Институт парламентского контроля

Таковы механизмы и средства контроля законодателей за деятельностью исполнительной власти, они разумеется, неспособные возродить прежнюю роль Конгресса. В связи с этим примечательны слова сенатора Матиаса, который в 1986 г. следующим образом оценил механизм разделения властей: "Мы теряем смысл каждого существенного свойства федеральной системы организации власти -- разделения, равенства и сотрудничества ветвей власти... -- которые являются жизненной основой всей конституционной модели" [23, с. 135].

Итак, изменения в политической системе США подтвердили такие общие закономерности развития современного государства, как усиление исполнительной и падение роли представительной власти.

Думается, в ближайшей и более отдаленной перспективе развитие контрольных полномочий Конгресса, его палат и депутатов будет осуществляться по двум направлениям:

во-первых, это наполнение новым конкретным практическим содержанием тех полномочий, которые на сегодня нашли свое закрепление в Конституции и конституционных законах с соответствующей отработкой всех необходимых парламентских процедур;

во-вторых, предельно обусловленное, взвешенное на аптекарских весах принципа разделения властей и механизма сдержек и противовесов, точечное расширение контрольных полномочий Конгресса, его палат, рабочих и координационных органов, депутатских объединений и самих депутатов.

2.3 Особенности парламентского контроля в парламентарной республике (на примере ФРГ)

По вопросу о понятии парламента Германии существуют различные взгляды и в немецкой, и в отечественной литературе. В законодательной деятельности участвуют: Бундестаг (Союзное собрание), Бундесрат (Союзный совет) и Президент республики, который подписывает законы и вправе возвратить их на вторичное рассмотрение.

Задачи и роль бундестага в конституционном строе Основного закона проявляются не только в его законодательной компетенции и других отдельных полномочиях, предоставленных конституцией, а именно в выборах федерального канцлера и в выражении конструктивного вотума недоверия. Все эти полномочия являются только частью конституционно предусмотренной, но не полностью описанной общей задачи осуществления демократического руководства, формировании политической воли и контроля, осуществление которой является делом бундестага.

Эту задачу бундестаг выполняет благодаря тому, что принимает законы, избирает канцлера и осуществляет другие конституционно-правовые компетенции. Но не менее важно его участие и формировании внутренней и внешней политики через представительство и оформление различных политических направлений, путем развития собственных инициатив и влияния, посредством контроля правительства и администрации.

Функция парламента в современной демократии совсем другая, чем при конституционной монархии XIX века, так что о кризисе в любом случае нельзя говорить уже потому, что современный парламент не выполняет больше идеально типичных абсолютистских функций тогдашнего парламента. Несмотря на это, "кризисные явления" могут возникать не только из-за недостатков в организационном оформлении, но также просто из-за неэффективного выполнения задач конкретным парламентом.

Одновременно нельзя не заметить падения значения парламента как института. Он никогда не принимал так много законов, как сегодня, в них преобладают технические, специальные и детальные регулировании, о которых могут судить только эксперты и которые бюрократия понимает лучше, чем депутаты.

И здесь правительство в выигрыше, так как располагает обширной информацией; парламентское обсуждение переносится в комиссии, как правило, заседающие при закрытых дверях, где демократического участия не может быть. Если в этом проявляется авторитет правительства, то он возрастает в связи с необходимостью долгосрочного планирования, с которым парламент справляется хуже, чем правительство, в связи с требованиями экономического регулирования.

Сюда относятся растущие при современных условиях трудности контроля и выбора решения и не в последнюю очередь -- падение значения парламентских дебатов для формирования общественного мнения (падение, связанное с том, что немецкие парламенты рассматриваются как "рабочий парламент", а не как место общественных политических дискуссий) [24, с. 276].

Бундестаг является высшим органом государства, который самостоятельно ведет свои дела, не подлежит надзору со стороны другого органа и не связан никакими распоряжениями.

Бундестаг (598 депутатов с 2002 г.) избирается по смешанной избирательной системе (328 депутатов избраны по одномандатным округам, остальные -- по партийным спискам земель) на четыре года путем всеобщих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании. Его депутаты имеют свободный мандат. Им запрещено совмещать свою деятельность в Бундестаге с другими должностями, занимать руководящие посты в частных фирмах. Депутаты обладают иммунитетом, но могут быть задержаны без разрешения парламента на месте совершения преступления и в течение следующего за этим дня. Индемнитет депутата также несколько ограничен: он может нести ответственность за клеветнические высказывания в парламенте.

Денежное вознаграждение депутата составляет около 8 тыс. евро в месяц.

В соответствии с конституцией и регламентом, который неоднократно изменялся и дополнялся, заседаниями Бундестага руководит избранный им на весь срок полномочий президиум -- председатель и его заместители (на немецком языке должность председателя, как и многие другие председательские должности, называется "президент", в данном случае президент Бундестага).

Он осуществляет распорядительную деятельность в здании Бундестага, ему подчинены службы этого органа, он обладает "полицейской властью" в нем, без его разрешения в помещении палаты не может производиться обыск, а также другие следственные действия. Председателю Бундестага помогают избранные палатой заместители. Председатель и заместители образуют президиум палаты. Секретари Бундестага также относятся к его руководству, но в основном ведают организационными вопросами, связанными с делопроизводством.

В германском праве не существует понятия "сессия парламента". Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной сессии и созывается его председателем на пленарные заседания по мере надобности, хотя, конечно, на практике есть более или менее продолжительный период, когда Бундестаг не заседает вообще. Заседания Бундестага, как и большинства парламентов мира, открытые: они могут быть закрыты по решению большинства присутствующих депутатов [17, с. 493].

Компетенции бундестага касаются:

1. Участию бундестага в формировании внутренней и внешней политики, участию, которое Основной закон регулирует не путем исчерпывающего распределения компетенций и точного их размежевания, а предоставляет в первую очередь взаимодействию политических сил, прежде всего парламента и правительства.

2. Право утверждения бюджета (ст. 110 абз. 2). Благодаря этому традиционному и важнейшему полномочию бундестаг занимает важное место в определении содержания, направления и объема деятельности всех государственных властей. Это участие в распределении финансовых средств уточнено предписанием (ст. 115 абз. 1), согласно которому открытие кредитов, а также принятие финансовой ответственности по обязательствам, гарантиям и другим видам обеспечения производится только на основании закона.

3. Компетенция в организации и управлении федеральной и земельной администрацией.

Несмотря на это, определяющее участие бундестага в общеполитическом руководстве страной, однако, является преимущественно вопросом политического влияния на федеральное правительство и контроля над ним.

Важнейшим элементом этого влияния служит право выбирать федерального канцлера (ст. 63). Наряду с неформальными договоренностями и влиянием бундестаг может ставить перед правительством определенные путем (простых) парламентских решений задачи, не связывая, как правило, федеральное правительство в правовом отношении.

Задачи контроля со стороны бундестага сформулированы в конституционно-правовых предписаниях о полномочиях. Так, бундестаг и его комиссии могут вызывать на заседания любого члена федерального правительства (ст. А абз. 1); что включает также право интерпелляции бундестага, которое регулируется регламентом (§105 и др.).

Бундестаг может назначить следственную комиссию (ст. 44). Его права контроля в области обороны усилены в конституционно-правовом отношении и особо гарантируются ст. ст. 45-а, 45-6, 87-а.

Федеральный министр финансов обязан ежегодно представлять отчет парламенту, так как федеральное правительство нуждается в одобрении его обоими палатами (ст. 114).

Так как в правительстве и в парламентском большинстве, как правило, представлены один и те же политические силы, то естественно, что полномочия как средство контроля парламента в целом уступают по значению полномочиям оппозиции в вопросах критики и контроля, в чем она видит важнейшую задачу демократического строя [25, с. 279].

Конституционно-правовые санкции, которые могут быть применены в пределах этого влияния и контроля, во всяком случае ограничены лишь вотумом недоверия, как ultima ratio, который также ограничен в Основном законе по двум направлениям. Недоверие может быть выражено не отдельному министру, а только федеральному канцлеру, с которым одновременно уходит в отставку и все правительство; вынесение вотума недоверия возможно лишь при условии, что бундестаг большинством голосов выберет преемника и обратится к президенту республики с просьбой об отставке федерального канцлера (ст. 67 абз. 1).

И поэтому, когда федеральное правительство испытывает давление со стороны парламента, оно продолжает достаточно самостоятельно исполнять свои функции. При оформлении парламентской системы по Основному закону его конституционно-правовые предписания установили для парламента и правительства границы свободы деятельности; в этих границах им предоставлено определенное участие в разработке внутренней и внешней политики в целом, которую должны проводить парламент и правительство как политические органы [26, с. 163].

По сравнению с уже перечисленными компетенциями остальные конституционно-правовые полномочия, бундестага уступают им по своему значению.

Бундестаг при выборах федерального президента составляет половину членов федерального собрания (ст. 54) и имеет право возбудить обвинение против президента (ст. 61). Бундестаг выбирает половину членов Федерального конституционного суда (ст. 94 абз. 1). Значение бундестага как конституционного центра политической жизни проявляется в том, что федеральный президент, федеральный канцлер и федеральные министры должны приносить ему присягу

Компетенция и структура бундесрата предопределяют ему такое положение, при котором он может эффективно исполнять возложенные на него задачи контролирующего, корректирующего и координирующего воздействия. Он получил существенно более сильные позиции не только по нормам Основного закона, но он приобрел значительно больший удельный вес, чем прежний федеральный имперский орган. Этот вес иной, чем у предшественников бундесрата (имперского совета и бундестага, созданного по конституции 1871 года), а в процессе развития Федеративной Республики он даже возрос. Насколько эффективно бундесрат может выполнять возложенные на него определенные задачи, настолько он не в состоянии, как показало предыдущее развитие, принимать решения по коренным вопросам политического руководства и определения политики. Его структурой возведены препятствия, которые исключают возможность того, чтобы бундесрат приобрел значение, равное парламенту и правительству [23, с. 290].

Бундесрат (69 членов) является представительством земель, но он не избирается, его члены назначаются правительствами земель из их состава (органами исполнительной власти земель) и отзываются ими (нередко это премьер-министры земель). Поэтому какого-либо срока полномочий для этого органа конституция не устанавливает. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земель в нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропорционально ему: земли имеют от трех до шести представителей, тогда как население может разниться в десятки раз, а размеры территории -- более чем в 100 раз (в дальнейшем об этом будет сказано в связи с особенностями германского федерализма).

При голосовании каждая земля имеет число голосов, равное числу ее представителей (следовательно, в данном отношении земли неравноправны: более крупные имеют большее число голосов, больший вес при принятии решений Бундесратом), но голоса каждой земли должны подаваться только согласованно, от имени земли (иначе быть не должно, поскольку представители каждой земли действуют в Бундесрате по инструкциям своего правительства).

В Бундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы. Председатель Бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созываются председателем по мере надобности (обычно через две-четыре недели по пятницам). Он обязан созвать заседание по требованию представителей по крайней мере двух земель, а также по требованию федерального правительства.

Бундесрат участвует в издании актов правительства. Акты правительства и федеральных министров, имеющие политическое значение, нуждаются в его одобрении.

По своим задачам и положению бундесрат является самостоятельным высшим федеральным органом, который распоряжается своими делами, не подлежит надзору со стороны другого органа и (в отличие от своих членов) не связан никакими директивами.

Бундесрат избирает своего председателя сроком на один год (ст. 52 абз. 1). Свою работу он регулирует регламентом (ст. 52 абз. 3). Равным образом он сам ведет своп дела; он имеет самостоятельный бюджет в рамках Федерации, его председатель является руководителем служебного ведомства чиновников в бундесрата (§6 абз. 1 регламента бундесрата).

Бундесрат состоит из членов земельных правительств, назначаемых и отзываемых ими; в отличие от положения депутатов бундестага допускается их замена (ст. 51 абз. 1). Число членов, которых может направить в бундесрат каждая земля, определяется количеством голосов данной земли (ст. 51 абз. 3). Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше 2 млн. жителей имеют четыре голоса, а земли с населением свыше 6 млн. жителей -- пять голосов (ст. 51 абз. 2). В настоящее время бундесрат насчитывает 41 члена с правом решающего голоса. Представители Западного Берлина имеют только совещательный голос, исходя из его особого правового положения (ст. 144 абз. 2).

Бундесрат созывается председателем, который обязан его созвать по требованию представителей не менее двух земель или федерального правительства (ст. 52 абз. 2). Заседания его в основном открытые (ст. 52 абз. 3). Поскольку Основной закон не предусматривает ничего иного (например, ст. 79 абз. 2), то для принятия решения бундесратом достаточно простого большинства (ст. 52 абз. 3, предл. 1, 03). При этом голоса каждой земли могут быть поданы только как единый голос и только присутствующими членами или их заместителями (ст. 51 абз. 3)[17, с.496].

Хотя отдельные компетенции бундесрата, урегулированные конституционным правом, составляют прочную основу его влияния па законодательство, правительство и управление, они ими не исчерпываются. Их дополняют урегулированные простыми федеральными законами права на содействие, в частности в области федерального управления. Кроме того, бундесрат помимо осуществления писаных компетенций обязан и способен оказывать политическое давление (конечно, в значительно более узких границах, чем бундестаг), хотя его участие в политическом руководстве нельзя точно измерить.

Его компетенции также не исчерпываются участием в принятии решений, особенно касающихся земель или федерально-государственной структуры. Рамки его компетенций значительно расширены, и это ясно показывает, что бундесрат является действительно федеральным органом, а не только "представительством земель". Сказанное, в частности, относится и к участию бундесрата в законодательстве. Бундесрат участвует, как уже было сказано выше, в законодательстве Федерации (ст. 77, ст. 78). Так, он принимает участие в утверждении бюджета (ст. 110, абз. 2), в решениях о предоставлении кредита и финансовых гарантиях (ст. 115), и действиях, предусмотренных ст. 59 абз. 2 и ст. 115-1, а также в федерально-законодательном регулировании организации и работы федеральной и земельной администрации. Это участие приобретает особое значение, поскольку оно основывается на необходимости одобрения со стороны бундесрата, которое теперь, в силу ст.. 84 абз. 1, является обязательным для подавляющего большинства федеральных законов.

Бундесрат участвует в осуществлении исполнительной власти Федерации на основании предписанного Основным законом содействия и контроля (ст. 114), федерального надзора (ст. 84 абз. 3 и 4), федерального принуждения (ст. 37 абз. 1), федерального вмешательства (ст. 91 абз. 2) и в случаях чрезвычайного положения).

Определенные правовые предписания федерального правительства или одного из федеральных министров (на практике -- большинства из них) нуждаются в одобрении бундесрата (ст. 80 абз. 2), если иное не оговорено федеральным законом, который, по мнению Федерального конституционного суда, должен быть принят с одобрения бундесрата. В случаях, предусмотренных ст. 84 абз. 2, ст. 85 абз. 2 и с г. 108 абз. 7, административные распоряжении издаются только с одобрения бундесрата.

Взаимодействие с правительством, его обязанность информировать бундесрат регулируются ст. 53, согласно которой члены федерального правительства должны принимать участие в заседаниях бундесрата и его комиссий, а федеральное правительство обязано держать бундесрат в курсе текущих дел.

Правом законодательной инициативы обладают федеральное правительство, депутаты Бундестага и члены Бундесрата. Законопроекты вносятся, как правило, в нижнюю палату Депутаты Бундестага вносят законопроекты в Бундестаг только коллективно: от имени фракции либо, если собраны подписи не менее 5% общего числа депутатов Бундестага. Члены Бундесрата вносят законопроекты в Бундестаг также группой (от земли), но направлять их в Бундестаг они могут только через федеральное правительство, которое прилагает к законопроекту свое заключение. Законопроекты правительства должны сначала вноситься в Бундесрат.(для получения мнения земель), а затем с мнением Бундесрата в течение установленного срока (шесть недель) должны быть переданы в нижнюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может передать его в Бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты (она будет рассматривать его потом).

Законопроекты в Бундестаге рассматриваются в трех чтениях по классической схеме: обсуждение основных положений и передача законопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение с докладом комиссии каждой статьи и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом и голосование. Принятый Бундестагом законопроект передается в Бундесрат. Есть две процедуры принятия текста последним. По некоторым вопросам согласие Бундесрата обязательно: для законов об изменении конституции, о территориальных изменениях федерации, об отношениях федерации и земель и др. Если по этим вопросам Бундесрат не соглашается с текстом, принятым Бундестагом, а предлагает изменения и дополнения, создается согласительный комитет (согласительная комиссия) из представителей Бундестага и Бундесрата. Если согласительный комитет поддерживает решение Бундестага, то Бундесрат принимает это решение, а следовательно, и текст закона, предложенный Бундестагом. Если комитет решение Бундестага не поддерживает, то Бундестаг должен вторично обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна новая согласительная комиссия (комитет). Таким образом, по указанным вопросам Бундесрат обладает, хотя и несколько ослабленным, правом вето.

Законопроекты по другим вопросам, принятые Бундестагом, тоже должны передаваться в Бундесрат. Если он дает свое согласие, закон считается принятым, публикуется и вступает в силу. Если же он предлагает изменения и дополнения, то также создается согласительный комитет, но в этом случае независимо от решения комитета Бундестаг вправе принять закон без согласия Бундесрата. У Бундесрата сохраняется право в течение двух недель заявить протест (своеобразное право вето). Протест рассматривается Бундестагом, но он вправе отклонять его даже не квалифицированным, а простым большинством голосов общего числа депутатов.

Однако в определенных условиях Бундесрат, напротив, может принимать законы самостоятельно, без участия Бундестага. Это возможно в условиях объявления Президентом по предложению правительства и с согласия Бундесрата состоянии законодательной необходимости (абз. 1 ст. 81 Основного закона) в отношении данного конкретного законопроекта. Если правительство считает законопроект неотложным, Бундесрат вправе принять его без согласия Бундестага (при условии, что Бундестаг отклоняет закон) [25, с. 293].

Парламент ФРГ, а именно Бундестаг, вправе делегировать органам исполнительной власти полномочия по изданию актов, входящих и сферу законодательной компетенции федерации. Такие полномочия могут быть делегированы отдельному министру и даже правительству земли. При делегировании полномочий, касающихся общегосударственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требуется согласие Бундесрата. Его согласие требуется также, если правительство издает на основе закона постановления, которые должны выполняться землями.

При принятии закона о бюджете действуют правила, аналогичные правилам, установленным в других государствах (представление проекта только правительством, невозможность без согласия правительства вносить изменения, требующие дополнительных расходов, и др.).

Как и в других странах, парламент ФРГ осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти, но правительство несет ответственность только перед Бундестагом -- как коллективную, так и индивидуальную (коллективная ответственность выражается, прежде всего, в ответственности Канцлера -- главы правительства, которое с уходом Канцлера в отставку тоже заменяется).

Формой ответственности канцлера является так называемый конструктивный вотум недоверия, очень затрудняющий его отставку. Вопрос о недоверии Канцлеру должен голосоваться в Бундестаге одновременно с предложением кандидатуры его преемника как единая, совокупная резолюция. Поскольку предложить кандидатуру нового Канцлера на практике может лишь партия (блок) большинства в парламенте, конструктивный вотум недоверия применялся крайне редко (дважды).

Канцлер и сам может поставить вопрос о доверии правительству, связывая это обычно с требованием принять закон, необходимый правительству. В этом случае при выражении недоверия возможно избрание другого Канцлера (по предложению Президента) или роспуск парламента (Бундестага; верхняя палата не распускается). Роспуск парламента по указу Президента также возможен, если новый Канцлер не будет избран в течение 21 дня. В целом, контрольные полномочия парламента в Германии слабы.

Парламент обладает и другими полномочиями, присущими законодательному органу: ратифицирует международные договоры (это делает обычно Бундестаг, но на некоторые договоры требуется согласие бундесрата), объявляет состояние обороны при условии угрозы агрессии, формирует некоторые другие высшие органы государства (Бундестаг участвует в выборах Президента республики, Бундестаг и Бундесрат формируют Федеральный конституционный суд, избирают председателя и вице-председателя Счетной палаты -- органа финансового контроля) [26, с. 165].

Таким образом, бундесрату в общем взаимодействии с бундестагом и федеральным правительством предназначена особая роль, при которой другие его компетенции имеют меньшее значение. В выборах федерального президента бундесрат не участвует. Однако наряду с бундестагом он имеет право выдвижения обвинения против президента (ст. 61 абз. 1). Бундесрат выбирает половину членов Федерального конституционного суда (ст. 94 абз. 1).

Расширение института парламентского контроля является необходимым перспективным направлением развития германского парламентаризма. Деятельность любого парламента невозможна, если он лишен контрольных полномочий. Поэтому ведется системная, планомерная работа по законопроектам о парламентском расследовании, о парламентском контроле за исполнением законов.

В принципе идея парламента исторически возникла из-за потребности не только ввести деятельность верховной власти в законодательные рамки (это прежде всего касалось налогов и иных сборов в казну), но и регулярно контролировать ее. То есть осуществление контроля за исполнительной властью и ее институтами - имманентно присущая парламенту функция. А вот как она реализуется - это уже сфера проявления конкретной политической системы, в значительной степени характеризующая развитость парламентских институтов.

В то же время, кое-что в контрольных полномочиях законодательных органов Германии нуждается в совершенствовании. Это касается, прежде всего, парламентских расследований. Мировая практика, замечу, знает разные подходы к ним. Так, расследования проводят либо постоянные комитеты и комиссии (по поручению парламента или по своей инициативе), либо специально создаваемые следственные (контрольные) комитеты и комиссии. Первый подход преобладает, например, в США, второй - в ФРГ, во Франции. Причем конституционное законодательство требует указывать сферу деятельности каждой из создаваемых временных следственных комиссий. Предметом расследования в основном может стать деятельность органов власти и предприятий государственной собственности. Однако в принципе может расследоваться и иная деятельность. Конституция и законодательство ФРГ предусматривает, что в ходе расследования парламентские комитеты или комиссии наделяются такими же правами, как правоохранительные органы. К собиранию доказательств в этом случае применяются предписания об уголовном процессе со всеми вытекающими последствиями: право принудительно доставлять лиц для дачи показаний, право истребовать любые доказательства и так далее.

Таким образом, механизмы парламентского контроля могут быть различными в зависимости от решаемых задач. Так, например, для осуществления парламентского контроля за исполнением федерального или региональных бюджетов, за эффективностью расходования государственных средств и использования федеральной или региональной собственности созданы счетные (контрольные) палаты. Качество или идеальность механизма такого контроля зависит, по нашему мнению, прежде всего от компетентности и профессионализма аудиторов, а также от качества работы парламентариев с полученными результатами контрольно-ревизионной деятельности. Так и парламентский контроль становится реальностью лишь тогда, когда парламентарии в действительности регулярно проводят встречи с населением своих регионов, обсуждают поднимаемые гражданами вопросы и, если необходимо, обращаются с запросами в исполнительные органы власти или вносят изменения в законодательство.

2.4 Особенности парламентского контроля в конституционной монархии (на примере Великобритании)

Законодательная власть в Великобритании принадлежит парламенту, но по точному смыслу британской неписаной конституции парламент -- триединое учреждение: юридическое понятие парламента в Великобритании включает главу государства (монарха), Палату лордов (исторически -- палату знати и высшего духовенства) и Палату общин (исторически -- палату простолюдинов).

Чаще под парламентом понимают лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении -- нижнюю, которая реально осуществляет законодательные функции. На практике Палата лордов возражения против законопроектов, принятых Палатой общин, в последние десятилетия выдвигает очень редко. Ее вето может быть преодолено нижней палатой простым большинством голосов, правда, на другой, сессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. Монарх подписывает все законы и на основании конституционного обычая 300 лет не применяет принадлежащего ему права вето.

Хотя глава государства по конституционной доктрине является составной частью парламента, с точки зрения концепции разделения властей он относится все же к исполнительной власти [27, с. 55].

Палата общин состоит из 659 членов. Она избирается по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства на пять лет, но часто бывают роспуск и досрочные выборы, поскольку правящая партия власти таким путем стремится увеличить численность своих депутатов (после Второй мировой войны досрочный роспуск и выборы имели место более 20 раз).

Депутаты обладают ограниченным иммунитетом, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии. Депутат может быть лишен полномочий решением палаты. Он имеет ограниченный индемнитет: он не распространяется на клевету, мятежные речи, оскорбления монарха, парламента, лиц, выполняющих властные функции, и др. Наказанием может быть лишение слова, приостановление депутатского мандата (это делает спикер -- председатель Палаты общин).

Депутаты имеют трех оплачиваемых государством помощников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расходы. Жалованье, выплачиваемое депутатам (56 тыс. ф. ст. в год), считается чуть ли не самым низким по сравнению с другими развитыми странами, но парламентарии вправе зарабатывать деньги вне парламента (он должен заявить об этом в регистре интересов членов парламента).

Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание " конечном счете зависит от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням, а то и дважды в неделю они посещают свои избирательные округа, ведут прием, организуют встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявления для передачи парламенту и т.д. Местные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.

Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят заседаниями, если палата преобразует себя в комитет всей палаты. Спикер назначается монархом на весь срок полномочий палаты (на деле избирается палатой, фракцией большинства) и выходит из состава своей партии (считается беспартийным), так как должен быть лицом беспристрастным. Спикер не может голосовать, он подает решающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разделились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов палаты и выступать сам.

Избирается спикер с соблюдением конституционного обычая: он упирается, когда идет к председательскому месту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В период абсолютизма действительно никто не хотел быть спикером, так как он должен был передавать королю решения парламента, которые отнюдь не всегда нравились монарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера.

В палате есть пристав, отвечающий за безопасность, клерк (секретарь) с двумя помощниками. В каждой партийной фракции есть "кнуты". Помимо поддержания дисциплины они информируют фракцию о позиции правительства (кабинета) по тем или иным вопросам и организуют дебаты (заранее опрашивают депутатов о возможных выступлениях), участвуют в формировании повестки дня.

Как и в других парламентах, в Палате общин Великобритании образуются постоянные и временные комитеты. Они предварительно обсуждают законопроекты, контролируют деятельность администрации, проводят парламентские расследования и т.д. [17, с. 343]

В конце 60-х гг. создана должность парламентского уполномоченного (омбудсмена) по делам администрации. Он назначается правительством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследования правонарушающей деятельности органов исполнительной власти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются уполномоченному только через депутата данного избирательного округа. Уполномоченный расследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд в учреждении.

Уполномоченный при назначении им расследования вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но никаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (последний может поставить вопрос в палате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по делам уполномоченных парламента (есть также уполномоченные -- омбудсмены по другим вопросам, в том числе по здравоохранению), и та принимает спои меры (в частности, возможно обсуждение вопроса на пленарном заседании).

Палата лордов, состав и численность которой изменяется (в 1999 г. насчитывала 1205 членов), до 1999 г. формировалась в основном по наследственному признаку. В 1999 г. в соответствии с реформой Палаты лордов из ее состава исключены 759 человек (временно оставались 92 человека, в 2004 г. и они исключены). Численность Палаты лордов стала составлять около 550 человек (она постоянно изменяется в связи с присвоением дворянских званий и включением таких лиц в Палату лордов).

В 2003 г. принят план правительства и создана комиссия правительства по новым назначениям в Палату лордов. Все эти меры, а также предполагаемые изменения в Палате общин рассматриваются как конституционные реформы, планируемые вновь созданным министерством (департаментом) по реформе конституции.

В настоящее время и состав Палаты входят пожизненные пэры (титул присваивается монархом по рекомендации премьер-министра за выдающиеся заслуги и не передается по наследству), духовные лорды (два архиепископа и 21 епископ англиканской церкви), "судебные лорды", или "лорды по апелляции" (12 пожизненно назначаемых монархом судей, они с 2004 г. образуют Верховный суд Великобритании). Некоторые обедневшие наследственные лорды продают свои титулы иностранцам (в частности, арабским шейхам), которые могут написать английский дворянский титул на своей визитной карточке (а продавший представляться так уже не имеет права), но получившие титулы иностранцы и до 1999 г. не вправе были заседать в Палате лордов.

В Палате лордов с 2004 г. председательствует избираемый спикер, он (а не спикер Палаты общин) сидит на мешке с шерстью (спикер Палаты общин сидит в кресле). Кворум в палате -- три лорда, заседания происходят на основе саморегулирования, в частности нет ограничений для продолжительности выступлений. Дела палаты ведет клерк, назначаемый палатой (у него есть подчиненные). Хотя в Палате лордов нет строгой дисциплины, там тоже есть главный "кнут".

Парламент Великобритании принимает немного законов по сравнению с другими странами и особенно с США -- приблизительно 100 в год, и большинство из них -- частные. Правда, с приходом к власти лейбористов, которые по существу реформируют всю политическую систему, законодательная активность парламента резко возросла.

В парламенте Великобритании нет электронного голосования. Обычно голосуют возгласами, "ногами" (выходя в разные двери для голосования "за" и "против", а счетчики подсчитывают голоса). Новые правил" парламентской процедуры 1998 г. также не предусматривают электронного голосования (предложения ввести его были отвергнуты), но они ввели трансляцию заседаний парламента по радио и телевидению.

Традиционно к полномочиям Палаты общин относят финансовые полномочия. Закон о бюджете финансовые и "денежные" законы (между этими понятиями есть некоторое различие, а решение о том, каким является билль -- финансовым или "денежным", принимает спикер Палаты общин) обсуждаются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия Палаты лордов [27, с. 59].

Парламент Великобритании (практически Палата общин) осуществляет контроль за управлением, за деятельностью правительства. Однако большинство парламента и правительство, за исключением редчайших ситуаций, всегда принадлежит к одной и той же партии, а лидер правящей партии является одновременно премьер-министром. Поэтому направляет работу парламента, по существу, правительство, точнее кабинет, а еще точнее -- премьер-министр.

Юридически правительство несет коллективную ответственность перед парламентом (только перед Палатой общин). Были редчайшие факты выражения недоверия правительству Палатой лордов, например в 1968 г., но никаких юридических последствий это не повлекло. Палата общин может потребовать отставки министра, но премьер-министр решает, уйдет ли в отставку все правительство или только виновный министр. Вопрос о вотуме доверия бывает только связанным, т.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законопроектом. Применяется этот институт очень редко, в XX в. было всего два таких случая.

Резолюция порицания (т.е. вотум недоверия) предлагается оппозицией и вносится довольно часто, но почти всегда отклоняется партийным большинством. В единичных случаях она принимается, если часть депутатов от правящей партии голосует вместе с оппозицией, составляя таким образом парламентское большинство (в XX в. этого не было ни разу).

Наиболее частой формой контроля Палаты общин являются письменные и устные вопросы к премьер-министру (для них отводится специальное время два раза в неделю по 15 минут) и к министрам ("час вопросов" бывает четыре дня в неделю -- это 45 минут сразу после молитвы при открытии пленарного заседания).

На заседании в среднем задается 20--25 устных и письменных вопросов, министр успевает ответить приблизительно на восемь-девять из них. Он может отказаться отвечать по вопросам общественной безопасности, коммерческой тайны, личного характера. Однако если вопрос касается предполагаемого неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо порочащих намеков, он должен отвечать. Министр может отказаться отвечать на вопрос, если считает, что для подготовки ответа необходимы затраты, превышающие 200 ф. ст. Обычно каждый министр один раз в месяц отвечает на вопросы.

Формой контроля являются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозицией. В связи с этим премьер-министр регулярно выступает перед парламентом и каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правительства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в парламенте при открытии его сессии.

Таким образом, контроль за деятельностью министров осуществляют также парламентские специальные комитеты; с 1979 г. министры приглашаются ими (и не осмеливаются не явиться) для объяснении. О контроле за управлением, осуществляемым уполномоченным парламента по делам администрации, уже говорилось выше. Помимо него существуют и другие уполномоченные парламента (парламентские комиссары, омбудсмены) -- по здравоохранению, местному самоуправлению, по Шотландии, Уэльсу, Северной Ирландии и т.д., которые осуществляют контроль в своих сферах. Некоторые из них назначаются актами монарха, контрасигнованными Премьер-министром с предварительного согласия Палаты общин.

Заключение

Парламентаризм, как сложный политико-правовой и социокультурный феномен обладает следующими особенностями. Он основывается на трех основных уровнях: условно говоря, собственно парламентском, то есть на уровне самого представительного учреждения страны, на уровне его взаимодействия с другими государственными органами и, наконец, на уровне прежде всего политической, правовой и социальной культуры данного общества, духовной жизни нации.

Выделенные уровни представляют собой фундаментальные блоки именуемые парламентаризмом. Однако для того, чтобы называться так по праву, каждое из трех звеньев этой конструкции должно обладать рядом признаков, отвечать определенным условиям.

Во-первых, отнюдь не всякое учреждение, характеризуемое как парламент, можно считать таковым. Парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий интересы всего народа, являющийся, следовательно, коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые непосредственно населением страны с обязательным соблюдением демократических процедур и норм.

Помимо этого, депутаты должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности; обязательно на постоянной основе, иначе говоря, быть полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями.

Во-вторых, говорить о наличии парламентаризма можно только при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, то есть такой системы, в которой он не чисто формально, а реально, фактически имеет возможность отправлять свои функции, занимая, тем самым, адекватное место в политической системе страны. Речь идет, в первую очередь, о действенном участии парламента в определении и осуществлении внутренней и внешней политики государства, о законодательной функции, о контроле за исполнительной властью, о формировании или участии в формировании других государственных органов.

Наконец, в-третьих, парламентаризм практически возможен лишь тогда, когда интеллектуальный и культурный уровень большинства граждан страны позволяет рассматривать его в ряду важнейших завоеваний человечества, как явление пусть не лишенное недостатков, но в целом бесспорно позитивное; осознавать и, безусловно принимать в качестве средоточения идей, принципов, ценностей представительной демократии и, что особенно важно, основного способа ее организации и функционирования.

Исходя из этого, парламентаризм есть принимаемая обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии.

В современных условиях в странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, наиболее могущественной является исполнительная ветвь власти. В этой связи, очевидно, определяющее, значение для государственно-организованного социума имеет вопрос о том, кто находится во главе исполнительной власти, являясь, тем самым, наиболее влиятельной политической фигурой в государстве.

Вместе с тем роль и влияние центрального представительного института в политической системе зарубежных стран оказались чрезмерно ослабленными. Произошел явный крен в сторону всесилия исполнительной власти в ущерб власти законодательной.

Парламентский контроль за деятельностью правительства является одной из важнейших его функций. Рассмотренные формы прочно вошли в арсенал парламентского контроля различных зарубежных стран. Думается, что следует избегать погони за количественным ростом контрольных процедур. Главное, на наш взгляд, сделать функцию контрольной деятельности парламентов более результативной. В парламентском механизме зарубежных стран традиционные формы контроля сочетаются с нововведениями, цель которых очевидна - превращение парламента в активного участника политической жизни страны.

Думается, в ближайшей и более отдаленной перспективе развитие контрольных полномочий Парламента, его палат и депутатов будет осуществляться по двум направлениям: во-первых, это наполнение новым конкретным практическим содержанием тех полномочий, которые на сегодня нашли свое закрепление в Конституции и конституционных законах с соответствующей отработкой всех необходимых парламентских процедур; во-вторых, предельно обусловленное, взвешенное на аптекарских весах принципа разделения властей и механизма сдержек и противовесов, точечное расширение контрольных полномочий Парламента, его палат, рабочих и координационных органов, депутатских объединений и самих депутатов.

В этой очень непростой работе, самое пристальное внимание необходимо обратить на поддержание следующих балансов:

- между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, в частности, самостоятельности, подотчетности и подконтрольности исполнительной ветви власти;

- между парламентским и иными разновидностями государственного контроля и надзора;

- между позитивной, то есть конструктивно-консенсусной и негативной, то есть репрессивной сторонами контрольной деятельности;

- между государственным и общественным, в первую очередь, партийным контролем;

- между коллегиальными - парламентскими и индивидуальной - депутатской формами и методами контрольной деятельности;

- между материальными (компетенционными) и процессуальными (процедурными) нормами конституционного права, а также между конституционным правом и другими отраслями законодательства [1].

Необходимо и далее идти по пути повышения эффективности средств гарантирования исполняемости правомерных и обоснованных обязательных требований и конструктивности рассмотрения и учета правомерных и обоснованных рекомендательных пожеланий Парламента, его органов и депутатов.

Таким образом, одной из важнейших функций парламента, является контроль за исполнительной властью. Он необходим, прежде всего, для того, чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что такой контроль является достаточно действенным. Очевидно, что он не должен быть и неоправданно жестким, и излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно работать.

В этой связи задача законодателя, по нашему мнению, состоит в том, чтобы создать такую систему парламентского контроля, которая явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий и одновременно не будет чрезмерно стеснять его, позволит надлежащим образом проводить национальную политику.

С этой точки зрения необходимо привести следующие значимые выводы относительно средств парламентского контроля за исполнительной властью в зарубежных странах.

1. Главенствующая роль партий в политической системе общества в рассматриваемых странах привела к искажению конституционного принципа разделения властей.

2. В Германии, представляющей собой парламентарную республику, контроль Бундестага над Федеральным правительством оказался неэффективным из-за существующего в стране министериального режима.

3. В США, являющихся по форме правления президентской республикой, вследствие сформировавшегося дуалистического государственного режима парламентский контроль может быть действенен, однако, как правило, лишь в том случае, если Президент принадлежит одной партии, а большинство той ила иной палаты - другой. Хотя следует учесть, что в Соединенных Штатах партийная система достаточно слаба, поскольку организационно неоформленные партии в большей мере являются избирательными движениями.

4. В полупрезидентской Франции с преимущественно дуалистическим государственным режимом реализация механизма парламентского контроля может осуществляться двояко: при совпадении партийной принадлежности Президента, парламентского большинства и Правительства парламентский контроль не эффективен; и, наоборот, в период так называемого "сосуществования" ("сожительства") степень эффективности контроля значительно возрастает.

5. С учетом мирового опыта представляется целесообразным усовершенствование механизма парламентского контроля, в частности, учреждение комиссии по расследованию и должность Уполномоченного по вопросам обороны, а также изменение правил, регулирующих процедуры проведения вопросов, запросов, заседаний комитетов и комиссий.

6. Необходимо углубленное изучение тенденций развития форм парламентского контроля отдельных стран, позволяющего выявить разнообразие форм и методов такого контроля, а также обеспечить, возможно, более широкое применение казахстанским парламентом некоторых форм парламентского контроля, применяемых парламентами зарубежных стран.

Список использованных источников

1. Парламентский контроль в Республике Казахстан: история, современность и перспективы // Выступление члена Конституционного Совета Республики Казахстан Малиновского В.А. на международной научно-практической конференции "Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития", Парламент Республики Казахстан, 22 ноября 2007 года

2. Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей. М., 2002. 199 с.

3. Конституция Республики Казахстан 1995 г. (с изменениями и дополнениями от 27.07.2007 г.)

4. Автономов А.С. Парламентский контроль/ Парламентское право России: Учебное пособие. М.: Юристъ, 1999. С. 183-184.

5. Орландо В. Принципы конституционного права. М.: Издательство В.М. Саблина, 1997. С. 134.

6. Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. СПб., 1993. С. 530.

7. Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и государство, 2001. №1. С. 30.

8. Исполнительная Власть, Законодательная Власть, Судебная Власть во Франции. Российско-Французская Серия "Информационные и Учебные Материалы" // Новая Серия: №6. Министерство Иностранных Дел Франции. 1996.

9. Ракитская И.А Формы парламентского контроля в скандинавских странах и Финляндии. М., 2001.

10. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. Тома 1 - 2. Часть общая. Учебник. 3-е изд. Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 1999. С. 491-492.

11. Стенина В.К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках // Юридический мир. 2007. №4, с. 22-23

12. Автомонов А.С. Конституционное право зарубежных стран. М.: Проспект, 2005 г. 552 с.

13. Конституционный контроль в зарубежных странах. М: Норма, 2007 г. 658 с.

14. Институт омбудсмана в современном мире: история развития и общая концепция. Наталья Цымбалова, менеджер программы "Омбудсман и права человека" Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра "Стратегия" // localhost/E:/2008-2009/формы парламентского контроля по обудсмену.mht

15. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан. - М.: Институт государства и права РАН, Серия "Новое в юридической науке и практике", 1998. с. 9.

16. Ковачев Д.А. Конституционное право государств Европы: учебное пособие. М.: Волтерс Крувер. 2005 г. 320 с.

17. Конституционное право зарубежных стран под редакцией М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Норма, 2005 г. 687 с.