Институт парламентского контроля

13. Способом контроля является ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых исполнительной властью (случаи не утверждения бывают редко) [4, с. 207].

14. Процедура политической ответственности правительства может стать результатом применения контрольных процедур. Она характерна для парламентарных государств и смешанных президентско-парламентарных республик. Такая ответственность, как уже указывалось, имеет две формы проявления. Это выражение недоверия или отказ в доверии.

Они отличаются друг от друга тем, что выражение недоверия, именуемое в ряде стран "вотумом недоверия" или "резолюцией порицания (недоверия)", осуществляется по инициативе парламентариев, причем, как правило, конституции требуют, чтобы инициатива исходила от довольно значительного числа депутатов, например, в Чехии -- от 50 (это 1/4 часть от конституционно установленного числа членов Палаты депутатов, ст. 72 Конституции Чехии). Отказ в доверии может быть реализован только при постановке вопроса о доверии премьер-министром. Конституции ряда стран обязывают каждое вновь сформированное правительство ставить перед парламентом (его нижней палатой) вопрос о доверии. Например, Конституция Италии устанавливает, что "не позднее десяти дней после сформирования Правительство представляется палатам для получения доверия" (ст. 94).

Вотум недоверия, в свою очередь, может быть деструктивным и конструктивным. В первом случае голосование осуществляется непосредственно по вопросу о недоверии правительству или отдельному министру. Конструктивный же вотум недоверия предполагает, что недоверие правительству может быть выражено лишь путем избрания нового его главы. Большинство конституций предусматривает деструктивный вотум недоверия.

Конструктивный вотум устанавливает Основной закон ФРГ: "Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь путем выборов большинством голосов его преемника и обращения к Федеральному президенту с просьбой об отстранении Федерального канцлера от должности. Федеральный канцлер должен удовлетворить эту просьбу и назначить избранное лицо" (ст. 67). Естественно, конструктивный вотум недоверия осуществить гораздо труднее, чем деструктивный. Его установление направлено на придание правительству большей устойчивости. Но даже если конституции предусматривают деструктивный вотум недоверия, его осуществление в некоторых странах в этих же целях весьма затруднено. Так, ст. 49 Конституции Франции гласит: "Национальное собрание выражает недоверие Правительству путем голосования резолюции порицания. Такая резолюция допустима, если она подписана по меньшей мере десятой частью членов Национального собрания. Голосование проводится только через 48 часов после ее внесения".

Вотум недоверия считается выраженным, если в его поддержку проголосовало абсолютное большинство членов палаты, а отказ в доверии -- если за доверие не проголосовано абсолютное большинство. Правовым последствием выражения недоверия или отказа в доверии правительству, а также выражения недоверия отдельному министру является обычно их отставка либо роспуск парламента (палаты). Решение об этом принимает глава государства.

15. Ответственность должностных лиц перед парламентом может носить не только политический, но и юридический характер. Юридическая ответственность выражается в том, что за совершение тех или иных указанных в конституции правонарушений должностное лицо может быть отстранено парламентом или по его инициативе от должности. Юридическая ответственность распространяется, прежде всего, на президента, а в некоторых странах также на других должностных лиц. В США в число лиц, к которым может быть применена юридическая ответственность перед парламентом, входят Президент, вице-президент, министры и руководители иных ведомств, послы, федеральные судьи. Во Франции юридической ответственности перед парламентом могут быть подвергнуты Президент и члены Правительства. В ФРГ субъектом политической парламентской ответственности может быть только Федеральный президент [17].

Основаниями юридической парламентской ответственности может быть совершение перечисленными должностными лицами указанных в конституции противоправных деяний.

Процедура юридической парламентской ответственности осуществляется в странах по-разному. Тем не менее, можно выявить ее три основные модели. Суть первой из них заключается в том, что весь процесс реализации ответственности осуществляется только в парламенте. Такую процедуру принято именовать импичментом. Импичмент существует в США, Великобритании, Японии, Индии и некоторых других странах. В рамках этой модели нижняя палата, как правило, выдвигает обвинение, а верхняя окончательно разрешает вопрос. Правовым последствием импичмента является только отрешение соответствующего лица от должности. После этого оно может быть привлечено к ответственности за совершенные деяния в рамках обычного уголовного судопроизводства.

Вторая модель юридической ответственности должностных лиц перед парламентом находит выражение в том, что парламент или одна из его палат могут лишь предъявить обвинение, дело рассматривает и окончательное решение принимает судебный орган, специально образуемый парламентом из своей среды, причем он вправе применить не только отстранение от должности, но и в необходимых случаях реализовать уголовную ответственность, действуя как обычный суд. Такая модель существует, например, во Франции, где для привлечения к ответственности высших должностных лиц за правонарушения учреждены Высокая палата правосудия и Палата правосудия Республики. Первая решает вопрос об ответственности Президента, а вторая -- членов Правительства. При этом обвинение Президенту предъявляют обе палаты Парламента одинаковым решением, которое принимается ими открытым голосованием и абсолютным большинством голосов от общего количества их членов.

Третья модель юридической парламентской ответственности предполагает выдвижение обвинения парламентом или палатой и вынесение решения органом конституционной юстиции, который ограничивается только отстранением лица от должности. Такая модель существует в ФРГ. Основной закон страны предусматривает возможность выдвижения обвинения Федеральному президенту любой из палат (обвинение может касаться совершения президентом умышленного нарушения Основного или иного федерального закона). Палаты могут сделать это по инициативе ј своих членов. Обвинение считается выдвинутым, если за него проголосовало 2/3 парламентариев палаты. Окончательное решение выносит Федеральный конституционный суд (ст. 61) [18, с. 126].

Таким образом, контрольные процедуры -- элемент деятельности парламента любого современного демократического государства независимо от формы правления. Если суммировать все известные формы парламентского контроля, присущие зарубежным странам, то получится довольно внушительный список, включающий: вопросы к органам государства и высшим должностным лицам; запросы и вопросы парламентариев; дебаты по вопросам общей политики правительства; интерпелляции; постановка вопроса о доверии, недоверии и отказу в доверии правительству; доклады и отчеты правительства и министров, должностных лиц перед парламентом; парламентские слушания; парламентские расследования; деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте; импичмент по отношению к главе государства; созыв специальных заседаний парламента; контроль за делегированным законодательством; ратификация парламентом международных договоров и т.д. Парламенты зарубежных стран в своей деятельности используют различные формы такого контроля.

Глава 2. Особенности парламентского контроля в зарубежных странах

2.1 Особенности парламентского контроля в полупрезидентской республике (на примере Франции)

Законодательная власть во Франции принадлежит парламенту. Система, существующая во Франции, получила название "рационализированный парламентаризм".

Парламент состоит из двух палат: Национального собрания (577 депутатов) и Сената (331 член, 348 депутатов с 2011 г.), избираемых на 6 лет, половина сенаторов сменяется каждые три года. Депутаты и сенаторы обладают депутатским индемнитетом, даже если их действия наказуемы по закону (например, они не отвечают в уголовном порядке за оскорбления на заседании палаты и ее комиссий, хотя и подвергаются за это дисциплинарным взысканиям в Соответствии с регламентами палат).

Индемнитет включает также обязанность государства обеспечивать депутатам их материальные потребности для выполнения ими своих депутатских обязанностей. Они получают высокое денежное довольствие (около 10 тыс. евро в месяц), состоящее из двух частей: основного жалованья и дополнительного (около 1/3 основного), которое должно выплачиваться в зависимости от участия членов парламента в пленарных заседаниях палат и в комиссиях (на практике удержания из этой части жалованья не производятся). С 1995 г. члены парламента имеют ограниченный депутатский иммунитет: к ним могут применяться арест и другие формы лишения свободы в случае совершения ими уголовного преступления. В других случаях для лишения иммунитета требуется разрешение палаты. Ограничение свободы или уголовное преследование члена парламента может быть приостановлено на период сессии, если этого требует палата.

Каждая палата имеет бюро, в состав которого входят председатель палаты (он является представителем наиболее крупной партийной фракции в палате), вице-председатели, секретари и квесторы (последние поддерживают порядок в палате и занимаются административно-хозяйственными вопросами).

Помимо руководства заседанием палаты председатель выполняет и другие функции: председатели палат назначают по три члена в Конституционный совет, председатель нижней палаты председательствует в конгрессе парламента при утверждении поправок к Конституции, а председатель верхней палаты исполняет функции Президента республики в случае вакантности поста.

С председателями палат должен консультироваться Президент в случае введения чрезвычайного положения. Председатель палаты принимает решение, если правительство заявляет, что данный законопроект входит в сферу регламентарной власти и не должен рассматриваться парламентом (в конечном счете, обращаются в Конституционный суд). Председатель вправе в случае необходимости вызвать в палату воинские части [17, с. 464].

Как и в других парламентах, в палатах французского парламента имеются постоянные комиссии (комитеты): иностранных дел, производства и обмена, финансовая и др. (всего их шесть). Они предварительно обсуждают законопроекты и в определенной мере контролируют деятельность правительства (последние, однако, обязаны представлять документы только финансовым комиссиям). Каждый парламентарий обязан входить в постоянную комиссию.

Наряду с постоянными образуются специальные комиссии. Бывают временные объединенные специальные комиссии палат, создаваемые по требованию правительства для изучения конкретного проекта закона. В них входят члены нижней палаты на основе пропорционального представительства фракций и сенаторы, избираемые верхней палатой. Эти комиссии -- большая редкость, чаще создаются другие, согласительные комиссии палат на паритетной основе. Парламент создает временные специальные комиссии по расследованию и контролю, особые комиссии для определенных случаев, например для снятия депутатской неприкосновенности с члена парламента [17, с. 465].

Как и другие парламенты, французский парламент обладает законодательными, контрольными, судебными, внешнеполитическими и иными полномочиями.

Осуществляя законодательную деятельность, парламент принимает обыкновенные, органические и конституционные (изменяющие Конституцию) законы, планы развития, но сфера регулирования путем принятия обыкновенных законов ограничена. Французский парламент по Конституции 1958 г. имеет ограниченную компетенцию (повторяем, что это относится, прежде всего, к обыкновенным законам).

В Конституции содержится перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы. По одним вопросам он издает законы-рамки, т.е. устанавливает лишь общие принципы, а детальную регламентацию осуществляет исполнительная власть (образование, труд, организация национальной обороны и т.д.), по другим указанным в Конституции вопросам (права и свободы граждан, преступление и наказание и др.) издает исчерпывающие законы, а исполнительная власть не может издавать нормативные акты.

Таким образом, если правительству безразлична судьба законопроекта (а это относится обычно к предложениям депутатов), оно может допустить бесконечный "челнок"; если же правительство хочет ускорить принятие закона (т.е. своего законопроекта), оно исключает из процедуры верхнюю палату, парализует ее право вето, но нижнюю исключить не может. Таким образом, роль правительства в процедуре принятия закона может быть очень большой.

Более того, правительство может поставить парламент в такую ситуацию, когда закон считается принятым им без голосования. Для этого правительство ставит вопрос о доверии в связи с требованием принять конкретный закон. Он считается принятым, если оппозиция не сумеет в течение 24 часов внести резолюцию порицания правительству и в течение 48 часов обеспечить ее принятие, что, как говорилось, практически крайне затруднительно.

Правительство может оказывать влияние на процедуру законодательства и другими способами (блокированное голосование и др.).

Парламент может делегировать правительству законодательные полномочия, но при наличии у последнего программы для их осуществления и на время. Ордонансы для реализации этих полномочий должны быть внесены в парламент на утверждение.

Судебные полномочия парламента связаны с созданием им особых судов (Высокий суд правосудия и др.) для рассмотрения дел высших должностных лиц и с формулированием обвинения. Института импичмента во Франции нет. Внешнеполитические полномочия парламента касаются прежде всего ратификации международных договоров [19, с. 341].

Формы парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти во Франции

Парламент осуществляет политическое руководство государством путем поддержки правительства и путем принятия им самим решений по определенным вопросам.

Разделение функций и сотрудничество Национального собрания и правительства, предполагают:

- существование независимого кабинета, образуемого по инициативе главы государства и также обладающего инициативой в области правительственной деятельности:

- поддержание постоянного контакта между обоими органами власти; при этом правительство может управлять, лишь получив вначале и сохранив затем доверие Собрания, перед которым оно несет политическую ответственность.

Такая согласованность органов власти проявляется следующим образом:

- путем выражения доверия председателю Совета министров при его представлении палате;

- путем контроля над деятельностью правительства с помощью поступающих в парламент петиций, представляемых документов, предъявления вопросов, интерпелляций и производства расследований;

- путем пожеланий, обращенных к правительству. Обычно Собрание своей резолюцией приглашает правительство принять определенные инициативные меры, входящие в область его компетенции по конституции. В виде исключения это может быть осуществлено в законодательном порядке. Так, закон 17 августа 1948 года содержит пожелания, на основании которых правительство должно использовать свое право законодательной инициативы и свою регламентирующую власть, в течение определенного срока и в определенном порядке, для проведения реорганизации коммунального обслуживания и национальных предприятий, социального обеспечения и т.п. (ст. 1, 2 и 3);

- путем оставления в меньшинстве председателя Совета министров и ухода в отставку кабинета в результате выражения ему порицания или отказа в доверии.

Функции общего контроля возрастают в отношении некоторых мероприятий правительственного характера, которые парламент разрешает предварительно (поступления и обязательства по расходам государства, объявление войны, ратификация договоров) или совершает сам (объявление осадного положения, административные решения, урегулирование счетов государства). Рассмотрим следующие формы общего контроля.

1. Принятие петиций.

Под петициями понимаются жалобы или предложения, направляемые одним или несколькими частными лицами органам государственной власти.

Петиция может рекомендовать какое-либо нововведение или изменение законодательного акта. В таком случае она имеет целью вызвать инициативу у парламента; в большинстве случаев, однако, предметом петиций является разоблачение каких-либо злоупотреблений органов администрации и сообщение об этом парламенту. Такого рода петиции побуждают парламент осуществить свое право контроля.

Принесение петиций в заседание Собрания запрещается. Призывы как письменные, так и устные к публичным объединениям о составлении или представлении собраниям петиций караются наказаниями, предусмотренными законом 17 июня 1948 года о сборищах (закон 6 января 1950 года, ст. 7 и 8).

Петиция должна быть подписана петиционером с указанием его адреса. Она или посылается на имя председателя Собрания, или передается депутатом. Петиция не подлежит принятию, если она направлена публичным объединением.

Петиции вносятся в общий реестр в порядке их поступления и передаются председателем Собрания в комиссию по всеобщему избирательному праву, конституционным законам, регламенту и петициям. Эта комиссия не рассматривает петиции по существу, а лишь распределяет их между своими членами, которые могут: или переслать петицию одному из министров, или передать ее в другую комиссию, или представить ее Собранию, или просто ее зарегистрировать.

Комиссия приступает к рассмотрению петиций только по заявлению докладчика, если последний считает это необходимым ввиду важности дела. Петиционеру сообщается номер внесения в реестр его петиции и данное ей направление.

Депутаты информируются о поступивших петициях и о решениях по ним в ежемесячном листке. В течение восьми дней после раздачи этого документа каждый депутат может потребовать представления доклада по петиции в открытом заседании. По истечении этого срока решение комиссии является окончательным и опубликовывается в "Journal Officiel".

Министры обязаны не позднее одного месяца сообщить о результатах рассмотрения препровожденных им петиций. Эти сообщения опубликовываются в обзоре петиций и в "Journal Officiel".

Эффективность петиций, игравших большую роль в истории развития публичных свобод, в настоящее время сильно упала. Следует сказать, что большая часть предложений, поступающих в виде петиции, очень часто не может быть принята в силу закона. Заслуживающих внимания жалоб гораздо больше, депутаты, рассматривающие эти жалобы, представляют их в официальном порядке министрам и их ведомствам.

2. Вопросы.

Под вопросом понимается просьба о сообщении сведений, сформулированная депутатом или членом Совета Республики и адресованная какому-либо министру. Вопрос должен быть изложен кратко и не должен содержать каких-либо обвинений в отношении поименованных третьих лиц.

Вопросы передаются председателем Собрания правительству. Они вносятся в особый реестр по мере их поступления. Вопросы могут быть:

1) устные,

2) письменные.

1. Устные вопросы вносятся в повестку дня в начале заседаний Собрания по пятницам; на одну такую повестку ставится десять вопросов. Между внесенным вопросом и ответом на него должно пройти не менее восьми дней.

Слово для объяснений, продолжительностью не более пяти минут, имеют министр и задавший вопрос либо заменяющий его депутат. Никакие возражения не допускаются.

В случае отсутствия задавшего вопрос депутата вопрос записывается в конец реестра. В случае отсутствия министра в первые два раза вопрос переносится па следующую пятницу; в третий раз вопрос может быть немедленно превращен в интерпелляцию подписавшим его депутатом, который вправе потребовать голосования резолюции.

Во французской парламентской практике устные вопросы не играют такой большой роли, как в других странах, например в Англии. В этой стране ставятся самые нескромные вопросы правительству, которое иногда пользуется этим случаем для сенсационных разоблачений, а чаще всего для остроумных реплик.

Предъявление вопросов в Совете Республики может сопровождаться прениями. По окончании прений ставятся на голосование проекты резолюции.

2. Письменные вопросы опубликовываются в извлечениях после отчетов о заседаниях. Там же публикуются не позднее одного месяца ответы министров. Министры вправе отказаться в государственных интересах от ответа или потребовать отсрочки не более чем на месяц для получения дополнительных сведений. Если и в этот срок ответ не будет дан, письменный ответ автоматически превращается в устный; он заносится в реестр с датой его опубликования в "Journal Officiel".

Внесение вопросов в письменной форме получило большое распространение сразу же после установления этого порядка в 1999 году. Хотя нередко органы министерства проявляют сдержанность в своих ответах или обходят их, тем не менее ответы в целом являются ценным сборником материалов административной практики.

3. Представление документов и материалов.

Палаты, или обычно их комиссии могут требовать от правительства представления документов и материалов, необходимых для осуществления ими контроля.

Это право парламента было установлено при июльской монархии Дюпеном старшим и Мартэн дю Нор, провозгласившими его бесспорным и неоспоримым. Однако в эпоху Третьей республики палате было несколько раз отказано в получении дипломатических документов от министра иностранных дел, полицейских досье - от министра внутренних дел, материалов, полученных в результате судебного расследования, - от министра юстиции.

Представление документов по финансовым вопросам (справка о государственном долге, ведомость должностных лиц, ведомость казначейства, счет казначейства во Французском банке, средства, вложенные в девизы, и др.) предписано различными законами или же выполняется правительством по согласованию.

4. Расследования.

Изучение документов и материалов дополняется обследованием на местах. Палаты могут через выделенных для этой цели членов или обычно через свои комиссии производить расследования.

Такие расследования представляют интерес для законодательной деятельности парламента, давая ему возможность ознакомиться с нуждами и желаниями страны; они помогают ему при осуществлении его судебной компетенции, когда необходимо на месте проверить правильность процедуры выборов; но, прежде всего они являются самым эффективным способом осуществления контроля над правительством.

Расследование может вестись специально выбранными для этого депутатами, что имеет место чрезвычайно редко. Более распространен порядок расследования специально выбранной комиссией; обычно расследования ведутся общей комиссией, которой Собрание поручает дела по расследованию. Заявление о производстве расследования адресуется председателю Собрания, доводится до сведения Собрания и включается в повестку дня не позднее трех полных дней. В принципе такие заявления всегда удовлетворяются.

Произведенное расследование не содержит прямых предложений администрации, в результате расследования составляется доклад комиссии, предлагающий резолюцию, которая или одобряет действия правительства, или выражает порицание, или же предлагает ему принять те или другие необходимые меры.

Комиссии могут быть также предоставлены судебные функции, о чем будет сказано ниже, при рассмотрении вопроса о судебных правах и обязанностях парламента; в таких случаях члены комиссии работают в секретном порядке.

5. Интерпелляции.

Интерпелляцией называется действие, при помощи которого член Собрания предъявляет председателю Совета министров или какому-либо министру требование дать объяснения или по общей его политике, или по какому-либо определенному вопросу. Интерпелляция адресуется всегда правительству и не допускается в отношениях между депутатами.

В период действия конституции 1875 года практика интерпелляций применялась в порядке обычая и была чрезвычайно широко распространена как в Палате депутатов, так и в Сенате.

Конституция 1946 года допускает предъявление интерпелляций только в Национальном собрании. Интерпелляция может касаться любого предмета, если только председатель Собрания не признает ее неконституционной, например, если она касается президента республики, политически неответственного. Инициатива интерпелляции должна исходить от какого-либо одного депутата; это право - личное, но в случае каких-либо препятствий такой депутат может заменить себя другим по указанию председателя его группы или по его собственному указанию. Получив заявление с кратким указанием предмета интерпелляции, председатель Собрания сообщает о ней правительству и Собранию. Дата заслушания интерпелляции назначается самим Собранием по предложению совещания председателей или по соглашению интерпеллянта с правительством. В прениях по вопросу о дате слово может быть предоставлено только представителю правительства, депутату, предъявившему интерпелляцию, и председателям или представителям групп. Интерпелляция не обсуждается по существу, но лишь в редких случаях удается не коснуться его хотя бы суммарно. Возможно соединение нескольких интерпелляций, если правительство на это согласно или если Собрание постановит об этом.

В назначенный день интерпеллянт "развивает" свою интерпелляцию. После этого открываются общие прения, в которых может выступить каждый записавшийся депутат. Для ответа правительству интерпеллянт имеет приоритет.

Заключением интерпелляции является голосование резолюции о переходе к повестке дни. Этот термин потерял свое первоначальное значение "перехода к повестке дня" по окончании обсуждения интерпелляции и означает теперь предложение об одобрении или о неодобрении деятельности правительства, ставящееся на голосование Собрания. Председатель оглашает представленные ему проекты резолюций. За отсутствием их он объявляет, что "инцидент исчерпан". После оглашения предложенных резолюций автор каждой из них может взять слово, если пожелает. Каждый депутат может выступить по мотивам голосования; на это ему предоставляется пять минут. Всякое изменение или дополнение, как самой резолюции, так и подписей должно быть доведено председателем до сведения Собрания до голосования этой резолюции.

Голосование производится в следующем порядке:

- сначала ставится на голосование просто резолюция о переходе к повестке дня, без всяких замечаний и оценки. Однако правительство редко удовлетворяется такой резолюцией, считая, что под ней скрывается отрицательная оценка;

- далее голосуется резолюция о переходе к повестке дня с предложением образовать комиссию по расследованию, если такое предложение поступило;

- после этого голосуется та резолюция о переходе к повестке дня, которой Национальное собрание предоставило приоритет.

Отказ от выражения доверия не влечет за собой ухода кабинета в отставку в порядке конституционном, если только вопрос о доверии не был поставлен. Тем не менее кабинеты Шумана (II) и Кэйи (II) вышли в отставку в результате интерпелляций, касавшихся их состава; голосование резолюций по этим интерпелляциям оставило их в простом меньшинстве.

6. Выражение доверия и порицания.

Председатель Совета министров и министры не могут оставаться у власти, если они потеряли доверие Национального собрания.

Конституция 1946 года предполагает наличие доверия, при этом, однако:

1. Собрание может взять на себя инициативу заявления, что правительство больше не пользуется его поддержкой; это называется резолюцией порицания.

2. Председатель Совета министров может предложить Национальному собранию специально подтвердить, что оно доверяет ему; это называется постановкой вопроса о доверии.

1. Резолюция порицания, снабженная подписями, вручается председателю Собрания. Она должна быть озаглавлена: "резолюция порицания" и немедленно доведена до сведения правительства. Предложенная резолюция может быть поставлена на голосование не ранее чем через сутки после его внесения. Голосование публичное. Принятие предложения влечет за собой коллективную отставку кабинета, но лишь при условии, что оно принято абсолютным большинством голосов депутатов Собрания (ст. 50).

2. Вопрос о доверии может быть поставлен лишь при следующих условиях:

а) после обсуждения в Совете министров;

б) только председателем Совета министров. Голосование может иметь место не ранее чем через сутки после того, как вопрос поставлен перед Собранием. Публичное голосование является обязательным, причем для отказа в доверии необходимо абсолютное большинство голосов депутатов Собрания. Отказ в доверии влечет за собой коллективную отставку кабинета (ст. 49).

7. Предварительное одобрение.

А. Государственные доходы и расходы.

Предварительное разрешение государственных доходов и расходов дается правительству принятием проекта бюджета.

С точки зрения политической и конституционной бюджет является существеннейшим правительственным актом. Всякое осуществление конкретной программы деятельности требует новых расходов, увеличения или уменьшения прежних расходов, введения налогов и сборов, снижения или повышения налогообложения и т.п. С помощью анализа бюджета, политика правительства может быть понята лучше и вернее, чем путем изучения его деклараций. Назначение, даваемое правительством расходам, и распределение налогообложения указывают действительный путь разрешения большинства предполагаемых проблем.

Таким образом, конституция запрещает часто практиковавшийся при Третьей республике прием включения в бюджет предписаний чисто законодательного характера, не имеющих никакого отношения к бюджету. Такие предписания, называвшиеся "бюджетными кавалерами", позволяли правительству проводить некоторые реформы, но перегружали бюджет, мешали его быстрому принятию и отходили от его основной функции. Регламентом Национального собрания к тому же предусматривается, что с обсуждением бюджета не могут быть связаны никакие предложения резолюции, интерпелляции или мотивированные предложения о переходе к повестке дня.

"Депутаты Национального собрания обладают инициативой расходов" (ст. 17). Однако при обсуждении бюджета не разрешается вносить предложения, направленные на увеличение предусмотренных расходов или на создание новых статей расходов. Никакие дополнительные статьи к бюджету или открытие предварительных или дополнительных кредитов не могут быть сделаны, если только они не направлены на сокращение или отмену расходов, на создание или увеличение доходов или на обеспечение контроля над государственными расходами.

Права Совета Республики в бюджетной области уже, чем в области законодательной; они заключаются в праве рассматривать поступивший проект и вносить в него изменения.

Б. Объявление войны.

Война не может быть объявлена ни без выраженного вотумом согласия Национального собрания, ни без предварительного заключения Совета Республики. Это положение повторяет норму статьи 9 закона 16 июля 1875 года, приспосабливая ее к новой структуре парламента.

Война, о которой идет речь, может быть только войной наступательной. В случае же объявления войны противником или агрессии с его стороны без объявления воины, вооруженные силы обязаны, если нет иных распоряжений, обороняться и давать отпор.

В. Ратификация и денонсация договоров.

Палаты сами не ратифицируют договоры, как иногда неточно говорится. Договоры ратифицируются президентом республики, но он осуществляет этот акт лишь при одобрении его Национальным собранием и, по заключению Совета Республики, выраженным в форме закона.

Не все договоры подлежат по конституции рассмотрению палат. В настоящее время требуется предварительный законодательный акт для ратификации следующих договоров:

- договоров, относящихся к международной организации;

- мирных договоров;

- торговых договоров;

- договоров, налагающих обязательства на государственные финансы;

- договоров, относящихся к положению личности и праву собственности французов за границей;

- договоров, изменяющих внутригосударственные законы Франции;

- договоров, касающихся цессии, обмена или присоединения территорий.

При обсуждении проекта закона, разрешающего ратификацию какого-либо договора, не производится ни голосование статей его, ни поправок к нему. Несогласие с договором в целом или с отдельными его условиями может быть выражено путем предварительных вопросов или возвращения договора в комиссию. В этом последнем случае комиссия представляет доклад по окончании обсуждения неоспоренных статей. Она может дать заключение о принятии, отклонении или отсрочке законопроекта. Отсрочка должна быть мотивирована следующим образом: "Собрание, обращая снова внимание правительства на... (оспоренные условия договора)..., откладывает разрешение ратификации".

8. Постановления административного характера.

Ряд законов резервируют за парламентом право принимать постановления по вопросам административного характера, которые должны были бы относиться к компетенции правительства и приниматься декретами. Сохранение за парламентом этих прав вызывается, как правило, важностью таких постановлений для финансов и экономики страны. Эти вопросы касаются концессий на местные железные дороги, разрешения займов местным коллективам, объявления предприятий общественно полезными, концессии на государственные владения и т.п. [20, с. 519-533]

Таким образом, Парламент применяет почти все известные формы контроля за деятельностью правительства: вопросы к министрам на пленарном заседании, создаются контрольные комиссии, проводящие проверку государственных служб и государственных предприятий, следственные комиссии, собирающие информацию и докладывающие ее палате.

Возможна подача петиции парламенту, в том числе и в виде жалоб на органы управления (петиции подаются через депутатов или непосредственно председателю палаты). В контроле участвует посредник парламента, назначаемый, однако, правительством на шесть лет (к нему граждане могут обращаться только через своего депутата). Собственных полномочий для восстановления нарушенных прав посредник не имеет, но он может сообщать об этом парламенту, возбуждать дисциплинарное и судебное производство, давать свои рекомендации государственным органам (по вопросам прав граждан). В департаментах (административно-территориальных единицах) есть представители посредника -- делегаты.

Контроль за деятельностью правительства, связанный с санкциями, осуществляется только нижней палатой. Она может заставить правительство уйти в отставку в результате резолюции порицания или отказа в доверии. Правительство может обратиться и к сенату с просьбой о доверии, но если он откажет, правительство не обязано уходить в отставку. Вопрос о доверии правительство может поставить само в связи с его требованием к парламенту принять, правительственную программу, декларацию об общей политике или законопроект, оказывая тем самым давление на депутатов. В случае отказа в доверии правительство должно уйти в отставку, оно не может распустить нижнюю палату (верхняя вообще не подлежит роспуску), но у Президента имеется "личное" право распустить нижнюю палату, если он сочтет это необходимым.

Таким образом, оценивая в целом механизм парламентского контроля за деятельность правительства во Франции мы полагаем, что рассмотренные формы контроля является достаточно действенными, данные механизмы полностью или почти полностью контролируется парламентским большинством. Одним из действенных средств борьбы с бюрократизмом, улучшением работы государственного аппарата, может служить усиление парламентского контроля, активное использование процедуры специальных депутатских расследований. В полупрезидентской Франции с преимущественно дуалистическим государственным режимом реализация механизма парламентского контроля может осуществляться двояко: при совпадении партийной принадлежности Президента, парламентского большинства и Правительства парламентский контроль не эффективен; и, наоборот, в период так называемого "сосуществования" ("сожительства") степень эффективности контроля значительно возрастает. Вместе с тем, пресса, электронные средства массовой информации, зачастую заинтересованно и активно комментировали доклады комиссий, в результате чего содержащиеся в них выводы имели немалый резонанс, как в обществе, так и в правительственных кругах. В результате деятельность комиссий оказывала порой существенное влияние на исполнительную власть, побуждая ее к принятию определенных решений.

2.2 Особенности парламентского контроля в президентской республике (на примере США)

В США, являющихся по форме правления президентской республикой, вследствие сформировавшегося дуалистического, государственного режима парламентский контроль за деятельностью правительства достаточно действенен. Парламентский контроль в США, осуществляется через деятельность двух палат конгресса, наделенными функциями контроля.

Конституция США исходит из принципа разделения властей в его "жестком" варианте. Статья I Конституции посвящена законодательной власти (Конгресс), ст. II -- исполнительной (Президент), ст. III -- судебной (преимущественно Верховному суду США).

Стремление обеспечить их равновесие осуществляется путем четкого разделения полномочий между органами государства, установления системы сдержек и противовесов (checks and balances) властей, их взаимозависимости.

Деятельность Президента и Верховного Суда осуществляется на основе законов, принятых Конгрессом, но в то же время Президент имеет право отлагательного вето в отношении законов, а Верховный суд может признать законы неконституционными и тем самым парализовать их действие.

Президентские полномочия распространяются на Верховный суд: Президент назначает его членов (включая председателя), но при участии законодательной власти, поскольку эти назначения подлежат утверждению Сената.

Конгресс США состоит из двух палат: Палаты представителей и Сената.

Палата представителей избирается на два года в составе 435 депутатов по одномандатным округам (обычно баллотируются два кандидата: от Демократической и Республиканской партий), кроме того, в состав палаты входят несколько представителей от тех территорий США, которые не являются штатами (эти представители не имеют права решающего голоса).

Сенаторы избираются сроком на шесть лет, по два от каждого штата (обычно баллотируется список из двух лиц от Демократической и такой же список от Республиканской партии), но действует принцип ротации: треть сенаторов обновляется каждые два года.

Депутаты пользуются индемнитетом, не несут ответственности за речи и голосование в парламенте. Они получают парламентское вознаграждение: (в 2003 г. конгрессмены получали 133 тыс. долл. в год, сенаторы -- более 129 тыс.), которое периодически индексируется. Кроме того, им выплачиваются дополнительные суммы в зависимости от численности их избирательных округов (они контактируют с населением, доводят нужды населения до сведения Конгресса). Размер этих сумм колеблется от 140 тыс. до 400 тыс. долл. в год. Им выделяются деньги для содержания личного штата -- секретарей, референтов, помощников (у члена нижней палаты их 18, у сенатора -- 20--30).

Депутаты пользуются оплачиваемыми командировками (в том числе 15 поездок в год в свои избирательные округа), бесплатным медицинским обслуживанием, им оплачиваются почтовые, телефонные, канцелярские расходы, пользование иными средствами коммуникаций; они получают специальную пенсию, размер которой зависит от стажа пребывания в Конгрессе (она может составлять более 100 тыс. долл. в год). Бюджет нижней палаты -- более 900 млн. долл.

Членам конгресса запрещается выполнять оплачиваемую работу во время сессий, вне сессии посторонние доходы не могут превышать 15% парламентского жалования в год. Запрещено принимать подарки стоимостью более 100 долл. (но можно от иностранных частных лиц){3, с.404].

Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы. Заседаниями Палаты представителей руководит спикер (он всегда является представителем партийной фракции большинства), в Сенате председательствует вице-президент (в период отсутствия вице-президента может быть избран временный председатель из фракции большинства).

Спикер, как и в других странах англосаксонского права, пользуется большими полномочиями: определяет повестку дня, назначает членов согласительной комиссии при разногласиях палат, руководит вспомогательным аппаратом палаты; он вправе применять меры взыскания к депутатам и т.д. Однако голосует спикер только при равенстве голосов, тогда его голос -- решающий. Председатель Сената, напротив, существенных полномочий не имеет.

Конгресс создает из своих членов различные комитеты:

- постоянные объединенные комитеты обеих палат (их немного -- по экономике, налогообложению и др.), которые координируют деятельность Конгресса в указанных сферах;

- постоянные специализированные комитеты каждой из палат (в Палате представителей их 22: по иностранным делам, по образованию и труду, юридический и др., в Сенате -- 17; иностранных дел, финансов, сельского хозяйства и др.), которые работают над законопроектами, организуют парламентские слушания, контролируют деятельность администрации.

Министры представляют этим комитетам ежегодные отчеты о работе их ведомств (число объединенных комитетов конгресса и специализированных комитетов палат изменяется). Временные специальные комитеты создаются для расследования отдельных вопросов (чаще всего по сообщениям прессы), согласительные комитеты (комиссии) -- для преодоления разногласий между палатами.

Особую роль играет комитет всей палаты. Председатели комитетов, обычно занимающие этот пост по старшинству пребывания в Конгрессе, вправе создавать подкомитеты, которые обладают некоторыми полномочиями комитетов (в настоящее, время в Конгрессе более 200 подкомитетов). Председатели комитетов, как и всякие председатели коллегиальных органов, собраний при системе англосаксонского права, обладают большими полномочиями: определяют повестку дня, назначают дату парламентских слушаний, докладчиков на пленарном заседании палаты по законопроектам, пользуются дисциплинарными полномочиями. Только они выступают от имени комитета перед средствами массовой информации [21].

Полномочия Конгресса.

У Конгресса имеются общие полномочия, которые могут быть реализованы при согласованном решении обеих палат: только так может быть принят закон, поскольку обе палаты равноправны, и институт преодоления вето верхней палаты нижней палатой в США отсутствует. Кроме того, каждая палата обладает своими, специальными полномочиями. Например, Палата представителей может возбудить импичмент против федеральных должностных лиц,

Полномочия Конгресса в Конституции изложены в значительной мере прагматично, а иногда казуистично.

К числу общих полномочий Конгресса относятся полномочия:

- финансовые (установление и взимание налогов, пошлин, сборов на территории США, решения о займах, об уплате государственного долга, чеканка монеты, т.е. регулирование денежного обращения, определение стоимости денежных знаков США, установление наказаний за подделку ценных бумаг и монеты);

- в области экономики (обеспечение благосостояния США, регулирование вопросов банкротства, торговли с иностранными государствами и между штатами, установление единицы мер и весов, регулирование почтовых служб, содействие развитию науки и ремесел и др.);

- в области обороны (обеспечение обороны США, объявление войны, набор армии и флота и установление правил управления ими);

- в области охраны общественного порядка (создание милиции для исполнения федеральных законов, отражения вторжений и подавления мятежей; милиция вправе карать морской разбой и тяжкие преступления в открытом море в соответствии с международным правом).

В Конституции говорится также и о других полномочиях Конгресса:

- издавать законы о приеме в гражданство (о натурализации),

- создавать подчиненные Верховному суду федеральные суды,

- осуществлять исключительные законодательные полномочия для особого района местопребывания правительства (в настоящее время это федеральный округ Колумбия, где находится столица государства -- г. Вашингтон), а также на территориях, приобретенных у какого-либо штата для федеральных складов, арсеналов, доков и т.д.

Ряд полномочий Конгресса, записанных в Конституции (выдавать каперские свидетельства частным судам для захвата неприятельских судов, свидетельства на право аналогичных репрессалий, устанавливать правила для захватов на суше и на море), в настоящее время не соответствуют международному праву и не осуществляются Конгрессом. Некоторые из них официально отменены международными соглашениями.

В Конституции полномочия Конгресса перечислены исчерпывающим образом. Верховный суд США, исходя из доктрины подразумеваемых в Конституции прав, часто расширяет конституционный перечень.

Конституция устанавливает для Конгресса ряд запретов:

- запрещается выдавать деньги из казны без соответствующего закона,

- присваивать дворянские титулы,

- принимать законы об опале и с обратной силой,

- приостанавливать действие правила habeas corpus в мирное время;

- не могут вводиться налоги на предметы, вывозимые из штата;

- не должно оказываться предпочтение портам одного штата перед портами другого штата.

В соответствии с решениями Верховного суда США Конгресс может делегировать законодательные полномочия исполнительной власти. Он вправе отменять акты делегированного законодательства решениями обеих палат. Отмена решением одной палаты (а таких отмен было боле 200), решением Верховного суда признана неконституционной.

В последние десятилетия роль Конгресса усилена (особенно по финансовым вопросам) путем создания при нем ряда новых служб: Бюджетного управления Конгресса, Главного контрольно-финансового управления, Управления оценки технологии, Исследовательской службы Конгресса.

Главной формой деятельности Конгресса является законодательствование. Законодательная инициатива принадлежит только членам обеих палат. Для ускорения прохождения закона текст законопроекта обычно вносят в обе палаты члены этих палат (отсюда двойное название некоторых законов -- по фамилиям лиц, вносивших законопроект, например закон Тафта -- Хартли).

Президент вправе вносить только законопроект о бюджете. Члены палат, напротив, такого права не имеют. Но наделе политика в области законодательства определяется ежегодными посланиями Президента Конгрессу, а члены парламента нередко вносят законопроекты по поручениям исполнительной власти. Особое значение в проталкивании законопроектов имеет деятельность уже упоминавшихся лоббистов.

Ежегодно Конгресс принимает несколько тысяч законов и других актов. Обыкновенные законы принимаются простым большинством состава обеих палат.

Конгресс принимает также резолюции; некоторые из них по своей юридической силе выше обыкновенного закона: в форме объединенных резолюций принимаются конституционные поправки. Совпадающие резолюции (одинаковый текст) принимаются обеими палатами, но касаются только их взаимоотношений. Простые резолюции принимаются каждой палатой по вопросам ее деятельности, иногда также по вопросам международных отношений. Впрочем, по этим вопросам могут приниматься и совместные резолюции палат, четкого различия между видами резолюций нет [22, с. 330-340].

Подводя итоги, отметим, что между Конгрессом и Президентом нет равного партнерства. В системе разделения властей явный перевес оказался на стороне исполнительной власти, оттесняющей законодателей на второй план. Эта тенденция, судя по всему, необратима.

Положение Президента как главы исполнительной власти и государства предопределяет его доминирование в сфере законотворчества, бюджета и финансов, государственного управления и внешней политики. Переломить соотношение сил между законодательной и исполнительной властью Конгресс не может.

Система "сдержек и противовесов" дает сбои, обрекая Конгресс в основном на роль контролирующей ветви власти. Впрочем, и принижать его значение тоже не стоит, поскольку формы законодательного контроля не только разнообразны, но и весьма результативны.

Традиционно наиболее эффективным средством воздействия остается "власть кошелька". Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает Президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям Конгресса и учитывать возможную реакцию законодателей на те или иные их действия.

Столь же испытанным средством является право постоянных и расследовательских комитетов Конгресса осуществлять расследования деятельности правительственных органов. Достаточно напомнить, что в результате расследования юридического комитета Палаты представителей в 1974 г. Р. Никсон был вынужден уйти в отставку с поста Президента. Не меньшую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы "Иран -- контрас".

До недавнего времени одним из эффективных средств в арсенале Конгресса было законодательное вето. Посредством его Конгресс мог аннулировать либо приостановить действие актов исполнительной власти, принимая как совпадающие резолюции, так и простые резолюции, не подлежащие вето Президента. Однако в 1983 г. Верховный суд США решением по делу Чадха признал его применение неконституционным, тем самым отвергнув соответствующие положения около 200 законодательных актов. Между тем в последние годы практика применения законодательного вето вновь возрождается при молчаливом согласии судов и нежелании Президента вступать в конфликты с Конгрессом, особенно в тех случаях, когда речь идет об ассигнованиях [22, с. 342].

Наконец, в распоряжении Конгресса находится и такое оружие, как импичмент.

Импичмент -- особая процедура, заимствованная авторами Конституции из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами ответственности являются Президент, Вице-президент, судьи и должностные лица исполнительной власти. Основания привлечения к импичменту -- "измена, взяточничество или иное тяжкое преступление" (разд. 4 ст. II). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит Палате представителей, осуществление суда -- Сенату.

Однако импичмент только по названию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути -- это "политический процесс", цель которого отстранить от должности лиц, виновных в совершении преступлений, что не освобождает их от ответственности в общем судебном порядке.

В истории США Сенат лишь в 15 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в семи из них были вынесены обвинительные вердикты. И все же преуменьшать значение этого института не стоит. В 1974 г. угроза импичмента заставила Р. Никсона уйти в отставку. К тому же в последние годы отчетливо проявилась тенденция к более частому его применению. В порядке импичмента в 1986 г. Сенат отстранил от должности окружного судью Г. Клейборна за неуплату налогов, в 1989 г. настал черед еще двух окружных судей -- У. Никсона и Э. Гастингса, отстраненных от должности, соответственно, за лжеприсягу перед большим жюри и уголовное преступление [23, с. 182].