Прокурорский надзор деятельности по приему заявлений о преступлениях

В руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ отмечается, что при осуществлении изучаемых видов деятельности допускаются серьезные нарушения законности. Во многом причины сложившейся ситуации кроются, в том числе, в организационных просчетах, недостатках в организации прокурорского надзора, проявлении бессистемности, кампанейщины и формализма, слабом контроле за безусловным исполнением требований прокурора, вытекающих из его полномочий.

Организация надзорной деятельности прокурора на этом важнейшем участке должна быть нацелена на своевременное выявление, устранение и предупреждение нарушений законности. При этом система надзора должна обеспечивать максимально полное использование всего арсенала прокурорских полномочий.

Как представляется, организация прокурорского надзора в указанном направлении включает в себя два разноплановых уровня, подчиненных решению одной проблемы.

Первый представляет собой организацию как элемент управленческой деятельности в системе органов прокуратуры, для которой характерна постановка и решение таких задач как общее руководство надзорной деятельностью прокуроров - выработка определенных решений и постановка задач подчиненным прокурорам, организационное сопровождение поставленных задач: аналитическое, информационное? кадровое, материально-техническое, а также жесткий контроль исполнения.

Успешность надзорной деятельности прокуроров - во многом результат грамотной, обоснованной и своевременной постановки задач перед прокурорскими коллективами и конкретными работниками, мобилизация их усилий на наиболее проблемных участках, аналитическое прогнозирование проблемных ситуаций, мобильная корректировка осуществляемой надзорной деятельности. Полагаем, что именно данный круг проблем, обозначенный Генеральным прокурором РФ, отмечавшим явную недостаточность организующей роли аппаратов прокуратур субъектов, неподкрепление принимаемых решений соответствующими организационными мерами.

Основная нагрузка в надзоре за исполнением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях объективно ложится на низовые (районные, межрайонные, городские и приравненные к ним) звенья прокурорской системы, от эффективной организации работы которых зависит, по существу, результативность всей прокурорской системы. Багмет А. Указ. соч. С.25. Такая организация предполагает определение оптимально-необходимой штатной численности оперативных сотрудников прокуратуры, рациональное распределение нагрузки между ними? управление и регулирование их деятельности, осуществление постоянного контроля за исполнительской дисциплиной каждого работника. Как представляется, эти аспекты при полном их претворении в жизнь, положительно влияют на показатели эффективности и результативности работы органов прокуратуры в стране.

Полагаем, решающий момент в определении штатной структуры «низовых» звеньев прокурорской системы должен стать индивидуальный объекта надзора, реальный и посильный объем нагрузки на каждого прокурорского работника. В связи с таким своеобразием надзора за законностью при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях невозможно заранее определить объем работы, так как постоянно меняется динамика нагрузок. В связи с этим необходимо определить (прибегнув к помощи различных специалистов) и нормативно закрепить максимально допустимую нагрузку, позволяющую эффективно осуществлять свои полномочия в единицу времени (день, месяц, квартал и т.д.). На основании этого, зная характер деятельности прокурора, динамику состояния законности на территории, количество поднадзорных объектов, возможно, определить оптимальную численность сотрудников и рационально распределить обязанности и нагрузку. Последнее имеет принципиальное значение и должно являться предметом особого внимания руководителя прокуратуры, который должен учитывать целый спектр факторов: от физических, психологических, интеллектуальных возможностей конкретного работника, его предпочтения той или иной деятельности, до технической обеспеченности конкретной деятельности. Возможно данные предложения, высказанные в науке (которые мы поддерживаем), вызовут нарекания у практических работников, в частности, осуществляющих руководство. Однако полагаем, что уже сложилась объективная необходимость в такого рода изменениях.

Большое значение в предотвращении и устранении субъективизма, возможного при решении комплекса таких сложных задач со стороны руководителей прокуратур, имеет постоянный контроль со стороны вышестоящих прокуратур за целесообразностью и оптимальностью распределения обязанностей в нижестоящих прокуратурах на основе нормативно установленных (возможно приказом Генерального прокурора РФ) критериев, которые указаны выше.

Повышению эффективности организации работы прокуратур, полагаем, будет способствовать законодательное определение полномочий помощников (старших помощников) прокурора по надзору за исполнением законов при приеме, регистрации, проверки и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях. В этой связи необходимо четко соотносить должностное положение работников прокуратуры с их процессуальными полномочиями.

В практике работы прокуратур все значимые процессуальные документы подписываются только прокурором или его заместителем, тогда как основной объем надзорной работы на данном участке осуществляется, как правило, помощниками и старшими помощниками прокурора.

Ч.6 ст.37 УПК РФ круг должностных лиц, наделенных полномочием проверять исполнение требований ФЗ, в том числе, при разрешении сообщений о преступлениях, сужен до руководителей прокуратур, их заместителей и лиц, к ним приравненных.

Данное положение в практических условиях ежедневного надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверки и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях фактически не действует. Этой работой продолжают заниматься помощники и старшие помощники прокурора. Их полномочия формально можно обозначить как создание «оптимальных условий» для реализации указанных в законе полномочий руководителями прокуратур путем проведения по поручению прокурора (а также зачастую от его имени) проверочных действий, получение нужной информации, интеллектуальной и технической подготовки проектов прокурорских актов, документов и решений.

Второй уровень организации прокурорского надзора за исполнением законов при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях - это элемент непосредственно надзорной деятельности, включающий в себя определение путей ее подготовки и совершенствования.

Ввиду того, что объективно деятельность по приему, регистрации, проверке и разрешению заявлений, сообщений о преступлениях является наиболее скоротечной во времени, первостепенное значение приобретают оперативность прокурорской проверки, адекватность организации и методики надзора потребностям обеспечения законности.

Обеспечению качества работы в таких условиях должно способствовать повышение профессиональной квалификации работников и организация работы.

Организация прокурорской проверки исполнения законов при осуществлении указанных видов деятельности предполагает последовательное решение следующих проблем:

1) Организация прокурорской учебы на местах, т.е. обеспечение возможности и контроля за систематическим изучением прокурорскими работниками без отрыва от основной работы (в том числе с помощью технических средств, семинаров, докладов, деловых игр и т.д.) действующего и нового федерального законодательства, нормативных документов Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур федеральных округов, субъектов РФ, поднадзорных ведомств, юридических изданий, учебной и методической литературы по вопросам прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела;

2) Четкое представление прокурорами, осуществляющими надзор, задач и содержания предмета надзора, и на основе этого, умение выделять и сосредотачивать усилия на главных, наиболее «проблемных» направлениях, наличие объективного анализа статистической и иной информации о состоянии преступности и законности, учетно-регистрационной дисциплины, учет специфики работы конкретных поднадзорных органов, «подвижность» надзора, т.е. оперативное приспосабливание его форм и методов к изменяющейся обстановке в работе поднадзорных органов, сочетание их и умелое использование результатов ведомственного контроля;

3) Умение прокуроров, путем налаживания упорядоченной системы информационных связей и отношений, а также технологических процессов обработки информации, оперативно организовывать сбор, получение, учет и использование в своей деятельности информации о движении заявлений, сообщений о преступлениях, характере мероприятий, осуществляемых по ним поднадзорным органом, отслеживать сроки принятия решений, их характер, поддерживать постоянную связи с исполнителями, активно следить за исполнением письменных указаний надзирающего прокурора.

4) Планирование как элемент организации работы.

В учебной и методической литературе рекомендованы следующие виды планирования: календарное планирование личной работы на неделю, текущее планирование работы на месяц, квартал, перспективное планирование работы на год. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор в РФ: учебник. М., 2003. С.163. Отправными точками планирования проверок исполнения закона являются: требования действующего уголовно-процессуального законодательства о максимально возможном сроке принятия решения по заявлениям, сообщениям о преступлениях; требования приказов Генерального прокурора РФ и др. В нормативным документах других руководящих органов прокуратуры (например, в приказах прокуроров субъектов РФ) могут содержаться дополнительные требования к планированию. В любом случае все планируемые мероприятия должны быть реально исполнимыми.

1) Организация учета и контроля исполнения.

Практика прокурорского надзора за законностью приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях, с учетом значительного объема анализируемой информации, предполагает создание и ведение работником собственных «учетов» (в том числе, с использованием компьютера), позволяющих владеть объемом или результативностью работы поднадзорных органов. Такие учеты могут включать в себя следующую информацию: дата совершения преступления, дата поступления и регистрации заявления в поднадзорном органе, передача их для организации проверки исполнителю, должность и ФИО исполнителя, краткая фабула, ФИО фигурантов (при наличии), срок проверки, отметка о дате, сроке исполнения письменного указания прокурора, дата принятия и вид принятого решения, отметка о согласии или несогласии с принятым решением, в последнем случае - дата и характер принятых мер реагирования, их адресаты, при необходимости - характер последующего контроля. В литературе предлагаются и иные перечни информации, подлежащей включению в такие «учеты». Мы же придерживаемся отмеченной точки зрения.

Для проведения аналитической работы в связи с документированием результатов проверки, целесообразно составлять по группам списки заявлений и сообщений о преступлениях, когда допущены однородные нарушения закона: фактическое уклонение от рассмотрения заявления, рассмотрения с нарушением указанного срока, а также незаконный отказ в возбуждении уголовного дела и др.

Отдельно можно выделять материалы, по которым были даны письменные указания прокурора, отменены прокурором процессуальные решения.

Успешность реализации надзирающим прокурором предоставленных ему полномочий по надзору за законностью приема, регистрации, проверки и разрешения заявлений, сообщений о преступлениях обусловлено также наличием оптимальной методики надзорной деятельности. Качество проведения прокурорских проверок напрямую связано с необходимостью учитывать значение определенных способов, приемов, подходов, рекомендаций.

Юридическая литература определяет методику прокурорского надзора как совокупность, комплекс методов, т.е. способов, средств, приемов использования полномочий прокуроров в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений закона, причин и условий, им способствующих.

Спецификой методики прокурорского надзора вообще является отсутствие ее законодательной регламентации, рекомендательный и творческий характер, индивидуальность и обусловленность ее профессиональными и личными качествами прокурора.

Различные методики закрепляются в ведомственных нормативных актах. В ходе данного исследования были изучены многочисленные документы различных ведомств. Большое внимание было уделено изучению актов прокурора Иркутской области, его заместителей, прокурора г.Ангарска и др. Стоит заметить, что они принимаются довольно часто. В основной своей массе направлены на усиление прокурорского надзора за соблюдением законов в изучаемой сфере деятельности.

Прокурор вправе использовать все, незапрещенные законом, способы, приемы, подходы и средства, которые сочтет необходимыми для достижения определенного результата.

На этапе приема и регистрации заявлений, сообщений о преступлениях внимание надзирающего прокурора должно быть направлено, прежде всего, на факты незаконного отказа в приеме и регистрации, а также несвоевременной регистрации принятых заявлений.

Надлежащие организация и методика проведения прокурорской проверки исполнения закона при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях - необходимые условия результативности выполнения прокурором своих надзорных полномочий, определенная гарантия успешности надзорной деятельности прокурора. Багмет А. Надзор за полнотой регистрации сообщений о преступлениях. С.25.

На этапе разрешения заявлений, сообщений о преступлениях предметом особого внимания прокурора является чаще всего допускаемые нарушения.

На основе изучения практики работы органов прокуратуры некоторые нарушения схематично (условно) можно представить в следующем виде:

- заявление, сообщение о преступлении несвоевременно передается на разрешение исполнителю, либо передается ненадлежащему исполнителю, неуполномоченному, согласно уголовно-процессуальному закону, разрешать его и принимать по нему процессуальное решение;

- процессуальное решение принято без надлежащей проверки, обусловленной характером поступившего заявления, сообщения о преступлении;

- при разрешении заявления, сообщения о преступлении нарушены права и интересы заявителей или других лиц;

- нарушен процессуальный срок разрешения заявления, сообщения о преступлении;

- принятое процессуальное решение незаконно или необоснованно;

- заявление, сообщение о преступлении не разрешено по каким-либо причинам (безответственность исполнителя, незаконное приобщение его к материалам другого уголовного дела и т.п.) и др.

В практике указанные нарушения могут встречаться в различных сочетаниях и модификациях, и значение методики прокурорского надзора состоит в том, чтобы обеспечить их своевременное выявление, устранение и недопущения впредь. Чухонцев С. Практика надзора за рассмотрением сообщений о преступлениях//Законность. 2006. № 3. С.4. Прокурорские работники зачастую не обладают достаточными знаниями по владению методиками. Данный недостаток устраняется: направлением указанных работников в образовательные учреждения для прохождения обучения; или другими способами, обозначенными нами ранее. Поскольку обусловленное единством отечественного уголовного процесса, деятельность поднадзорных органов и должностных лиц по приему, регистрации, проверке и разрешению заявлений, сообщений о преступлениях (независимо от ведомственной принадлежности) осуществляется по единым процессуальным правилам, как полагают некоторые авторы, нет и принципиальных различий в методах надзора за их деятельностью.

Вместе с тем надзирающему прокурору необходимо иметь в виду, что сам характер проверочных действий по сообщению о преступлениях (вид, способ выполнения и т.д.) прямо зависит от формы поступивших сведений о преступлениях, а представление об источнике информации о преступлении имеет важное практическое значение для прокурора при определении полноты и правильности действий по разрешению сообщений о преступлениях Белецкий А.З. Финько В.Д. Указ. соч. С. 33-34.. Это также оказывает влияние на избрание методики надзора.

Принимая во внимание, что по вопросам методики надзора, в том числе, за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях издавались приказы Генерального прокурора РФ. Кроме того, имеются методические рекомендации, многочисленные теоретические исследования, например, работа Соловьева А.Б. «Методические рекомендации Главного следственного управления Генеральной прокуратуры РФ по организации прокурорского надзора за исполнением органами внутренних дел и другими правоохранительными органами требований закона при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях».

Считаем целесообразным высказать мнение по отдельным аспектам методики прокурорского надзора на указанном участке.

Знание прокурором положений уголовно-процессуального закона и ведомственных актов, на основе которых осуществляется деятельность по приему, регистрации, проверке и разрешению заявлений, сообщений о преступлениях, знания наиболее типичных нарушений закона и способов их выявления, устранения и предупреждения определяет общую схему методики прокурорской проверки (предложенную в литературе), которая может выглядеть следующим образом. Подшибякин А., Трофимов В. Деятельность прокурора на стадии возбуждения уголовного дела//Уголовный процесс. 2005. №5. С.78.

1) Определение конкретных объектов надзора: соблюдение порядка приема, регистрации, рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях, принятие по ним процессуальных решений, обеспечение прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступления, а также лиц, в отношении которых принимаются решения в порядке ст.145 УПК РФ - где наиболее распространены и типичны нарушения закона.

2) Выбор целесообразных временных рамок для использования надзорных полномочий. Так, представляется обоснованным ежедневное ознакомление с регистрационной документацией поднадзорного органа, фиксирующей поступление и регистрацию заявлений, сообщений о преступлениях для недопущения проведения доследственной проверки при очевидности признаков состава преступления, для определения предстоящего объема надзорной деятельности, а также тех заявлений, актуальность или сложность проведения проверок по которым предполагает наибольшую активность надзорной деятельности. Качественный анализ учетно-регистрационной дисциплины поднадзорного органа невозможен без изучения и сопоставления данных, получаемых, как правило, по запросам, из других ведомств и иных источников.

Задача устранения нарушений закона при осуществлении указанной деятельности должна решаться с учетом необходимости осуществления более глобальной и значимой задачи - предупредить эти нарушения, что требует не только надзора за принятыми процессуальными решениями, но и, прежде всего - в процессе рассмотрения заявлений, сообщений. Постоянство надзора при этом обеспечивает наличие у прокурора возможности достаточно оперативно получать, накапливать, анализировать информацию о ходе рассмотрения заявлений, сообщений.

Существенное значение имеет (при необходимости) истребование и изучение материалов проверки по заявлениям, сообщениям о преступлениях до принятия процессуального решения по ним, с целью установления необходимости дачи письменного указания, пресечения волокиты, нарушения закона, в том числе заявителей и других лиц и т.д.

Крайне важно безотлагательное изучение материалов проверки с принятыми процессуальными решениями об отказе в возбуждении уголовного дела в целях оценки собранных материалов с точки зрения достаточности для принятия решения, соблюдения сроков проверки, обоснованности принятого решения.

3) Выбор наиболее эффективных форм реагирования на выявленные нарушения закона прав и интересов граждан, их грамотное сочетание.

Перечень форм реагирования на нарушения закона, причины и условия, им способствовавшие, включает:

- представления об установлении нарушений закона, причин и условий, им способствующих;

- постановление об отмене незаконного процессуального решения, отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела;

- письменные указания;

- продление срока проверки для установления нарушений;

- направление материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении нарушивших закон должностных лиц поднадзорных органов, при неисполнении в установленный срок законных требований прокурора в соответствии со ст.6 ФЗ «О прокуратуре РФ»;

- постановку перед соответствующими ведомственными начальниками вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности нарушителей закона, вплоть до освобождения от занимаемых должностей;

- требования к вышестоящим должностным лицам о проведении проверки в целях устранения существенных недостатков в организации работы по приему, регистрации, проверке и разрешению заявлений, сообщений о преступлениях с сообщением прокурору о принятых мерах.

При определении методики надзорной деятельности необходимо учитывать и местные (региональные) факторы (удаленность, национальные особенности, менталитет и др.), влияющие на практику разрешения заявлений, сообщений о преступлениях. Они могут проявляться в преобладании тех или иных нарушений, а отсутствие четкой нормативной регламентации полномочий прокурора на этапах приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях может влечь за собой негативное персонифицирование поднадзорными органами и должностными лицами прокурорского надзора с личностью «своего» прокурора.

Главная задача прокурора при избрании той или иной методики проверки - выбор наиболее рациональных приемов, средств, подходов и способов, обеспечивающих решение поставленной задачи с максимальным качеством, в кратчайшие сроки, с наименьшими затратами сил. Именно в характере избранной методики и проявляются профессиональные, творческие, организационные и другие способности прокурора.

Основополагающие принципы организации и методики надзорной деятельности прокурора регламентированы ведомственными и нормативными актами Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров субъектов РФ.

Анализ содержания действующих приказов и указаний Генерального прокурора РФ, посвященных вопросам прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса позволяет выделить ряд аспектов, которые, будучи в настоящее время не урегулированными законом, отсутствуют и в ведомственных актах. Между тем, имея немаловажное значение для практической деятельности прокуроров, они могут найти отражение в ведомственном нормативном акте.

Такими аспектами, по мнению ряда авторов, являются следующие Денисов Ю. Практика была неправильной //Законность. 2009. №9. С.12.:

- получение объяснений от лиц, разрешающих заявления, сообщения о преступлениях, лиц, осуществляющих ведомственный контроль за указанной деятельностью, а также от заявителя о преступлении в случаях, когда надзирающий прокурор признает это необходимым;

- систематический анализ состояния законности и практики надзора за законностью разрешения заявлений, сообщений о преступлениях;

- вынесение на обсуждение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов вопросов, касающихся состояния законности при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях;

- постановка вопроса перед соответствующими ведомственными руководителями о дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушении закона при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях, в том числе, лиц, не обеспечивших надлежащий ведомственный контроль на данном участке деятельности;

- порядок применения комплекса мер прокурорского реагирования в связи с выявлением нарушений закона.

Необходимость получения объяснений, полагаем, должна быть обусловлена разрешением надзирающим прокурором жалобы на действия (бездействие) указанных лиц, а также для решения вопроса о применении мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. В обоих случаях без получения подробных объяснений сложно объективно установить факт и обстоятельства нарушения закона, а также обеспечить индивидуализацию и определить объем ответственности виновных лиц. То же в полной мере относится и к получению объяснений от заявителя о преступлении, в частности при подаче им жалобы.

В рамках систематического анализа состояния законности и практики надзора, по мнению некоторых авторов, имеются такие показатели, как: количество выявленных прокурором сокрытых преступлений путем принятия незаконных процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела; число заявлений, сообщений о преступлениях, по которым процессуальное решение принято непосредственно прокурором с отменой незаконного решения, принятого поднадзорными органами (из них - количество уголовных дел, направленных в суд с указанием результатов их рассмотрения, приостановленных производством и прекращенных); количество выявленных прокурором нарушителей закона из числа должностных лиц, разрешавших заявления, сообщений о преступлениях, а также лиц, не обеспечивших надлежащий ведомственный контроль (из них - привлеченных к дисциплинарной и уголовной ответственности); характер и результаты принятых прокурором мер реагирования.

С учетом актуальности рассматриваемого участка надзорной деятельности прокурора необходимо закрепить ведомственных нормативных актах требования о ежеквартальном обсуждении вопросов состояния законности при приеме, регистрации, проверки и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов. Кроме того, на указанных совещаниях заслушивать отчеты ведомственных руководителей об устранении причин и условий, способствовавших нарушениям закона, по внесенным представлениям об устранении нарушений закона.

Постановка вопроса о дисциплинарной ответственности виновных в нарушениях закона лиц непосредственности связано с порядком применения имеющегося в распоряжении прокурора комплекса мер прокурорского реагирования.

Подробно следует остановиться на характеристике типичных нарушений закона, допускаемых в деятельности по приему, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях.

В досудебном производстве наиболее распространены, в том числе, следующие нарушения: непринятие или несвоевременное принятие заявления о преступлении, волокита при его проверке и принятии законного и обоснованного решения по ее результатам; неуведомление заявителей о результатах проверки, как следствие неразъяснения ему его прав и др. Исаенко В. Защита прокурором прав и законных интересов потерпевших в досудебном производстве по уголовным делам//Законность. 2010. №8. С. 10.

Наиболее острая проблема возникает на этапах проверки и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях. Весьма часто в материалах проверок появляются заявления от пострадавших или иных лиц о том, что вред, причиненный противоправным деянием, возмещен полностью, претензий они не имеют, от возбуждения уголовного дела отказываются и дальнейшего разбирательства не желают. Повсеместно данные заявления становятся псевдо основаниями для отказа в возбуждении уголовного дела, а иногда на этапах приема и регистрации заявления или сообщения о преступлении - поводом для отказа в принятии и регистрации таковых.

Актуальность проблемы соблюдения учетно-регистрационной дисциплины предопределена рядом обстоятельств. Не прекращается на протяжении длительного времени рост нарушений учетно-регистрационной дисциплины (главным из которых является укрытие преступлений от учета). Проводимые прокурорские проверки показываются, что такое явление, как укрытие преступлений от учета, продолжает оставаться распространенным на практике. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник/под общ. ред. А.Н. Савенкова. 3-е изд. М., 2012. С. 240. В теории и на практике довольно давно назрела необходимость в проведении реформы уголовно - процессуального законодательства и ведомственного правотворчества в указанной сфере. Темираев О. Реформа следствия нужна//Законность. 2004. № 1. С. 35. В течение многих десятилетий не ослабевает интерес к данной тематике в научной и учебной литературе.

Следующая проблема больше представляется как теоретическая, нежели практическая. Речь пойдет о ст.37, ст.144, ст.21 УПК РФ, нормы которых хотя и корреспондируют друг другу, но все же вызывают нарекания со стороны теоретиков прокурорского надзора.

Положения, закрепленные в указанных нормах Закона, свидетельствуют о непоследовательности законодателя: обязанность зарегистрировать сообщение о преступлении в ст.144 УПК РФ не предусмотрена, когда обязанность проверить исполнение требований федерального закона при регистрации сообщений в ст.37 УПК РФ содержится.

Отсутствует единый законодательный акт, регламентирующий вопросы приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Это компенсируется наличием ведомственного регулирования. Это обеспечивает реальный доступ граждан к государственным органам и должностным лицам - участникам уголовного судопроизводства, а также реализацию права заявить о преступлении. Однако мы отмечаем, что разрозненного регулирования в указанной сфере нет.

Следующая проблема состоит в том, что, по мнению некоторых процессуалистов и практических работников, в настоящее время регистрация сообщений о преступлениях не является процессуальным действием, поскольку прямо не предусмотрена и не регламентирована уголовно-процессуальным законом, следовательно, нарушение порядка регистрации не является полноценным нарушением уголовно-процессуального закона. Ошибочно, что нет уголовно-процессуальных препятствий для осуществления проверочных действий до момента регистрации. Яшин В.Н. Возбуждение уголовного дела: теория, практика, перспективы: учеб. пособие. М., 2002. С.91-92.

Порядок приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях включает в себя действия должностных лиц, наделенных соответствующими полномочиями по получению сообщений о преступлениях, присвоению сообщению о преступлении порядкового номера и фиксацию в учетных документах кратких сведений о нем. В ведомственных актах определяется понятие укрытых от регистрации сообщений о преступлениях. К ним относятся сведения, которые не внесены в КУСП, а сами сообщения не получили соответствующих регистрационных номеров с момента их поступления в органы внутренних дел. Поступившие сообщения о преступлениях вне зависимости от временных либо территориальных факторов должны быть приняты в любом органе внутренних дел, а поступившие в подразделения делопроизводства посредством любого вида связи, либо нарочным, регистрируются по правилам делопроизводства и после изучения начальником органа внутренних дел, вновь регистрируются уже в дежурной части.

Вне органов внутренних дел сообщения о преступлениях должны приниматься любым сотрудником органов внутренних дел с последующей их передачей в дежурную часть. Регистрация сообщений о преступлениях осуществляется круглосуточно в дежурной части органов внутренних дел. Их разрешение организуется только после регистрации и доклада начальнику органа внутренних дел. Для регистрации сообщения о преступлении, заявлений, содержащих признаки безвестного исчезновения человека, протоколов принятия устного сообщения о преступлении (при производстве следственного действия), а также рапортов о непосредственном обнаружении признаков преступления используется КУСП. Для иной информации, требующей проверки для обнаружения признаков преступления, используется ЖУИ.

Регистрации до передачи по подследственности или в суд также подлежат и сообщения о преступлениях, разрешение которых не относится к компетенции данного органа внутренних дел. При этом поступившие по подследственности сообщения о преступлениях вновь регистрируются. Одновременно с регистрацией сообщения, принятом при личном обращении заявителя, оформляется талон - уведомление установленных форм и содержания, часть которого выдается заявителю.

Талоны представляют собой сброшюрованные книжки со сквозной нумерацией листов, которые регистрируются в секретариате и хранятся в дежурной части органа.

Талон состоит из двух частей: талон-корешок (в нем указываются сведения о заявителе, краткое содержание сообщения о происшествии, регистрационный номер по КУСП, подпись сотрудника, принявшего сообщение, дата приема) и талон-уведомление (указываются сведения о сотруднике, принявшем сообщение о происшествии, регистрационный номер по КУСП, наименование органа, адрес и служебный телефон, дата приема и подпись, инициалы и фамилия дежурного), имеющих одинаковый регистрационный номер.

При получении талона-уведомления, заявитель расписывается за его получение на талоне-корешке и проставляет дату и время его получения.

Талоны-корешки остаются в дежурной части и используются при сверках полноты регистрации сообщений о происшествиях, а также при рассмотрении жалоб граждан на действия соответствующих должностных лиц.

Следует отметить, что при обращении обладателей такого талона в прокуратуру для дачи пояснений по материалам проверки или дачи разъяснений, возникает трудность в поиске таких материалов, так как они регистрируются в книгах учета копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в органах прокуратуры согласно их порядковым номерам, которые в таких талонах не указываются. Прокурорский надзор. С. 266.

Ответственность за соблюдение законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях возложена на начальника органов внутренних дел (либо на его заместителя). Практическое содержание этой ответственности выражается в: ежедневном контроле за своевременностью и полнотой регистрации, правильностью ведения регистрационной документации с отметкой в книге рапортов о приеме-сдаче дежурств, утверждение состава комиссии по сверке полноты регистрации сообщений и обязанностей ее членов, принятии безотлагательных мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности.

Несмотря на достаточно детальную регламентацию порядка приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений и преступлениях, ведомственные акты, по мнению отдельных ученых, имеют ряд существенных недостатков. Полагаем, что ведомственное регулирование фактически уголовно-процессуальных отношений по определению не способствует обеспечению их законности. На что, в частности, указывает, проблема сокрытия преступлений от регистрации и учета.

В правоприменительной и надзорной практике эта проблема является одной из наиболее острых. Порочная практика укрывательства преступлений, имеющая глубокую историю, продолжает дискредитировать органы правопорядка и значительно искажает реальную картину состояния преступности в стране, чем существенно осложняет борьбу с ней.

В литературе приводятся данные криминологических исследований, согласно которым без регистрации остается до 40% общеуголовных преступлений до 95% экономических преступлений. Павлов Н.Е. Уголовно-процессуальное законодательство и уголовных закон (проблемы соотношения и применения): дис….докт. юрид. наук. М., 2000. С. 486.

По данным Генеральной прокуратуры РФ УПК РФ во многом усугубил и без того сложную ситуацию в сфере регистрации и учета сообщений о преступлениях. Власова Н.А. Теоретические и правовые основы стадии возбуждения уголовного. М. 2001. С. 68.

На наш взгляд, надзорная практика свидетельствует о том, что основными причинами нарастания негативных тенденций в сфере приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях являются следующие:

1) Несовершенство ведомственного правового регулирования приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях (ведомственными актами предусматривается выдача документов о принятии сообщения о преступлении только оперативными дежурными органов внутренних дел и только после регистрации принятых заявлений);

2) Организационные просчеты, низкая требовательность к соблюдению учетно-регистрационной дисциплины со стороны начальников органов внутренних дел;

3) Низкий уровень профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел, не позволяющий раскрывать неочевидные и иные «сложные» преступления;

4) Неэффективная деятельность ведомственных комиссий по учетно-регистрационной дисциплине. Кулишов А.Б. Указ. соч. С.56.

Перечень наиболее распространенных нарушений закона и учетно-регистрационной дисциплины:

1) Отказ заявителю в приеме и регистрации заявления или сообщения о преступлении;

2) Необоснованное возвращение заявления о преступлении заявителю в связи с его «неправильным» оформлением, либо в целях получения дополнительной информации о преступлении;

3) Необоснованное направление заявлений, сообщений о преступлениях в другие органы, ибо необоснованное не направление заявлений, сообщений по принадлежности;

4) Списание заявление, сообщения о преступлении без принятия процессуального решения по рапорту в наряды;

5) Избирательная регистрация заявлений и сообщений о конкретных преступлениях (сокрытие неочевидных, трудно раскрываемых преступлений, постановка на учет возможно большего числа очевидных, незначительных преступлений, либо по которым лица, их совершившие, установлены);

6) Нерегистрация преступлений по выделяемым в отдельное производство уголовным делам, либо заявлений о преступлениях, полученных в ходе расследования уголовных дел;

7) Умышленная нерегистрация в течение длительного времени заявления о преступлении, при поступлении повторных заявлений по тому же факту - принятие одного процессуального решения по всем заявлениях;

8) Необоснованное направления в конце отчетного периода заявления, сообщения о преступлении в другой орган; при возвращении спустя определенное время - включение его в отчетность в последующем отчетном периоде;

9) Отсутствие соответствующих записей о регистрационных учетах при наличии материала об отказе в возбуждении уголовного дела;

10) Приобщение заявления, сообщения о новом преступлении к ранее возбужденному уголовному делу без принятия необходимого процессуального решения;

11) Регистрация нескольких заявлений, сообщений о «самостоятельных» преступлениях, регистрация и учет в качестве одного преступления фактов изготовления и сбыта от двух и более поддельных денежных знаков;

12) Нерегистрация, уничтожение, нахождение без движения заявлений, сообщений, полученных оперативными работниками в «оперативных целях»;

13) Невыдача документов о принятии заявления о преступлении, регистрация заявлений о преступлениях, представленных заявителями, минуя дежурную часть, в алфавитном журнале;

14) Сокрытие от регистрации заявлений и сообщений о хищении автотранспорта, с объявлением его в розыск;

15) Регистрация заявлений, сообщений оп преступлениях только после завершения проверки, непосредственно перед принятием процессуального решения;

16) Несвоевременная регистрация в КУСП заявлений о преступлениях после регистрации их в книге учета входящей корреспонденции;

17) Истребование от заявителя о преступлениях под различными предлогами вторичных заявлений об отсутствии фактов ранее заявленных преступлений;

18) Фальсификация заявлений с просьбой прекратить проверку, а также материалов самих проверок;

19) Принятие, регистрация и проверка в уголовно-процессуальном порядке заявлений о правонарушениях гражданско-правового характера в интересах коммерческих структур др.;

20) Практическая незаведение розыскных дел по без вести пропавшим гражданам с одновременной постановкой их на учет в ИЦ;

21) Сокрытие сообщений о преступлениях, совершенных сотрудниками органов внутренних дел, в нарядах служебных проверок;

22) При расследовании уголовных дел о преступлениях, связанных с незаконным оборотом оружия и наркотических средств, не выделяются уголовные дела в отношении лиц, изготовивших оружие, приобретавших и хранивших его, сбытчиков наркотиков;

23) Непостановка на учет в ИЦ карточек на необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела и др. Чухонцев С. Указ. соч. С. 4.

Следует отметить, что в настоящее время практически ни один из указанных пунктов не утратил своей актуальности.

Основными, обоснованными теоретически и проверенными на практике способами выявления надзирающим прокурором нарушений закона при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях являются: сопоставление сведений в различных учетных документах органов внутренних дел между собой; сопоставление сведение в учетной документации органов внутренних дел с информацией о совершенных за определенный период времени преступлениях, полученной из предприятий, организаций, учреждений, других правоохранительных и контролирующих органов, граждан; изучение материалов проверок и уголовных дел.

Наиболее типичными примерами реализации способов выявления нарушений законов являются: сопоставление соответствующих записей об одном и том же сообщении о преступлении в КУСП и ЖУИ позволяет установить: своевременно ли была организована дежурным проверка информации, зарегистрированной в ЖУИ, имеются ли у него документы, подтверждающие наличие признаков преступления, какая работа проводится по «горячим следам», принимались ли меры к пресечению преступления. Проверка документации участковых инспекторов, журналов выездов экспертов-криминалистов, специалистов-кинологов и сопоставление содержащейся в них информации с КУСП и ЖУИ позволяет выявить сообщения о преступлениях, укрытых от регистрации в дежурной части.

При ознакомлении с заявлениями, сообщениями о преступлениях следует обращать внимание на наличие и сопоставление реквизитов: штампа регистрации на заявлении, даты написания, поступления и регистрации заявления, соответствие регистрационного номера заявления порядковому номеру КУСПа. При изучении уголовных дел особое внимание следует уделять постановки на учет преступлений в связи с переквалификацией действий виновных лиц (например, с угона автотранспорта на его кражу), дополнительно выявленных в ходе расследования, многоэпизодным делам (например, кража с дачных участков). Необоснованное направление сообщений о преступлениях в другие органы можно выявить сопоставлением записей КУСП и журналов исходящей, а также входящей корреспонденции.

С целью выявления сокрытия от регистрации сообщений о фактах безвестного исчезновения граждан необходимо проверять своевременность регистрации подобных сообщений и заведение оперативно-розыскных дел, сопоставить имеющиеся данные с информацией об исчезновении лиц в детских, леченых и специализированных учреждениях, материалы судов о признании граждан безвестно отсутствующими. Важную информацию по вопросу учетно-регистрационной дисциплины можно получить в ходе ознакомления с документацией лечебных учреждений: журналов регистрации поступления граждан с телесными повреждениями, трупов с признаками насильственной смерти, невостребованными актами освидетельствования граждан и вскрытия трупов, сопоставление указанной информации с данными учетных документов органов внутренних дел. Выявить нарушения порядка регистрации сообщений о преступлениях позволяет выборочное изучение дел в процессе проверки в изоляторах временного содержания. Результативным может оказаться изучение информации документации дежурных частей министерства по чрезвычайным ситуациям РФ, принимая во внимание неотработанный механизм их взаимодействия с органами внутренних дел по вопросам, связанным с регистрацией и передачей сообщений о преступлениях. Ориентирующая прокурора в направлении проверки информации может быть получена также из следующих источников: банков - о фактах обнаружения поделки денежных знаков; страховых организаций - об обращениях по вопросу выплаты страховых сумм в связи с посягательствами в отношении имущества, жизни и здоровья граждан; вневедомственной охраны - о срабатывании охранной сигнализации и проверке этих сигналов; паспортно - визовых служб - об утрате паспортов.

Осуществляя надзор, прокурор не может оставлять без внимания состояние ведомственного контроля на данном участке, состояние которого характеризуется качеством справок ведомственных проверок, отметок в КУСП и ЖУИ, письменных указаниях об устранении выявленных нарушений, деятельности ведомственных комиссий по законности.

Обеспечению прав и интересов граждан, лучшему контролю и координации в указанной сфере, на наш взгляд, способствовало бы давно назревшее появление федерального законодательного акта, регламентирующего единый порядок приема, правила регистрации, учета сообщений о преступлениях. Кроме того, это создаст возможность для постоянного и системного контроля и надзора за данной деятельностью. Буланова Н. Указ. соч. С.76.

Полагаем, следует охарактеризовать акты прокурорского реагирования, как один из важнейших инструментов в деятельности прокурора в целом, а также в указанном направлении.

В связи с конкретной мерой может быть вынесен отдельный акт прокурорского реагирования. Исходя из этимологического смысла акты прокурорского надзора -- это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий.

Некоторой особенностью отличаются акты, выносимые прокурором при осуществлении надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях.

Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей. Обычно применяются такие правовые средства реагирования и акты прокурорского надзора, избираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать высшего эффекта, в наиболее оперативном плане устранения и предупреждения нарушения законов.

К прокурорскому реагированию предъявляются определенные требования: оно должно быть своевременным, оперативным, обоснованным, упреждающим, достаточно острым, комплексным, маневренным, адекватным и законченным. Оно должно дополняться мерами профилактического характера. Только при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативны.

Институт прокурорского реагирования -- это не только действенное средство устранения нарушений законов и привлечения к ответственности виновных в этом лиц, но и, что особенно важно, эффективный инструмент предупреждения нарушений законов. Принятие прокурором оперативных мер к устранению выявленных нарушений законов и установленных обстоятельств, им способствующих, а также к привлечению к соответствующему виду ответственности виновных лиц способствует предупреждению правонарушений, формированию у исполнителей законов здорового (правильного) правосознания, основанного на уважительном отношении к закону.

Основными правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения закона, допущенные при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, являются: мотивированное постановление о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании; мотивированное постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного дела; мотивированное постановление об отмене незаконного или необоснованного постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела; мотивированное постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке; письменные указания о проведении дополнительной проверки сообщения о преступлении. Прокурорский надзор в РФ: учебник для бакалавров/под научн. ред. Е.Р. Ергашева. М., 2011. С. 270.

В случаях выявления правовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст.23 ФЗ «О прокуратуре» приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Представление является наиболее часто применяемым средством реагирования прокурора на нарушения закона. В соответствии со ст.24 ФЗ «О прокуратуре» представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Анализ практики прокурорского реагирования показал, что самая распространенная мера реагирования - это представление об устранении нарушений закона Городков Ю. Надзор за законностью регистрации и разрешения сообщений о преступлениях в органах следственного комитета//Законность. 2008. № 8. С.16., которые зачастую выносятся неоднократно по одному и тому же вопросу. Сами представления носят формальный характер, констатируют установленный факт нарушения и требование устранить нарушение, не содержат анализа причин и условий, в том числе организационных способствовавших нарушению закона. Некоторые представления не содержат требований о привлечении конкретных виновных лиц к ответственности. Изложенное в большинстве случаев влекло формальное отношение и к рассмотрению представлений ведомственными начальниками. Большинство представлений рассматривались с нарушением предельно установленного срока, ответы на представления в большинстве случаев носили формальный характер: «…Ваше представление рассмотрено, приняты исчерпывающие меры к недопущению указанных в нем нарушений…», «…Представление обсуждено на совещании…», «…Сотрудникам…указано на необходимость не допускать нарушения закона…», и т.д.

В связи с изложенным полагаем, что общий порядок применения прокурором такой меры реагирования на нарушения закона, как представление, несмотря на различие конкретных ситуаций, должен быть урегулирован приказом Генерального прокурора РФ. При этом внимание прокуроров может быть обращено на следующие основные меры:

- представление надзирающего прокурора должно содержать обобщенный анализ выявленных нарушений, их причины и способствовавших им условий - следовательно, не должно быть формальным и использоваться в каждом случае выявления нарушения закона (для этого у прокурора имеются иные процессуальные полномочия);

- внесению представления должно предшествовать получение объяснений от виновных лиц и их ведомственных начальников;

- исключить практику неоднократности внесения представлений по одному и тому же вопросу, в отношении одного и того же лица, а также направления представлений непосредственно лицам, нарушившим закон;