Понятие и содержание правового статуса государственных служащих

а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации;

в) понижается в должности гражданской службы.

Заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют не менее двух третей ее членов.

Во время прохождения государственной гражданской службы гражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должности гражданской службы категорий "специалист" и "обеспечивающий специалист", сдают квалификационный экзамен. В случаях, установленных Президентом РФ, его сдают также гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категории "руководители".

Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы по замещаемой должности гражданской службы гражданскому служащему по мере необходимости, но не чаще и не реже одного раза в три года.

По инициативе гражданского служащего может быть проведен внеочередной экзамен не позднее чем через три месяца после дня подачи им письменного заявления о присвоении классного чина гражданской службы.

Квалификационный экзамен проводится по установленной форме в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего конкурсной или аттестационной комиссией.

Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждается указом Президента РФ.

Следующим основным элементом прохождения государственной гражданской службы является производство государственных гражданских служащих в классные чины.

Наряду с должностным положением и продвижением производство государственных гражданских служащих в классные чины и продвижение их по лестнице классных чинов является одной из основ построения и функционирования системы государственной гражданской службы. Классный чин государственного гражданского служащего - это персонально присваиваемое на основании результатов процедуры государственного квалификационного экзамена звание, соответствующее служебному положению (замещаемой должности), уровню профессиональной подготовки, выслуге лет, принадлежности к определенному государственному органу и заслугам.

Законодательство о государственной гражданской службе устанавливает следующую систему классных чинов, состоящую из пяти групп, по три классных чина в каждой.

Классный чин гражданской службы - действительной государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса - присваивается гражданским служащим, которые замещают должности федеральной гражданской службы высшей группы. Этот классный чин присваивается Президентом Российской Федерации.

Классный чин гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается гражданским служащим, которые замещают должности федеральной гражданской службы главной группы. В федеральных органах исполнительной власти указанный классный чин присваивается Президентом Российской Федерации, а в иных федеральных государственных органах - руководителем федерального государственного органа.

Классный чин гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы ведущей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.

Классный чин гражданской службы - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса - тем гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы старшей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.

Классный чин государственной гражданской службы - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы младшей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.

Гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей и главной групп, классные чины гражданской службы Российской Федерации присваиваются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. №113 утверждено Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим. Указами Президента РФ устанавливается порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов РФ.

1.3 Пути повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих в Российской Федерации

Сущностные черты эффективности модернизации государственной службы, изменения в статусе ее субъектов требуют обеспечения единства прав и обязанностей служащих, учета специфических особенностей и целостности системы оценки их профессиональной деятельности. Модернизация в сфере публичной службы - путь укрепления, прежде всего административно-правовых и информационных начал инноватизации, ее комплексной оценки. Информационное общество и формирующееся инновационное государство определяют сущность, содержание, направления совершенствования служебной деятельности и соответствующих правоотношений.

К таким направлениям, определенным разделом VII "Эффективная наука" Стратегии инновационного развития России, относятся:

- улучшение качества кадрового потенциала;

- повышение эффективности сектора исследований и разработок, относящихся к кадровой политике, в том числе за счет реструктуризации ряда научных и управленческих центров;

- наращивание исследовательского потенциала на ключевых направлениях модернизации профессиональной деятельности управленческих кадров;

- развитие механизмов и инструментов координации и взаимодействия всех участников инновационного процесса административно-правового обеспечения эффективности служебной деятельности.

Процесс модернизации совершенствования службы, включая оптимизацию ее состава и деятельности, сопровождается созданием условий для возникновения новых правовых отношений на базе наиболее эффективных средств инновационного развития. С этой целью следует разработать систему выделения средств на создание учреждений, организаций, которые будут предусматривать финансирование и материально-техническое обеспечение новых организаций, управленческих структур, инноватизации деятельности их служащих.

Развитие сети национальных исследовательских центров должно стать ядром нового интегрированного научно-образовательного комплекса, обеспечивающего подготовку кадров нового, стратегического направления.

Таким образом, субъективную обязанность государственного служащего в стратегической сфере можно определить как предписываемую ему меру должного поведения в целях достижения показателей, намеченных Стратегией инновационного развития.

Под показателями реализации права служащего имеются в виду установленные Конституцией РФ, федеральным законом, иными правовыми актами и охраняемые государством возможности и способы профессиональной деятельности служащего по обеспечению должного функционирования государственных органов.

Помимо анализа показателей реализации прав служащих основы правового статуса включают анализ выполнений служебных обязанностей. Как отмечают ученые-административисты, исполнение должностных обязанностей составляет основное содержание профессиональной деятельности служащего. Эти должные обязанности связаны с обеспечением исполнения полномочий органов управления и характеризуют сущность его служебной деятельности, ибо государство (государственный орган) принимает на работу гражданина главным образом с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей. Обязанность, как и право, воплощает в себе связь обладателя субъективного права с государством и с другим участником правоотношения - управомоченным субъектом. Обязанность по своему содержанию прямо противоположна субъективному праву. Субъективное право - мера дозволенного государством поведения, а обязанность - мера должного поведения субъекта.

В юридической науке под обязанностью понимают меру должного поведения субъекта права, обусловленную правами другого лица, предъявляющего законные требования в целях удовлетворения своих интересов. Государственный служащий должен действовать строго в пределах своих полномочий, которые закрепляются в должностной инструкции, в трудовом договоре, в регламенте.

Эффективность профессиональной деятельности зависит от того, насколько четко различаются должностные обязанности служащего в зависимости от органа, в котором осуществляется его деятельность, и от замещаемой должности.

Эффективность осуществления обязанностей нанимателя в служебном правоотношении полностью коррелирует с эффективностью прав служащего. К таковым относятся обязанность обеспечивать ему надлежащие информационно-правовые, организационно-технические условия; своевременно и в полном размере выплачивать денежное содержание; предоставлять в установленном порядке время отдыха и т.п. Эффективность единства прав и обязанностей субъектов инновационно-служебных правоотношений обусловлено их тесной взаимосвязью. Речь в данном случае идет не только о том, что с правами одного из участников служебного правоотношения корреспондируют обязанности другого. Вопрос заключается в том, что публично-правовая природа служебной деятельности во многих случаях требует сочетания прав и обязанностей в рамках общего понятия - инновационного полномочия.

Так, если рассматривать базовое право государственного служащего - право на осуществление своей профессиональной деятельности, то оно неразрывно связано с обязанностью осуществлять эту деятельность с учетом модернизации. Что же касается прав, реализуемых в инновационно-служебных правоотношениях, то они всегда связаны с обязанностью их творческой реализации. Так, право на профессиональную информацию о внедрении служащим инноваций связано с обязанностью другой стороны (нанимателя) информацию предоставлять. Напротив, право на должностной рост на конкурсной основе является именно правом и реализуется служащим в добровольном порядке путем участия в конкурсе на вакантную должность. Разумеется, проведя всю жизнь на государственной службе, служащий может это право ни разу не реализовать, что, конечно, не лучший вариант для эффективности работы самого служащего.

Таким образом, показателями эффективности профессиональной деятельности государственных служащих выступают:

1) масштабы публичности;

2) направленность на реализацию инновационных функций государства;

3) развитие внешневластного, административно-правового характера служебной деятельности;

4) комплексность организационного структурирования, показателей совершенствования служебной деятельности в контексте Стратегии инновационного развития;

5) наличие прямой административно-правовой связи между эффективностью государственного управления, местного самоуправления, их органов и эффективностью деятельности служащих в соответствии с инновационным развитием России.

Серьезным недостатком исследования процесса модернизации административно-правового регулирования служебной деятельности является отсутствие новых стратегических связей между государственной службой и муниципальной службой. Это изолирует последнюю от влияния государственной службы, использования эффективного опыта действия единых принципов их организации и деятельности. Все это является препятствием для ротации кадров, для служебной карьеры муниципальных служащих и для развития инновационной деятельности управленческих кадров в целом.

Конечно, единство и целостность государственной службы и муниципальной службы могут находить воплощение не только в принципах их организации и функционирования, но и в институциональном взаимодействии и структурном оформлении системы показателей эффективности правового статуса государственных и муниципальных служащих. Ряд авторов приводят доводы в пользу объединения этих институтов. Так, В.В. Еремян указывает на властный характер государственной и муниципальной службы. Общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти.

Необходимость формирования единых правовых подходов и показателей эффективности регулирования государственно-служебных и муниципально-служебных отношений заслуживает, с нашей точки зрения, поддержки и одобрения. Таким образом, существуют реальные предпосылки для того, чтобы служебно-правовая аналитика и служебно-правовая инноватика регулировали не только государственно-служебную, но и муниципально-служебную деятельность.

Не следует исключать инновационно-правовой характер этой взаимосвязи. Прежде всего, государственная гражданская служба и муниципальная служба имеют наибольшее количество общих информационных черт стратегического направления. Специальные же виды государственной службы имеют ряд инновационных информационно-правовых особенностей (например, военной службы), которые менее применимы к муниципальной службе.

Ряд направлений и вопросов (принципы государственной и муниципальной службы, право равного доступа на государственную и муниципальную службу, исчисление стажа государственной и муниципальной службы, формы денежного содержания государственных и муниципальных служащих и некоторые другие) могут иметь единое правовое регулирование не только для государственной службы, но и для всех видов публичной службы.

Однако приходится констатировать, что современное законодательство о государственной службе и муниципальной службе пошло по пути расхождения не только этих институтов, но и безучастного отношения к их инновационно-правовому характеру.

Видимо, в перспективе будет сформирована законодательная база, которая в целом урегулирует инновационно-правовую сферу публичной службы РФ, обусловленную становлением инновационного государства и информационного общества. В настоящее время в российской правовой науке мало используется принятый в общемировой правовой практике термин "информационная открытость публичной службы".

Вместе с тем назрела необходимость введения в российское право понятия, объединяющего все виды службы, направленные на достижение стратегических целей государственного и муниципального управления в информационном обществе. Необходимость такого нововведения отмечается в управленческой практике.

Для государственной службы, как и для службы муниципальной, характерно преобладание императивного режима административно-правового направления регулирования отношений: разрешено только то, что прямо указано в законе. Поэтому в рамках модернизации, в части развития правового обеспечения эффективности модернизации государственной службы, необходимо реализовать позитивный потенциал правового регулирования складывающихся в этих сферах отношений на основе их детальной регламентации нормами и институтами главным образом административного права, с помощью информационного и других сравнительно разных отраслей права.

Формулируя единые подходы к настоящему правовому регулированию государственной службы, необходимо иметь в виду, что при несомненном сходстве (в особенности между государственной гражданской службой и муниципальной службой) эти виды служебной деятельности имеют и определенные отличия. Они проистекают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы инновационной, правовой, властно-управленческой деятельности. В том числе из функциональной специфики, особенностей компетенции, полномочий государственных и муниципальных органов.

Повышение эффективности государственной службы предопределено ее неразрывной связью не только с муниципальной службой, но и с такими институтами, как инновационное государство и информационное общество.

Включение государственного служащего в систему стратегического государственного управления позволяет строить новые административно-правовые отношения с ним на таких направлениях, как стабильность, информационность, характеризующиеся тем, что в течение всей служебной карьеры служащий может осуществлять свою деятельность в различных муниципально-структурных подразделениях и государственных органах, при этом будучи уверенным в сохранении своего административно-правового статуса и его инновационных черт в форме, например, служебно-административного кодекса.

Термин "служебно-административный кодекс" в настоящее время не используется в специальной юридической литературе. В рамках монографических и диссертационных исследований чаще всего употребляется термин "модель". Такое внимание к моделированию объясняется тем, что основная миссия юридической науки заключается в определении тех средств и методов правового регулирования, которые являются наиболее эффективными и позволяют наилучшим образом привести общественные отношения, возникающие в процессе служебной деятельности, к заранее определенному, запрограммированному состоянию информационного общества. Разработанные административно-правовой наукой средства и методы, предложенные ею конкретные правовые нормы воспринимаются в процессе правотворчества и переносятся в действующее законодательство.

Сущность же предлагаемого к разработке кодекса как правового и общенаучного явления состоит в отражении новых, прежде всего административно-правовых, информационно-правовых, стратегических явлений объективной действительности с целью их изучения и прогнозирования развития.

В кодексе получат отражение практика модернизации как полное представление об изменении реально существующих правовых явлений в профессиональной деятельности управленческих кадров в контексте Стратегии инновационного развития. Служебно-административный кодекс, его инновационное содержание станет результатом развития, формой отражения и средством выражения внутренней структуры сложных правовых явлений, каким является служебно-правовая аналитика и служебно-правовая инноватика. Последние несут информацию об исследуемых объектах и выполняют специальную задачу обеспечения эффективности модернизации профессиональной деятельности управленческих кадров.

В целом можно заметить, что у разных специалистов сложились различные (а нередко и диаметрально противоположные) взгляды на понимание эффективности регулирования служебно-правовых отношений. Так, в науке административного права больше всего исследуются правоотношения в сфере государственной службы, под которыми понимаются отношения государственно-управленческого характера, возникающие при организации и практическом осуществлении властной исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления и имеющие направленность на реализацию управленческих функций государства, публичной власти. Однако здесь ни слова не сказано о модернизационной, стратегической, инновационной, информационной сущности (составляющей) служебной деятельности.

Вместе с тем комплексно рассматривая служебную деятельность, ее правоотношения, необходимо указать на связь, во-первых, эффективности этих отношений служащего с государственным органом, возникающих в связи с информационно-правовым источником - Конституцией, во-вторых, в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением. В правовом аспекте их лучше именовать "внутриправовыми" отношениями. Одновременно они являются трудовыми отношениями и регулируются нормами трудового права. В-третьих, эффективность этого отношения государственного служащего с третьими лицами - организациями или гражданами, зависит от эффективности отношений, возникающих в соответствии с компетенцией органа, в котором служащий состоит на службе.

Итак, на основе сказанного выше эффективность служебной деятельности можно охарактеризовать как урегулированные нормами права и охраняемые принудительной силой государства результативные, инновационные общественные отношения, сторонами которых являются государственные служащие, с одной стороны, и соответствующие публичные образования (Российская Федерация, субъекты РФ) - с другой. Эффективность всегда возникает в процессе плодотворной организации и функционирования всех видов профессиональной деятельности, связанной с осуществлением властных полномочий на главных административно-правовых направлениях.

Современные экономические условия, существенные преобразования в общественных отношениях требуют повышения эффективности государственной службы в интересах укрепления государства и развития гражданского общества. При этом процесс совершенствования государственного аппарата любого государства всегда взаимосвязан с двумя основными показателями: количеством государственных служащих и объемом средств различных уровней бюджетов на их содержание.

По данным Федеральной службы государственной статистики (http://www.gks.ru), численность работников государственных органов и органов местного самоуправления РФ на конец 2013 года составила 1548,1 тыс. человек и по сравнению с 2009 годом сократилась на 126,7 тыс. человек. Вместе с тем в 2000 году соответствующая численность составляла всего 1161,5 тыс. человек, то есть на 386,6 тыс. человек меньше, чем по итогам 2013 года.

Стоит отметить, что в средствах массовой информации распространено мнение о непомерно большом количестве государственных служащих, при этом данное мнение продолжает существовать вне зависимости от указанных выше периодов сокращения или увеличения государственного аппарата.

Аналитика зарубежного опыта свидетельствует, что нынешнее количество служащих государственного аппарата не является высоким и тем более рекордным. По статистическим данным, в России число государственных служащих на 10 тыс. жителей в два-три раза меньше, чем в других странах (например, США, Германии, Франции, Норвегии, Румынии).

Общепризнанным является и тот факт, что оплата труда государственных гражданских служащих федерального уровня и в субъектах РФ существенно меньше, чем у их коллег в зарубежных странах.

В соответствии с Указом Президента РФ от 31.12.2010 №1657 было принято решение о сокращении в 2011-2013 годах предельной численности федеральных государственных гражданских служащих не менее чем на 20% до 31 марта 2013 года. Пункт 5 данного Указа предусматривал, что 50% высвободившихся в результате предусмотренного сокращения бюджетных ассигнований направляется на материальное стимулирование государственных гражданских служащих.

Оптимизация количественного состава государственного аппарата, распределение функциональной нагрузки и направлений деятельности объективно должны сопровождаться повышением эффективности служебной деятельности и равномерно распределенным увеличением социальных гарантий государственных служащих.

Исследуемые обстоятельства и имеющаяся действительность позволяют сформулировать ряд предложений по совершенствованию государственной службы. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрена категория должности гражданской службы "обеспечивающие специалисты".

В силу п. 4 ч. 2 ст. 9 Закона №79-ФЗ должности "обеспечивающие специалисты" учреждаются для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаются без ограничения срока полномочий.

Зарубежный опыт свидетельствует, что в структурных подразделениях органов власти, как федерального уровня, так и местного, должности лиц, осуществляющих технические и организационные функции (канцелярии, общие отделы, компьютерное и техническое обеспечение), не относятся к должностям государственной службы.

В условиях планируемого сокращения государственных служащих целесообразно рассмотрение вопроса о признании утратившим силу п. 4 ч. 2 ст. 9 Закона №79-ФЗ.

Предлагаемые изменения в полной мере сочетаются с положениями Федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)", утв. Указом Президента РФ от 10.03.2009 №261 (Федеральная программа).

Глава II. Зарубежный опыт регулирования правового статуса государственных служащих

2.1 Правовое регулирование государственных служащих по законодательству во Франции и Германии

Организация государственной службы Франции представляет собой эталон бюрократической развитой централизованной системы и одновременно с тем обеспечивающей эффективное управление государством. Интересным является тот факт, что французская система администраций во многом для России являлась идеалом в организации государственной службы.

Основой государственной службы Французской Республики является подробно регламентированная и вместе с тем закрытая система администрирования. При этом четко просматриваются иерархичность, кастовость и исключительное верноподданство государству. Указанные принципы и подходы имеют давние и глубокие традиции, тем не менее время вносило некоторые коррективы, хотя и не сущностного характера. Одновременно с этим следует заметить и то, что идеология государственной службы позволяет администрации брать на себя инициативу в исследованиях, предложениях и исполнении решений власти, т.е. субординация имеет исключительные проявления в системе внутренних отношений, а автономия - во внешних.

Не менее важным началом организации государственной службы Франции является концепция карьеры. Она основана на понимании госслужбы как особой, отличной от всех прочих профессии, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству. Одновременно с этим она позволяет служащему быть уверенным, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему должное материальное обеспечение и соответствующий рост. Тем самым обеспечивается заинтересованность государственной службы в обеспечении устойчивого функционирования государства в условиях периодически сотрясающих страну перемен политического курса и порой непредсказуемых изменений политических настроений и симпатий населения. Однако система стабильности и несменяемости кадров не всегда способствует эффективности системы управления, так как система гарантированной от риска карьеры зачастую поощряет посредственность и нерассуждающее послушание.

В настоящее время правовой основой статуса государственного служащего Франции является Конституция 1958 г., отразившая классические для Франции взгляды Ш. де Голля, считавшего полностью подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ Пятой республики. Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закон от 11 января 1984 г. содержат нормы, определяющие организацию государственной службы в центральных органах власти. Некоторые виды госслужбы регулируются отдельными статутами, учрежденными декретом Государственного совета после консультаций с Высшим советом центральной госслужбы. Важную роль в системе регулирования государственной службы имеют также решения Конституционного совета и административных судов.

Особое значение в системе формирования госслужащих принадлежит высшим лицам государства, в частности, президент обладает правом назначать на ключевые посты тех или иных чиновников или делегирует свои права премьер-министру. Одновременно с этим он утверждает ряд назначений, сделанных министрами, управляет межведомственным штатом гражданских администраторов, а также в целом отвечает за политику в области центральной госслужбы. В свою очередь, премьер-министр, министры осуществляют назначение по своей номенклатуре. Вместе с тем основные обязанности в области кадровой политики выполняет Главное управление администрации и госслужбы, реализующее прежде всего функции координации, контроля, вознаграждения, организации конкурсов, попечительство над окружными институтами администрации и т.д.

Важную роль в соуправлении госслужбой принадлежит Министерству экономики и финансов, которое регулирует все вопросы, связанные с финансовым обеспечением госслужбы.

К кругу госслужащих Франции относятся прежде всего почасовики, а именно лица, нанятые для выполнения определенной ограниченной задачи, т.е. на условиях повременной оплаты в соответствии с расценками госслужбы, но не более чем на 120 часов в месяц; сотрудники, принятые по контракту на трехлетний срок с возможностью однократного его продления на должности (технические, узкоспециальные, возникшие лишь недавно и потому еще не включенные в штат); служащие, нанятые без контракта по решению администрации для выполнения временной работы; служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от 6 месяцев до двух лет.

Структура государственной службы Франции достаточно сложна. В ее основе находятся следующие категории госслужащих:

A - она объединяет чиновников с высоким уровнем образования (диплом магистра, ученая степень). Они выполняют функции, связанные с разработкой различных концепций и руководством; B - в нее входят госслужащие среднего звена, имеющие диплом бакалавра. Они выполняют функции административных секретарей, контролеров и т.д.; C и D - охватывают работников практической направленности. Важно отметить, что каждая категория имеет несколько рангов. Ранги - по сути, звания, дающие право на занятие соответствующей рангу должности. При этом каждый ранг делится на степени, т.е. вся карьера чиновника проходит, как правило, через повышение степени и ранга, переход же в более высокий класс происходит крайне редко.

Прохождение службы госслужащего, а также его карьера зависят от оценки работы чиновника его руководителем. Оценка производится по шкале от 0 до 20 с письменными примечаниями руководителя ежегодно. Такая оценка вносится в учетную карточку работника. При несогласии со стороны последнего он вправе обжаловать оценку в административном суде. В последнее время наметилась тенденция приближения статуса чиновников к статусу обычного гражданина, хотя и имеет место некая специфика. В этой связи считаем целесообразным рассмотреть его права. В основе - формула о том, что "никто не может быть ущемлен в своей работе или должности на основании своего происхождения, своих мнений или убеждений", закрепленная Конституцией 1946 г. и конкретизированная в других законодательных актах, регламентирующих государственную службу. Вместе с тем этот принцип не распространяется на ряд политических должностей.

Госслужащему предоставлено право участвовать в обсуждении условий его труда и совершенствовании системы карьерного продвижения, на внесение предложений по изменению отдельных норм статутов. Оно реализуется через создание при администрации разных уровней консультативных органов. Чиновникам предоставлены и некоторые профсоюзные права и свободы, хотя и здесь имеются отдельные ограничения, в частности относительно права на забастовку.

Исходя из того что отношения между госорганом и чиновником неравноправны, предусмотрены меры защиты последнего от произвола. Например, право на защиту и право на обжалование (право чиновника на полный, конфиденциальный и обстоятельный доступ к своему досье), право на помощь защитника, "право на прощение" и т.д.

Что касается обязанностей государственного служащего, то они носят достаточно типичный характер. В частности, это обязанность посвятить себя службе и только ей; запрет, за некоторыми исключениями, на параллельную частную профессиональную деятельность с ограничением доходности последней; обязанность отстраненности от частных интересов; обязанности лояльности, соблюдения достоинства. К числу обязанностей чиновника относится и группа прав, связанных с информацией. Сюда можно отнести соблюдение служебной тайны, удовлетворение информационных запросов общественности, т.е. обеспечение доступа организаций и населения к открытым документам. Таким образом, нам представляется, что система организации госслужбы Франции является продуманной, всесторонне регламентированной, обладающей большим запасом прочности, системой высокоцентрализованной администрации. В этой связи и исходя из потребности совершенствования организации государственной службы России есть необходимость дополнительного изучения такого опыта и адаптации его к нашим условиям.

Не менее богатые традиции организации госслужбы имеют место в Германии. Тип прусского чиновника во многом сформировался в результате реформы Фридриха-Вильгельма I в 1728 г., который на государственную службу принимал лиц из числа офицеров, отличающихся дисциплинированностью, преданностью и четко выполняющих команды. То есть, по сути, в основе подбора кадров на госслужбу лежал принцип личной преданности и исполнительности. Указанный подход к формированию аппарата чиновников в Германии сохранился вплоть до времен Веймарской республики, когда он трансформировался из личной преданности монарху в юридически зафиксированную обязанность чиновников защищать Республику. В то же время имели место некоторые отступления от такой организации госслужбы в период Третьего рейха.

Становление современной государственной службы Германии связано с принятием 23 мая 1949 г. Конституции ФРГ. Она закрепила традиционные принципы немецкой профессиональной службы, имеющей длительную историю развития, начало которой, как ранее было отмечено, заложил Вильгельм I. Основные положения, касающиеся института государственной службы Германии, содержатся практически во всех разделах вышеуказанной Конституции. В частности, предусмотрены основные права в системе государственно-служебных отношений, закреплены основные принципы госслужбы и т.д. Таким образом, Конституция закрепляет основы, на которых строится законодательство о государственной службе. Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе Федерации, и корпораций публичного права, подчиненных ей (ст. 73). Федерация также имеет право издавать в общих интересах Федерации и земель (ст. 72) основополагающие предписания по вопросам правового положения лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права (ст. 75).

К области конкурирующего законодательства Федерации и земель относятся вопросы оплаты и содержания служащих государственных учреждений. Такие законы требуют одобрения бундесрата (ст. 74a Основного Закона). К числу основных федеральных законов, регулирующих вопросы государственной службы Германии, относятся:

- Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г., в новой редакции от 27 февраля 1985 г., с последующими изменениями и дополнениями;

- Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г., в редакции объявления от 18 сентября 1957 г. и в новой редакции от 27 февраля 1985 г., с последующими изменениями и дополнениями;

- Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г., в новой редакции от 8 марта 1990 г.;

- Закон об обеспечении государственных служащих от 24 августа 1976 г., в новой редакции от 24 октября 1990 г.;

- Устав федерального дисциплинарного права от 20 июля 1967 г.;

- Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г., в редакции от 21 февраля 1989 г. и в новой редакции от 6 февраля 1991 г.

Имеет место также ряд законов и постановлений правительства, регулирующих права и обязанности отдельных категорий служащих. Согласно общему Закону "О правовом положении государственных служащих" имеется четыре вида должностей госслужащих. В частности, нижний уровень - простая служба, средний уровень - средняя служба, повышенный уровень - ответственная служба, высший уровень - высшая служба. В пределах каждой группы госслужащим присваиваются различные ранги. Всего их 16:

A1-A5 - низшие ранги (вспомогательно-технический персонал);

A6-A9 - средние ранги (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари);

A10-A13 - высшие ранги I ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-амтсманы);

A14-A16 - высшие ранги II ступени (высшие правительственные советники).

Продвижение по службе состоит из подготовительной службы и испытательного срока, последний составляет минимум один год. Подготовительная служба длится шесть месяцев. В последующем сдается должностной экзамен. В законодательных актах, которые определяют ответственность госслужащего, четко оговорена мера ответственности.

К госслужащему могут применяться следующие меры наказания: выговор; денежный штраф; уменьшение оклада; перевод на другую должность того же профессионального направления, но с меньшим основным окладом; увольнение со службы; сокращение пенсионного обеспечения; отказ в выплате пенсионного обеспечения. Государственно-служебные отношения могут быть прекращены по причинам, связанным с увольнением, отстранением от должности, связанным с дисциплинарным взысканием, утратой гражданства, а также с уходом на пенсию.

Руководство государственной службой осуществляется имеющимся федеральным комитетом по кадрам. Он состоит из 7 постоянных и 7 замещающих членов. Постоянными штатными членами являются председатель Федеральной счетной палаты (председатель комитета) и руководитель правового управления по кадрам Федерального министерства внутренних дел. Остальные 5 постоянных членов комитета и их заместители дел назначаются на 4 года. При этом три постоянных члена и три заместителя назначаются Федеральным президентом по представлению министра внутренних дел и представляют ведущие профсоюзные организации.

2.2 Порядок поступления на государственную службу Франции и Германии

По нашему мнению, эффективным и объективным способом отбора с соблюдением принципа равного доступа к государственной службе является конкурсный набор. Такой подход позволяет выявлять самых способных и творчески мыслящих людей, хотя имеются представители, не разделяющие такую точку зрения по причине дороговизны такой процедуры и собственно наличия преимущества у тех людей, которые имеют лучшее образование, и т.д.

Интересной, как нам видится, для совершенствования системы государственной службы Российской Федерации является процедура конкурсного отбора на государственную службу. В этой связи уместно указать на то, что во Франции конкурс открывается постановлением соответствующего министра и может быть внешним, т.е. для кандидатов, имеющих желание поступить на государственную службу, или внутренним, т.е. среди госслужащих как таковых. Важно и то, что при открытии конкурса проводится большая информационная работа.

Во Франции Комиссия по отбору кандидатов или жюри выставляют соответствующие оценки и ранжируют кандидатов в соответствии с полученными оценками. Характерно и то, что организаторы конкурса могут придерживаться представленного списка, а также установленной ими ранжировки кандидатов, но в принципе могут и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность.

Существенную роль в обеспечении контроля и законности проводимых конкурсов и назначений играет административный суд. Участник конкурса может обжаловать в административный суд решение жюри (руководителя) о назначении или неназначении. В том случае, если жалоба признается обоснованной, решение жюри конкурса может быть отменено и конкурс будет проводиться заново.

Наряду с принципом конкурсного отбора во Франции имеют место и другие процедуры, среди них использование списков пригодности, профессиональные экзамены, а также произвольный набор. В системе действий при назначении на должности имеет место и так называемое политическое назначение. Решение о назначении на такие должности принимается с учетом политических взглядов кандидатов. В свою очередь, обладатели этих постов обязаны соблюдать лояльность к правительству. При этом такие лица могут быть уволены по соображениям целесообразности.

Во французской системе есть место и для полуфилантропических назначений. Ряд должностей считается зарезервированным для лиц, пострадавших при оказании услуг отечеству, инвалидов, вдов и сирот войны, военнослужащих и работоспособных инвалидов, но при всех обстоятельствах они должны успешно сдать экзамен, после чего вносятся в список с особым порядком назначений. Это не распространяется на должности категории A. С целью поощрить внутреннее продвижение установлена доля постов (от 1/6 до 1/9), замещаемых не по обычной процедуре, а на основании профессионального экзамена, списка или произвольного выбора только из числа лиц, уже состоящих на госслужбе. В результате чиновники, набранные по конкурсу, составляют менее половины штата. Однако все они независимо от способа их приема на госслужбу имеют право на карьеру.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на государственную службу. При поступлении на государственную службу действует ряд общих требований. Государственным служащим может стать только тот, кто является немцем согласно ст. 116 Конституции, дает гарантию выступать в поддержку свободного демократического порядка в духе Основного Закона, обладает специальным уровнем подготовки. В порядке исключения из общего правила, в случае служебной необходимости, на должность профессора, доцента вуза могут быть приняты иностранцы.

Претенденты оповещаются о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор производится в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Пригодность к государственной службе определяется в результате сдачи экзаменов.

Федеральные государственные служащие назначаются на должность федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Назначение отменяется в случае злостного обмана, подкупа, привлечения к уголовной ответственности в прошлом и т.д.

Государственный служащий считается вступившим в должность после вручения ему грамоты о назначении. Назначение допускается только на начальную должность и осуществляется пожизненно (при условии успешно пройденного испытательного срока, который в целом не может превышать пяти лет, и достижения 27-летнего возраста).

Прохождение службы охватывает подготовительную службу и испытательный срок. Во время испытания и до истечения определенного законом срока, который составляет минимум один год, служащий не может быть повышен в должности.

Для обычного повышения по службе требуется сдача экзамена. Соответствующие инстанции, отвечающие за порядок прохождения службы, при участии федерального комитета по кадрам издают правила об уровне образования государственного служащего для получения должности, а также об объеме и характере требований при сдаче экзамена.

Должность высшего уровня службы может быть предоставлена способным служащим, если они: по своим личным качествам пригодны для такой работы; прослужили не менее 15 лет; в возрасте не менее 40 и не более 58 лет; прошли все требуемые должности; успешно справляются с новой должностью. Установление конкретной процедуры приема на работу тесно связано с характером должности.

Прекращение служебных отношений возможно: вследствие увольнения; отстранения от должности согласно дисциплинарным наказаниям; при уходе на пенсию.

К должностям государственной службы в ФРГ предъявляют ряд квалификационных требований. Так, занятие соответствующих должностей возможно при выполнении ряда условий:

1. Чиновники высшей службы. Для занятия этой должности необходимо пройти трехлетнюю учебу в специальной высшей школе, т.е. получить высшее образование или сдать государственный экзамен. Кроме того, следует пройти подготовительную службу в течение как минимум двух лет и сдать экзамен на прохождение службы. До зачисления на постоянную работу специалисты проходят двух-трехлетний испытательный срок. Занятие такой должности предполагает сдачу второго государственного экзамена. К этой категории относятся, например, директора гимназий, ведущие специалисты в министерствах и ведомствах. Служащие этой группы зачисляются на службу по высшим рангам (A13-A16).

2. Чиновники повышенной государственной службы. Для занятия этой должности необходимо получить среднее (12-летнее) образование, окончить высшую школу или получить равноценное образование в различных учебных заведениях, пройти трехлетнюю подготовительную службу и сдать экзамен на прохождение службы. На подготовительной службе необходимо пройти обучение в специальной высшей школе, чтобы приобрести специальные знания и развить профессионально-практические способности. К этой категории относятся полицейские комиссары, финансовые и правительственные инспектора и т.п. Уровень охватывает ранги от A9 до A13.

3. Чиновники средней государственной службы. Служащие этого уровня должны иметь 10-летнее общее образование и пройти подготовительную (двухлетнюю) службу-обучение со сдачей первого государственного экзамена, т.е. им необходимо закончить реальную школу или основную школу, получив образование в государственно-правовом образовательном учреждении; кроме того, требуется пройти подготовительную службу и сдать экзамен на прохождение службы. К этой категории относятся: машинисты локомотивов, полицейские, учителя начальных и средних школ, правительственные ассистенты и другие специалисты. При этом они зачисляются на должности, отнесенные к рангам от A5 до A9.

4. Чиновники простой службы. Для занятия этой должности необходимо окончить обычную общеобразовательную школу и получить девятилетнее образование или получить равноценное образование в образовательном учреждении; кроме того, следует пройти специальное обучение, подготовительную службу, но без экзамена на прохождение службы. Эта категория включает лиц, выполняющих простые функции, - курьеры, вахтеры, проводники на железной дороге, помощники чиновников. Чиновникам этого уровня устанавливаются конкретные должности и должностной оклад по категориям от A1 до A5.

Таким образом, в ФРГ стимулируется непрерывное образование как обязательное условие для продвижения в системе госслужбы. Экзамен на право замещения должности сдается по обязательным (административное право и право отдельных земель, законодательное регулирование работы в определенной сфере деятельности) и факультативным предметам. Доля лиц с юридическим образованием среди госслужащих составляет 65%. Если кандидат на должность высшей категории не имеет юридического образования, то в течение двух лет он проходит необходимую подготовку в специализированных учебных заведениях.

Для образования и повышения квалификации федеральных и земельных чиновников повышенного ранга в Германии существует целый ряд Школ государственного управления (Fachhochschulen fur offentliche Verwaltung), например Школа государственного управления в г. Кэль недалеко от границы с Францией.

Единственным учебным заведением, которое осуществляет подготовку и повышение квалификации государственных служащих высшего ранга, является Высшая школа государственного управления в г. Шпайер, имеющая статус университета. Этот аналог французской Школы государственного управления (ENA) считается кузницей кадров высшего звена государственной службы в Германии.

Важно отметить, что в Германии при принятии на государственную службу действует принцип равных возможностей, т.е. назначение производится в соответствии со способностями и профессиональным уровнем претендента. Одновременно с этим запрещена дискриминация с точки зрения происхождения, вероисповедания, пола, расы, а также по религиозным или политическим мотивам.

На должность государственного служащего назначение производится Федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Кандидат на должность считается назначенным после вручения ему соответствующей грамоты, в которой указывается вид служебных отношений - "пожизненно", "на испытательный срок", "временно", "в качестве почетного служащего" или "на время" с указанием срока назначения; при изменении характера служебных отношений - обозначение нового статуса; при предоставлении должности - ее название.

Госслужащему в целях подтверждения профессионализма назначается испытательный срок, не превышающий 5 лет. Назначение на государственную службу пожизненно производится только после успешного прохождения испытательного срока и по достижении 27-летнего возраста. Имеет место также система прохождения должностей. Здесь уместно выделить успешное окончание школы, реального училища, гимназии, высшего учебного заведения и т.д.

Главным требованием к государственному служащему является выполнение своих обязанностей беспристрастно, справедливо и руководствуясь интересами всего общества, а также соблюдение умеренности и сдержанности в политической деятельности. В целях повышения ответственности госслужащего за точное и полное исполнение своих функциональных обязанностей введен институт принятия присяги. Ею подтверждается система публично-правовых отношений долга и верности между государством и госслужащими.

Госслужащий обязан соблюдать требования государственной тайны. В этой связи уместно заметить, что госслужащий не имеет права давать показания или делать заявления ни в суде, ни вне суда. Он вправе предоставлять информацию для прессы или суда только по разрешению руководителя. Служащим предоставлено право на служебные наименования, которые присваиваются президентом или уполномоченными инстанциями. Характерно и то, что по мере выхода на пенсию им предоставлено право носить эти наименования с добавлением слов "на пенсии". В законодательстве четко определены должностные оклады, которые состоят из основной, местной и прочих доплат. Им также гарантируется оплата поездок и переезда с одного места жительства на другое. Госслужащим предоставляется ежегодный отпуск и другие отпуска по иным основаниям, например для участия в выборах, референдуме, для участия в выборах в парламент, для выполнения каких-либо почетных обязанностей. При этом четко оговорено условие, связанное с интересами службы, которая является превалирующей.

2.3 Пути повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих Франции и Германии

Пути повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих Франции и Германии связаны, во-первых, с совершенствованием конкурсного отбора, и, во-вторых, с пресечением коррупционных проявлений.

Во Франции общая процедура проведения конкурса определена в гл. 3 Закона от 11 января 1984 г. Конкурсы бывают внешними (еще их называют учебными), то есть открытые для кандидатов, имеющих определенные дипломы или прошедших определенные виды обучения и лишь предполагающих поступить на государственную службу; и внутренними ("конкурс чиновников"), проводимыми для лиц, уже являющихся публичными служащими, то есть для продвижения служащих. При этом кандидаты на участие в таких конкурсах должны проработать определенный срок на публичной службе и в некоторых случаях дополнительно иметь определенную подготовку. Условиями участия в конкурсе является наличие у кандидата французского гражданства или гражданства одной из стран Европейского союза, не быть ограниченным в своих гражданских правах, не иметь судимости, быть способным физически к осуществлению своих будущих обязанностей. Правила, касающиеся возрастного ценза для государственных служащих, установлены ст. 35 Закона от 26 января 1984 г. Минимальный возраст составляет 16 лет, максимальный возраст для служащих категорий В и С - 45 лет. Возрастные переделы для кандидатов на должности категории А устанавливаются специальными нормативно-правовыми актами. Вместе с тем во французской юридической литературе отмечается, что возрастные пределы не имеют абсолютного характера и существуют исключения, связанные с возможностью изменения возрастных условий.