Эффективная работа государственной службы во многом определяется профессионализмом и компетентностью конкретных лиц, замещающих высшие руководящие должности и должности специалистов. Именно они принимают непосредственное участие в разработке и реализации различных аспектов государственной политики. В конечном итоге, от уровня их деятельности во многом зависит административный потенциал государства, т.е. способность устанавливать четкие цели и приоритеты развития, умение добиваться их осуществления.

Сегодня на повестке дня стоит задача создания целостной системы воспроизводства и обновления профессиональной элиты в нашей стране. И как инструмент для ее решения - формирование системы подбора и зачисления кадров на государственную службу.

В рамках проведения реформы государственного управления все большее внимание уделяется вопросам подготовки высокопрофессиональных кадров для государственной службы. Не случайно на проведенном 23 июля 2008. под руководством Президента РФ Д.А. Медведева совещании было констатировано наличие серьезных сложностей при подборе и рассмотрении кандидатур лиц, претендующих на замещение руководящих должностей на федеральном и региональном уровнях. При этом Президентом РФ была отмечена недопустимость "замещения должностей по знакомству, по принципу личной преданности или, что наиболее отвратительно, за деньги. В список должны попадать настоящие специалисты, а не лица, которые нравятся, попали по знакомству или по коррупционной схеме"

Вопрос повышения качества подбора и подготовки специалистов нового поколения на государственной службе является составной частью реализации более масштабной задачи, связанной с обеспечением права граждан на хорошее управление, под которым, по мнению И.Н. Барцица понимается то, что "органы власти беспристрастно и справедливо, без проволочек и по существу обязаны рассматривать обращения граждан, а также то, что избранные представители и администрации действуют в интересах населения". Поэтому в настоящее время весьма актуальна задача повышения качества государственных услуг, оказываемых населению государственными служащими. Не случайно в научной литературе обращается все большее внимание на необходимость разработки методики квалификационной оценки государственных служащих с учетом требований федерального законодательства и двух основных обстоятельств: режима управленческой деятельности гражданского служащего и его места в иерархической структуре аппарата управления. Главным же критерием оценки деятельности государственного служащего является его способность эффективно исполнять закрепленную за ним функцию или обеспечивать качество предоставляемой им государственной услуги

Целью выпускной квалификационной работы является анализ деятельности Министерства социальных отношений Челябинской области по подбору и зачислению кадров на государственную гражданскую службу и выработка рекомендаций по ее совершенствованию.

Объект исследования - Министерство социальных отношений Челябинской области.

Предмет исследования - деятельность Министерства социальных отношений по подбору и зачислению кадров на государственную службу.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть теоретические и нормативно-правовые основы подбора и зачисления на государственную службу.

2. Исследовать методы и процедуры подбора и зачисления кадров на государственную службу

3. Проанализировать структуру и состав кадров Министерства социальных отношений Челябинской области.

подбор зачисление государственная служба

4. Выявить проблемы и недостатки процедуры подбора и зачисления кадров в Министерстве социальных отношений Челябинской области.

5. Разработать рекомендации по совершенствованию системы подбора и зачисления кадров в Министерстве социальных отношений Челябинской области.

Методологической основой работы является системный подход. Методы исследования: метода анализа и синтеза, метод анализа документов, статистический метод.

Теоретической основой исследования являются концептуальные положения федерального законодательства, регулирующие подбор и отбор кадров на государственную службу, основополагающие выводы научных публикаций по объекту исследования.

Структура работы соответствует поставленным цели и задачам и включает введение, две главы, заключение, список использованной литературы и приложения. Во введение обосновывается актуальность выбранной темы, формулируются цель, задачи, объект и предмет работы. В первой главе исследуются теоретические, нормативно-правовые и методологические основы подбора и зачисления кадров на государственную службу. Во второй главе анализируется практика подбора и зачисления кадров на государственную службу в Министерстве социальных отношения Челябинской области, выявляются актуальные проблемы и вырабатываются рекомендации по их разрешению.

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения выработанных предложений для совершенствования деятельности Министерства социальных отношений Челябинской области и процесса организации подбора и зачисления кадров на государственную службу в органы исполнительной власти Челябинской области вообще.

Глава 1. Теоретические основы подбора и зачисления кадров на государственную службу

1.1 Понятие и виды государственной службы

В любом государственно-организованном обществе невозможно обойтись без государственного управления, а значит и без государственных служащих. Государственный аппарат - это, прежде всего люди, профессионально занимающиеся управленческим трудом. Их услуги необходимы любой стране независимо от государственного устройства и политической системы, формы правления или правящего режима. Именно государственные служащие выполняют практические задачи, которые все цивилизованные общества возлагают на свои государства. Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности с качеством государственного управления.

Государственную службу можно рассматривать как:

определенный порядок, структуру организации государственной службы;

систему функционирования службы, управленческий процесс, систему действий каждого субъекта как компонента государственной службы, привлечения граждан к государственному управлению;

социальный институт (государственно-правовой, социальный, организационный), т.е. исторически сложившуюся форму организации совместной деятельности людей с регламентированным поведением их во имя достижения общей цели, что требует нормативно-правового закрепления регламентов, стандартов, статусов и др.

Система государственной службы выступает как социальное явление по своей природе (она направлена на привлечение граждан к участию в государственном управлении), по целям (она создается и функционирует во имя и на благо людей, для улучшения качества их жизни), по роли в системе государственного управления (она реализует профессионально-личностные способности людей на службе государству, регулирует процессы их взаимодействия).

Государственной службе как административно-управленческой части единого и полновластного государства должен быть присущ принцип системности, согласно которому все структуры службы, процесс ее прохождения, организации профессиональной деятельности рассматриваются как подсистемы определенной целостности и сложности. Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной
службы Российской Федерации \\ Журнал российского права. 2008. №6.С. 34-42.

Федеральный закон "О системе государственной службы в Российской Федерации" определяет государственную службу Российской Федерации как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации

Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной службе;

единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Кроме того, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Систему государственной службы Российской Федерации можно представить в виде следующей схемы См.: Корнийчук Г.А. Особенности регулирования труда государственных служащих РФ. - ООО "Новая правовая культура", 2007.С. 20. .

Рис.1 - Виды государственной службы

Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

В определении гражданской службы указывается, что она представляет собой самостоятельный вид государственной службы. Тем самым это означает, что юридически и организационно гражданская служба отделена от военной службы и от правоохранительной службы. Однако видовая самостоятельность гражданской службы не является абсолютной, она тесно взаимосвязана с государственной службой иных видов и с муниципальной службой (ст.6, 7 ФЗ "О государственной гражданской службе"). Вместе они, за исключением последней, составляют систему государственной службы РФ.

Из приведенных определений следует сделать вывод, что в отличие от других видов государственной службы - правоохранительной и военной - гражданская служба имеет своей целью обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Гражданская служба как профессиональная служебная деятельность граждан России обеспечивает исполнение полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ.

Под государственным органом понимается образуемый в установленном законом порядке орган, наделенный конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти.

Возникает вопрос об определении круга органов, профессиональная деятельность в которых может считаться гражданской службой. Следует ли к их числу относить лишь федеральные государственные органы (включая также структуры исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), а также соответствующие органы субъектов РФ, либо включать и подведомственные им структуры, имеющие статус юридических лиц и осуществляющие определенные управленческие функции, в частности в регионах.

На гражданской службе в субъектах РФ не состоят депутаты, судьи, граждане, работающие в государственных органах по трудовым договорам (контрактам) или гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал.

Формирование кадрового состава государственной службы обеспечивается:

созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта Российской Федерации, кадрового резерва в государственном органе субъекта Российской Федерации для замещения должностей государственной службы, а также эффективным использованием указанных кадровых резервов;

развитием профессиональных качеств государственных служащих;

оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена;

созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих;

использованием современных кадровых технологий;

применением образовательных программ, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 - ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.) // Российская газета 31 июля 2004 г.; 30 июля 2008.

В соответствии с федеральными законами о видах государственной службы гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.

В соответствии с федеральным законом о виде государственной службы для граждан, проходящих государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, устанавливаются классные чины.

Таким образом, государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.

Можно утверждать, что в России сложилась двухуровневая система государственной службы, которая учитывает федеративное государственное устройство страны. Именно двухуровневой системой российской государственной службы во многом обусловлены своеобразные черты и характерные особенности правового статуса государственных служащих РФ.

Следует отметить, что определение государственной гражданской службы как самостоятельного вида государственной службы не отличается достаточной четкостью и точностью. Хотя гражданская служба в Законе № 79-ФЗ определяется как служба Российской Федерации, тем не менее в нем речь идет лишь об обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ и не указывается, что гражданская служба обеспечивает исполнение полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Тем самым создается впечатление, что обеспечение этих полномочий осуществляется лишь другими видами государственной службы, предусмотренными Законом № 58-ФЗ, а именно - военной (ст.6) и правоохранительной (ст.7), что не соответствует ст.2, 4, 5 закона "О государственной гражданской службе" О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 - ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.) // Российская газета 31 июля 2004 г.; 30 июля 2008 г. и действительности.

В качестве ведущего признака гражданской службы выделяется профессиональная деятельность, под которой понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Гражданская служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности.

Однако пока у государственной службы Российской Федерации в полной мере этого качества нет, но базовые основы уже заложены. Хотя в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" используется понятие "система", но она складывается только в организационно-структурном плане: эта система включает лишь виды и уровни (гражданская - федеральная гражданская и гражданская служба субъектов РФ, военная, правоохранительная). Но данные виды и уровни реально почти не связаны между собой, так как нет единого органа управления. Поэтому одна из важнейших текущих задач - разработка концептуальных оснований становления и развития системы государственной службы как единого и целостного государственно-правового и социального института.

1.2 Нормативно-правовые основы подбора и зачисления кадров на государственную службу

Согласно ч.4 ст.32 Конституции РФ и ст.4 Закона "О государственной гражданской службе" - граждане РФ имеют равный доступ к гражданской службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении гражданской службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

На гражданскую службу вправе поступать граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие установленным квалификационным требованиям (ст.21 Закона о госслужбе).

Право поступить на государственную гражданскую службу имеют только граждане РФ. Иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими в РФ О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 - ФЗ (с изменениями от 25 декабря 2008 г.) // Российская газета 31 июля 2004 г.; 30 декабря 2008 г. .

В отличие от Трудового кодекса РФ, который допускает прием на работу, как общее правило, с 16 лет, право поступления на государственную гражданскую службу возникает у гражданина только с 18 лет. Повышение возраста по сравнению с общими требованиями, установленными ТК РФ, обусловлено спецификой профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, его более высокой, по сравнению с другими работниками, ответственностью за выполнение возложенных функций, а также особыми требованиями, предъявляемыми законом к гражданским служащим.

В соответствии со ст.68 Конституции РФ государственным языком на всей территории РФ является русский язык, гражданин, поступающий на государственную службу, должен знать русский язык. Знание русского языка обязательно как для федеральных государственных гражданских служащих, так и для государственных гражданских служащих субъекта РФ.

Предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе - 65 лет. Это означает, что лицо, достигшее 65-летнего возраста, не может быть принято на гражданскую службу и находиться на гражданской службе. Установление возрастного критерия для поступления на государственную службу и нахождения на государственной службе поставило перед практикой вопрос, не является ли это дискриминацией, учитывая, что Конституция РФ гарантирует всем гражданам равный доступ к государственной службе (ст.32). Ответ на этот вопрос дал Конституционный Суд РФ, разъяснив (Определение Конституционного Суда РФ от 03.10.2002 N 233-О), в частности, что, регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила, в частности, требование о соблюдении возрастных критериев при замещении государственных должностей государственной службы.

В Законе о государственной службе ничего не говорится о физических и моральных качествах гражданских служащих. Однако совершенно ясно, что гражданскими служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующий государственный орган.

В соответствии с ч.5 ст.43 Конституции РФ введены государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты. Они являются основой для принятия того или иного вида образования в качестве равноценных при решении вопросов о замещении должностей гражданской службы соответствующей группы, так как государственные стандарты определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки, требования к уровню подготовки выпускников.

Следует отметить, что закон "О государственной гражданской службе…" О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 - ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.) // Российская газета 31 июля 2004 г.; 30 июля 2008 г. более правильно подходит определению квалификационных требований по образованию, чем действовавший ранее закон "Об основах государственной службы…". Законом "Об основах государственной службы…" данные требования были необоснованно детализированы. Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990. Устанавливалось, что кандидаты на государственную службу должны иметь образование, соответствующее профилю занимаемой должности, либо образование по специальности "Государственной и муниципальное управление", либо образование, признанное равноценным.

Такой подход, вроде бы, содержал достаточно жесткие требования к профилю образования государственных служащих, но в действительности вносил в данный вопрос полную неразбериху.

Закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 - ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.) // Российская газета 31 июля 2004 г.; 30 июля 2008 г. разрешает данную проблему, относя определение профиля образования к компетенции должностного регламента, то есть непосредственного руководителя. Подобный подход представляется вполне обоснованным, поскольку, как показывает практика, для государственных служащих, особенно на высших, главных и ведущих должностях, важен не столько профиль образования, сколько его уровень, а также опыт, знания, навыки и организаторские способности хорошего управленца.

Поступление на гражданскую службу впервые, и переход гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую осуществляются на основании конкурса (ст.22 ФЗ) О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 - ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.) // Российская газета 31 июля 2004 г.; 30 июля 2008 г. . В процессе конкурса определяется профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

Таким образом, конкурсный порядок поступления на гражданскую службу и продвижения гражданских служащих по службе призван обеспечить, с одной стороны, право граждан РФ на равный доступ к государственной службе и право гражданских служащих на должностной рост, а с другой - возможность подбора наиболее квалифицированных и компетентных кадров для государственных органов.

В исключение из общего правила, устанавливающего конкурсный порядок поступления на гражданскую службу, ст.22 Закона о госслужбе предусматривает ряд случаев, когда поступление на государственную гражданскую службу осуществляется без прохождения конкурса.

Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 - ФЗ (с изменениями от 25 декабря 2008 г.) // Российская газета 31 июля 2004 г.; 30 декабря 2008 г. провозглашается безусловный приоритет конкурсных начал, но в действительности возможности конкурсного зачисления на государственную службу существенно ограничиваются.

Во-первых, из сферы конкурсов исключаются все лица, заключившие срочный служебный контракт, включая лиц, занимающих должности категории руководители. Кроме того, из сферы конкурсов исключаются младшие государственные должности.

Во-вторых, конкурсы на вакантную должность проводятся только в том случае, если отсутствует кандидатура на ее замещение из резерва, сформированного на конкурсной основе. То есть, фактически конкурс на вакантную должность заменяется конкурсом на зачисление в резерв. Гражданин, подавший заявление на подобный конкурс, потративший время силы на необходимую подготовку, прошедший, в конце концов, конкурсный отбор должен будет неопределенное время ожидать, когда, наконец, соответствующая государственная должность окажется вакантной.

Право на участие в конкурсе имеют все граждане РФ, отвечающие требованиям, установленным законом о госслужбе для поступления на государственную гражданскую службу. Право участвовать в конкурсе имеют и находящиеся уже на государственной службе гражданские служащие независимо от того, какую должность они замещают на момент его проведения.

В соответствии со ст.21 Федерального закона от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" допуск граждан к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке и предусматривает:

принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну;

согласие на частичные временные ограничения их прав;

письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий;

определение видов, размеров и порядка предоставления льгот, предусмотренных указанным законом;

ознакомление с нормами законодательства РФ о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;

принятие соответствующего решения руководителем организации о допуске оформляемого лица к государственной тайне. О государственной тайне: Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 (в ред. 1 января 2007) \\ Российская газета. 1993. 21 сентября; Российская газета. 2007. 5 декабря.

Порядок и условия проведения конкурса определяются положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утверждаемым Указом Президента РФ. В настоящее время такое Положение утверждено Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112.

В соответствии с названным Положением, конкурс в государственном органе объявляется для замещения только вакантной (не замещенной гражданским служащим) должности гражданской службы.

Наиболее часто при подборе кадров на государственную службу встречаются нарушения, связанные с непроведением конкурса при поступлении и игнорированием квалификационных требований по уровню образования и стажу работы

Следует отметить, что эти нарушения, по своей сути и направленности противоречат международно-правовому принципу обеспечения равного доступа граждан к государственной службе. По этой причине высокую актуальность приобретает сравнительно-правовой анализ норм международного права и национального законодательства о принципах доступа к государственной службе.

Статья 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. устанавливает, что каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране. Практически аналогичное положение содержится в ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., предусматривающей, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Предусмотренный вышеназванными международно-правовыми актами общий принцип равного доступа к государственной службе дополняется также положениями: о праве женщин на равных условиях с мужчинами поступать на государственную службу, занимать государственные посты и осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления (ст.7 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.; ст.4 Декларации ООН о ликвидации дискриминации в отношении женщин 1967 г.); о праве каждого человека без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения на равный доступ к государственной службе (ст.5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.).

В законодательстве Российской Федерации также находят последовательное закрепление положения ст.21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Первоначально ст.18 Декларации прав и свобод человека и гражданина было установлено, что граждане РСФСР имеют равное право доступа к любым должностям в государственных органах в соответствии со своей профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обуславливаются исключительно характером должностных обязанностей.

Несколько позднее право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе нашло закрепление в ч.4 ст.32 Конституции РФ. Кроме того, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (п.3 ст.4) отнес к числу основных принципов гражданской службы равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 - ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.) // Российская газета 31 июля 2004 г.; 30 июля 2008 г.

Как отмечается в научной литературе, данное положение Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" обеспечивает источники формирования кадрового резерва. По мнению судьи КС РФ Н.С. Бондаря, право на равный доступ к государственной службе имеет важное значение, так как означает равенство исходных возможностей для занятия соответствующих должностей и недопустимость какой-либо дискриминации. Тем самым формируются первоначальные основы для реализации принципа законности на государственной службе, означающего в конечном счете, что все государственные служащие действуют по основаниям и в пределах предоставленных им законами полномочий.

Таким образом, принцип равного доступа к государственной службе закреплен не только в международно-правовых актах, но и на конституционном уровне в большинстве европейских государств, что свидетельствует о серьезном значении его реализации для успешного функционирования национальных систем государственного управления.

В целом представленный анализ позволяет сделать следующие выводы:

1. Установленное ст.21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. "право равного доступа каждого человека к государственной службе в своей стране" находит корреспондирующее отражение в большинстве иных международных правовых актов различного уровня.

2. Несмотря на отсутствие в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. нормы о праве граждан на доступ к государственной службе, данное право закреплено в конституциях большинства европейских государств и государств - членов СНГ. Это обусловлено тем, что право граждан на доступ к государственной службе является существенной предпосылкой реализации принципа законности на государственной службе в целом.

3. Законодательство Российской Федерации не только в значительной степени конкретизирует предусмотренное нормами международного права право равного доступа каждого человека к государственной службе, но и устанавливает равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

4. Предусмотренная Указом Президента РФ от 25 августа 2008 г. N 1252 Программа формирования резерва управленческих кадров: относится к новым технологиям государственного управления и развития "единой и целостной, гибкой и эффективной системы государственной службы с ее ориентацией на приоритеты развития Российской Федерации с учетом интересов гражданского общества"; тесно взаимосвязана с реализацией предусмотренных Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции" мероприятий и включает рассмотрение внесенных Президентом РФ 30 сентября 2008 г. "пакетным" способом проекта федерального закона "О противодействии коррупции" и связанных с ним проектов федеральных законов, предусматривающих укрепление законности на государственной службе; направлена на более полное и предметное обеспечение на практике международно-правового принципа обеспечения равного доступа граждан к государственной службе в Российской Федерации.

Глава 5 закона о государственной службе регламентирует заключение служебного контракта. В ней приводятся понятие и стороны служебного контракта.

Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон (п.1 ст. ст.23). О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 - ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.) // Российская газета 31 июля 2004 г.; 30 июля 2008 г.

Данная глава устанавливает, что представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставить указанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 - ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.) // Российская газета 31 июля 2004 г.; 30 июля 2008 г. , другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии. Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа.

Статьей 27 закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 - ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.) // Российская газета 31 июля 2004 г.; 30 июля 2008 г. устанавливаются важные положения об испытании при поступлении на гражданскую службу. Отсутствие в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания. Законом детально оговорены случаи, когда испытание не устанавливается

Еще одним квалификационным требованием к должностям гражданской службы является требование к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности.

Указанные требования характеризуют уровень владения конкретной предметной областью должности и свидетельствуют о квалификации человека. Разработка таких требований в государственных органах является одной из задач реформирования государственной гражданской службы.

Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривается (ст.12), что для должностей федеральной государственной гражданской службы квалификационные требования к стажу гражданской службы устанавливаются Указом Президента РФ, а для должностей гражданской службы субъекта РФ - законом субъекта РФ.

Такой порядок отвечает устоявшейся практике регулирования отношений, возникающих в связи с определением суммарной продолжительности работы на должностях руководящих работников и специалистов, в том числе на выборных должностях в органах государственной власти.

Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служб: Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 40. Ст. 4017. установлены квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для замещения.

Указом установлено, что стаж государственной гражданской службы, дающий право на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы, определяется в соответствии с порядком исчисления стажа государственной гражданской службы РФ и зачета в него иных периодов замещения должностей, утверждаемым Президентом РФ.

Стаж государственной службы гражданского служащего дает право не только на замещение соответствующих должностей гражданской службы, но и на получение надбавки за выслугу лет и выплату вознаграждения при выходе на пенсию.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа.

На основе установленных задач и квалификационных требований по должностям гражданской службы руководителем государственного органа или уполномоченным им лицом утверждаются должностные обязанности гражданских служащих.

В целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 Общие принципы служебного поведения государственных служащих: Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 (с изменениями от 20 марта 2007 г.) // Российская газета. 15 августа 2002 г. утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих которые представляют собой основы поведения государственных служащих.

Таким образом, существующая нормативная правовая база государственной службы представляет собой комплекс актов различной юридической силы и отраслевой принадлежности: одни из них распространяются на всех государственных служащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли, на конкретном уровне государственного управления. Создание единства системы государственной службы - одна из основных проблем, которая должна быть решена в ходе ее развития. Общие принципы построения и ключевые правовые институты государственной службы, связанные с ее прохождением и статусом государственных служащих, должны быть единым для государственных федеральных служащих и гражданских служащих субъектов Федерации.

1.3 Методы конкурсного подбора и зачисления кадров на государственную службу

Конкурс призван обеспечивать конституционно закрепленное право граждан на равный доступ к государственной службе. Реализация этой задачи во многом связана с объективностью оценки претендентов на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в ходе конкурсных процедур. Отказ в приеме на государственную гражданскую службу допустим только по мотивам, связанным с профессиональными и деловыми качествами претендента. Соответственно при возникновении спора представитель нанимателя должен будет доказать обоснованность такого отказа. Все это делает актуальной проблему объективности решений конкурсной комиссии, что требует разработки адекватных методик проведения конкурса.

В связи с этим в качестве одного из приоритетных направлений подбора кадров государственной службы Закон о государственной гражданской службе называет применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении.

Содержание кадровых технологий представляет собой совокупность последовательно производимых действий, приемов, операций, которые позволяют либо получить информацию о возможностях человека (способностях, профессиональных знаниях, умениях, навыках), либо сформировать качества, требуемые для организации, либо изменить условия их реализации.

Следует сказать, что кадровые технологии традиционно являются "слабым местом" государственной службы. Прежний Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливал два варианта конкурсной процедуры: конкурс документов и конкурс-испытание. Конкурс документов проводился на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 2-й группы и представлял собой оценку кандидатов на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих органов по вопросам государственной службы. Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // ОНС 2007. №5.С. 26-42.

Конкурс-испытание проводился на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 3-й, 4-й и 5-й групп и включал в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности государственной службы, которое завершалось государственным квалификационным экзаменом. Таким образом, имело место явное смешение понятий "конкурс" и "испытание", которые совершенно не тождественны. Подобное смешение понятий, по сути, означало, что замещение ведущей, главной и высшей государственных должностей осуществлялось вне конкурса с установлением испытательного срока. См: Пресняков М.В. Методики конкурсного отбора на замещение вакантной должности
гражданской службы: обеспечение равного доступа к государственной службе \\ Гражданин и право. 2008. № 6.С. 19.

Действующий ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не предусматривает такой процедуры, как конкурс-испытание, что представляется нам вполне обоснованным. Вместе с тем процедура проведения конкурса в части использования современных кадровых технологий остается весьма неопределенной О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 - ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.) // Российская газета 31 июля 2004 г.; 30 июля 2008 г. .

Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 было утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы.

Данным Положением предусматривается проведение конкурса в два этапа. На первом этапе осуществляется размещение информации о проведении конкурса в СМИ и на сайте государственного органа, прием документов и проверка их достоверности. Кроме того, на основании представленных документов осуществляется первичная проверка соответствия гражданина квалификационным требованиям гражданской службы. В частности, согласно Положению, гражданин (гражданский служащий) не допускается к участию в конкурсе вследствие его несоответствия квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе для поступления на гражданскую службу и ее прохождения.

Следует отметить, что законодательство многих субъектов Российской Федерации расширяет содержательную часть первого этапа конкурса. Как правило, на первом этапе конкурса предусматривается написание реферата на заданную тему. Так, например, методикой проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Челябинской области предусмотрено, что первый этап заключается в привлечении гражданского служащего (гражданина) к участию в конкурсе и проверке его соответствия требованиям вакантной должности на основе анализа представленных документов и подготовленных участниками конкурса аналитических материалов (рефератов) по утвержденному тематическому плану.

По результатам первого этапа формируется список кандидатов, в наибольшей степени соответствующих установленным требованиям и допущенных к дальнейшему участию в конкурсе.

Законность указанных положений вызывает серьезные сомнения. Обратим внимание, что по результатам первого этапа конкурса принимается решение о допуске гражданина или гражданского служащего к конкурсу (второму этапу). Согласно прямому указанию Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием квалификационным, а также в связи с ограничениями, установленными настоящим Федеральным законом для поступления на гражданскую службу. При этом претендент, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение. Как видим, Закон См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 - ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.) // Российская газета 31 июля 2004 г.; 30 июля 2008 г. не связывает допуск претендента к участию в конкурсе (во втором этапе конкурса) с оценкой реферата или результатами тестирования. Представляется, что указанные процедуры могут иметь значение при принятии конкурсной комиссией итогового решения, но не могут служить критерием "отсева" кандидатов на первом этапе конкурса.