Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Морально-правовые требования к гражданскому государственному и муниципальному служащему

1.1 Роль профессиональной культуры чиновника в реализации политики государства

1.2 Профессиональная культура чиновника как элемент правового статуса

Глава 2. Профессиональная культура чиновника как элемент правового статуса

2.1 Методы и формы управления профессиональной культурой чиновника

2.2 Профессиональная этика чиновника в Тюменской области: современное состояние и перспективы

Заключение

Список нормативных актов и литературы

Введение

Формирование эффективных управленческих команд в сфере государственного управления - важнейшая и крайне актуальная задача. Изучая кадровые проблемы, многие ученые, аналитики и политики обращают внимание на отсутствие механизмов, позволяющих на практике осуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числе и с учетом их социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, культуры.

Культура государственных служащих и других должностных лиц должна характеризоваться рядом параметров, определяющих взгляды, особенности человеческой личности, которые формируют его отношение к смыслу и ценностям права, что, в свою очередь, отражает уровень цивилизованности общества, содержание социального сознания, степень развития духовности и строгость нравственных устоев, бытующих в обществе.

Персональная ответственность каждого должностного лица и государственного служащего требует соблюдения таких стандартов этического поведения, которые от них ожидают граждане России. Культура поведения государственного служащего или иного должностного лица должна строиться на основе осознания, что государственная должность является выражением общественного доверия и по результатам его работы формируется отношение граждан к государству в целом.

В целях поддержания и защиты авторитета государства и уважения к его служащим со стороны общества, каждый государственный служащий или иное должностное лицо, в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его статусу. Государственные служащие и другие должностные лица должны соблюдать общие принципы поведения, которые применимы ко всем членам общества. Они должны исполнять свои обязанности, соблюдая закон, инструкции и связанные с их служебным положением этические нормы.

Все вышесказанное определяет актуальность темы исследования.

Целью данной работы является исследование профессиональной культуры государственного управления.

Исходя из этого, были определены следующие задачи исследования:

- определить роль профессиональной культуры чиновника в реализации политики государства;

- рассмотреть профессиональную культуру чиновника как элемент правового статуса;

- проанализировать методы и формы управления профессиональной культурой чиновника;

- исследовать профессиональную культуру чиновника в Тюменской области: современное состояние и перспективы.

Объектом исследования являются лица, замещающие должности государственной службы. Предметом - профессиональная этика государственного служащего.

В качестве теоретической основы исследования были использованы учебные и научные труды таких авторов, как: Шиян Л.К., Ботавина Р.Н. Захаров Н.Л., Граждан В.Д. Ладатко Л.В., Чиканова Л.А. и др.

Для написания данной работы были использованы такие законодательные акты как Конституция РФ, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления правительства Тюменской области.

Глава 1. Морально-правовые требования к гражданскому государственному и муниципальному служащему

профессиональный культура чиновник правовой

1.1 Роль профессиональной культуры чиновника в реализации политики государства

Государство связано с обществом, и поэтому практически все его граждане в той или иной мере причастны к государственному управлению. Многие обращались для решения своих проблем в государственные органы или органы местного самоуправления, участвуют в выборах. В течение своей трудовой деятельности все в той или иной мере выступают в роли управляемых объектов. В обществе подготавливается и из общества пополняется персонал государственного управления. И каков человеческий потенциал общества, таков во многом и персонал органов государственной власти и местного самоуправления.

Вместе с тем существует категория людей, которая специально подготовлена и профессионально занята в процессах формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Одна часть государственного аппарата выполняет функции собственно государства (обеспечение его суверенитета и свободы: оборона, безопасность, охрана границ, международные отношения, общественный порядок и т.д.). Другая - обеспечивает реализацию социальной сущности современного государства (социальное обслуживание общества в широком смысле): здравоохранение, образование, социальное обеспечение, объекты государственной собственности и т.п. В первой части имеют место отношения военной, дипломатической, таможенной и иных специальных служб, во второй - отношения обыкновенного трудового найма. Хотя и там и здесь выделяется группа людей, относящаяся к персоналу государственного и муниципального управления.

В любом государственно-организованном обществе невозможно обойтись без государственного и муниципального управления, а, следовательно, и без государственных гражданских служащих. Их услуги необходимы любой стране, независимо от государственного устройства, формы правления, политической системы или правящего режима. Именно эти служащие выполняют практические задачи, которые все цивилизованные общества мира возлагают на свои государства.

Действующее российское законодательство вполне определенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых фактически осуществляются государственная гражданская служба, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом государственных гражданских служащих. Организационно-правовой формой государственной службы являются органы государственного управления - лица со статусом государственных служащих.

Необходимость существования государственной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями. Весь мировой опыт и состояние общественных отношений показывают, что современное общество не может нормально функционировать и развиваться вне государства, государственного аппарата и определяемых ими рамок поведения. Для того чтобы Российская Федерация стала демократическим, социальным, правовым государством, вне всякого сомнения, необходим достаточно мощный, квалифицированный и нравственный государственный аппарат, аппарат иных качеств и свойств, чем существовавший до проведения радикальных политических, экономических и социальных реформ.

Все более углубляющиеся преобразования и сопутствующие им кризисные процессы в российском обществе стремительно меняют его социальный облик, ставят небывалые по сложности и остроте политические, экономические, правовые и духовно-нравственные проблемы. В этих условиях государственная служба играет особую роль. Это социально организующий институт, специальный вид управленческой деятельности. И только адекватная кадровая политика государства, направленная на формирование высокопрофессионального и стабильного состава муниципальных служащих, способна обеспечить решение сложнейших задач переходного периода.

Итак, государственный служащий это лицо, замещающее оплачиваемую государственную должность государственной службы и в соответствии с законодательством государства осуществляющее должностные обязанности по исполнению полномочий государственных органов.

Сегодня можно утверждать, что государственные и муниципальные служащие - это сложившаяся социально-профессиональная группа, которой присущи свои характерные черты и ярко выраженные отличия от других профессиональных групп, в том числе существуют особенности и в их профессиональной этике.

Особенности статуса государственных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях. Все без исключения государственные служащие пользуются правами и обязанностями граждан Российской Федерации, установленными в главе 2 Конституции РФ. Эти положения, составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации, в полной мере включаются в статус государственных гражданских служащих.

Профессиональная культура государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная культура не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы "приспосабливает" уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.

Профессиональная культура и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Пожалуй, исходным понятием профессиональной культуры является понятие "профессионального долга", в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива.

Следует выделить и такие понятия как "профессиональная честь" и "профессиональное достоинство". В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия "честь" и "служба" как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность. В толковом словаре Вл. Даля говорится, что честь - это совокупность высших морально - этических принципов в личности. В ней заключается нравственное достоинство человека, его доблесть, честность, благородство души, чистая совесть, стремление следовать возвышенному идеалу правды, справедливости, добра, служения своему отечеству.

Честь не только нравственная, но и историческая категория. Она производная от условий эпохи, в которой живут люди, является частью их сознания, ориентирована на ту или иную систему ценностей, норм поведения и т.д. Честь вместе с тем и категория деятельная. Она проявляет себя в поступках людей, в их отношениях друг с другом. В зависимости от характера отношений, в которых может находиться человек по отношению к другим людям, выделяется несколько видов чести. Немецкий философ XIX века А. Шопенгауэр, выделял, например, такие виды чести, как гражданская, служебная, военная, рыцарская, мужская и т.д.

Первостепенное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, естественно, гражданская честь. По словам философа, ни один человек не может обойтись без неё. Её действия и значение распространяются на все сословия, не исключая самых высших. Честь обязывает всех граждан радеть за интересы своего отечества, умножать его богатство, доброе имя и славу, уважительно относится к законам государства, поддерживать общественный порядок, заботится о стариках и детях, помогать слабо защищённым слоям граждан. Ведь в правовом, демократическом, социальном государстве каждый человек имеет право на достойную жизнь.

Гражданская честь оказывает существенное влияние и на честь служебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба - это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.

Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. В виду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, "служебная честь заключается во всеобщем мнении других, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности".

Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определённый, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.

Профессиональная нравственность для государственного служащего включает в себя и понятие "профессиональной справедливости". Быть справедливым не так просто. Государственному служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства - гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственному служащего быть справедливым, не поддаваться давлению "свыше", мафиозных групп и др. Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках "своих" и "чужих", удобных и не удобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и морально-психологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государственных служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как "профессиональный такт".

Особенно стоит выделить основные принципы профессиональной культуры государственного служащего. Прежде всего, исходным для профессиональной культуры любого служащего является принцип гуманизма, то есть уважительного отношения к каждой человеческой личности, понимания её неповторимости, самодостаточной ценности. Принцип гуманизма противостоит чисто утилитарному отношению к личности, рассмотрению её, главным образом, как средства достижения каких-то иных, пусть и достаточно важных целей.

С принципом гуманизма пересекается принцип оптимизма (профессионального). Так, государственному служащему не просто выполнять свои обязанности без веры в то, что его усилия, его труд, как принимаемые, так и выполняемые им решения способствуют развитию государства, укреплению принципов демократии, законности и правопорядка. Эта вера возвышает и помогает развить доброе начало в человеке.

Любая деятельность, особенно та, которая непосредственно направлена на человека, должна быть осенена, одухотворена высокой идеей. Поэтому профессиональная культура государственного служащего должна включать в себя принцип патриотизма. Очевидно, что любовь к Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношениям к другим странам, другим народам. Если вспомнить рассуждения Аристотеля о золотой середине, то патриотизм можно представить как середину между двумя крайностями: между национальной кичливостью и приниженностью, заискиванием перед всем иностранным. Истинный патриотизм включает в себя конструктивное отношение к достижениям других народов.

Основные понятия и принципы профессиональной культура государственного служащего образуют её каркас, который наполняется "плотью и кровью" в различных житейских ситуациях. Одним из самых серьёзных факторов, определяющих критическое отношение населения к руководству и аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, профессиональной культуры.

Проявлением приверженности государственного служащего профессиональным этическим требованиям на всех уровнях его деятельности является способность уважительно относиться к достоинству человека, независимо от его социального положения. Признать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек - главная ценность социальной жизни, - первое условие всякой деятельности. Административная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы ступеньке иерархической лестницы он ни стоял, видеть, прежде всего, человека.

Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения государственных служащих между управленческой элитой и народом, заключается в специфике духовного мира государственного служащего - постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно ведомства и общегосударственной линии. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.

Таким образом, роль профессиональной культуры государственного служащего огромна. Профессиональная культура государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Государственная служба является довольно специфичной по своей сути, поэтому и люди, которые находятся во главе у власти, наделены широкими полномочиями, должны обладать определенными чертами характера, соблюдать этические и моральные требования, которые предъявляется к их профессии.

Государство же в свою очередь должно устанавливать какие-то общие для всех критерии, разрабатывать положения культуры и этики в законах, создавать специальные Кодексы профессиональной этики. Действующее законодательство, регламентирующее права и обязанности муниципальных служащих, к сожалению, не может охватить своим регулированием все нюансы профессиональной деятельности данных категорий работников. Поэтому и возникает необходимость в дополнительном регулировании профессионального поведения. Разумеется, лучше всех разбираются в своих проблемах представители конкретных специальностей, которые и должны разрабатывать корпоративные правила, чтобы понятия о добре и зле были едины, а слово "совесть" не воспринималось как нечто только абстрактное. Основные понятия и принципы профессиональной культуры государственного служащего образуют ее каркас, который наполняется "плотью и кровью" в различных житейских ситуациях.

1.2 Профессиональная культура чиновника как элемент правового статуса

Правовой институт государственной и муниципальной службы есть совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на государственную или муниципальную должность, ее прохождением и отставкой.

Кроме доктринального, в науке государственного и муниципального права сложилось нормативное определение государственной службы как профессиональной деятельности, которая осуществляется на постоянной основе государственной должности, не являющейся выборной. Соответственно, институт государственной службы можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих профессиональную деятельность уполномоченных субъектов.

На данном этапе развития института государственной службы отсутствует нормативное определение статуса государственного служащего.

Это объясняется тем, что законодательство в Российской Федерации, с одной стороны, не в полной мере учитывает теоретические разработки в этой области, а с другой, - в науке государственного права еще не сложилось единое мнение о сущности и содержании понятия "правовой статус государственного служащего".

Анализ законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о государственной службе, правоприменительной практики и юридической литературы позволяет сформулировать следующее определение правового статуса государственных служащих: это система законодательно установленных обязанностей и прав (правомочий) в сфере реализации целей и задач государственного управления.

В Российской Федерации правовая основа социальной защиты государственных служащих установлена Федеральным законом от 27.07.2004 №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Касаемо профессиональной культуры государственных служащих, то данный вопрос находит свое отражение в следующих нормативно-правовых актах: Федеральный закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ, Указ Президента РФ от 12.08.2002 №885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" и других нормативно-правовых актов, регулирующих государственно-служебные отношения.

Именно в этих нормативно-правовых актах можно увидеть те требования, которые законодатель предъявляет к государственному служащему. Профессиональная подготовленность всегда была одним из главных требований, предъявлявшихся к государственному служащему. В государственном служащем ценились глубокое знание доверенного участка управления и приобретенный при прохождении службы разносторонний опыт.

На эволюцию правового института государственной службы в Российской Федерации большое влияние оказали нормы конституционного, трудового и, особенно, административного права. В качестве задач государственной службы выделяются: охрана конституционного строя Российской Федерации, формирование общественно-политических и государственно-правовых условий для практического и эффективного осуществления функций государственных органов в соответствии с их компетенцией.

Зарубежный опыт правового регулирования института государственной службы свидетельствует о том, что требуется достаточно длительное время для его становления и развития. Для дальнейшего проведения реформы института государственной службы в Российской Федерации возможно обращение к опыту правового регулирования служебных отношений в Германии, имеющей сходную структуру федеративного устройства и характер перераспределения предметов ведения и полномочий, а также Великобритании, где накоплен значительный опыт в построении двухуровневой и трехуровневой модели организации местного самоуправления, регулирования государственной службы, разработаны требования к профессиональной этики государственного служащего.

Основная роль и назначение института государственной службы заключается в исполнении задач и функций управления государства, реализации вопросов государственного значения, что, в свою очередь, дает основание полагать, что центральным элементом в структуре правового статуса государственного служащего выступают его обязанности, содержание которых определяет необходимый объем правомочий. Но выполнение своих обязанностей и осуществление прав невозможно без разработки профессиональных требований к конкретному служащему.

Эффективность работы государственных служащих по государственной должности зависит от механизма реализации статуса государственного служащего. Его структура представляет собой сложную систему, состоящую из механизма реализации предстатусных (правоспособность, дееспособность и гражданство) и статусных элементов (обязанности, права, ограничения прав, поощрения), а также элементов механизма реализации гарантий государственного служащего.

Общий правовой статус государственных служащих включает права и обязанности, закрепленные в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации о государственной службе. Индивидуальный правовой статус государственного служащего связан с обладанием правами и обязанностями по конкретной должности, занимаемой персонально служащим.

Важно подчеркнуть, что общий правовой статус государственного служащего является единым для всех государственных служащих, устойчивым и независящим от конкретных обстоятельств их профессиональной деятельности.

Государственный служащий является наемным работником, вследствие чего на него распространяются права, предусмотренные трудовым законодательством, в частности статьей 21 ТК РФ от 30 декабря 2001 г. №197-ФЗ.

Права государственного служащего могут быть разделены на две группы:

1) права, связанные с профессиональной деятельностью лиц, замещающих государственные должности государственной службы;

2) права, сопутствующие статусу государственного служащего.

Законом РФ от 21 июля 1993 №5485-1 "О государственной тайне" определен порядок организации доступа лиц к сведениям, составляющим государственную тайну. Указанный порядок полностью распространяется и на государственных служащих.

Основные социально значимые ограничения для государственных служащих - это запреты на получение дополнительного заработка, то есть на занятие внеслужебной оплачиваемой деятельностью, прежде всего предпринимательской деятельностью.

Педагогическая, научная и иная творческая деятельность здесь в расчет браться не может, так как она обычно мало оплачивается и служит, в основном, удовлетворению вторичных потребностей. Понятно, что низкая заработная плата государственных служащих будет способствовать оттоку квалифицированных кадров из системы государственной службы, а также совершению служащими противоправных действий и коррупции.

В законодательстве установлены и правоограничения (обстоятельства, факты), при которых гражданин не может поступить на государственную службу, а государственный служащий не может находиться на государственной службе. Соблюдение правоограничений обязательно. Например, установлен запрет на замещение государственной должности государственной службы недееспособными или ограниченно дееспособными гражданами. Признание лица недееспособным или ограниченно дееспособным производится по решению суда, вступившему в законную силу.

Ограничивается нахождение на государственной службе лиц осужденных к наказанию, которое исключает возможность исполнения обязанностей по должности государственной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу.

Лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, не имеют права находиться на государственной службе.

Для лиц, отказавшихся проходить процедуру оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, ограничивается нахождение на государственной службе. Указанное ограничение распространяется только на тех государственных служащих, должностные обязанности которых предполагают работу с такими сведениями.

Гражданин не может быть принят на государственную службу, а государственный служащий не может находиться на государственной службе в случае наличия определенного заболевания.

Перечень заболеваний, препятствующих нахождению на государственной службе, форма и порядок медицинского заключения устанавливаются Правительством РФ. В настоящий момент данный нормативный правовой акт отсутствует.

Основные этические требования, предлагаемые государственным служащим:

1) придерживаться принципов государственной службы;

2) честно служить и быть верным государству;

3) придерживаться высших моральных принципов;

4) ставить государственные интересы выше индивидуальной цели и задачи политических партий, других общественных организаций;

5) постоянно бороться с коррупцией в органах государственной, муниципальной власти;

6) никогда не принимать для себя и для членов своей семьи никаких благ и преимуществ, используя при этом свои служебные полномочия;

7) не использовать в корыстных целях служебное положение;

8) не использовать никакую информацию, полученную конфиденциально во время исполнения своих должностных обязанностей, как средство получения личной выгоды;

9) не допускать в деятельности элементов дискриминации в отношениях с товарищами по службе, гражданами;

10) в общении с гражданами как во время исполнения своих полномочий, так и в позаслужбовых отношениях придерживаться общепринятых правил поведения.

Проступок государственного служащего - это действие (бездействие), порочащей честь и достоинство государственного служащего, несовместимые с высоким званием государственного служащего и делает невозможным дальнейшее выполнение им своих служебных полномочий (умышленное нарушение закона, нарушение государственным служащим данной им присяги, недобросовестность в выполнении своих обязанностей, которые повлекли негативные последствия, грубое нарушение общепринятых норм и правил поведения).

В ряде субъектов РФ, муниципальных образованиях в качестве дисциплинарного проступка рассматривается только неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. В отдельных регионах речь идет только о нарушении норм культуры и этики. Кроме того, встречаются случаи, когда под дисциплинарным проступком понимается и то и другое. В некоторых регионах к дисциплинарному проступку приравнивается несоблюдение должностным лицом накладываемых на него ограничений.

Например, в соответствии со статьями 46-47 регламента Думы города Томска депутат должен соблюдать правила депутатской этики. К правилам депутатской этики относятся не регулируемые действующим законодательством отношения между депутатами, депутатами и избирателями, представителями государственных органов, администрации города и организаций. Выступающий в Думе (мэр, депутат, иные приглашенные или присутствующие лица) не вправе употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать непроверенную или заведомо ложную информацию. В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его права выступления в течение всего дня проведения Собрания Думы.

В зависимости от вида государственной службы до общепринятых моральных норм поведения государственного служащего прилагаются специальные нормы кодекса чести, например: этические требования, предъявляемые к судьям, военных, дипломатов, нарушение которых может повлечь дисциплинарную ответственность: выговор, увольнение, понижение в должности и т.д.

Этические требования к государственным служащим очень важны, так как они являются неотъемлемой частью программы социального управления, поэтому учета морально-психологического уровня развития общества влияет на выполнение управленческого решения, то есть на эффективность государственной службы. Моральные ценности и нормы, касающиеся государственной и муниципальной власти, ее институтов (государственной и муниципальной службы), представляют собой в совокупности культуру государственного управления.

Культура государственного управления - это нормативная основа государственно-властной деятельности, что касается таких основных проблем управления: справедливое социальное устройство общества и государства, взаимные права и обязанности руководителей и граждан, фундаментальные права человека и гражданина, разумное соотношение свободы, равенства и справедливости. Проблему соотношения культуры и управления впервые поставил Н. Макиавелли. Он разработал особое политическое искусство создания твердой государственной власти любыми средствами, не взирая ни на какие моральные принципы: "цель оправдывает средства". Однако в управлении обществом центральное место занимает человек, поэтому нельзя игнорировать то, что можно обозначить понятием "человеческий измерение".

Функционирование современного государственного аппарата невозможно представить без рационально разработанных, твердо установленных и обязательных формальных правил, без строгой профессионализации механизма управления. Инструментом и одновременно результатом такой профессионализации, в частности, стали государственные служащие, деятельность которых основывается на принципах профессиональной компетентности, иерархии и специализации функций. В данном контексте, естественно, возникает вопрос о соотношении профессионализма и нравственности.

Безусловно, государственный служащий несет личную ответственность за свои действия. Такая ответственность предполагает наличие у субъекта этой ответственности собственных культурно-этических позиций и убеждений. С этой точки зрения профессионализм и эффективность деятельности государственного служащего и является показателем его нравственности, верности своему профессиональному призванию и долгу. Очень важно, чтобы культурно-этический аспект в управлении отвечал правовому аспекту. В данном случае очень сложно не допустить перегиба в какую-либо одну сторону: профессионализм в ущерб нравственности, и наоборот, нравственные основы в ущерб правовым принципам.

Подчинение права нравственности с точки зрения юридического порядка означало бы стремление к насильственному насаждению справедливости и добра и могло бы привести к всевластия государства (например, опыт тоталитаризма, где политика полностью была подчинена идеологии, которая претендовала на принудительное счастье для всех людей). Государственный служащий в своей деятельности сталкивается с проблемой соотношения справедливости и эффективности, свободы и равенства.

Весь мировой опыт дает достаточно примеров того, что эффективное функционирование любых сфер жизнедеятельности требует конкуренции. Вместе с тем, любая общественно-политическая система, любой режим не могут долгое время существовать без легитимизации, которая, в свою очередь, не может существовать хотя бы без видимого соблюдения элементарных норм справедливости.

В основе права лежит нравственность. А потому что государственная служба функционирует на основе норм права, поэтому и профессиональная деятельность государственного служащего безусловно основывается на моральных нормах.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что соблюдение принципов профессиональной культуры в правовом статусе государственного служащего - обязанность каждого специалиста, наделенного статусом служащего. Их нарушение служащим недопустимо и контролируется вышестоящими органами.

В сфере профессиональной деятельности и в бытовых отношениях поведение государственного служащего должно соответствовать его статусу общественного деятеля, представителя гражданского общества, способствовать как укреплению его собственного авторитета, так и престижа профессии и представляемой им государственной корпорации.

Государственный служащий обязан честно, разумно и добросовестно отстаивать права и законные интересы тех людей, которые его избрали, не только казаться, но и быть поборником правды и справедливости.

Культура госслужащего представляется достаточно нестабильным, ранимым, сильно зависящим от обстоятельств комплексом качеств. С другой стороны, государственный служащий - это лицо государства и нации, залог успешного функционирования государства.

Поэтому существует ряд качеств, которыми госслужащий должен обязательно обладать. В связи с этим право играет решающую роль в организации государственной службы.

Глава 2. Профессиональная культура чиновника как элемент правового статуса

2.1 Методы и формы управления профессиональной культурой чиновника

Применительно к государственным служащим методы управления выражаются в способах направления их деятельности на решение стоящих перед ним задач. На выбор метода воздействия на людей оказывают влияние разнообразные факторы, в том числе характер, содержание и ситуация общения (обычная, экстремальная), общественное или служебное положение (властные полномочия) и личностные качества субъектов общения.

Экономические методы призваны стимулировать деятельность служащих, повышать материальную заинтересованность в эффективности их работы. В этих целях применяются такие приемы и средства, как повышение оплаты труда в зависимости от его качества и сложности, выплата премий работникам, добросовестно и с высокой эффективностью выполняющим свой служебный долг, применение других средств стимулирующего характера, в том числе предоставление работникам различных льгот и преимуществ.

Социально-психологические методы представляют собой способы воздействия на сознание и поведение чиновников в целях социализации членов общества, формирования у персонала социальной солидарности, творческого отношения к делу, инициативы, создания деловой обстановки в трудовых коллективах. В практике управления используются методы социально-психологического анализа и проектирования развития персонала государственной службы, создания условий для индивидуального развития личности каждого работника, сочетания личных и коллективных интересов при приоритете интересов государства и его органов.

Правовые методы основаны на регулирующей роли норм права, установленных для определенных видов деятельности. Правовые методы включают в себя:

1) императивные (обязательные к исполнению);

2) диспозитивные (предписывающие, что можно делать, а что нельзя);

3) рекомендательные (указывающие, как поступить в соответствии с нормами права в той или иной управленческой, служебной ситуации);

4) поощрительные (одобряющие деятельность служащих, творчески руководствующихся нормами права).

Правовые методы являются важным средством формирования у персонала государственных органов правосознания, правовой ответственности и культуры. Особо важны осознание всеми служащими норм права и повседневное руководство ими в служебной деятельности.

Морально-этические методы -- это способы нравственного регулирования действий человека во всех сферах жизнедеятельности, в том числе в труде, в отношениях с окружающими, в быту. Реализация морально-этических методов предполагает опору на нравственные ценности членов организации, их соответствие понятиям добра; нравственные нормы, приобретающие характер императива, долженствования, предопределяющие поведение человека в различных, в том числе служебных, обстоятельствах; нравственные санкции, связанные с одобрением или осуждением поступков человека в зависимости от того, совпадают или не совпадают они с требованиями морали.

Морально-этические методы формируют у людей, в том числе у персонала государственной и муниципальной службы, моральное сознание, нравственные убеждения, нацеливают их на частное и добросовестное выполнение служебного долга.

Административные методы -- это установление административных норм принятия решений и распоряжений, контроля за их осуществлением, работа с кадрами управленческого аппарата (отбор, подбор, ротация, управление карьерой, оценка и др.), привлечение способных работников к принятию управленческих решений, поддержание у персонала государственной и муниципальной службы высокого уровня организованности, порядка и исполнительской дисциплины. В целях дисциплинирования персонала административные методы нередко претворяются мерами принуждения, в чем-то ущемляющими интересы индивида, требующими от него действий, не всегда отвечающих его личным стремлениям. Учитывая специфику административных мер, ими следует пользоваться крайне осторожно, соблюдая правило: "не навреди".

Содержание и формы культуры управления государственной службы формировались в виде совокупности нравственных требований управляемых служащих и вообще чиновников к управлению. В эпоху возникновения институтов гражданского общества, представительной демократии с изживанием коллективистской ("соборной") идентичности управление стало утрачивать ореол сакральности и патерналистической безгрешности, появились новые способы его легитимизации, возникла профессионализация при исполнении властных, управленческих полномочий. Данные исторические обстоятельства оказались общей предпосылкой становления современной этики управления и ее последующего развития.

На основе существующего опыта управлением персоналом можно выделить ряд методов, влияющих и определяющих должное поведение государственных служащих. Среди них методы, предусматривающие:

1) разработку и утверждение правил поведения, этических норм, обязательных для соблюдения государственными служащими;

2) создание этических комиссий, задачами которых являются оценка деятельности и поступков госслужащих, их поощрение и порицание, развитие у работников потребности работать в соответствии с выработанными этическими принципами, что в свою очередь ведет к созданию благоприятного морально-психологического климата в коллективе.

Среди практических методов отбора персонала используются:

- экзамены, собеседование, тестирование, анкетирование, групповая дискуссия;

- получение согласия работника на прохождение этической учебы в процессе работы в данной организации;

- такие методы, как предварительное изучение личных дел служащих, результатов их профессиональной деятельности, характеристик.

При прохождении государственной службы учитываются:

1. уровень этической грамотности госслужащих;

2. отзывы коллег и руководителя о личностных характеристиках, которые должны влиять на оценку его профессионального соответствия той или иной должности и на систему вознаграждения, которая должна зависеть от наличия или отсутствия этических нарушений со стороны работника.

Так же, как метод управления персоналом, может выступать присяга, которая дается в момент заступления в должность государственной службы и является одним из условий пребывания в ней. Сегодня институт присяги действует во многих странах, в России же присяга произносится при поступлении на военную службу и службу, связанную с правоохранительной деятельностью.

Методики управления персоналом, влияющие на сферу нравственных отношений, должны быть особенно широко использованы при работе с руководящим составом кадрового корпуса государственной службы. Так как значительное число государственных служащих считают, что главным для них на работе являются установки и требования непосредственного начальника.

Развитие определенных духовно-нравственных качеств у государственного служащего возможно также через систему этического обучения. Это достигается, исходя из целей обучения, среди которых: определение ориентиров в служебной деятельности, развитие этической эрудиции, формирование способности давать непредвзятую оценку своим мыслям и поступкам.

Понимая необходимость осознания государственными служащими мотива своей деятельности - служение государству, обществу, повышения уровня их правовой и этической культуры, надо включить курс этики и культуры поведения в учебные планы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и в систему общего образования. Примером может послужить опыт США, где большое внимание уделяется культурному обучению государственных служащих. При этом задача заключается не только в воздействии на их поведение, но и в формировании определенной культурной среды. В процессе обучения акцент делается как на законодательстве, так и на моральных принципах, этических аспектах принятия решений. Главная цель состоит в том, чтобы служащие понимали и были согласны с этическими стандартами, принятыми на государственной службе, а также придерживались правил и норм, регулирующих их поведение.

В России такие научные дисциплины, как "Нравственные основы кадровой политики и государственной службы", "Этические проблемы государственной службы", "Культура поведения и деловой этикет" в планах многих высших учебных заведений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, пока остаются скорее исключением, чем правилом, занимают незначительное количество часов в программах обучения.

Прежде всего, необходимо еще раз подчеркнуть роль власти в формировании нравственности в системе государственной службы и в обществе в целом, необходимость ее целенаправленных действенных методов различного характера направленных на преодоление негативных процессов в среде чиновничества, на установление должных ориентиров поведения для него. По сути эффективность всех механизмов формирования и развития духовно-нравственных качеств госслужащих зависит в большей степени от воли власти, ее стремления предпринять все меры для достижения поставленных задач. Так, с одной стороны - власти необходимо сформировать в обществе атмосферу нетерпимости к аморальным проявлениям в органах государственной власти, а с другой стороны - ей надо принять действенные меры для восстановления авторитета властных структур в глазах населения.

Необходимо придать Этическому кодексу государственного служащего Российской Федерации статус нормативного правового акта, который регламентировал бы моральные нормы профессиональной деятельности и поведения госслужащего.

Это обусловлено несколькими причинами. Первая из них состоит в том, что практически невозможно составить полный и действительный перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических актов. Вторая обусловлена тем, что ряд вещей по своей природе выпадает из сферы права, зато регулируется неформальными нормами административной морали и нормами индивидуальной нравственности. Третья причина заключается в том, что профессиональная культура госслужащего, как и любая корпоративная этика, обладает существенной спецификой.

К тому же факт возникновения такого документа и его обсуждения в среде государственных служащих послужил бы повышению уровня административной морали, корпоративной этике. Проект модельного Этического кодекса государственного служащего, разработанного специалистами РАГС, наиболее подходит как образец модельного кодекса, который сможет помочь в разработке не только единого Этического кодекса для государственных служащих России, но и соответствующих региональных документов, нравственных кодексов отдельных ведомств и учреждений.

Необходимо создать специальный государственный орган (при президенте Российской Федерации, Федеральном собрании, независимой или в какой-либо другой форме), который бы рассматривал серьезные моральные проступки государственных служащих любого ранга.

В органах государственной власти следовало бы создать Комиссии по культуре и этике из наиболее уважаемых членов коллектива, людей, ранее работавших в них, а также делегированных в них представителей власти и профсоюзов. Для этого следует наделить данные Комиссии по культуре и этике воспитательными функциями и функциями контроля за уровнем нравственности поведения госслужащих.

Следует уделить особое внимание борьбе с коррупцией в органах государственной власти. Для этого необходимы:

1) прежде всего воля властей в борьбе с этим явлением, именно власти должны формировать общественное мнение, что давать взятки противозаконно и безнравственно, показать пример того, как надо бороться с коррупционерами, невзирая на их должности и общественный вес;

2) принятие пакета антикоррупционных законов;

3) установление контроля в зонах коррупционного риска (службы приватизации, таможни, налоговые структуры, правоохранительные органы и др.);

4) усиление гласности в сфере борьбы с коррупцией: обнародование выявленных преступлений, мер, принятых в отношении виновных, и т. д.

В области управления персоналом надо сделать больший акцент на значимость культуры госслужащего при поступлении на службу и в процессе ее прохождения. Для этого необходимо выработать единые критерии оценки госслужащих по профессиональным, деловым и личностным качествам в процедурах отбора, назначения, продвижения, аттестации, конкурсов, квалификационных экзаменов. Особенно важным является проведение конкурса на замещение вакантных должностей государственной службы.

Важным фактором по формированию должной нравственности является благоприятный морально-психологический климат в коллективе, здоровые в нравственном аспекте взаимоотношения между коллегами, основанные на уважении, взаимовыручке, отношении без "подставления подножек". В формировании такого рода взаимоотношений большая роль отводится непосредственно руководителю, задачами которого являются восстановление традиционных профессиональных ценностей государственной службы, стимулирование в коллективе высоконравственного поведения посредством собственного образца высоконравственного поведения, пресечением попыток непорядочного отношения в среде своих подчиненных, формированием положительной мотивации на добросовестный труд и исполнение служебного долга.

Конечно, нельзя дать исчерпывающий список механизмов формирования и развития духовно-нравственных качеств государственных служащих, так как их наличие зависит от многих факторов внешней среды. Следует только еще раз подчеркнуть, что повышение нравственности госслужащих, формирование и развитие у них определенных духовно-нравственных качеств, отвечающих требованиям государства и общества, будут способствовать повышению авторитета власти в глазах населения, следовательно, доверию последнего к представителям властных структур, к их решениям, действиям, в целом к политике, проводимой государством. Поэтому формирование высококультурной личности государственного служащего - одна из важных задач повышения эффективности функционирования всей власти в целом.

2.2 Профессиональная этика чиновника в Тюменской области: современное состояние и перспективы

В Тюменской области накоплен определенный опыт формирования фундамента, на котором предстоит подготовить чиновника новой формации. Одним из основных направлений деятельности Администрации Тюменской области является становление местного самоуправления. В 1997-1998 годах сформированы экономические и финансовые основы, были восстановлены границы почти в 300 муниципальных образованиях. Произошло структурное оформление органов местного самоуправления. Проведены выборы представительных и исполнительных органов власти. Обеспечена правовая база местного самоуправления.

В настоящее время переход к новым общественным отношениям, базирующимся на рыночной экономике ломает старые системы власти и управления, требует новой управленческой культуры чиновника. Сейчас от госслужащего требуются самостоятельность решении, знание экономических механизмов, солидная правовая база, понимание сущности происходящих социальных процессов и последствий, компьютерная подготовка, владение демократическими формами управления персоналом. Совокупность этих качеств определяет профессионализм государственного и муниципального служащего. Такой уровень управления не может появиться сразу, но к нему надо стремиться последовательно и целеустремленно.