Проблемы обеспечения государственных закупок

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Транспортные средства как объект закупки

1.1 Анализ рынка автобусов 2013-2015 гг

1.2 Анализ рынка газомоторного транспорта

2. Анализ закупочной практики по 44-ФЗ и 223-ФЗ

2.1 Сравнительный анализ Законов № 223-ФЗ и № 44-ФЗ

2.2 Анализ закупок городских автобусов большой вместимости

2.2.1 Критерии оценки правоприменительной практики

2.2.2 Результаты мониторинга закупочной практики

3. Закупочные практики регионов

3.1 Анализ закупок автобусов в 2014 г

3.1.1 Закупочная практика г. Москва

3.1.2 Закупочная практика Томской области

3.2 Анализ закупок автобусов в 2015 г

3.2.1 Закупочная практика Татарстана

Заключение

Библиографический список

Приложения

Приложение 1. Нормы токсичности выхлопа для России

Приложение 2. Государственные программы стимулирования развития производства и потребления газомоторного транспорта

Приложение 3. Результаты мониторинга закупочной практики



Введение

Государственные, муниципальные и корпоративные закупки направлены не только на удовлетворение государственных, муниципальных и корпоративных нужд, что особенно важно для социально значимых отраслей, где необходимо соблюдение баланса высокого качества товара, работы или услуги и принципа экономии бюджетных средств, но и являются эффективным инструментом государственной политики. Институт закупок активно развивается за рубежом и в нашей стране, так объем закупок, проводимых в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - 44-ФЗ) и Федеральным законом Российской Федерации от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - 223-ФЗ) в 2015 г. составил 5,6 млн. руб. по 3,3 млн. заключенных контрактовЕдиная информационная система в сфере закупок, Общественный контроль, URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/analytics/public-control.html;.

На сегодняшний день отечественными и зарубежными исследователями были систематизированы подходы оценки эффективности закупок, изучена закупочная практика См, например, Иванова О.В., Методика комплексной оценки эффективности государственных закупок Орловской области, Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки, №2, 2010 г.; L Carpineti, G Piga, M Zanza, The variety of procurement practice: evidence from public procurement, 2006; . В то же время оценка в основном производится в общей совокупности продукции или в разрезе заказчика. Отсутствует анализ «лучших практик» закупок транспортных средств.

Стоит отметить, что в РФ на сегодняшний день нет единой методики определения эффективности, поэтому данное исследование сконцентрировано лишь на узкой формулировке, наиболее подходящей для последующего анализа. Здесь и далее эффективность выражается в максимальном снижении стоимости закупаемых товаров, работ, услуг (далее - продукция) установленного качества за счет повышения уровня конкуренции закупочных процедур, фиксирования оптимальных требований к потенциальным поставщикам, подрядчикам, исполнителям (далее - участники закупки) и других значимых факторов.

При том видится, что анализ отдельной товарной группы является актуальным и важным в виду специфики продукции, имеющихся дополнительных нормативно-правовых актов, ограничений и т.д. При анализе закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц как правило акцент делается на изучение положений о закупках. Однако необходимо акцентировать внимание именно на практику использования закупочных процедур, в связи с предоставляемой свободой действий заказчика в рамках 223-ФЗ и тесной связью субъектов закона с государственным сектором.

Настоящая работа посвящена общественному транспорту, а именно наиболее значимой его группе автобусам. Обеспеченность автобусных парков современными вместительными транспортными средствами, отвечающими европейским стандартам качества затрагивает множество социальных, экономических и экологических аспектов, среди которых транспортировка граждан, что особенно актуально во время проведения больших международных мероприятий (например, предстоящий Чемпионат Мира по футболу в 2018 г, который будет проходить одновременно в 18 регионах РФ); снижение выбросов вредных веществ в окружающую среду и повышение энергетической эффективности; снижение эксплуатационных затрат.

Необходимо отметить низкую степень проработанности темы закупок автотранспортных средства в российских и зарубежных научных работах, особенно слабо затронут практический аспект осуществления таких закупок, что скорее всего связано спецификой продукции и со сложностью сравнения закупочных параметров. В данной работе основной акцент сделан на практику проведения закупок газомоторных автобусов большой вместимости, являющихся передовыми и субсидируемыми государством, в том числе благодаря проведению на территории России международных мероприятий (Летняя универсиада в Казани 2013 г., Зимние Олимпийские игры в Сочи 2014 г., Чемпионат мира по водным видам спорта 2015 г, предстоящий Чемпионат мира по футболу 2018 г). Таким образом, работа будет полезной не только для научного сообщества, но и для практикующих специалистов, занимающихся внедрением закупочного инструментария относительно закупок транспортных средств в своих организациях.

В качестве объекта исследования были выбраны закупочные процедуры транспортных средств для государственных, муниципальных нужд РФ (субъекты 44-ФЗ), корпоративных нужд (субъекты 223-ФЗ) в условиях неизменно высокой социально-экономической значимости транспортной сферы и необходимости прозрачного и целевого использования финансовых ресурсов, выделяемых отрасли.

Предмет исследования - стратегии осуществления закупок транспортных средств.

Цель работы - оценка эффективности закупочных систем субъектов Законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ в рамках обеспечения государственных и корпоративных нужд в автотранспорте.

Для выполнения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Определить специфические особенности транспортных средств как объекта закупки, обуславливающие особенности закупки;

2. Охарактеризовать основные модели поддержки закупок автобусов, с выделением закупок газомоторных автобусов с помощью государственных, муниципальных и корпоративных закупок;

3. Провести сравнительный анализ Законов № 223-ФЗ и № 44-ФЗ в части способов, которые можно использовать при закупке транспортных средств;

4. Сформировать критерии оценки правоприменительной практики;

5. Сравнить закупочные практики по 44-ФЗ и 223-ФЗ с целью определения наиболее эффективных способов проведения закупки;

6. Разработать методические рекомендации государственным, муниципальным и корпоративным заказчикам по проведению закупок общественного транспорта;

Методы исследования

В данной работе применялись анализ литературы (нормативно-правовые акты, статьи в научных и отраслевых изданиях, материалы отраслевых конференций, ведомственные аналитические материалы, аудиты контрольных органов РФ и субъектов), анализ закупочной практики генеральной совокупности.

Эмпирической базой являются закупочные данные, полученные в единой информационной системе (www.zakupki.gov.ru).

Несмотря на наличие отраслевой специфики и явной приверженности заказчиков к местным (региональным) производителям, представляется, что существуют единые принципы закупок для государственных (муниципальных) и корпоративных нужд, выполнение которых способствует достижению целей закупочной деятельности, таких как выбор лучшей продукции, экономия бюджетных средств, стимулирование отечественного автопроизводства.

Гипотезой исследования служит следующее утверждение: закупочная практика не обеспечивает эффективное использование бюджетных средств и удовлетворение нужд государственных (муниципальных) и корпоративных заказчиков в рамках закупки транспортных средств. Процедуры закупки транспортных средств однотипны и, следовательно, могут быть сформулированы единые рекомендации для заказчиков.

Научная новизна

Изучена закупочная практика последних лет специфичной отрасли - закупка транспортных средств, с привязкой к действующим государственным и региональным программам субсидирования, а также в разрезе программ развития транспортной структуры регионов-участников крупных международных мероприятий. Выявлены правовые нормы, требующие изменений. Материалы исследования могут быть использованы заказчиками в рамках формирования и модернизации собственных систем закупок транспортных средств.

Цель, задачи, объект, предмет и гипотеза исследования обусловили структуру работы, которая состоит из трех глав, списка использованных источников и литературы, приложений.



Глава 1. Транспортные средства как объект закупки

1.1 Рынок автобусов 2011-2015 гг.

Общественный городской транспорт является социально важной отраслью, неотъемлемой составляющей инфраструктуры любого крупного мегаполиса. Самым распространённым видом общественного транспорта неизменно остаются автобусы. Именно на автомобильные дороги приходится наибольшая протяженность путей сообщения, а автобусы обеспечивают перевозку более полвины всего пассажиропотока. При рассмотрении пассажирооборота транспорта общего пользования, рассчитанного в млрд. пассажиро-киллометрах, автобусы занимают второе место после транспортной авиации, что связано с большими расстояниями перевозок воздушным транспортом (рис. 1, рис. 2). Однако, стоит заметить возрастающую конкуренцию со стороны маршрутных такси и использования личного автотранспорта, именно поэтому стимулирование развития рынка современных автобусов позволит не только удовлетворить потребность граждан в общественном транспорте (что особенно актуально для льготных категорий населения), но и разгрузить дороги, уменьшить объем вредных выбросов. Расширение автобусных парков наиболее актуально в преддверие крупных международных мероприятий, таких как предстающий Чемпионат Мира по футболу в 2018 г.



Рис. 1 Перевозки пассажиров по видам транспорта, %

Рис. 2 Динамика пассажирооборота транспорта общего пользования, млрд. пасс-км.

Согласно стратегии развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и транспортной стратегии до 2030 года Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года № 1734-р; автомобильная промышленность, как ключевой элемент всего российского машиностроения, влияет на социально-экономический уровень развития страныПриказ Минпромторга России от 23.04.2010 N 319 (ред. от 27.12.2013) "Об утверждении Стратегии развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 года", URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_104193/. Ожидается, что в рамках систематического госзаказа на автомобильную технику к 2020 году доля автобусов отечественного производства в общем объеме потребления на внутреннем рынке составит 99%

Оценка макроэкономических параметров развития автопроизводства в России представлена в таблице 1.

Табл. 1 Основные макроэкономические параметры

Параметр	2009	2020 (прогноз)	Источник данных
Вклад автомобильной промышленности в ВВП, %	0,57%	2,38%	Минэкономразвития РФ
Объём внутреннего рынка, тыс. шт
- в целом	1557,4	4116,6	Минпромторг РФ
- автобусы
Внутренне производство
- в целом	723,6	3745	Минпромторг РФ
- автобусы	11,6	35

По данным Министерства транспорта России проанализируем основные показатели транспортной стратегии РФ в период до 2030г. Перевозки пассажиров продолжают падать по всем видам общественного транспорта кроме воздушного; транспортное машиностроение, в частности производство автобусов, зависит от множества внешних факторов. Под производство автобусов подразумевается создание новых автобусов всех классов кроме особого малого, который относится к категории легких коммерческих автомобилей (LCV). На сегодняшний день автобусный парк во многих субъектах признан устаревшим и требует закупки новых транспортных средств, однако бюджетных средств не хватает на столь дорогостоящие закупки. Будем относить к новым автобусы, эксплуатируемые менее 5 лет. Лидерами являются Центральный федеральный округ - 58,6% от общего автобусного парка, Приволжский ФО - 53,5%. Наиболее старые автобусные парки в Северокавказском (10,1%) и Дальневосточном (14,2%) округах. В целом по стране только около четверти автобусов относится к новым (27%) и почти половина (45%) находятся в эксплуатации более 10 лет По данным информационно-статистического бюллетеня Транспорт России за январь-декабрь 2014 года, Минтранс РФ.

В России с 2013 года имеет место негативная тенденция на рынке автобусов, что связано с ухудшением макроэкономической конъюнктуры - замедлением темпов развития российской экономики (прирост ВВП и индекса потребительских цен), ослаблением национальной валюты, динамика цен на нефть, уровня потребительской способностиАвтомобильный рынок России: результаты 2015 года и перспективы развития, февраль 2016 г., http://www.1gai.ru/publ/516323-avtomobilnyy-rynok-rossii-rezultaty-2015-goda-i-perspektivy-razvitiya.html (рис.3, рис.4).

Рис. 3 Производство автобусов, тыс. шт



Рис. 4 Динамика продаж транспортных средств, тыс. шт

В то же время наблюдается усиление государственной поддержки - рост числа и объёмов госзаказа. В рамках выполнения Антикризисный плана была предоставлена государственная поддержка автобусного производства Распоряжение от 27.01.15 №98-р «План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2014 г., URL: http://government.ru/docs/16639/. Однако, предотвратить снижение объемов производства не удалось, так в 2013 г. автобусами было перевезено 11344,1 млн. человек, в 2014 г. показатель снизился на 1,5%, в 2015 г. спад продолжился и количество пассажиров снизилось на 1,2% относительно 2014 г. В количественном выражение производство автобусов в 2015 году составило 37 тыс. штук (83 % по отношению к 2014 г.). Принятые меры позволили смягчить возможное более глубокое падение объемов производства отечественного транспорта, но не предотвратить его.

Аналогичная ситуация наблюдается и в расчете пассажиро-километров, стоит отметить колебания показателей в помесячной структуре, что связано с сезонностью использования общественного транспорта.

При этом структура производства осталась почти неизменной. Явным лидером вновь стала группа ГАЗ, в которой объединены пять компаний, выпускающих автобусы - ООО «ПАЗ» (г. Павлово), ООО «ЛиАЗ» (г. Ликино-Дулево), ООО «КАВЗ» (г. Курган), ОАО «ГолАЗ» (Московская область), ОАО «АЗ «Урал» (г. Миасс). ООО «ПАЗ» обеспечивает 69,8% всего рынка, на втором месте ООО «ЛиАЗ» с 12,3% рынка, около 4% приходится на компании ОАО «НЕФАЗ» (г. Нефтекамск), ОАО «ВОЛГАБАС» (г. Волгоград), ООО «КАВЗ» (рис.5).

Рис. 5 Структура производства автобусов в РФ в 2014 г., %

В 2015 г. лидерство сохранили за собой компании ООО «ПАЗ» и ООО «ЛиАЗ», обеспечившие 76,2% и 13,6% рынка новых автобусов соответственно. Остальным компаниям не удалось повысить свои показатели, ОАО «НЕФАЗ» и ООО «ВОЛГОБАС» уменьшили долю своего участия на 2% (рис.6).



Рис. 6 Структура производства автобусов в РФ в 2015 г., %

Рынок автобусов в России в большей степени представлен отечественным производителями, чья суммарная доля составила в 2015г. более 90%. Более того наблюдается тенденция перераспределения рынка в пользу местных компаний, что подтверждается положительными изменениям долей рынка в 2015 году относительно 2014 года для отечественных производителей и спадом для иностранных брендов (табл.2, табл.3).

Табл. 2 Рынок отечественных производителей, %

Компания	Доля рынка в 2014г. (%)	Доля рынка в 2015г. (%)	Изменение доли
ПАЗ	57,5	60,3	+
ЛиАЗ	10,3	11,7	+
НЕФАЗ	3,1	6,7	+
МАЗ	7,8	6,0	-
КАВЗ	2,9	3,3	+
Волгобас	1,4	3,0	+

Табл. 3 Рынок иностранных производителей, %

Компания	Доля рынка в 2014г. (%)	Доля рынка в 2015г. (%)	Изменение доли
Marcopolo	0,8	1,3	+
Hyundai	3,7	0,9	-
Iveco	0,7	0,8	+
MAN	0,6	0,3	-
King Long	1,6	0,3	-

Необходимо отметить наличие мер протекционизма автопроизводителей Постановление Правительства РФ от 14 июля 2014 года № 656 «Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд», так по данным 2014-2015 гг. доля автобусов иностранных марок составила всего 1% в общем объема (зарубежные бренды, выпускаемые на территории РФ: «КАМАЗ-Марко» -Bravis (Нефтекамск), «Кузбасс-Авто» -Hyundai (Кемерово), «BAW-Rus Motor» - BAW (Ульяновск)).

Рост темпа продаж в регионах разнится и в значительной мере связан с государственной поддержкой (объем выделенных бюджетных средствах в рамках программ софинансирования). Лидирующие позиции из года в год сохраняют Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Нижегородская область, Башкортастан, Краснодарский край, Ханты-Мансийский автономный округ. Стоит отметить, что все эти регионы являются пилотными в рамках госпрограммы РФ по внедрению газомоторной техники с разделением на отдельные подпрограммы по видам транспорта на период 2015-2020 гг.

Основным покупателем автобусов является государство, то есть закупки осуществляются за счет бюджетных средств для внутригородских и междугородних пассажироперевозок. Таким образом, рынок автобусов в силу своей специфики и социальной значимости в меньшей степени чем сегменты легковых автомобилей и грузового транспорта подвержен влиянию экономических факторов, что способствует относительно стабильному уровню продаж в период экономического кризиса и ослабления национальной валюты. Развитие рынка автобусов невозможно без мер государственной поддержки, направленных на все заинтересованные стороны. Закупка вместительных автобусов, отвечающим всем современным нормам (наличие мест для людей с инвалидностью, соответствие экологическим стандартам, удобство и т.д.), является дорогостоящей и поэтому без помощи государства многие регионы не могут укомплектовать и обновить автобусные парки. Реализуемые меры господдержки спроса на автомобильном рынке в 2015 г. составили 43,3 млрд. рублей, тем самым был предотвращен обвальный спад объема закупаемых транспортных средств, несмотря на то, что общий спрос оказался ниже уровня кризисного 2009 г. (падение рынка удалось сдержать на 21%) Минпромторг России, Динамика автомобильного рынка России 2008-2015гг.;. По прогнозам Министерства промышленности и торговли РФ без продления действия мер государственной поддержки рынок может упасть на 40%, что на 10% ниже критичного уровня загрузки мощностей Замминистра Минпромторга Морозов. В бюджете РФ на 2016 г. заложена сумма в 5,2 млрд. рублей на финансирование субсидирования процентной ставки для производителей транспортных, однако выделение бюджетных ассигнование на другие меры поддержки, такие как автокредитование, субсидирование госзакупок электротранспорта, не предусмотрено. Кроме программы поддержки спроса отдельно реализуется программа льготного автолизинга. В рамках поддержки автомобильной промышленности была принята Программа льготного автолизинга, распространяющаяся в то числе на автобусы, которая действовала в период с 15 мая 2015 г. до конца года. Покупателям предоставлялись скидки на покупку нового транспортного средства, произведенного в 2015 г., в размере авансового платежа 10% - 50% стоимости транспортной единицы, при этом максимальный размер скидки составил 500000 рублей на один предмет лизинга, 10 млн. рублей на лизингополучателя. Программа оказалась привлекательной для лизинговых организаций, согласно данным Минпромторга 45 компаний из реестра лизинговых организаций РФ стали ее участниками. В перечень вошли как компании банковского сектора (например, ООО «ВТБ лизинг», ЗАО «Сбербанк лизинг», ООО «Райффазен-лизинг»), так и непосредственные представители автопромышленной отрасли (АО «Лизинговая компания «КАМАЗ», ООО «МАН Файненшл Сервисес»). Данная гетерогенность с одной стороны предоставляет покупателям выбор наиболее выгодных условий, с другой стороны, повышает коррупционный риск, так как перечни моделей транспортных средств, размер аванса, платежей и другие условия лизинговые организации прописывают на свое усмотрение в лизинговых договорах. В целом, эксперты и участники рынка признали программу успешной, так, в 2015 г. до 80% сделок на закупку транспорта проходили при государственной поддержке Аналитическое агентство Автостат, В госпрограмме льготного автолизинга участвуют 45 лизинговых организаций, 11.06.15, URL: http://www.autostat.ru/news/21635/;. Целесообразно продолжить стимулирование рынка через предоставление государственных субсидий.

1.2 Газомоторный транспорт

транспортный закупка автобус городской

В связи с тем, что последние несколько лет значительные бюджетные средства выделяются на субсидирование закупки именно газомоторных транспортных средств и направление обозначено как перспективное, видится целесообразным проанализировать общие тенденции газового рынка и производства газомоторных автобусов.

Развитие газомоторного транспорта активно обсуждается с середины 2012 года, в конце того же года Д.А. Медведев поручил профильным министрам сформулировать рабочие предложения по субсидированию региональных закупок газомоторных автобусов, изменение требований по технической безопасности и развитию газомоторной инфраструктуры Аналитическое агентство Автостат по данным Коммерсанта, Автобусам добавят газ, 14.05.13, URL: http://www.autostat.ru/articles/13389/;. Резолюция Энергетической Комиссией ООН предполагает переход 25% транспортного парка ЕС на альтернативные виды топлива к 2020 году. Россия для поддержания конкурентоспособного положения на мировом рынке также должна уделить особое внимание развитию газомоторного транспорта, претендующего «на тему национальной идеи» Cовещание премьер-министра Д.А. Медведева с представителями автопроизводителей, Аналитическое агенство Автостат, 2013г., URL: http://www.autostat.ru/articles/13155/;.

Проанализируем газомоторный рынок за период 2013-2015гг. и рассмотрим тенденции его развития. Согласно данным Энергетической стратегии России до 2030г. РФ является мировым лидером по запасам природного газа (23%), лидирует по объемам ежегодной добычи природного газа (25% мировой торговли энергоносителем, в том числе в странах Содружества Независимых Государств (СНГ) и на европейском рынке) МинЭнерго, Энергетическая стратегия России до 2030г., http://www.minenergo.gov.ru/aboutminen/energostrategy/;.

Развитие отечественной экономики невозможно без учета экологических приоритетов в современных условиях глобализации. В России неоднократно предпринимались меры по решению экологических проблем на государственном и региональном уровнях, среди которых наиболее фундаментальными стали принятие Экологической доктрины РФ (2002) Экологическая доктрина РФ, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р, URL: http://www.unepcom.ru/publications/eco-doctrina;, выработки государственной политики экологического развития России на период до 2030 года (2012) «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», от 30 апреля 2012 года, URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/15177;. В разрезе государственных закупок ключевым стало принятие Федерального закона РФ № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (2013) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 29.12.2015) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/;. Так, согласно ст. 32 ч. 1 п. 1 заказчик в закупочной документации может устаналивать экологические характеристики объекта закупки; в соответствии с ст.34 ч. 16 заказчик имеет право использовать в качестве критерия стоимость жизненного цикла товара часть 16 в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 396-ФЗ;. В соответствии с Техническим регламентом № 609 регламентируются требования к содержанию вредных веществ в выбросах транспортных средств, произведенных на территории РФ; закреплен экологический класс Евро-5, соответствии которому обязательно с 1 января 2016 года. Новый экологический стандарт распространяется не только на ввозимые из-за рубежа транспортные средства, но и на отечественных производителей. Данный регламент стимулирует развитие газомоторного рынка, так как двигатель, работающий на природном газе, соответствует Евро-5 Газпром газомоторное топливо, http://gazprom-gmt.ru/retail/#about;.

Активно государственные меры поддержки развития газомоторной техники начали применяться в 2013г., за два года использования намечена положительная тенденция увеличения количества газомоторных автобусов (рис.7) и сопутствующей инфраструктуры (рис.8), однако для выполнения планируемых показателей развития до 2020г., необходимо повысить эффективность реализации программ. На сегодняшний день в России работает 252 автомобильные газовые наполнительные компрессорные станции (АГНКС), к 2020 году их число по прогнозам должна увеличиться до 2 000 пресс-служба «Газпром газомоторное топливо»;.

Рис.7 Количество газомоторных автобусов(тыс.ед.) По данным государственной программы РФ «Внедрение газомоторной техники с разделением на отдельные подпрограммы по автомобильному, железнодорожному, морскому, речному, авиационному транспорту и технике специального назначения» на 2015-2020 гг.;



Рис. 8 Количество объектов сервисной инфраструктуры для газомоторного автотранспорта (ед.)

Ряд экспертов относится со скепсисом к газовой реформе, отмечая неготовность России к переходу автобусов на газовое топливо, так отмечается неразвитость газовой инфраструктуры (отсутствует синхронизация перевода автобусов на ГМТ и строительства АГНКС), недостаточное количество автозаправочных станций, трудоемкость переустановки оборудования и его дороговизна, потеря багажного объема и мощностей транспортной единицы. Особое внимание стоит уделить формированию положительного имиджа газомоторных автобусов среди населения, так как на сегодняшний день популярно ложное общественное мнение о повещенной взрывоопасности газовых баллонов. Целесообразно по опыту «Группы ГАЗ» сделать обязательным требованием оснащение газовых автобусов датчиками-газоанализаторами, которые в случае утечки газа сигнализируют о нештатной ситуации водителям или диспетчерам XVII Международная специализированная выставка газовой промышленности и технических средств для газового хозяйства «Рос-Газ-Экспо» «Группа ГАЗ»; . Также тревожит монозависимость отечественной экономики и отрасли энергетики от природного газа, на который приходится более половины внутреннего потребления топливно-энергетических ресурсов. Однако, в рамках реализации энергетической стратегии РФ до 2030 г. и совершенствования структуры топливно-энергетического баланса предполагается снижение доли газа в структуре внутреннего потребления топливно-энергетических ресурсов с 52 до 46 - 47% в пользу повышения значимости нетопливной энергетики с 11 до 14% Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года», https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_94054/dbfe29ce01b904ee8622f75200fa06c95b55648e/;.

В России на сегодняшний день существует ряд ограничений, препятствующих развитию производства и эксплуатации газомоторного транспорта. Основным пробелом является несовершенное правового регулирование в сферах предоставления налоговых льгот, поддержка регионов по внедрению газомоторного транспорта на муниципальном уровне. Также требуют переработки технические стандарты, например, ряд нормативных актов не учитывает, что сегодня при производстве газобаллонного оборудования (ГБО) используются импортные детали, советующие более высокому качеству и отвечающим требованиям 67, 110, 115 правил Европейской экономической Комиссии.

Рассмотрим преимущества и возможные риски для различных агентов, заинтересованных в переводе транспорта на использование газа в качестве топливо: государство, производители транспортных средств, поставщик газа (ОАО «Газпром»), потребители Современное состояние, перспективы и проблемы развития газомоторного рынка в России// Нефтегазовое дело: электронный научный журнал. 2014. №1, URL: http://ogbus.ru/authors/Kotov/Kotov_4.pdf; (табл. 4).

Табл. 4 Преимущества и риски агентов

Сторона	Преимущества использования газа	Возможные риски
Государство	• Рациональное использование природных ресурсов; • Снижение цены на топливо как фактор снижения темпов инфляции; • Развитие малого и среднего бизнеса • Сокращение бюджетных расходов • Сокращение негативного влияния транспорта на окружающую среду	• Уменьшение налоговых поступлений; • Затраты на регулирование газомоторной отрасли
Производители газомоторных автобусов, ОАО «Газпром»	• Охват новых сегментов транспортного рынка; • Государственные субсидии; • Снижение затрат на горюче-смазочные материалы	• Риск слабого спроса; • Неразвитое нормативное регулирование отрасли; • увеличение массы автомашин (уменьшение грузоподъёмности, увеличение расхода горючего)
Потребители	• Доступность топлива для личных нужд; • Экономия на ремонте: -износоустойчивость и долговечность двигателя	• Слаборазвитая инфраструктура - пробег до ближайшей АГНКС, специальное техническое обслуживание; • Расходы на переоснащение транспорта

Россия не является новатором в развитии газомоторного транспорта и стимуляции государственного заказа в данной отрасли. Поэтому необходимо изучить международный опыт с целью заимствования лучших практик и их адаптации в условии России. Так как изучение зарубежного опыта не является основной целью исследования ограничимся кратким перечнем выявленных финансовых, нормативно-правовых, технических, организационных мер стимулирования развития газомоторного транспорта в мире, оказывающего влияние на расширение закупок в данной сфереТокарев А.Н., Социально-экономические аспекты использования газомоторного топлива// Всероссийский экономический журнал, URL:http://econom.nsc.ru/eco/arhiv/ReadStatiy/2008_10/Tokarev.htm. Среди наиболее распространенных мер: государственное софинансирование закупки газомоторного транспорта в виде дотаций, грантов (Великобритания, Австралия, Канада, Чехия (до 2013г.), Малайзия); преимущества на получение муниципального заказа (Франция, Италия, США, Иран); налоговые льготы, в том числе отсутствие ввозных пошлин (США, Япония, Франция, Чехия); обязательные технические требования для транспортных средств (Великобритания, Италия, Хорватия, Франция, Китай)

Меры государственного стимулирования, направленные на увеличение спроса на газомоторные автобусы для обеспечения государственных (муниципальных) и корпоративных нужд в РФ и расширения предложения со стороны отечественных производителей представлены в Приложении 2.

Таким образом, как показывает анализ посредством госзаказа (корпоративного) государство может стимулировать региональное развитие в части транспортной и газовой инфраструктуры, что в совокупности обеспечивает удовлетворение государственных (муниципальных) и корпоративных нужд в автобусах, соответствующих мировым стандартам выбросов и безопасности. Поддержка закупок автобусов имеет не только социальную, но и экономическую и политическую значимость. В последние годы наблюдается активное внедрение государственных программ по стимулированию транспортной и газомоторной отраслей, выделяются значительные бюджетные средства, поэтому особо актуальным является эффективность решений, принимаемых заказчиками в процессе закупок. Для этого проведем анализ закупочной практики с целью выявления существующих закономерностей и недостатков, на основе которых предполагается сформулировать рекомендации для заказчиков, закупаемую их транспортные средства.



Глава 2. Анализ закупочной практики по 44-ФЗ и 223-ФЗ

2.1 Сравнительный анализ Законов № 223-ФЗ и № 44-ФЗ

Период 2010-2014 гг. характеризуется развитием системы государственного (муниципального) и корпоративного заказа в рамках принятия Федеральных законов от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - 44-ФЗ)Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/70353464/#ixzz414eh1600; и от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", URL: http://base.garant.ru/12188083/; (далее 223-ФЗ). Предпосылками их принятия стала необходимость изменений нормативного регулирования исполнения контрактов, уменьшения коррупционных рисков, повышение информационной открытости государственного и общественного контроля. Новые законы направлены в первую очередь на обеспечение возможности проведения закупочных процедур, ориентированных на результат.

Как уже было отмечено во введении, основной целью данного исследования служит оценка эффективности закупочных систем субъектов № 223-ФЗ и №44-ФЗ. Для этого необходимо изучить соблюдаются ли принципы развития конкуренции среди участников закупки (доступность, равные условия), выполняется ли принцип экономии бюджетных средств, оценить уровень удовлетворенности потребностей заказчика.

Для более полного анализа были изучены закупочные процедуры, проведенные в период 2011-2015 гг., поэтому ряд из закупочных процедур проводился на основании Закона 94-ФЗ - предшественника 44-ФЗ. Таким образом, анализ также позволит оценить результативность внесенных изменений в части законодательного регулирования.

Прежде всего необходимо обозначить выборочные положения и различия законов, регулирующих закупочную деятельность - 223-ФЗ и 44-ФЗ, необходимые для последующего сравнения и анализа закупочной практики (табл. 5).

Табл. 5 Сравнительный анализ отдельных положений 44-ФЗ и 223-ФЗ

Критерий	44-ФЗ	223-ФЗ
Способы закупки	1.Конкурентные процедуры: - конкурс; -аукцион; -запрос котировок; -запрос предложений 2. Неконкурентные: - закупка у единственного поставщика	Отсутствует перечень способов закупок. Заказчик указывает возможные способы и условия их применения в своем Положении о закупках
Критерии определения победителя	-цена контракта; -расходы на эксплуатацию и ремонт товаров (модель жизненного цикла); -качественные, функциональные, экологические характеристики; -квалификация участников закупки: финансовая обеспеченность, наличие необходимого оборудования, опыт работы, деловая репутация, квалифицированные работники	Критерии прописываются в Положении о закупках. Заказчик вправе не использовать ценовой критерий.
Требования к объекту закупки	Запрет на указание товарного знака, в исключительных случаях обязательно добавление указания на «эквивалент»	Возможность прямой отсылки к конкретному товарному знаку (нет ограничений на использование знаков обслуживания, указаний на патенты)
Информационное обеспечение	Для закупок более 100 тыс. руб. обязательно размещение необходимых документов (их перечень и содержание также определены законом) в единой информационной системе - ЕИС (www.zakupki.gov.ru)	Заказчик вправе не размещать в ЕИС (www.zakupki.gov.ru) информацию о закупках стоимостью менее 100 тыс. руб (500 тыс. руб. в случае, если годовая выручка заказчика превышает 5 млрд.руб.).
Заключение контрактов/ договоров	Запрет по общему правилу изменять существенные условия контракта в процессе заключения или исполнения	Возможность внесения изменений в заключаемый или заключенный договор
Контроль	Различные формы контроля	Ограничение случаев обжалования действий заказчиков в Федеральную антимонопольную службу РФ

В России в 2018 году в 11 городах пройдут мероприятия в рамках Чемпионата мира по футболу (далее - ЧМ по футболу). Подобное международное соревнование является важным элементом для регионального развития: привлечение инвестиций, строительство и реконструкция инфраструктуры городов (в том числе транспортной), увеличение туристических потоков. Предстающий ЧМ - мероприятие более чем масштабное; руководство страны и субъектов-участников должно быть уверено, что регионы готовы в соответствии с международными стандартами. За время мундиаля, по предварительным подсчетам, будет перевезено более 10 млн пассажиров Российская газета, Экономика, Автобусы для болельщиков, 31.03.15 http://www.rg.ru/2015/03/31/avtobus.html;. Так, транспортная сфера требует немедленной модернизации и особенно остро проблема стоит как раз в регионах. На сегодняшний день автобусные парки изношены - 45% автобусов эксплуатируются более 10 лет По данным информационно-статистического бюллетеня Транспорт России за январь-декабрь 2014 года, Минтранс РФ;, региональные транспортные компании не справляются с пассажиропотоками, качество машин не соответствуют нормам безопасности, комфорта, оснащенности для маломобильных групп населения, а также экологическим стандартам. Именно поэтому перед городами- участниками ЧМ была поставлена следующие задачи: эффективное использование транспортного бюджета ЧМ по футболу, обновление старого парка пассажирской техники в кратчайшие сроки. Масштабный процесс развития инфраструктуры общественного транспорта позволит перейти на современные стандарты в сфере пассажироперевозок - регионы стремятся получить негласное звание экологической столицы ЧМ.

В России традиционно закупки общественного транспорта для государственных (муниципальных) и корпоративных нужд активно проводятся в преддверии крупных международных мероприятий. Рассмотрим пример обеспечения автобусами Чемпионата мира по водным видам спорта (далее - ЧМ ФИНА), проведенного в Казани в 2015г. По заявлениям руководства республики Татарстан и Казани одной из основных задач ЧМ ФИНА стало обеспечение транспортировки участников и гостей соревнованийОфициальный сайт 16го ЧМ по видным видам спорта в г. Казань, 2015 г., URL: http://ru.kazan2015.com/ru/transport_team;. Для достижения поставленной цели были разработаны операционный транспортный план; составлены 136 маршрутов движения общественного транспорта; проведены закупки новых транспортных средств и набор квалифицированных водителей (337 человек). В качестве транспортных партеров были выбраны «Авто ВАЗ» (поставка 217 автомобили) и «Буревестник» (автобусы). Стоит отметить, что на официальном сайте транспортной компании Буревестник в разделе имеющегося транспортного парка представлены автобусы только зарубежных производителей: IVICO (Италия), MAN (Германия), NEOPLAN (Германия).

Несмотря на то, что до ЧМ осталось более двух лет, города начали активно закупать новые автобусы. В России вопрос применения газа в качестве моторного топлива начал обсуждаться ещё в 1930-х годах, чему способствовала бурное развитие промышленности и нехватка открытых месторождений нефти Информационный портал Про Газ, Доклад, Природный газ как газомоторное топливо, URL: http://www.pro-gas.ru/images/data/gallery/0_5715_Gaz_kak_toplivo-doklad.pdf ;. Однако, Великая Отечественная Война, разведка запасов Западной Сибири, приватизация муниципального транспорта привели к снижению интереса к газомоторному топливу. Новый подъем отрасли пришёлся на 2012г., когда профильным министерствам было поручено создание программ развития газомоторной отрасли, мер государственной поддержки автопроизводителей газомоторной техники. Рассмотрим нормативно-правовые акты, способствующие стимулированию производства и применению газомоторного топлива и использующего его транспорта:

· Федеральный закон "О внесении изменений в ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности" от 13.07.2012 [13] - введена номенклатура газового топлива, перечень программ по развитию газомоторного рынка на региональном и муниципальном уровнях;

· Распоряжение Правительства РФ от 13 мая 2013 г. N 767-р «О регулировании отношений сфере использования газомоторного топлива» [14] - обозначены основные целевые показатели в сфере использования газомоторного топлива;

· Реализация проектов проходит в соответствии с государственной программой «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (подпрограмма №1) [28];

· Государственная программа «Внедрение газомоторной техники с разделением на отдельные подпрограммы» [9] - подпрограмма №1 ««Внедрение газомоторной техники на автомобильном транспорте» на 2015 - 2020 годы» закрепила принципы субсидирования региональных закупок общественного транспорта;

· Также стоит отметить многочисленные нормативно-правовые акты в отношении мероприятий по подготовке чемпионата мира по футболу 2018г. в России: Постановление Правительства РФ от 20 июня 2013г. N 518 "О Программе подготовки к проведению в 2018 году в РФ ЧМ по футболу" [18], государственные программы отдельных регионов.

На сегодняшний день в России нормативно-правовая база в сфере использования газомоторного топлива развита слаба, что не позволяет нашей стране в краткосрочной перспективе стать лидерами на данном рынке. В первую очередь, не принят «рамочный» Федеральный закон «Об использовании газомоторного топлива» Проект Федерального закона N 612001-5 "Об использовании газового моторного топлива", URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/15013.html;, первая редакция закона была предложена 20 лет назад, в 1996г. При этом в России наблюдается опережающее законодательство субъектов РФ, так в Костроме аналогичный закон действует с 25 июня 2003 года Национальный центр распространения информации ЕЭК ООН, доклад О газомоторном топливе, http://docs.cntd.ru/document/802007313; . Для развития использования «голубого топлива» необходимо принять закон о возможности использования существующих автозаправочных станций для продажи газомоторного топлива, с подобной инициативой выступило Министерство Энергетики РФ. На сегодняшний день газовые компрессорные установки входят в число опасных производственных объектов, что мешает развитию газовой инфраструктуры и дальнейшему переводу автобусных парков на газ, а именно газомоторные автобусы отвечают Евро-стандартам, выполнение которых обязательно при проведение международных мероприятий, соревнований.

Без развития использования газового топлива невозможно расширение производства и потребления газомоторных автобусов, тем самым снижается эффективность государственных программ по развитию газомоторного транспорта, ставится под вопрос целевое использование выделяемых регионам бюджетных средств и готовность субъектов обеспечить возрастающий пассажиропоток. Именно госзаказ (корпоративный) способен стимулировать региональное развитие в части транспортной и газовой инфраструктуры, что в совокупности обеспечивает удовлетворение государственных (муниципальных) и корпоративных нужд в автобусах, соответствующих мировым стандартам выбросов и безопасности (Евро-5). Поддержка закупок автобусов имеет не только социальную, но и экономическую и политическую значимость. Таким образом, анализ закупочной практики автобусов является актуальным и значимым и нацелен на решение проблемы отсутствия единых методических рекомендаций для заказчиков, закупающих транспортные средства.

2.2 Анализ закупок городских автобусов большой вместимости

Опыт проведения крупных международных мероприятий (Евровидение 2009г., Универсиада 2013г., Зимние Олимпийские игры в Сочи в 2014г, ЧМ ФИНА 2014г.) позволили сформулировать стандарты «идеального» автобуса, которые отвечает следующим требованиям:

· Низкопольный, без ступеней;

· Большая вместимость (85 пассажиров и более);

· Наличие специально оборудованных мест для маломобильных граждан;

· Использование экологического и экономичного горючего - газомоторного топлива (метан, пропан-бутан).

Стоит отметить, что для производителей автобусов участие в крупных международных мероприятиях не всегда связано с экономическими выгодами, во многом решение об участие определяет имиджевый фактор. ЧМ - мероприятие масштабное, поэтому активная и грамотная маркетинговая кампания в период его проведения может позволить компании усилить свой бренд и повысить лояльность потребителей.

Для анализа закупочной практики были выбраны закупки автобусов, соответствующих вышеуказанным требованиям и относящихся к ОКПД 34.10.30.559 - новое транспортное средство с пассажиро-вместимостью более 10 человек, с двигателем искрового зажигания (рабочий объём цилиндров не менее 2800). Автобусы закупаются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 08.10.2014 № 1027 [16]; распоряжением Правительства РФ от 21.03.2015 N 471-р [7]; постановлением Правительства РФ от 14.07.2014 № 656 [27].



2.2.1 Критерии оценки правоприменительной практики

Во введении работы в качестве гипотезы было выдвинуто предположение о том, что существующая закупочная практика не обеспечивает цели, закрепленные законами 44-ФЗ и № 223-ФЗ и обозначенные во введении для последующего анализа.

Для проверки гипотезы проведено исследование закупочной практики среди субъектов Закона № 223-ФЗ и государственных и муниципальных заказчиков в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ, а также утратившего силу Закона № 94-ФЗ.

В качестве объекта анализа выбраны закупки больших городских автобусов разных марок, кроме того, среди них были выделены транспортные средства, использующие в качестве топлива газ. Выбор данного объекта закупки обусловлен его социальной значимостью, необходимостью государственной поддержки и возросшей актуальностью в преддверии проведения крупных мероприятий таких как Чемпионат мира по футболу 2018г, Зимние Олимпийски игры в Сочи 2014г., Зимняя и летняя универсиады. Все регионы используют автобусы как основное средство перевозки граждан на внутригородских маршрутах, поэтому не смотря на наличие большого количества производителей существуют единые требования для отдельного класса (соответствие ГОСТу, экологические нормы), что позволяет сопоставить технические требования закупки для отдельного типа автобусов, так как между различными категориями существуют существенные различия в цене, технических требованиях, представленности на рынке (табл. 6). Для анализа были выбраны городские низкопольные автобусы большой вместимости, наиболее часто использующиеся для перевозки гостей на крупных мероприятиях.



Табл. 6 Классификация автобусов Научно-исследовательский институт ОХРАНЫ ТРУДА: Классификация автомобильных транспортных средств;

Классы (длина габаритов, м.)	Представители автобусов	Максимальная вместимость (сидя/стоя, всего)
Особо малый (до 6 м.)	ГАЗ-2217, 32221 УАЗ-2206, 3962 IVECO Daily 29	10/0, 10
Малый (6.1-8м.)	ЗИЛ-3250 ПАЗ-32053, 3206, 3203, 3204, 3237 КАВЗ - 3976	22/15, 37
Средний (8.1-10м.)	ПАЗ-4234 КАВЗ-39765, 3977 МАРЗ-4219	25/35, 60
Большой (10.1-12м.)	ЛиАЗ-5256, 5292 ГолАЗ-5291 НефАЗ-5299 МАЗ-103	35/75, 110
Особо большой (12.1-18м.)	ЛиАЗ-6212, 6213 Волжанин-6212 МАЗ-105	35-45/85-100, 120 и более

Информационной базой исследования является анализ информации, опубликованной в единой информационной системе(www.zakupki.gov.ru). В качестве единицы анализа используется отдельная закупочная процедура, а под главной характеристикой подразумевается способ закупки.

В рамках отдельной закупки была собраны и изучены следующие данные:

• закон, регулирующий размещение закупки (№223-ФЗ, №44-ФЗ, №94-ФЗ);

• способ определения поставщика;

• начальная (максимальная) цена контракта (далее - НМЦК);

• количество участников, подавших заявку на участие в закупке;

• количество участников, допущенных к участию;

• результат закупки (определён победитель или контракт, договор заключен с единственным участником);

• итоговая цена контракта;

• количество закупаемых автобусов и цена за единицу;

• модель автобуса, предложенная победителем, с которым заключен контракт/договор.

Критерии анализа выбраны на основе трудов отечественных авторов по анализу эффективности закупочных систем См, например, Демидова О. А., Балаева О. Н., Яковлев А. А., Способы закупок в России и их характеристики: эмпирический анализ на микроданных, Академическое приложение к журналу Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2011. № 6. С. 2-14.; Калинин А. М. Оценка эффективности системы государственных закупок России, Общество и экономика, №10, 2004 г.;. На основе мониторинга закупок были проведен сравнительный анализ, сформулированы предложения (приложение 2).

2.2.2 Результаты мониторинга закупочной практики

В ходе анализа были проанализированы закупки за период 2011-2015 гг. и отобраны, удовлетворяющие критериям поиска (Приложение 2):

· 32 закупки автобусов в соответствии с Законом № 223-ФЗ, публикация извещений в период с 1 января 2012 года по 23 ноября 2015 года;

· 28 закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ, публикация извещений в период с 8 апреля 2014 года по 23 декабря 2015 года;

· 29 закупок в соответствии с Законом № 94-ФЗ, публикация извещений в период с 4 января 2011 года по 5 сентября 2013 года.

В целях оценки эффективности законодательства, регулирующего закупки для государственных (муниципальных) и корпоративных нужд, проанализируем способы закупки, которые использовали заказчики. Распределение по способам закупки для субъектов каждого закона представлено на рис. 9.



Рис. 9. Применяемые способы закупок (%)

Как видно из диаграммы, субъекты Закона № 223-ФЗ используют разнообразные способы закупки, а государственный заказ (44-ФЗ, 94-ФЗ) отличается однородностью, в нем используется только электронный аукцион, что связано с требованиями закупки автобусов путем проведения электронного аукциона [7]. Важно отметить, что в ходе исследования в рамках Закона 223-ФЗ были выявлены различающиеся названия закупочных процедур, так как законодательно не закреплён единый конечный список возможных способов закупок, и каждый заказчик сам прописывает их в Положение о закупках. В связи со свободой заказчиков в части описания способов определения поставщика возникает трудность сопоставления закупок, так как используются различные формулировки процедур, имеющих схожий смысл (запрос котировок, запрос цен, запрос предложений) или наоборот под одинаковым названием заказчики подразумевают различные правила со своими нюансами. Во всех закупочных процедурах, использующих аукцион, он проводился исключительно в электронной форме, несмотря на то, что для субъектов Закона 223-ФЗ в отличие от 44-ФЗ не является обязательным требованием.