Формирование и предоставление государственных услуг в сфере культуры на примере Тюменской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формирование и предоставление государственных услуг в сфере культуры на примере Тюменской области

Содержание

• Введение
• Глава1 Теоретические основы государственных услуг в сфере культуры
• 1.1 Государственные услуги: понятие, содержание и классификация
• 1.2 Правовое регулирование порядка предоставления государственных услуг в сфере культуры
• Глава 2 Анализ предоставления государственных услуг в сфере культуры в Тюменской области
• 2.1 Система органов и подведомственных учреждений, предоставляющих государственные услуги в сфере культуры
• 2.2 Деятельность органов и учреждений по предоставлению государственных услуг
• 2.3 Оценка качества предоставления государственных услуг в сфере культуры в Тюменской области
• Заключение
• Список литературы


Введение

государственный услуга правовой культура

Культура - одна из важнейших сфер жизни человеческого общества, отражающая уровень его развития. Именно в ней происходит производство, накопление, хранение духовных и материальных ценностей, составляющих национальное достояние страны. Духовные богатства культуры не подвержены влиянию времени и процессам инфляции и являются реальным средством накопления. Культура России обладает не просто богатейшим культурным наследием, а культурными ценностями мирового уровня.

Тема управления в сфере культуры современной России одна из самых актуальных. Это подтверждается повышенным вниманием государства к этой отрасли в последние годы. На федеральном уровне разработан целый ряд нормативно-правовых актов, в том числе концептуального и стратегического содержания, таких как Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, рассматривающая обеспечение доступа к культурным ценностям, создание экономических условий для их сохранения и умножения, как необходимые условия формирования человеческого капитала, способствующие переходу к инновационному типу экономического развития; Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 года № 326-р, и разработанная во исполнение Основ государственной культурной политики, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 года № 808; Указы Президента о проведении в России Года культуры, Года литературы, Года кино и другие концептуальные документы и программы в разных областях культурной деятельности.

Утверждение государством приоритетной позиции культуры призвано обеспечить более высокое качество общества, его способность к гражданскому единству, к определению и достижению общих целей развития, главными условиями реализации, которых является формирование нравственной, ответственной, самостоятельно мыслящей, творческой личности и создание эффективной системы управления сферой культуры.

Цель исследования: Анализ оказания государственных услуг в сфере культуры на примере Департамента культуры Тюменской области и разработка практических рекомендаций по повышению эффективности управления в сфере культуры.

Для достижения цели исследования в работе необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть сущность государственных услуг;

-проанализировать нормативно-правовую базу по оказанию государственных услуг в сфере культуры;

- провести анализ организации деятельности Департамента культуры Тюменской области;

- оценить качество предоставления государственных услуг, а также выявить пути к повышению эффективности управления в сфере культуры.

Объектом исследования являются - органы предоставления государственных услуг Тюменской области в сфере культуры.

Предметом исследования является организация деятельности Департамента культуры Тюменской области.

Методы исследования: В работе базовым является системный подход к оценке функционирования рассматриваемой системы. Использованы методы научногопознания:социологический, статистический, системный, логический, исторический, количественный, качественный, факторный и сравнительный анализ. Основным методом при анализе организации деятельности Департамента культуры является статистический. Данный метод позволяет на основе имеющихся показателей оценить результативность деятельности соответствующих органов по управлению сферой культуры, в том числе в сравнительном аспекте.

Теоретическое значение исследования подтверждается его результатами. В работе подробно раскрыты теоретические основы управления сферой культуры, дана подробная характеристика культуры как предмета управления, рассмотрены особенности государственной культурной политики; проведен анализ организации деятельности Департамента культуры Тюменской области, выявлены проблемы, существующие в этой отрасли в настоящее время, определены пути дальнейшего совершенствования организации управления и разработан ряд практических рекомендаций по решению рассматриваемых в проекте проблем.

Практическое значение исследования состоит в том, что полученные в работе отдельные результаты, могут быть применены при планировании мероприятий по повышению эффективности управления в сфере культуры Тюменской области.

Методологическую основу составил комплексный подход к изучению управленческих отношений в сфере культуры и досуга на основе трудов отечественных и зарубежных специалистов, общей и специальной литературы, анализа нормативной и законодательной базы. Для исследования предусматривалось использование следующих научных методов: системного, исторического, логического, факторного, количественного, качественного анализа и сравнительного.

Проблемы повышения эффективности управления сферой культуры в трудах российских ученых занимают значительное место. Теоретическим аспектам культурной политики посвящены труды таких авторов как: Г.В. Атаманчук, В. Виндельбанд, В.Ю. Музычук, Г. Риккерт, М.С. Каган, Ю.В. Перов, В. В. Прозерский, Э.П. Юровская, З.Б Бабатов, Н.К. Ваганова и другие. Современные экономические методы управления сферой культуры как предмет исследования отражены в работах Т.В.Абанкиной, Н.Ф. Бабанцева, А.С.Базаровой, Н.А. Восколович, Л.Е. Вострякова, А.А.Вихрова , П.П. Глущенко, И.К. Горшеневой-Долунц, О.А. Евсеевой, А.А. Есакова, Н.А. Калуцкой, Л.А. Набиуллиной, О.П. Неретина, А.Ю. Смирнова, Г.Е. Шкалиной.

Структурно выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух разделов, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Теоретические основы государственных услуг в сфере культуры

1.1 Государственные услуги: понятие, содержание и классификация

Для настоящей работы принципиально важно определиться с понятием государственных услуг, с тем чтобы четко представлять ту сферу отношений, в которой необходимо исследовать такой феномен, как аутсорсинг.

В нормативных правовых актах Президента РФ и Правительства РФ государственные услуги выделены в самостоятельную управленческую категорию и функция их предоставления закреплена в качестве важнейшей за государственными органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями. В

месте с тем в научных исследованиях по административному праву ученые так и не пришли к единому мнению о значении терминов «государственные услуги». Большинство существующих в настоящее время доктринальных подходов к раскрытию сущности государственной услуги основано прежде всего на анализе определения, заданного Указом Президента России от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945. , согласно которому под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Таким образом, еще до принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179, закрепившего Собрание законодательства соответствующие легальные определения, доктрина обратила свое внимание на государственные услуги.

При этом среди ученых- юристов не было и нет единого мнения относительно содержания и объема терминов «государственные услуги». Мнения разнятся и по поводу субъектов оказания данных услуг, и по поводу содержания и объема данных понятий, и по поводу соотношения данных понятий между собой, а также с понятиями «публичные услуги» и «социальные услуги».

Практически ни один автор не обозначил цель введения в оборот соответствующих терминов, хотя, на наш взгляд, это является первостепенной задачей. Так, некоторые исследователи показывали содержание государственных услуг через простое перечисление некоторых феноменов подпадающих под рассматриваемые понятия. Они, например, писали, что под государственными услугами понимается прежде всего деятельность органов исполнительной власти по реализации возложенных на них учетно- регистрационных и консультационных полномочий, как то: выдача, замена и учет паспортов гражданина РФ, содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям - в подборе необходимых кадров Величкина Е. А. О понятиях государственных, муниципальных, публичных и социальных услуг // Современное право. 2008. №5. С. 50-54.; что к услугам без оснований относят выдачу справки государственным органом, оказание медицинской помощи, и санаторно-курортное лечение Докучаева И. М. Понятие «публичные услуги» и некоторые проблемы их правового регулирования // Публичные услуги: правовое регулирование: российский и зарубежный опыт: сборник / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. - М.: Волтерс Клувер, 2007. - С. 102.; или что в качестве государственных следует рассматривать любые социальные услуги, в том числе и услуги по оказанию медицинской помощи в рамках утвержденного государством стандарта, либо услуги по социальному обслуживанию населения, опять же в рамках государственного стандарта Клишина М. Пути повышения качества государственных услуг // Бюджет. 2007. №1. С. 26. .

В этом плане Н. В. Киселева справедливо указывала, что в дефиниции государственной услуги в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 категория «услуга» осталась нераскрытой, содержание ее - неизвестным, а характерные признаки - неназванными, а это «указывает на большую теоретико-познавательную неопределенность знаний об услугах, когда явно легче использовать отрицательное определение (показать, чем услуга не является), нежели положительное, раскрыв все существенные признаки услуги и их взаимосвязи, притом единственно возможной» , Киселева Н. В. Классификация услуг в процессе проведения административной реформы // Вестник Воронежского гос. ун-та. 2008. № 1(4). С. 191 . Иные исследователи приводили очень абстрактные дефиниции, широкий смысл которых не позволял отделить государственные и муниципальные услуги от иных правовых феноменов деятельности государственных и муниципальных органов и их подведомственных организаций.

Например, С. А. Кирсанов, А. Т. Ашурков и А. М. Сергиенко в широком смысле под муниципальной услугой понимали «совокупность процесса и результата целевой деятельности органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования по удовлетворению конкретной социальной потребности жителей муниципального образования, а также сопутствующие товары, работы, услуги, без использования которых невозможно надлежащее производство муниципальной услуги» Кирсанов С. А., Ашурков А. Т., Сергиенко А. М. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления // Публичные услуги: правовое регулирование: российский и зарубежный опыт: сборник / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. - М.: Волтерс Клувер, 2007. - С. 113.;

Л. В. Бесчастнова определяла государственную услугу как ряд действий государственных органов, подведомственных им учреждений по запросу граждан или организаций или в порядке исполнения полномочий, возложенных на конкретные органы государственной власти, подведомственные им учреждения, имеющую полезный эффект, направленный на реализацию и обеспечение прав и законных интересов граждан (организаций) или исполнение возложенных на них обязанностей Бесчастнова Л. В. Административно-правовое регулирование государственных услуг: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Саратов, 2008. - С. 12.;

А.А.Голубева предлагала следующее определение категории «государственная услуга»: государственная услуга - нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций через предоставление органами исполнительной власти потребителям выходов осуществляемых ими функций, непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам Голубева А. А. Оценка новых форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг: дис. … канд. экон. наук. - Санкт-Петербург, 2007. - С.19. .

Наиболее методологически верно, на наш взгляд, к решению проблемы определения понятия «государственная услуга» подошла Е. В. Морозова. Она выделила основные признаки и на этом основании сформулировала следующее определение: государственная услуга - это финансируемая за счет средств соответствующего бюджета законодательно установленная, относящаяся к полномочиям компетентных государственных органов исполнительной власти, обязательная для них правоприменительная деятельность, направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей Морозова Е. В. Публичные услуги: теоретико-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Мытищи, 2009. - С. 17.

Между тем мы не можем в полной мере согласиться с данным определением, поскольку считаем, что не все государственные услуги финансируются из бюджета, не всегда государственные услуги оказываются через правоприменительную деятельность, не все государственные услуги отнесены к компетенции государственных органов исполнительной власти и не всегда государственную услугу инициирует физическое или юридическое лицо. Об этом в настоящей работе будет сказано в следующих параграфах настоящей главы. Стоит упомянуть еще один момент. Многие авторы исследуют понятия государственных услуг в их соотношении с понятием услуг в гражданско-правовом смысле. По нашему мнению понятия государственных и муниципальных услуг - даже если рассматривать их как правоотношение - есть самостоятельные собирательные понятия, выраженные словосочетанием.

Понятие «государственные услуги» и понятие «услуги» в гражданско-правовом смысле отличаются как по содержанию, так и по объему. Объем понятий «государственные услуги» лишь частично совпадает с объемом понятия «услуги» в гражданско-правовом смысле, и то если государственную услугу рассматривать как правоотношение, а не как функцию (деятельность). Иными словами, государственные услуги могут быть оказаны как посредством заключения и исполнения гражданско-правовых договоров, регулируемых, например, нормами главы 39 Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 5. Ст. 140. , особенно если государственные (муниципальные) услуги оказываются через учреждения, унитарные предприятия или иные организации, подведомственные либо подконтрольные государственным органам исполнительной власти или органам местного самоуправления, так и посредством регулируемого административным правом (т.е. в публичном порядке) принятия правоприменительных актов, а также посредством других способов (в других формах). Представляется, что не стоит исключать из круга правоотношений, охватываемых понятием «государственные услуги», и такие, результатом которых выступают выполнение работ или даже передача вещей, так как в этом случае понятие «государственные услуги», само по себе останется неполноценным и, в свою очередь, возникнет необходимость выработки новых

Так, например, в Бюджетном кодексе РФ в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 310-ФЗ различаются «государственные услуги» и «государственные работы» понятий, например «государственные работы», «государственное обслуживание при приватизации», «государственное обслуживание при передаче земельного участка в аренду» и т.п., а это повлечет ненужную громоздкость понятийного аппарата. Поэтому, поддерживая Н. В. Киселеву, утверждающую, что «сам предмет деятельности (или содержание государственной функции) по государственному обслуживанию нуждается в отграничении от внешне схожих экономико-правовых феноменов», не можем признать сколько-нибудь полезными рекомендации данного специалиста, в соответствии с которыми необходимо использовать для такого отграничения литературные источники по вопросам, связанным с отличием услуг от товаров и (или) работ в их гражданско-правовом смысле Киселева Н. В. Классификация услуг в процессе проведения административной реформы // Вестник Воронежского гос. ун-та. Сер. Право. 2008. № 1(4). С. 190..

Также представляется необоснованным мнение Г. С. Кириенко о том, что государственные услуги можно отнести к платным услугам и внести соответствующие наборы услуг в Общероссийский классификатор услуг населению и что «указанное включение может оказать существенное значение как на правовое оформление данного понятия, так и на установление качественных и отличительных черт самих терминов «функция» и «услуга» Кириенко Г. С. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ на основе государственных функций и услуг [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».. В подтверждение сказанного приведем справедливую позицию Т. В. Жуковой: если речь идет о государственных услугах и услугах, оказываемых в рамках классических гражданско-правовых отношений, перед нами абсолютно разнопорядковые явления Жукова Т. В. К вопросу о государственных услугах как предмете правового регулирования // Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики: сборник. - ч. 2. - Киров, 2006. - с. 31.. Думается, для понимания сути государственных или муниципальных услуг соответствующие термины следует рассмотреть в том числе с точки зрения их отличия друг от друга, а также от таких широко распространенных в научной литературе сходных с ними понятий, как «публичные услуги» и «социальные услуги». Следует согласиться с Н. В. Киселевой, что «сопоставление услуг должно проводиться по такому основанию, чтобы можно было видеть содержательное отличие между ними» . Но дело осложняется тем, что в действующем законодательстве отсутствует определение понятия «публичные услуги», а понятие «социальные услуги» раскрывается только применительно к конкретному Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 52 (часть I). Ст. 7007.: социальная услуга - действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности. Большинство ученых склонны разграничивать понятия «государственная услуга» и «публичная услуга», в том смысле, что публичная услуга трактуется шире Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. №10. С. 17. Такой подход следует назвать правильным. Далее, следует согласиться с мнением Л. К. Терещенко, что было бы неверным смешивать понятия государственных, публичных и социальных услуг. Очевидно, что услуга называется социальной не потому, что ее услугодателем (поставщиком) выступает подведомственная организация, а потому, что она относится к определенной сфере - социальной, в которую входит помощь социально незащищенным слоям населения, образование, наука, спорт, здравоохранение, культура и др.

Ю. М. Акаткин в своей работе делает категоричный вывод, что недопустимо делить услуги, оказываемые в сфере управления, на государственные и муниципальные. И в пользу данного вывода исследователь приводит следующие, на наш взгляд недостаточно убедительные аргументы: «…всегда существует органическая связь в действиях федеральных, региональных и муниципальных органов власти и управления» Акаткин Ю. М. Оптимизация системы государственных услуг на основе информационных технологий в агропромышленном комплексе: дис. ... канд. экон. наук. - Москва, 2006. - С. 19-20..

Крайне важно применять системный подход: некоторые услуги могут быть формально не названы законом государственными услугами, но они при этом неразрывно вплетены в систему последних так, что рассматривать их в отрыве (как отдельную категорию) вряд ли оправданно как для науки, так и для законодателя. Таким образом, в придании услуге государственного или муниципального значения задействованы две детерминанты:

1) объективная - такие услуги крайне важны для населения, а оказать их в необходимых объеме и качестве по силам только публичной власти соответствующего уровня, в том числе через подведомственные организации

2) субъективная - та или иная услуга признается государственной, исходя из позиции законодателя, обусловленной политическими (управленческими) соображениями.

В соответствии с частью 5 статьи 9 Закона 210-ФЗ при предоставлении государственных и муниципальных услуг запрещается требовать от заявителя обращения за оказанием услуг, не включенных в перечни услуг, указанные в части 1. Очевидно, законодатель имел в виду запрет на навязывание заявителю вообще какой-либо дополнительной деятельности, влекущей для последнего дополнительные расходы. Однако использование для этого термина «услуги, не включенных в перечни услуг…» вряд ли можно назвать удачным, поскольку, во- первых, отсутствует его дефиниция, а во-вторых, не любую деятельность сторонних организаций, не включенную в указанные перечни, можно назвать услугами.

Таким образом, с одной стороны в Законе имеются сомнительное дробление понятийного аппарата и термины, смысл которых остается не до конца ясным, с другой - Закон оставил за рамками своего регулирования множество услуг, которые также являются государственными и муниципальными, о чем мы еще скажем далее в настоящей работе. Законодательная дефиниция не решила проблемы.

В самом общем виде цель введения понятий «государственные услуги» видится в обозначении определенной области соответствующей деятельности. Эта область деятельности включает отношения чиновников с гражданами и организациями, где первые предоставляют благо, помощь, какую-либо выгоду последним по их запросу или без него. На первое место здесь выходит обновление наименования той уже меняющейся сферы, которая называется в обществе бюрократией с явно негативным оттенком .

Введение данных терминов указывает на то, что государство признает важность и особенность отношений в указанной сфере, что данные отношения представляют собой определенную систему и что проблемы бюрократии следует решать также системно. Такие термины, обозначающие всю сферу указанных отношений в позитивном смысле, ранее в нормативных актах и в науке отсутствовали. В этом смысле понятия «государственное управление», «осуществление исполнительной власти», «осуществление властно-распорядительных полномочий» являются слишком широкими по объему и предполагают прежде всего деятельность по реализации властных полномочий, то есть необходимость подчинения представителю государства, его воле (публичной, в том числе муниципальной власти), в то время как услуги обозначают не подчинение граждан и организаций, а их обслуживание: подчиняться воле государства, устанавливающего обязанность оказать услугу, должен обслуживающий граждан и организации чиновник (иной субъект оказания государственной услуги).

Как правильно отмечает Л. К. Терещенко, «вхождение термина «государственные услуги» в нашу жизнь - это не дань моде, не простое копирование зарубежного опыта: за этим стоят, на наш взгляд, гораздо более глубокие причины, связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов. Сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности его деятельности, целей и задач».

Очевидно, что оказание государственной предоставляет услугополучателям какое-либо благо или возможность получения блага. Представляется, что круг отношений, охватываемых понятиями «государственные услуги» можно выявить, если обратиться прежде всего к объекту государственных услуг, рассматриваемых как правоотношение или деятельность, поскольку именно он является движущей силой, первопричиной обращения граждан и организаций к услугодателю.

В теории права существуют различные определения понятия объекта в правоотношении (подавляющее большинство услуг оказывается в рамках правоотношений). Не вдаваясь в их анализ, условимся понимать объект в самом общем виде как то, ради чего возникает само правоотношение, чем является желаемый результат оказания государственной или муниципальной услуги. Полагаем, что объект государственных услуг достаточно сложная категория.

А. В. Нестеров считает, что расшифровку понятия «государственная услуга» можно найти в проекте закона «О стандартах государственных услуг». В данном законопроекте объектом государственной услуги является признание, установление, изменение или прекращение прав услугополучателей, получение материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установление юридических фактов, или предоставление информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти. Однако при первом же взгляде видно, что разработчики данного проекта закона пошли по пути обобщения некоторых возможных действий, встречающихся при оказании государственных услуг, используя индуктивный метод исследования. Неудивительно, что при таком подходе были упущены из виду целые пласты не менее важных государственных услуг.

Например, медицинские услуги вообще не подпадают под данное в указанном законопроекте определение. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, государственные услуги определяются как услуги в различных областях, то есть объект государственных услуг фактически не определен (соответственно, нельзя выделить и специфику этой деятельности). В Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» законодатель также не стал описывать объект государственной услуги, ограничившись тем, что ввел определение: государственная услуга - это деятельность по реализации функций соответствующих субъектов, которая осуществляется по запросам заявителей.

Отличие государственных услуг от других юридических обязанностей в том, что услуги часто представляют собой условия для получения каких либо благ или возможностей, и только в этом смысле являются обязательными, тогда как юридические обязанности, не являющиеся услугами, налагаются на физических лиц или организации в результате определенных событий (достижение возраста, осуществление определенного вида деятельности и т.п.) и сами по себе условиями получения благ не являются; т.е. различия наблюдаются по способу возникновения и реализации (юридический факт), по методу правового регулирования, наличию субординации, санкциям, платности и т.п.

Таким образом, помимо того, что при оказании государственных и муниципальных услуг наиболее часто реализуется субъективное право, во- вторых, может происходить еще и обеспечение законных интересов услугополучателей.

Особое внимание следует уделить субъектам, такие услуги оказывающим.

1. Первый признак государственных услуг характеризует сущность деятельности по их оказанию - это реализация функций публичных образований. Государственные услуги отличаются от муниципальных тем, что последние представляют собой деятельность по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

2. Второй признак характеризует форму отношений и состоит в следующем. Во-первых, почти все исследователи сходятся в том, что оказание государственных и муниципальных услуг происходит по инициативе (запросу, обращению, заявлению) услугополучателя либо его представителя. Иными словами, когда говорят о государственных или муниципальных услугах, имеют в виду возможность, предоставленную гражданину или организации, на определенных условиях попросить и даже потребовать у государства или у муниципального образования определенное благо или возможность приобрести благо.

Государственные направлены на реализацию прав и обеспечение законных интересов именно услугополучателей и выполнение корреспондирующих обязанностей услугодателей, тогда как властные полномочия, наоборот, подразумевают реализацию прав государственных органов и должностных лиц и корреспондирующие им обязанности граждан и организаций. Кроме того, властные полномочия часто направлены на обеспечение публичного интереса с подчинением интереса частного, а также на защиту (охрану) прав самих граждан, организаций или их имущества, в то время как государственные услуги направлены на предоставление благ и возможностей именно самим услугополучателям (хотя бы и с учетом публичного интереса).

В ряде случаев возможность получить государственные (муниципальные) услуги, условия, на которых их можно получить, возникают в результате властно- распорядительной правоприменительной деятельности. Например, А. А. Голубева выделяет «государственные услуги, носящие коллективный характер (общественные блага)». По ее мнению, такие услуги «не предполагают взаимодействия органов исполнительной власти с отдельными потребителями, чаще всего оцениваются с точки зрения результатов, к которым приводят. Примерами таких услуг могут служить планирование и реализация целевых программ развития, информирование населения о качестве услуг организаций здравоохранения, образования и т.д.».

Как правильно отмечает профессор А. Ф. Ноздрачев: «В отличие от государственного регулирования, правотворчества и т.д. государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер. Именно поэтому создается возможность и необходимость ее стандартизации, исходя из особенностей (потребностей, характера) клиента».

3.Третий признак состоит в том, что государственная (муниципальная) услуга оказывается в интересах как непосредственного получателя услуги, так и в публичных интересах (общества, муниципального образования и (или) государства).

4. Важным признаком государственных услуг является то, что в рамках их оказания происходит, как мы выяснили, реализация субъективных прав и обеспечение законных интересов физических лиц и организаций, с одной стороны, не обязанных получать такую услугу (пользоваться ей), с другой - имеющих соответствующее право требования е? предоставления, в том числе возникшее после выполнения услугополучателями условий, установленных в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами. Отсутствие признака наличия субъективного права (корреспондирующей обязанности) свидетельствует об отсутствии правоотношений в рамках оказания государственной услуги. Например, действия, перечисленные в ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», выполняемые органом, осуществляющим права собственника имущества унитарного предприятия, в отношении подведомственного унитарного предприятия являются правом такого органа, а не обязанностью, в связи с чем регулируемые данной нормой правоотношения не являются государственной услугой (хотя остальные признаки государственных услуг присутствуют).

При государственных услугах должны господствовать взаимоуважение и презумпция добросовестности. При обслуживании надо говорить не о том, что государство оппортунистически заставляет гражданина или организацию, занимающихся лицензируемой деятельностью, получать нужную лицензию под страхом ответственности, а о том, что если какой-либо гражданин или организация решили заняться деятельностью, требующей, «по мнению государства», лицензирования, они могут при выполнении определенных условий требовать от государства соответствующего разрешения-лицензии.

5. Пятый признак. Оказание государственных и муниципальных услуг должно происходить бесплатно, либо по регулируемым ценам, либо за уплату установленного в соответствии с налоговым законодательством сбора. Данный признак также выделяют большинство исследователей. Вывод о необходимости регулирования стоимости государственных услуг следует признать в высшей степени справедливым. Оказание государственных услуг должно обеспечиваться прежде всего поддержкой самого государства, а не деньгами их потребителей, не имеющих возможности отказаться от таких услуг. К этому обязывает ст. 7 Конституции РФ, объявляющая, что Россия - социальное государство.

Вопросы о необходимости платы за государственную услугу или о размере такой платы требуют отдельного рассмотрения в силу своей сложности. С одной стороны, может показаться справедливым, что если услуга навязана услугополучателю, то она должна быть для него бесплатной, с другой стороны, возникает вопрос, почему за оказание услуг узкому (если речь идет о конкретной сфере, например о строительстве) кругу заинтересованных граждан или организаций должны платить все

6. Еще один признак государственных услуг заключается в том, что оказывать их могут специальные субъекты. По нашему мнению3 , субъектами оказания государственных услуг являются не только государственные органы исполнительной власти, но также подведомственные им унитарные предприятия и некоммерческие организации либо иные субъекты, исполняющие государственные полномочия (полномочия по оказанию государственных услуг), на которых в соответствии с законом такие полномочия возложены, или субъекты, которым в соответствии с законом передана функция по оказанию государственных услуг; муниципальные услуги оказывают исполнительные органы местного самоуправления, подведомственные им унитарные предприятия и некоммерческие организации либо иные субъекты, осуществляющие деятельность по решению вопросов местного значения, на которых в соответствии с законом такие полномочия (полномочия по оказанию муниципальных услуг) возложены, или субъекты, которым в соответствии с законом передана функция по оказанию муниципальных услуг.

Государственная услуга - деятельность определенных субъектов (услугодателей), которая:

- направлена на реализацию субъективных прав и обеспечение законных интересов физических лиц и организаций (услугополучателей), которые не обязаны получать такую услугу (пользоваться ей), но имеют право требования ее предоставления, в том числе возникшее после выполнения услугополучателями условий, установленных в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами;

- осуществляется на основании запроса услугополучателя или на основании заключаемого в обязательном порядке с услугополучателем и по его запросу договора либо без таковых - в силу возложенных непосредственно законом и иными нормативными правовым актами на услугодателей обязанностей;

- осуществляется в интересах услугополучателей, а также в публичных интересах;

- осуществляется для услугополучателей бесплатно, по регулируемым ценам или на основании уплаты услугополучателями сбора.

В специальной литературе встречаются лишь отдельные суждения относительно субъектов, оказывающих государственные или муниципальные услуги. Одни исследователи считают, что государственные или муниципальные услуги могут оказывать соответственно государственные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления, а также другие организации, то есть четкий перечень субъектов оказания государственных или муниципальных услуг не приводится.

Например, в определении государственных услуг, данном А. А. Голубевой, субъектами оказания названы органы исполнительной власти непосредственно, подведомственные им государственные учреждения либо иные организации.

Е. А. Величкина также полагает, что при оказании публичных услуг возникает триединая система взаимоотношений: гражданин (потребитель услуг) - исполнитель услуг (бюджетная или частная организация); исполнитель услуг - орган власти; гражданин - орган власти.

Другие исследователи определяют государственные услуги именно через субъект, их оказывающий, - это государственные органы; соответственно, иные субъекты оказывать услугу в этом случае не могут по определению. Так, Н. В. Киселева считает, что если услугу оказывают частные организации, то она не государственная, а публичная. Ее поддерживает А. В. Белицкая, по мнению которой «термин «государственная услуга» выделяется по принципу субъекта: ее могут предоставлять только государственные органы… …стоит применять термин «государственная услуга» лишь к тем услугам, которые могут быть оказаны только государственными органами, и закрытый перечень таких услуг должен содержаться в нормативных актах» . На заре становления дефиниции государственных услуг в специальной литературе также отмечалось, что «формы участия государственных органов различаются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публичных услугах. Государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными структурами. Что касается публичных услуг, то государственные органы могут: исполнять их самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями».

Достаточно оригинальную позицию занимает И. М. Докучаева. Она, наоборот, предлагает исключить государственные органы из перечня субъектов, оказывающих государственные услуги. Данный исследователь пишет: «На законодательном уровне должна быть определена роль государственных органов исключительно как организаторов предоставления государственных услуг. Предоставлять же услуги непосредственно должны самостоятельные хозяйствующие субъекты (юридические лица), созданные и действующие в соответствии с гражданским законодательством» Административная реформа в России: науч.-практ. пособие // под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. - М.: Инфра-М, 2006. - С. 72. .

Примечательно, что к государственным услугам И. М. Докучаева относит и публичные услуги, и муниципальные услуги, и административные услуги .

Профессор А. В. Нестеров, анализируя проект федерального закона «О стандартах государственных услуг», выразил мнение, идущее вразрез с вышеизложенным: «В число субъектов, оказывающих государственные услуги (органов по оказанию государственных услуг), должны войти индивидуальные предприниматели, например нотариусы. Кроме того, необходимо указать, что они получают этот статус на основе аккредитации при органах исполнительной власти (государственной или муниципальной), уполномоченных на данную аккредитацию.

Если рассматривать федеральный уровень, то согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по оказанию государственных услуг возложены на федеральные агентства; федеральные министерства и федеральные службы государственные услуги не оказывают. Однако данная установка не прижилась: государственные услуги могут оказывать и федеральные агентства, и федеральные службы Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации: Приказ Федеральной миграционной службы Рос. Федерации от 20 сентября 2007 г., № 208 // Российская газета. 2008. 23 января. С. 21. , и даже федеральные министерства. Учитывая цель введения системы государственных услуг, мы не видим особых проблем в данном несоответствии, главное - должны обеспечиваться все условия для услугополучателей, причем функция по контролю и надзору или функция по управлению имуществом иногда может быть неразрывно связана с функцией по оказанию государственной услуги (например, это наблюдается в сфере лицензирования).

За рубежом публичные услуги оказываются не только государственными органами, но и децентрализованными (относительно независимыми, но подотчетными публичной власти) организациями. В научной литературе отмечается, что правовое положение децентрализованных организаций специфично в каждой стране и, кроме того, каждое государство создает несчетное количество разнообразных вариантов их статуса.

В российской системе государственных услуг как неотъемлемые е? элементы присутствуют услуги, оказываемые также подведомственными государственным органам организациями, к которым можно отнести унитарные предприятия (государственные предприятия, казенные предприятия) и государственные) некоммерческие организации - учреждения (автономные, бюджетные, казенные), государственные внебюджетные фонды, государственные компании, государственные корпорации, фонды и т.п.

В любом случае, публичные услуги, изначально оказываемые (а не переданные на оказание от государства или муниципальных образований) коммерческими частными организациями, именовать государственными (муниципальными) нельзя.

Итак, по нашему мнению, субъектами оказания государственных услуг являются не только государственные органы исполнительной власти, но также подведомственные им унитарные предприятия и некоммерческие организации либо иные субъекты, исполняющие государственные полномочия (полномочия по оказанию государственных услуг), на которых в соответствии с законом такие полномочия возложены, или субъекты, которым в соответствии с законом передана функция по оказанию государственных услуг.

1.2 Правовое регулирование порядка предоставления государственных услуг в сфере культуры

Социально-экономические и политические преобразования в последние годы значительно изменили структур и содержание нормативно-правовой базы, обеспечивающей деятельность учреждений культуры. В настоящее время деятельность учреждений культуры обеспечивают нормативно-правовые акты общего и отраслевого характера, которые принимаются как федеральными органами, так и органами субъектов федерации в процессе законотворческой деятельности. Большинство учреждений культуры, а также их органы управления являются юридическими лицами.

Поэтому, прежде всего, следует отметить Гражданский кодекс РФ от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанность, быть истцом и ответчиком в суде (гл. 4, ст.48). Однако, к примеру, муниципальные органы управления в сфере культуры не всегда являются юридическими лицами.

Организации культуры действуют сегодня в самых разнообразных организационно-правовых формах, при этом большинство из них зарегистрированы как государственные или муниципальные учреждения. Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

Естественно, что любая сфера деятельности, тем более социальнокультурная, всецело зависит от политики, экономики и правового закрепления, урегулирования взаимоотношений между субъектами и участниками таких правоотношений.

Правовая политика вправе быть представлена как научно обоснованная, экономически обеспеченная, социально согласуемая с внешней и внутренней политикой государства, последовательная, повседневная деятельность государства, его органов и организаций, направленная на создание эффективного механизма правового регулирования, обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, юридических лиц, общественных объединений, укрепления законности, правопорядка, достижения должного уровня правовой культуры и правовой жизни общества и граждан.

Социально-культурная сфера, требующая правового регулирования и управления ею, включает в себя: здравоохранение и социальное развитие; образование и науку; культуру, печать, массовые коммуникации; физическую культуру, спорт, туризм, то есть четыре важнейших направления, в которых фактически задействованы государство, органы всех видов власти: федерального, субъектного и местного уровней, граждане, юридические лица, общественные объединения.

Деятельность всех четырех направлений (видов) регламентирована как законами общего предписания, так и специальными, учитывающими особенности их функционирования, предназначения. К законам общего, но обязательного соблюдения, исполнения прежде всего относится Конституция Российской Федерации, на основе требований которой разработаны, приняты и действуют нормативные правовые акты, персонизирующие права, свободы, законные интересы, обязанности и ответственность субъектов соответствующих правоотношений (здравоохранительных, социально-правовых, образовательных,научно- правовых, информационно-правовых, культурно-правовых, спортивноправовых, туристско-правовых и т. д.).

Правовое регулирование управления в социально-культурной сфере особо тесно связано с содержанием, направленностью правовой политики, являющейся составной частью как внутренней, так и внешней политики Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, которые являются составной частью ее правовой системы и подлежащие исполнению в первую очередь.

Имеются основания утверждать, что качество правового регулирования социально-культурной сферы зависит от качества законодательной базы, кадрового обеспечения системы органов, уполномоченных осуществлять функций управленческого характера, надлежаще организованных контроля и надзора за своевременностью и пунктуальностью исполнения управленческих предписаний, дисциплинарной практики, способствующей оценке результатов управления и принятию надлежащих, обоснованных, регламентированных законопредписаниями решений о поощрении, либо принуждении конкретных должностных лиц и граждан - субъектов государственноправовых управленческих отношений. Однако центральным звеном в правовом регулировании управления рассматриваемой сферы является политическая воля, направленность правовой политики высших органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной).

Федеральный уровень культурной политики предполагает разработку концепции развития сферы культуры России и мероприятий по ее реализации в масштабе всей страны. При этом разработка фундаментальных оснований культурной политики происходит в рамках теории управления, теории самоорганизации, теории модернизации. Данный уровень культурной политики является определяющим для всех субъектов и уровней власти, формируя основные направления развития социокультурного пространства государства в целом. В частности, на федеральном уровне осуществляются широкомасштабные проекты и программы (федеральные целевые программы), которые отвечают общенациональным стратегическим целям.

Так, основные направления в области культуры в Российской Федерации в настоящее время, предусмотрены в Государственной программе «Развитие культуры и туризма» 2013-2020 гг. Региональная культурная политика формируется на основе государственной культурной политики с учетом этнонациональных, исторических, географических, социально-экономических и др. условий конкретного региона. По сравнению с федеральным уровнем, региональная политика непосредственно отражает местные особенности и приближает заявленные федеральным центром направления культурного развития к реалиям локального социокультурного пространства. На уровне регионов реализуются целевые программы в области культуры, направленные на сохранение материального и нематериального культурного наследия конкретного региона, развитие творческого потенциала населения.

Самостоятельность субъектов Федерации позволяет региональным властям предлагать разнообразные решения актуальных проблем и включать их в концепции культурных политик региона, успешно реализуя их посредством проектов, направленных на социокультурное развитие территорий. Особую роль в управлении в сфере культуры, в непосредственном воплощении различных творческих проектов и культурных инициатив играет муниципальный уровень формирования и реализации культурной политики. Он развивается в соответствии со стратегиями федерального и регионального уровня культурной политики. Проявляется это в единстве федеральной законодательной базы, федеральных и региональных целевых программ в области культуры. Потенциал муниципального уровня культурной политики (локальный, местный уровень) вырисовывается все отчетливее. Все они различаются по масштабам и перспективам, целям и задачам, возможностями их реализации. Расширяется и спектр культурных услуг благодаря новым принципам функционирования учреждений культуры на муниципальном уровне.

Культурная политика на местах преимущественно связана со следующими сферами общественной жизни: организация и регламентация работы государственных и муниципальных учреждений культуры, сохранение культурного наследия, художественно-эстетическое развитие детей и молодежи, подготовка и проведение праздничных мероприятий, формирование новых культурных практик и развитие культурных технологий, необходимых для позитивной динамики социокультурного пространства. В связи с этим можно утверждать, что региональный и муниципальный уровни культурной политики обретают сегодня особую значимость, вызванную дистанцированностью федеральных властей от проблем культурного развития конкретных территорий, а также возрождением традиций самоорганизации местного сообщества и становлением малого и среднего частного бизнеса.