Проблемы обеспечения государственных закупок

В случаях использования Закона 223-ФЗ самым конкурентным способом определения поставщика является конкурс (усреднено 3,5 заявки), затем следует запрос предложений (2,7 заявки). Как отмечалось ранее государственные (муниципальные) закупки транспортных средств проводятся исключительно с помощью электронного аукциона, среднее количество заявок 1,1 и 1,2 для 94-ФЗ и 44-ФЗ соответственно. Таким образом, контрактная система не обеспечила повышение числа участников закупок транспортных средств по сравнению с законом 94-ФЗ.

Неотъемлемой составляющей оценки степени обеспечения конкуренции при закупках является учет несостоявшихся процедур. Существенная доля закупок признана несостоявшейся вследствие отсутствия поданных заявок (таблица 6):

Табл. 6 Доля несостоявшихся закупок, %

Доля несостоявшихся закупок (0 заявок) в общем объеме
223-ФЗ	44-ФЗ	94-ФЗ
28,1%	28,6%	10,3%

Для Закона № 223-ФЗ доля таких заявок почти распределилась между аукционом (55,5%), и закупкой у единственного поставщика (44,5%).

Уровень конкуренции, рассчитанный по количеству заявок, при проведении закупки для корпоративных и государственных заказчиков отображен на диаграмме (рис. 10):



Рис. 10 Количество поданных заявок %

Наглядно видно, что уровень конкуренции во всех случаях достаточно низок. Для субъектов Закона 223-ФЗ и 44-ФЗ больше половины закупок не являются конкурентными, то есть подана только 1 заявка или изначально был выбран способ закупки у единственного поставщика. Наилучший результат по уровню конкуренции выявлен при проведении закупок согласно 44-ФЗ (в 32% закупках поступило 2 и более заявки), который при этом также является низким и не обеспечивает выполнение главной цели контрактной системы - экономии бюджетных средств. Можно предположить, что проведение конкурентных закупочных процедур не всегда эффективно и в ряде случаев целесообразно изначально выбирать неконкурентные способы определения поставщика, так как возможная экономия средств нивелируется издержками на осуществление закупочных процедур (человеческие ресурсы, программное обеспечение, оборудование и другие). Опытным путем установлено, что наименее трудоемкой процедурой является закупка у единственного поставщика, наиболее трудоемкой процедурой - конкурс, что связано с увеличенным объёмом конкурсной документации и, следовательно, длительной её обработки, затягивающейся продолжительностью всей закупочной процедуры, возрастающей загруженности человеческих ресурсов (например, повторные заседания конкурсной комиссии) Сколько стоят процедуры госзакупок? Эмпирическая оценка с позиций заказчика [Текст] : препринт WP8/2014/01 / О. Н. Балаева, Л. С. Коробейникова, Е. Е. Чупандина, А. А. Яковлев ; Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». - М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2014. - (Серия WP8 «Государственное и муниципальное управление»). - 44 с., URL: https://www.hse.ru/data/2014/07/11/1311898447/WP8_2014_01__.pdf;.

При оценке конкуренции стоит отдельно рассмотреть статистику допущенных заявок. Так, учитывая данный аспект, уровень конкуренции снизился на 6% для 223-ФЗ, 10,7% для 44-ФЗ, 6,9% для 94-ФЗ. Для закона № 223-ФЗ электронный аукцион оказался неконкурентным, в 94% случаях - 1 участник. Следовательно, заказчики при закупке транспортных средств выбрали не эффективные закупочные стратегии, так как почти отсутствует эффект от проведения конкретных процедур. Решением может быть изменение стратегии закупки: описание объекта закупки, расчет НМЦК, выбор способа определения поставщика. В ряде случаев может быть целесообразно изначально закупать автобусы у единственного поставщика (наименьшие издержки на проведение закупки, кратчайшие сроки, специфические характеристики), при условии наличия на рынке единственного поставщика, способного поставщика, что особенно актуально для регионов. Стоит отметить, что согласно п.2 постановления Правительства РФ №616 транспортные средства входят в перечень продукции, закупку которой можно осуществить в неэлектронной форме, в том числе способом закупки у единственного поставщика Постановление Правительства РФ от 21 июня 2012 г. N 616 "Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме"l URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/403975/#ixzz488lstEv1;.

Не смотря на существующие различия между моделями разных производителей рассмотрим ценовый аспект закупок, так как требования к закупаемым автобусам схожи, а значит заявленная участниками продукция сравнима и соизмерима. Для оценки эффективности законодательства необходимо проанализировать размер снижения начальной (максимальной) цены контракта в результате проведения конкурентных процедур в разрезе способов определения поставщика. В рамках Закона 223-ФЗ в 52% случаев не было получено снижение цены и контракт заключался по начальной (максимальной) цене. Для 44-ФЗ и 94-ФЗ достигнутая экономия составила около 6% и 2% соответственно (табл. 7). Стоит отметить, что чаще всего значительное снижение цен выявлено в рамках применения 94-ФЗ, что связано с отсутствием в данном законе антидемпнговых мер. Однако, в рамках действия 44-ФЗ также выявлен электронный аукцион по выбору поставщика на оказание услуг по финансовой аренде (лизингу) городского автобуса большой вместимости, работающего на газомоторном топливе со снижением НМЦК более чем на 25% (26,5%) и ценой более 15 млн. руб. (НМЦК 958 млн. руб.)Единая информационная система, электронный аукцион №0162300005315000677, URL: №http://www.zakupki.gov.ru/epz/order/quicksearch/search_eis.html?searchString=0162300005315000677&morphology=on;. В аукционной документации имеется отсылка к ст. 37 44-ФЗ, предусматривающей обеспечение исполнения контракта и подтверждение добросовестности участника при снижении цены аукциона более чем на 25%, в связи с чем заказчик (администрация г. Екатеринбург) не нарушил антидемпинговое законодательство.

Табл. 7 Снижение цены, %

Закон	Макс. Изменение цены	Мин. Изменение цены	Среднее снижение цены
223-ФЗ	17%	0%	1,56%
44-ФЗ	26,5%	0%	5,76%
94-ФЗ	28,00%	0%	1,64%

Полученные итоги можно связать с низким уровнем конкуренции, так как самым популярным способом выбора поставщика является электронный аукцион (84% от общего числа закупочных процедур). Для аукциона характерна ситуация допуска одной заявки, поэтому процедура аукциона не проводится и, следовательно, начальная (максимальная) цена контракта остается ценой контракта. Данная зависимость повышает значимость грамотного расчета НМЦК заказчиком, который не всегда исполняется. В качестве примера приведем анализ закупки автотранспортных средств для государственных (муниципальных) нужд Томской области в 2014-2015 годах на соответствие требованиям и целям закона 44-ФЗ и Государственной программой «Развитие общего и дополнительного образования в Томской области на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением Администрации Томской области от 25.12.2013 №574а На основе отчета о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд Томской области за счет средств, выделенных на приобретение автотранспорта для учреждений здравоохранения и образования в 2014-2015 годах (выборочно)»;.

При расчете НМЦК методом сопоставления рыночных цен необходимо использовать не менее 3-х цен товара, предлагаемого различными поставщиками П. 3.19 приказа Минэкономразвития России от 02.10.2013 №567 «Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)»;. МБОУ «Самусьский лицей им. академика В.В.Пекарского» расчет произведен на основании 2-х коммерческих предложений различных поставщиков, МБОУ ДОД «Бакчарская ДЮСШ» - на основании 2-х коммерческих предложений одного и того же поставщика. Данная ситуация может быть связана с недостаточным количеством ответов на запрос коммерческих предложений, при этом рекомендации по расчеты НМЦК не содержат предписаний действий для заказчика Серков А., Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ; URL: http://www.garant.ru/consult/gpurchase/537682/;. Кроме того, в ряде случаев принятые для расчета НМЦК коммерческие предложения потенциальных поставщиков не содержали дату их составления, отсутствовала подпись руководителя и печать организации, что не в полной мере подтверждает достоверность коммерческих предложений.

Таким образом, выявлены серьезные нарушения расчета НМЦК со стороны заказчика, при этом выявленные проблемы могут быть связаны не только с халатностью заказчика, но и с несовершенством самих методик расчета НМЦК, например, отсутствие ограничений по применению понижающих коэффициентов при обосновании НМЦК в ситуации превышения лимитов бюджетных обязательств; затруднённость получения необходимого числа ценовых предложений при использовании метода сопоставления рыночных цен в виду специфики отрасли и региона. Корпоративные заказчики, работающие по Закону 223-ФЗ, в наибольшей степени выполнили цель эффективного использования денежных средств, не смотря на меньшую конкуренцию по сравнению с государственными заказчиками. Это может быть связано с их ориентацией на рыночные цены при обосновании НМЦК и заинтересованностью завода-производителя заключить контракт.

Закупки автобусов, использующих в качестве топлива природный газ, распределены по годам не равномерно и основное развитие получили в 2014-2015 гг., что связано с принятием целевой программы «Внедрение газомоторной техники», выделения субсидий из федерального бюджета на закупки регионов новых автобусов для муниципальных нужд (рис. 12). В связи с этим государственные заказчики (71,4% - Закон 44-ФЗ, 21,4% - Закон 94-ФЗ) превалируют над корпоративными (одна закупка).

Рис. 12 Количество закупок газомоторных автобусов

Высокая специфичность предмета закупки явилась причиной большого количества несостоявшихся процедур, 35,7% отменены или поданы 0 заявок.

При этом общее количество, закупленных автобусов составило 375 штук, более половины которых пришлось на 2015г., на втором месте 2014г. (27%) (рис.13). В рамках реализации постановления Правительства РФ было запланировано приобретение 319 единиц газомоторной техники только в 2014г, федеральная субсидия, выделенная в 2014 году, составила 764 млн. руб. При использовании таких больших субсидий особо остро стоит необходимость выполнения принципа эффективного использования бюджетных средств, закрепленного ст. 34 Бюджетного кодекса, при этом важно помнить, что результативность не есть эффективность В.В. Михеев, Аналитический портал отрасли права, 20.09.15, URL: http://отрасли-права.рф/article/12203;. Согласно приказу Минпромторга №881 Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 20 апреля 2015 г. № 881 “Об утверждении формы заявки о предоставлении субсидии на закупку автобусов и техники для жилищно-коммунального хозяйства, работающих на газомоторном топливе, в рамках подпрограммы «Автомобильная промышленность» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70910308/#ixzz46pDpls3N http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70910308/#801; оценка эффективности использования субсидий субъектом РФ основывается только на количественном анализе отношения планируемых и фактически закупленных транспортных единиц, при этом не учитывается соответствие качественным и техническим характеристикам, стоимость закупки, что делает возможным коррупционный сговор, нецелевое использование средств, неэффективное использование бюджетных средств.

Рис. 13 Количество автобусов по годам, %

На цену контракта влияет тот факт, что 71,4% закупок предусматривают приобретение автобусов по лизингу. Средняя цена контракта составила 11380000,59 рублей, более подробная информация в табл. 8.

Табл. 8 Цена за один автобус, руб.

	Макс. цена	Средняя цена	Мин. цена
44-ФЗ	15108335,62	14106434,7	12137440,93
94-ФЗ	12043170	9188573,333	7672550

Условия лизинга сильно влияют на итоговую стоимость закупки, поэтому контракты на приобретение одной и той же модели могут разнится. Рассмотрим вариации лизинговых платежей для группы «ГАЗ». Во-первых, компания участвует в программе «Отечественный стандарт» от государственной транспортной лизинговой компании (далее ПАО ГТЛК). В рамках данного сотрудничества ставка среднегодового удорожания цены (процентное изменение к первоначальной стоимости) закупаемой по лизингу продукции зависит от срока лизинга (3-5 лет) и суммы аванса (15-30%). Возможно два варианты выплаты лизинговых платежей:

• регрессивный график - уменьшение размера ежемесячных платежей в течение срока лизинга;

• аннуитетный график - одинаковый размер платежей втечении всего срока.

Ставка варьируется от 7,09% до 6,24% для первого варианта, и от 7,42% до 6,6% для второго. При этом в общую стоимость платежей уже включен налог на имущество, страховка КАСКО. Однако, только группа ГАЗ пользуется услугами сразу нескольких лизинговых и кредитных компаний: ВЭБЛИЗИНГ, Лизинг ВТБ-24, ЯрКамп Лизинг, Вектор Лизинг. Соответственно закупки с привлечением других лизинговых компаний проходят с различными условиями первоначального платежа (10%-20%), сроками лизинга (1-6,9 лет) и ставками удорожания. Не смотря на то, что лизингодатели предлагают различные условия (сроки, размеры платежей) ставки разнятся менее чем на 0,5%, что позволяет сравнивать ценовые характеристики контрактов между собой.

Кроме ценовых характеристик заключенных контрактов необходимо также провести качественную оценку. В результате анализа закупочной практики подтвердилась гипотеза о том, что действующее законодательство не всегда обеспечивает выполнение целей, закрепленных Законами № 223-ФЗ и 44-ФЗ, что связано с отсутствием исчерпывающего списка способов выбора поставщика и условий их использования. Заказчики формируют Положение о закупках основываясь на собственном толковании Закона, более слабый контроль по сравнению с госзакзачиками (Закон 44-ФЗ) приводит к коррупционным рискам, неэффективному использованию средств, неудовлетворению интересов заказчика, поставщиков и потребителей.

Для субъектов Закона 223-ФЗ характерно применение повторяющихся практик - однотипные условия закупок и повторяющиеся победители. Например, ГУП "Мострансавто", являющееся главным пассажирским перевозчиком в Московской области во всех 15 закупках использовало электронный аукцион, при этом по результатам закупочной процедуры 67% контрактов было заключено с ООО "Ликинский автобусный завод" и 33% с ООО «Русские Автобусы-Группа ГАЗ». Возможно, имело смысл в качестве способа определения поставщика использовать закупку у единственного поставщика в связи с аналогичными объектами закупками, условиями заказа, так как электронный аукцион не способствовал снижению начальной (максимальной) цены (договора заключались по изначальной цене или с незначительными изменениями) и не повышал уровень конкурентности, в 100% была подана лишь одна заявка. Однако, вызывает сомнение обоснованность разделения закупочных процедур, так ГУП МО «Мострансавто» провел 5 закупок одного и того же объекта «поставка автобусов большой и средней вместимости с низким уровнем пола для нужд ГУП МО «МОСТРАНСАВТО»», в одинаковые сроки публикации заявки и даты начала и окончания подачи заявок, кроме того по окончанию всех закупок договора были заключены с ООО «ЛиАЗ». Данная ситуация свидетельствует о неэффективной работе организации, так проведение отдельных закупочных процедур подразумевает дополнительные финансовые и временные издержки. Так, эффективность проведения закупочных процедур серди субъектов Закона 223-ФЗ во многом зависит от заказчика, точнее от проработанности его Положения о закупках.

Не смотря на использование конкурентных способов определения поставщика, заказчикам не удалось в полной мере создать условия для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах (цена, качество, надежность) Ст.1 Закона 223-ФЗ, http://base.garant.ru/12188083/ , развитием конкуренции. Более четверти закупок (28%) оказались несостоявшимися в связи с отсутствием подданных заявок. Такая ситуация может быть следствием использования неверного способа определения поставщика, нехватки времени для формирования потенциальными поставщиками необходимой документации, высокой степени специфичности объекта закупки и условий поставки. Заказчики не всегда указывают в контрактах стоимость единицы товара, что не является нарушением, но затрудняет мониторинг.

Анализ закупочной деятельности позволяет сравнить результаты закупки между государственными и корпоративными заказчиками в разрезе способа определения поставщика, уровня конкуренции, изменения НМЦК:

1. Выбранный способ закупки. В государственном заказе (44-ФЗ, 94-ФЗ) закупки однородны, 100% приходится на электронный аукцион, что связано с требованиями Постановления Правительства РФ «О перечне товаров, работ, услуг, которые должны закупаться путем электронного аукциона» Распоряжение от 31 октября 2013 года №2019-р Об утверждении перечня товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить электронный аукцион, http://government.ru/docs/7966/

.

Так как Закон № 223-ФЗ не устанавливает никаких ограничений по выбору способа закупки, заказчики используют больше вариантов. Самый распространенный способ - электронный аукцион (62,5%), далее следует запрос котировок (запрос цен) (12,5%) и закупка у единственного поставщика (12,5%). При этом проведенный анализ показал, что конкурентные способы определения поставщика оказались менее эффективными чем неконкурентные.

2. Уровень конкуренции при проведении закупок. Анализ закупочной практики показал, что более высокий уровень конкуренции достигается в государственном заказе, работающим по Закону 44-ФЗ, так 2 и более заявок были поданы в 32% против 18,5% для Закона 223-ФЗ. Однако, в обоих случаях доля мала, а значит ставится под вопрос выполнения цели расширения возможности участия в закупках и экономии бюджетных средств. Доля несостоявшихся закупочных процедур почти одинаково как для государственных (муниципальных) (28,6%), так и для корпоративных заказчиков (28,1%).

3. Цены продукции, установленные контрактом, договором часто отличаются от среднерыночной в связи с тем, что автобусы относятся к дорогостоящей продукции и заказчики часто прибегают к помощи лизинговых компаний.



3. Закупочные практики регионов

3.1 Анализ закупок в 2014 г.

В соответствии с правилами получения субсидий для закупки газомоторных автобусов [16] и утверждёнными объемами выделяемых бюджетных средства на 2014 г. среди 28 субъектов России, в общем объеме 3 767 286,00 тыс. руб., которые были доведены до субъектов в начале декабря 2014 г [17]. Выделенные целевые средства предназначались на закупку 1609 автобусов и 249 единиц жилищно-коммунальной техники. При этом по итогам года 17 субъектов РФ (61%) полностью не смогли потратить полученные субсидии и подтвердили свою потребность в 2015 г., 6 субъектов РФ (21%) освоили доведенные средств лишь частично (3 из них подтвердили свою потребность в 2015 г.). Таким образом только 5 субъектов РФ (18%) использовали представленные субсидии в полном объеме и заключили контракты на поставку 621 единиц техники (на конец 2014г. приобретено 158 автобусов) Всероссийская конференция «О применении газомоторного топлива на транспорте: проблемы и перспективы» (ТПП РФ, 25 ноября 2015 года;. По итогам финансового года 45% выделенных бюджетных средств (около 1,7 млрд. руб.) возвращены из федерального бюджета в бюджеты 20-ти субъектов РФ.

Анализ существующих проблем в закупочные практики является глубокой темой, требующей отдельного серьезного исследования, поэтому в данной работе для детального изучения рассмотрим региональный опыт следующих субъектов - Москва, Татарстан, Томская область. Выбор регионов основывался на следующих критериях: получены субсидии на закупку газомоторных автобусов, ведется совместная с АО «Газпром газэнергосеть» работа по развитию газомоторного транспорта в данных регионах, по результатам аудита счетной палаты регионов выявлены существенные нарушения.

3.1.1 Закупочная практика г. Москва

Не смотря на существующий запрет на закупку автобусов иностранного производства (исключение Казахстан и Республика Беларусь) отечественные производители все ещё сильно зависят от иностранных комплектующих Постановление Правительства РФ от 14 июля 2014 года № 656 «Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;. Отдельные марки автобусов на 80% состоят из импортной агрегатной базы, причем никак не локализированной на территории России круглый стол «Приобретение подвижного состава и перспективы применения в конструкции автобусов агрегатной базы отечественного производства» http://importnet.ru/publications/14.10.15/561e6bc9e6f4bf542190af24/;. Данная импортозависимость (увеличение цен на иностранные комплектующие и отсутствие отечественных аналогов) стала одной из основных причин срыва контракта на поставку автобусов ЛИАЗ Группы ГАЗ для нужд г. Москва. В рамках реализации постановления Правительства РФ №1027 [16] между Минпромторгом РФ и Правительством г. Москвы было подписано соглашение о предоставлении в 2014 году субсидии из федерального бюджета бюджету г. Москвы на закупку газомоторных автобусов (далее - Соглашение) Соглашение Минпромторга и правительства г. Москва от 23.12.2014 № 14412.1615173.20.28;. В соответствии с распоряжением №2354-р Москва получили субсидию в размере 305 млн. руб., направленные на закупку 114 единиц газомоторной техники (автобусы ЛИАЗ большой и особо большой вместимости, производство Группа ГАЗ) [17].

По состоянию 1.11.2014 общая стоимость закупки 114 единиц автобусов составляла 1 240 млн. руб., планируемая схема софинансирования представлена на рис. 10



Рис. 10 Распределение бюджетных средств, млн. руб.

Однако, на конец 2014 г. Москва не успела провести закупку транспортных средств, доведенные денежные средства были возвращены в федеральный бюджет и повторно получены в феврале 2015 г. Постановление Правительства РФ от 08.10.2014 N 1027 (ред. от 17.03.2015) "Об утверждении Правил предоставления субсидий на закупку автобусов и техники для жилищно-коммунального хозяйства, работающих на газомоторном топливе, в рамках подпрограммы "Автомобильная промышленность" государственной программы Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности"; В связи со сложной экономической ситуацией в 2015 г. коммерческие предложения поставщиков газомоторных автобусов повысились более чем на 35%, таким образом общая стоимость закупки возросла на 439 млн. руб. по сравнению с расчетами 2014 г. и составила 1, 7 млн. руб. письмо в адрес Минпромторга России от 12.03.2015 №17-35-174254/4; При этом субсидия из федерального бюджета осталась неизменной, так как определены распоряжением Правительства РФ от 27.11.2014 №2354-р и не могут быть скорректированы. Бремя риска увеличения стоимости продукции полностью ложится на местный бюджет, вынужденной мерой должно было стать увеличение софинансирования за счет бюджета г. Москвы до 1 373 млн. руб., однако по заявлению заместителя мэра г. Москвы М.С. Лискутова Правительство г. Москвы не обладает возможностью увеличения расходных обязательств. В связи с нехваткой бюджетных средств на закупку ранее запланированных 114 автобусов по новым ценам предложено сократить объем закупаемого газомоторного транспорта на 27% до 83 единиц письмо Заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы М.С. Ликсутова от 25.03.2015 №17-35-17425/4. Так как компромисс найти не удалось, предоставленные субсидии не были использованы и в полном объеме возвращены в федеральный бюджет Аналитические материалы отчет счетной палаты РФ;.

Таким образом, не были достигнуты целевые показатели (газомоторные автобусы не закуплены), неэффективно использованы материальные, человеческие и временные ресурсы на составление закупочной документации, ценовые и технические расчеты. При этом в рамках вышеуказанных соглашений и постановления Правительства РФ отсутствуют какие-либо штрафные санкции [16].

3.1.2 Закупочная практика Томской области

Изучим закупки автобусов для общеобразовательных учреждений в Томской области за 2014-2015гг. на соответствие требованиям и целям закона 44-ФЗ и Государственной программой «Развитие общего и дополнительного образования в Томской области на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением Администрации Томской области от 25.12.2013 №574а.

Было запланировано закупить 56 автобусов общей стоимостью 50 млн рублей за счет переданных учреждениям образования бюджетных ассигнований в виде субсидий, при этом все выделяемые средства областного бюджета были доведены до учреждений в 2014г., таким образом в 2015г. областные бюджетные ассигнования не выделялись На основе отчета о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд Томской области за счет средств, выделенных на приобретение автотранспорта для учреждений здравоохранения и образования в 2014-2015 годах (выборочно)»;. По итогам анализируемого периода были закуплены 54 транспортных средств, что на 2 меньше планового количества (52 поставлены в 2014г., 2 в 2015г.). Расходы составили 42 645,5 тыс. руб. или 85% от утвержденного объема. Всего транспортными средствами были обеспечены 32 учреждения.

Большинство закупок осуществлялось с применением норм 44-ФЗ, 5 муниципальных автономных учреждений провели закупки в рамках 223-ФЗ. В качестве заказчиков выступили областные государственные учреждения, управления образования администрацией муниципальных образований.

Анализ закупочной документации выявил ряд серьезных нарушений.

1. При расчете НМЦК методом сопоставления рыночных цен необходимо использовать не менее 3-х цен товара, предлагаемого различными поставщиками П. 3.19 приказа Минэкономразвития России от 02.10.2013 №567 «Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)»;. МБОУ «Самусьский лицей им.академика В.В.Пекарского» расчет произведен на основании 2-х коммерческих предложений различных поставщиков, МБОУ ДОД «Бакчарская ДЮСШ» - на основании 2-х коммерческих предложений одного и того же поставщика.

Кроме того, в ряде случаев принятые для расчета НМЦК коммерческие предложения потенциальных поставщиков не содержали дату их составления, отсутствовала подпись руководителя и печать организации, что не в полной мере подтверждает достоверность коммерческих предложений.

2. 12 заказчиков (муниципальные учреждения образования и отдел образования администрации муниципального образования) в описание объекта закупки включили требование в отношении конкретного товарного знака (марки) объекта закупки, из них: 5 заказчиков - автобус марки ПАЗ; 5 заказчиков - автобус марки ГАЗ 322121 «Газель»; 1 заказчик - автобус марки Peugeot Boxer; 1 заказчик - автомобиль марки Луидор-2250D2 на базе ГАЗ-322132. Следует отметить, что действия заказчиков по указанию конкретных товарных знаков объекта в документации по закупкам могут расцениваться как направленные на ограничение количества участников закупок и нарушающие требования, установленные ст.33 (подпункт 1 часть 1) Федерального закона №44-ФЗ.

3. Анализ технической составляющий также выявил ряд существенных нарушений, часть закупленных автобусов не соответствует требованиям ГОСТа для перевозки детей. Это может быть связано с изначально плохой проработкой технической документации; ошибками при рассмотрении заявок или коррупционным фактором (сговор в одним из поставщиков).

Анализ закупок показал низкий уровень конкуренции, 24 аукциона из 38 признаны несостоявшимися в связи с единственной поданной заявкой. Низкий уровень конкурентных закупок ставит под сомнение выполнения принципа «лучшее качество за минимальные средства», выполнение которого особенно важно при использовании субсидий и софинансирования. Данную закономерность подтверждает анализ ценовых характеристик завершенных закупок, так в целом удалось сэкономить почти 3% от НМЦК (1,8 млн. руб.), однако основной вклад в экономию бюджетных средств внесли именно состоявшиеся аукционы (94% или 1,75 млн. руб.).

Действие закупочного законодательства не ограничивается стадией выбора поставщика и подписанием контракта, однако зачастую участники закупок либо не знают свои права, либо в силу разных причин ими не пользуются. Аудит закупок установил, что 5 поставщиков предоставили автобусы по истечению сроков поставки (более 22 дней), при этом ни один из соответствующих заказчиков не использовал свою законное право на получение неустойки, тем самым не были выполнены требования закона в части справедливого отношения ко всем участникам и штрафовании за нарушении сроков исполнения контракта. В данной ситуации ставится под вопрос эффективность использования бюджетных средств, так как в случае осведомленности других участников о возможности изменения сроков поставки в процессе выполнения контракта, они могли бы потенциально предложить более низкую цену. Цель

3.2 Анализ закупок автобусов в 2015 г.

В соответствии с «Антикризисным планом» Правительства РФ (п. 42) и в рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности» было подготовлено постановление Правительства РФ от 17 марта 2015 №242 «О предоставлении субсидий на закупку автобусов и техники для жилищно-коммунального хозяйства, работающих на газомоторном топливе», согласно которому распределены средства в размере 3 млрд рублей между 23 субъектами РФ Распоряжение Правительства РФ от 17.07.2015 N 1393-р <Об утверждении распределения субсидий, предоставляемых в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на закупку автобусов и техники для жилищно-коммунального хозяйства> http://government.ru/docs/18924/;. Средства предоставляются на основе заключенных договоров между Минпромторгом и исполнительными органами субъектов. Согласно письму Минфина России № 01-02-01/16-2150 кассовое исполнение составило 3,0 млрд. рублей, или 100 % показателя сводной бюджетной росписи на 1.01.2016г. Дополнительно в рамках исполнения пункта 46 Перечня распоряжением Правительства РФ от 24 марта 2015 г. № 496-р на закупку транспортных средств для государственных нужд 32 федеральным органам исполнительной власти дополнительно выделены бюджетные ассигнования на сумму 10,7 млрд. рублей. Основная доля (71,5 %) предусмотренных по открытой части бюджетных ассигнований приходится на 6 главных распорядителей в объеме 7 190,1 млн. рублей: МЧС России (21,4 % общего объема по открытой части), МВД России (21,2 %), Минобороны России (10 %), ФСИН России (8 %), Минприроды России (5,5 %), ФМБА России (5,5 %).

Программа 2015 года отличается от предшествующей программы 2014г. требованиями к субъектам РФ, подающим заявки на участие в программе софинансирования. Регионам необходимо было принять собственную региональную программу по расширению использования природного газа в качестве моторного топлива, в том числе в части источников финансирования. На конец 2015 года многие регионы уже имели утвержденные программы/ подпрограммы: Республика Татарстан Государственная программа Республики Татарстан «Развитие рынка газомоторного топлива в Республике Татарстан на 2013 - 2023 годы», URL: http://prav.tatarstan.ru/rus/file/pub/pub_176507_enc_25613.pdf;, Республика Ингушетия, Удмуртская Республика, Республика Чувашия, Краснодарский край, Ставропольский край, Калининградская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Самарская область, Свердловская область, Челябинская область, г. Санкт-Петербург. Другим критерием отбора заявок стало необходимость наличия на территории субъекта РФ городов-организаторов ЧМ (Калининградская область, Самарская область, Нижегородская область, Республика Мордовия, Свердловская область, Ростовская область, г. Москва, Татарстан, Краснодарский край, г. Санкт-Петербург) Официальный сайт Газпромнефть, Новости отрасли, URL: http://www.gazpromlpg.ru/?id=33&news=3622;.

В итоге по данным Минпромторга РФ в 2015 г. было подано 23 заявки от субъектов РФ, удовлетворяющих требованиям участия в программе софинансирования. Размер выделенных бюджетных средств равнялся 3,2 млрд. рублей, направленных на закупку 1 768 единиц газомоторной техники (их них 1 242 автобуса). Стоит отметить неравномерное распределение средств между регионами, лидером по объему закупаемых транспортных средств, как и в прошлом году остался Татарстан (338 единиц), далее следуют Республика Башкортостан (200), Воронежская область (168), Республика Крым (160), Самарская область (143), Кабардино-Балкарская Республика (139), Краснодарский край (114). В соответствии с соглашениями о предоставлении субсидий на указанные цели уровень софинансирования расходных обязательств субъектами Российской Федерации составил от 5 до 81,7 процента.

3.2.1 Закупочная практика Татарстана

На момент написания работы проведение комплексной оценки закупок газомоторных транспортных средств по 23 субъектам (марки, модели, количество автобусов и т.д.) невозможен в виду с тем, что часть субъектов не успела дозаключить контракты и, соответственно, предоставить отчёты. Однако, можно рассмотреть общие проблемы и опыт отдельных регионов, например, лидера по объему закупаемых единиц Татарстана.

В Республике Татарстан, в рамках федеральной программы субсидирования закупки техники, работающей на газомоторном топливе, успешно реализуется региональная программа «Развитие рынка газомоторного топлива в Республике Татарстан на 2013-2023 гг.». По словам председатель комитета по транспорту исполкома Казани А. Абдулхакова «в 2014 - 2015 годах планировалось приобрести 190 автобусов с газомоторным оборудованием. Планы поменялись из-за комплектации этих машин» Председатель комитета по транспорту исполкома Казани, интервью газете Бизнес-онлайн, URL: http://www.business-gazeta.ru/article/128675; . Стоит напомнить, что аналогичная ситуация была в Москве в 2014г., описанная ранее. Основной причиной отказа от закупки стало удорожание комплектующих для автобусов НЕФАЗ, так как часть из них закупалась за границей. Общая стоимость планируемой закупки подорожала и местных бюджетных средств не хватило на приобретение планового количества транспорта, при том, что программа субсидирования предлагает удешевление закупки автобуса на природном газе от 30 до 60 % Пронин, http://www.vedomosti.ru/business/articles/2015/04/22/kamaz-zapustil-konveier-na-8000-gazomotornih-mashin-v-god;. Также сыграло роль отсутствие специализированной заправочной станции, так в случае закупки газомоторных автобусов возник бы перерасход топлива, что свело бы на нет эффект экономии бюджетных средств. Другие города Татарстана провели закупочные процедуры и подписали контракты, однако по их итогам выявлены значительные нарушения. Имело место нарушение сроков поставки транспортных средств - 15 автобусов марки Волгобас не были поставлены в срок; 4 городских автобуса НЕФАЗ были переданы компаниям, не осуществляющим муниципальные перевозки и более того находились на стоянке и не эксплуатировались (сумма субсидий - 14 640 тыс. рублей) Отчет счетной палата Республики Татарстан, URL: http://www.sprt.tatar/files/otchet_mintrans_14.pdf;.

Выборочный анализ закупок транспортных средств 2014-2015 гг. выявил схожие проблемы во всех анализируемых регионах (Москва, Тюменская область, Татарстан). Исходя из этого можно предположить, что существующие пробелы системны и не уникальны для отдельных регионов и групп заказчиков.

Исходя из вышеизложенного, в целях эффективности проведения закупок, а также недопущения нарушений закупочного законодательства рекомендуется следующие:

· Более широко использовать право высшего исполнительного органа субъекта РФ наделять уполномоченные органы субъектов, муниципалитетов полномочиями на определение поставщиков для муниципальных заказчиков Ч.7 ст.26 Закона №44 «О контрактной системе»;

· Контролировать исполнение условий контракта (сроки поставки, соответствии техническим характеристикам и т.д.), пользоваться правом на получение штрафных пеней.



Заключение

Как и закупки в любой иной профильной области, закупки транспортных средств имеют определенную специфику и особенности. При этом необходимо отметить, что действующее законодательство, регулирующее закупки для государственных (муниципальных) и корпоративных нужд, в некоторой степени учитывает особенности анализируемой сферы.

На основании результатов анализа можно сделать следующие выводы:

· Государственные и корпоративные заказчики в целом продемонстрировали схожие показатели эффективности; можно предположить, что существующие различия в объемах и ценах закупок обусловлены не используемым законом, а кризисными и иными факторами;

· Лучшие эффекты достигаются при использовании в качестве метода определения поставщика электронного аукциона, рекомендуется корпоративным заказчикам по аналогии с государственными использовать данный способ определения поставщика при закупках транспортных средств;

· Закон 223-ФЗ в незначительной степени способствует использованию неконкурентных способов проведения закупок транспортных средств, не смотря на свободу выбора способа определения поставщика по правилам собственного Положения о закупках;

· Региональным корпоративным заказчикам в ряде случаев целесообразно использовать неконкурентные процедуры (закупка у единственного поставщика) - фактическое наличие единственного поставщика, соответствующего требованиям;

· Применение обоих законов показало низкий уровень относительной конкуренции, что может быть связано с высокой спецификой закупаемой продукции (не все отечественные автопроизводители выпускают линейку вместительных газомоторных автобусов), а также с явно выраженной региональной приверженностью заказчиков и поставщиков;

· Создание контрактной системы (44-ФЗ) способствует повышению конкурентности в закупках транспортных средств по сравнению с предшествующим законом о госзакупках (94-ФЗ);

· Переход на корпоративные закупки не приводит к заключению контрактов по более высоким ценам;

Сформулированная во введении гипотеза подтвердилась, закупочные практики по 223-ФЗ и 44-ФЗ не всегда обеспечивают эффективность закупки транспортных средств, в том числе из-за отсутствия корреляции со спецификой закупаемой продукции.

В целях дальнейшего роста эффективности применения закупочного законодательства выдвигаются следующие предложения:

· Расширять информационное обеспечение закупочной деятельности (в частности ввести требование указывать в контракте, договоре марку закупаемого транспортного средства, цену за единицу);

· Целесообразно использовать «жесткие» требования к участникам (более высокий уровень конкуренции при использовании 44-ФЗ), рекомендуется корпоративным заказчикам использовать требования закона 44-ФЗ;

· Необходимо ввести качественную оценку эффективности использования субсидий;

· Более широко использовать право высшего исполнительного органа субъекта РФ наделять уполномоченные органы субъектов, муниципалитетов полномочиями на определение поставщиков для муниципальных заказчиков;

· Закупки автобусов являются дорогостоящими, заказчики зачастую не имеют собственных средств для обновления транспортного парка, поэтому прибегают не только к субсидиям, но и к услугам лизинговых компаний, в виду этого следует проводить более детальный и систематичный контроль за деятельностью лизинговых и кредитных компаний, так как условия долгосрочной аренды транспортного средства в значительной мере влияют на итоговую стоимость закупки;

· Совершенствование методик расчета НМЦК;

· Необходимо создание классификации закупаемой продукции на уровне заказчика в отношении которых должны применяться единые подходы к определению НМЦК.



Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации;

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ;

3. Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу с 1.01.2014 года);

4. Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;

5. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

6. Федеральный закон Российской Федерации от 26.07.2006
N 135-ФЗ «О защите конкуренции»;

7. Распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 N 471-р «Об утверждении перечня товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)»;

8. Постановление Правительства РФ от 21.06.2012 N 616 «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме»;

9. Государственная программа РФ «Внедрение газомоторной техники с разделением на отдельные подпрограммы по автомобильному, железнодорожному, морскому, речному, авиационному транспорту и технике специального назначения на 2015-2020 гг.»;

10. Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 20 апреля 2015 г. № 881 «Об утверждении формы заявки о предоставлении субсидии на закупку автобусов и техники для жилищно-коммунального хозяйства, работающих на газомоторном топливе, в рамках подпрограммы «Автомобильная промышленность» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»;

11. Федеральный закон от 28.12.2013 N 396-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [ред. от 29.12.2015];

12. Энергетическая стратегия России до 2030г., [Электронный документ] (http://www.minenergo.gov.ru/aboutminen/energostrategy/) Проверено 25.02.2016;

13. Федеральный закон "О внесении изменений в ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности" от 13.07.2012;

14. Распоряжение Правительства РФ от 13.05.13 N 767-р «О регулировании отношений сфере использования газомоторного топлива»;

15. Постановление Правительства РФ от 20.06.13 N 518 «О Программе подготовки к проведению в 2018 году в РФ ЧМ по футболу»;

16. Постановление Правительства РФ от 08.10.2014 N 1027 (ред. от 17.03.2015) «Об утверждении Правил предоставления субсидий на закупку автобусов и техники для жилищно-коммунального хозяйства, работающих на газомоторном топливе, в рамках подпрограммы «Автомобильная промышленность" государственной программы Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»;

17. Распоряжение Правительства РФ от 27 ноября 2014 г. №2354-р «Об утверждении распределения субсидий, предоставляемых в 2014 году на закупку автобусов и техники для жилищно-коммунального хозяйства, работающих на газомоторном топливе»;

18. Экологическая доктрина РФ, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р, [Электронный документ] (http://www.unepcom.ru/publications/eco-doctrina) Проверено 17.12.2015;

19. «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», от 30 апреля 2012 года, [Электронный документ] (http://www.kremlin.ru/events/president/news/15177) Проверено 2.02.2016;

20. Приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 №567 «Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)»;

21. Письмо Заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы М.С. Ликсутова от 25.03.2015 №17-35-17425/4;

22. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд Томской области за счет средств, выделенных на приобретение автотранспорта для учреждений здравоохранения и образования в 2014-2015 годах (выборочно)»;

23. Приказ Минпромторга России от 23.04.2010 N 319 (ред. от 27.12.2013) «Об утверждении Стратегии развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 года», [Электронный документ] (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_104193/) Проверено 11.03.2016;

24. Распоряжение Правительства РФ от 17.07.2015 N 1393-р «Об утверждении распределения субсидий, предоставляемых в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на закупку автобусов и техники для жилищно-коммунального хозяйства», [Электронный документ] (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_183072/) Проверено 11.01.2016;

25. Соглашение Минпромторга и правительства г. Москва от 23.12.2014 № 14412.1615173.20.28;

26. Распоряжение от 27.01.15 №98-р «План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2014 г., [Электронный документ] (http://government.ru/docs/16639/) Проверено 15.05.2016;

27. Письмо в адрес Минпромторга России от 12.03.2015 №17-35-174254/4;

28. Государственная программа Республики Татарстан «Развитие рынка газомоторного топлива в Республике Татарстан на 2013 - 2023 годы», [Электронный документ] (http://prav.tatarstan.ru/rus/file/pub/pub_176507_enc_25613.pdf) Проверено 23.04.2016;

29. Постановление Правительства РФ от 14 июля 2014 года № 656 «Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

30. Закон Костромской области от 25 июня 2003 года N 127-ЗКО «О ГАЗОМОТОРНОМ ТОПЛИВЕ» с изменениями от 11.12.14, [Электронный документ] (http://docs.cntd.ru/document/802007313) Проверено 22.03.2016;

31. Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 20 апреля 2015 г. № 881 “Об утверждении формы заявки о предоставлении субсидии на закупку автобусов и техники для жилищно-коммунального хозяйства, работающих на газомоторном топливе, в рамках подпрограммы «Автомобильная промышленность» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»;

32. Отчет о результатах проверки целевого и эффективного использования средств бюджета Республики Татарстан, выделенных в 2011 - 2013 годах на закупку произведенных на территории государств - участников единого Экономического пространства, за исключением Республики Казахстан автобусов, работающих на газомоторном топливе, трамваев и троллейбусов, Счетная палата Татарстана, [Электронный документ] (http://www.sprt.tatar/files/otchet_mintrans_14.pdf) Проверено 08.04.2016;

33. Едина информационная система в сфере закупок, [Электронный ресурс] (www.zakupki.gov.ru) Проверено 10.05.2016;

34. Тарабаев П.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд//Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010. - С. 19;

35. Кузнецова И. В., Кулакова Н. В., Маслова Н. С. Административная ответственность за правонарушения в сфере размещения государственных и муниципальных заказов // Методические материалы НИУ ВШЭ, 2012. - № 1. - С. 15-23;

36. Иванов А.В., Николаева Н.В., Корпоративные закупки, их преимущества и недостатки, предложения по оптимизации, 2008 - С. 30, [Электронный документ] (http://gov.cap.ru/HOME/15/elena/kahestvo/rohb/vniir.pdf) Проверено 19.02.2016;

37. Маслова Н. С., Серажетдинов Р. Р., Кинякин Р. Е., Пискарев А. Определение начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), второе издание, переработанное и дополненное. [б.и.], 2015 - С.3-27;

38. Иванова О.В., Методика комплексной оценки эффективности государственных закупок Орловской области// Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки, 2010 - №2;

39. Демидова О. А., Балаева О. Н., Яковлев А. А., Способы закупок в России и их характеристики: эмпирический анализ на микроданных// Академическое приложение к журналу Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2011 -№ 6 - С. 2-14;

40. Калинин А. М. Оценка эффективности системы государственных закупок России// Общество и экономика, 2004 - №10;

41. Балаева О. Н., Коробейникова Л. С. Сколько стоят процедуры госзакупок? Эмпирическая оценка с позиций заказчика// препринт WP8/2014/01; Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2014. - Серия WP8 «Государственное и муниципальное управление» - 44 с;

42. Аналитический портал отрасли права, [Электронный ресурс] (http://отрасли-права.рф/article/12203) Проверено 26.11.2015;

Источники, специфичные для отрасли

43. Всероссийская конференция «О применении газомоторного топлива на транспорте: проблемы и перспективы»// Торгово-промышленная палата РФ, 2015 - [Электронный доступ] (https://tpprf.ru/ru/announcements/v-tpp-rossii-proydet-vserossiyskaya-konferentsiya-o-primenenii-gazomotornogo-topliva-na-transporte-p-i106593/) Проверено 23.12.2015;

44. Отчеты круглого стола «Приобретение подвижного состава и перспективы применения в конструкции автобусов агрегатной базы отечественного производства»// Центр импортозамещения и локализации, [Электронный доступ] (http://importnet.ru/publications/14.10.15/561e6bc9e6f4bf542190af24/) Проверено 27.11.2015;

45. XVII Международная специализированная выставка газовой промышленности и технических средств для газового хозяйства «Рос-Газ-Экспо» «Группа ГАЗ», 2015 [Электронный доступ] (http://farexpo.ru/gas/exhibition/about/) Проверено 17.03.2016;

46. Информационный портал «Газпром - газомоторное топливо», [Электронный доступ] (http://gazprom-gmt.ru/retail/#about) Проверено 13.02.2016;

47. Природный газ как газомоторное топливо// Информационный портал Про-Газ, [Электронный доступ] (http://www.pro-gas.ru/images/data/gallery/0_5715_Gaz_kak_toplivo-doklad.pdf) Проверено 06.03.2016;

48. Национальный центр распространения информации ЕЭК ООН, доклад о газомоторном топливе, [Электронный доступ] (http://docs.cntd.ru/document/802007313) Проверено 14.01.2016;