. Сергеев Б.М. Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью отказов в озбуждении уголовного дела//Следователь. 2002. № 10. С.47.

Изучение материала об отказе в возбуждении уголовного дела, как отмечают некоторые авторы, следует начинать с ознакомления с постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела. Следует отметить, что на практике происходит иначе. Изучение материалов проверки начинается с самого сообщения о преступлении.

Прокурор проверяет, не проводились ли по материалам об отказе в возбуждении уголовного дела следственные действия (кроме осмотра места происшествия), сообщены ли результаты проверки принятого решения заинтересованным лицам. На практике материалы об отказе в возбуждении уголовного дела очень часто не отличаются объемностью и полнотой излагаемых в них сведениях, что за собой порождает ряд негативных последствий. Особое внимание должно быть уделено полноте проверки законности вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Там же. С.48. Прокурор обязан обратить внимание не только на обоснованность принятого решения по существу, но и на соответствие формулировки приведенного в постановлении основания к отказу в возбуждении дела нормам материального и процессуального права, а также на соответствие этой формулировки обстоятельствам, изложенным в материалах. Исполнители материалов проверки отказывают в возбуждении уголовного дела по надуманным основаниям по различным причинам: недостаточный уровень образования, загруженность, халатность и другие. Багмет А. Надзор за полнотой регистрации сообщений о преступлениях//Законность. 2004. №9. С.26.

Признав отказ в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Количество незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела все еще остается значительным, основными причинами возвращения материалов является неполнота проведенной проверки, вызванная как объективными причинами (неявка, либо отсутствие лица, подлежащего опросу, неготовность актов СМО, актов исследования трупа, отсутствие документов, подтверждающих размер причиненного ущерба или стоимость похищенного имущества), так и ненадлежащим исполнением служебных обязанностей сотрудниками органов внутренних дел. Кулишов А.Б. Проблемы организации ведомтсвенного контроля за качеством доследственных проверок по сообщениям о преступлениях, своевременностью доработки материалов, возвращенных органами прокуратуры для дополнительной проверки, а также опыт и направления совершенствования контрольно-надзорной деятельности в этой сфере//Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2008. № 4 (47). С.55.

Изучая материалы проверок, прокурор устанавливает, когда подано и зарегистрировано заявление, в какой срок, какие именно проверочные действия проводились, и через какой промежуток времени было возбуждено уголовное дело, отказано в его возбуждении или же сообщение было передано по подследственности.

Практика прокурорского надзора свидетельствует, что по отдельным заявлениям, содержащим очевидные признаки преступлений, никакие предусмотренные законом меры по закреплению доказательств, пресечению преступной деятельности, сохранению следов преступления своевременно не проводились, уголовные дела по таким заявлениям (сообщениям) длительное время не возбуждались. Подобными примерами пестрят различные источники, что является негативным показателем деятельности правоохранительных органов в стране.

Сопоставление записей по одному и тому же факту в вышеуказанной учетной документации позволяет прокурору выявить различного рода нарушения учетной регистрационной дисциплины.

Перед проведением проверки необходимо получить информацию от следующих источников (полученные материалы проверки становятся базой для процессуального оформления выводов) Сергеев Б.М. Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью отказов в возбуждении уголовного дела. С.48.:

1) станций скорой помощи, клиник, институтов, больниц, поликлиник, заводских травматологических пунктов, медицинских пунктов на станциях и вокзалах -- о поступлении туда граждан с телесными повреждениями криминального характера;

2) бюро судебно-медицинской экспертизы -- о не истребованных ОВД актах освидетельствования лиц, получивших травмы криминального характера;

3) органов страхования -- о причинении гражданам телесных повреждений и кражах застрахованного имущества или его гибели;

4) отделений связи -- о кражах почтовых отправлений;

5) автобаз, автобусных и таксомоторных парков и других предприятий -- об угоне транспорта, кражах, нападениях на водителей и иных преступных проявлениях;

6) мировых судей и районных судов -- о гражданских делах по искам граждан о взыскании ущерба в связи с травмами, пропажей вещей;

7) учреждений, предприятий, организаций -- о кражах чужого имущества, о недостачах, излишках и прочих экономических преступных проявлениях;

8) военкоматов, паспортных столов, Департамента обеспечения безопасности дорожного движения -- о выдаче гражданам дубликатов документов взамен утерянных;

9) учреждений Сбербанка и других банков -- о нарушениях финансовой дисциплины.

По выявленным в правоохранительных органах нарушениям закона при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях прокурор должен:

1) обязать начальника или соответствующего руководителя правоохранительного органа зарегистрировать в КУСПе: все заявления и сообщения с признаками преступления, не прошедшие регистрацию и учет в установленном законом порядке;

2) вынести по заявлениям о преступлениях мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

3) принять меры к устранению нарушений закона и привлечению к ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона. С этой целью он: а) при наличии признаков должностных преступлений выносит мотивированное постановление о направлении проверочного материала руководителю соответствующего органа для решения вопроса об уголовном преследовании должностных лиц и иных руководителей правоохранительных органов, виновных в сокрытии преступлений; б) вносит представление с требованием к органам дознания и следственным органам устранения нарушений законодательства, допущенных в ходе соблюдения закона при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях.

Для обеспечения всестороннего и полного устранения выявленных нарушений закона прокурор осуществляет контроль за исполнением принятых мер по результатам проверки решений. В литературе существует спор по данному вопросу, а именно о смешении надзорных и контрольных функций прокурора.

Практика такого контроля, как и вся деятельность прокурора по организации и осуществлению надзора за исполнением законов правоохранительными органами при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, должна систематически обобщаться надзирающими прокурорами. Крюков В.Ф. Прокурорский надзор. С. 210-211.