Необходимо отметить, что право участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, а также доступ к культурным ценностям каждого гражданина РФ гарантируется Конституцией РФ (ст. 44), а закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» № 3612-1 от 09.10.1992 г. был первым «отраслевым» законом и послужил основой для формирования регионального законодательства в сфере культуры.

Прежде чем рассмотреть государственную и муниципальную политику в сфере культуры и досуга, остановимся на определениях культурно-досуговой деятельности, культуры и досуга.

Уже при первичном анализе культурно-досуговой деятельности обращает на себя внимание широта рассматриваемого культурного феномена. Данное понятие складывается из трех терминов: «культура», «досуг», «деятельность». В научной литературе они в обобщенном виде трактуются следующим образом.

Культура - это исторически сложившийся уровень развития общества, выраженный в типах и формах реализации творческих сил и способностей человека, а также в создаваемых людьми культурных ценностях.

Отрасль культуры призвана сохранять исторические и национальные памятники культуры, пополнять накопленные культурные достижения в области литературы, искусства, художественного творчества, музыки, живописи, скульптуры и зодчества, приобщать людей к творениям культуры, воспитывать культурного человека, проводить исследования в области культуры Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2005. С. 34..

Досуг - это часть свободного времени, используемая для общения, потребления ценностей духовной культуры, развлечений и других видов нерегламентированной деятельности, обеспечивающих отдых.

Система предпочтений и ценностная направленность досуга характеризует уровень культуры человека, степень его социализации и оказывает прямое влияние на его профессиональную деятельность, и, следовательно, на экономическую стабильность общества.

К объектам досуга на территории муниципального образования относятся городские леса и парки, скверы, пляжи, иные рекреационные объекты, детские городки, аттракционы, иные развлекательные сооружения.

К достижениям культуры, как правило, приобщаются на досуге, поэтому и существует термин культурно-досуговая деятельности.

Сразу отметим, что о культурно-досуговой деятельности написано мало, несмотря на то, что она представляется достаточно крупным и сложным явлением, которое достойно стать предметом специального исследования, как научного, так и прикладного характера.

Совершенно иначе развивается наука о культурно-досуговой деятельности в учреждениях культурно-досугового типа, вид деятельности которых прямо соотноситься с искусством, коллективными и индивидуальными представлениями, игровыми и конкурсными программами.

В концептуальных подходах культурно-досуговой деятельности можно выделить две большие области - это концепция досуга (менее специальная) и концепция его организации в учреждениях культурно-досугового типа.

Следовательно, понятие досуга неизбежно связано с понятием культуры свободного времени, или культуры досуга. Жарков А.Д. Культурно-досуговая деятельность как самостоятельная отрасль педагогической науки // Образование и общество. 2007. № 2. С. 1 - 7. Разнообразные организации и виды деятельности, которые относятся к отрасли культуры представлены на рис. 1 (Приложение 1) Система муниципального управления: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 187..

Таким образом, культура является одним из базовых механизмов общественного самовоспроизводства; универсальным способом понимания, освоения и преобразования действительности людьми и социальными сообществами.

Согласно этому толкованию культурное пространство муниципального образования включает в себя три системных компонента:

1) объекты культуры;

2) субъекты культурных процессов;

3) события (факты) культурной жизни Пенкова-Люйер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления. «Муниципальное управление». Выпуск 3. - М.: Редакционно- издательский центр «Муниципальная власть», 2000. С. 52..

В свою очередь, каждый из этих компонентов в реальной жизнедеятельности муниципального сообщества содержит два уровня:

- Культурная жизнь в узком смысле - как процесс производства и потребления продуктов художественного, эстетического творчества во всем его историческом и видовом разнообразии (изобразительное искусство, литература, театр, музыка, кинематограф и т.д.); как сфера деятельности государственных и общественных институтов, а также отдельных людей и социальных групп, чьим единственным или основным предназначением является именно практика культурного производства и потребления.

- Культурная жизнь в широком смысле - как совокупность культурных аспектов жизнедеятельности тех общественных субъектов, которые не относятся к сфере культуры в узком смысле, а также фоновое воздействие на культуру заданных обстоятельств времени и места. Культурная жизнь муниципального образования в широком смысле не имеет четко фиксированных границ: она включает в себя и культуру повседневных отношений горожан, и культуру предметной среды города, и культуру труда, быта, общения, то есть самых разных сторон жизни населения Пенкова-Люйер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления. «Муниципальное управление». Выпуск 3. - М.: Редакционно- издательский центр «Муниципальная власть», 2000. С. 53..

В таблице 1 (Приложение 2), дано каталогизированное описание культурного пространства с точки зрения двух уровней культурной жизни. Это не закрытые перечни, но они достаточно полно отражают основное содержание предметной области сферы культуры.

«Культурная политика» - понятие, которое характеризует любые действия органов государственного и муниципального управления, планируемые и предпринимаемые с целью прямого или косвенного воздействия на культурную жизнь городского сообщества, с целью сохранения или изменения тех или иных её параметров Пенкова-Люйер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления. «Муниципальное управление». Выпуск 3. - М.: Редакционно- издательский центр «Муниципальная власть», 2000. С. 58..

Главная специфика этого участка управленческой практики заключается в том, что объектом управления здесь выступает всё городское сообщество и вся городская среда как целостное образование, а субъектом - власть в целом, а не только её профильные подразделения (Комитет по культуре / Управление «Культура»).

Свобода культурной деятельности не может освобождать общество (тем более - государство) от ответственности за развитие культуры. Свобода не означает устранения государства от регулирования социокультурных процессов в обществе.

Ослаблением влияния государства можно объяснить и увеличивающиеся различия между регионами страны в степени приобщенности населения к культуре. Это связано не столько с культурным своеобразием различных поселений, сколько с разным уровнем культурного обслуживания.

Таким образом, можно сделать вывод, что важнейшими задачами управления отраслью культуры следует считать:

- сохранение единого культурного пространства России, способствующего консолидации общества;

- сохранение и актуализацию культурного наследия;

- просвещение, инкультурацию и социализацию молодого поколения, посредством медиа- или коммуникативных технологий, актуализации культурного наследия, восстановления и развития системы культурных учреждений и мероприятий для детей и молодежи;

- создание и развитие современной культурно-коммуникативной инфраструктуры;

- всемерное поощрение отечественной культуры и искусства посредством рекламной деятельности, устной пропаганды, различных конкурсов, фестивалей и премий;

- создание и поддержание устойчивого положительного имиджа России в международном сообществе, российской культуры в мировом сообществе Есаков В.А. Государственная и общественная экономическая поддержка культуры // Культура: управление, экономика, право. 2008. N 4.

Необходимость управления культурой в наши дни можно объяснить, следующими аргументами:

Во-первых, переходным состоянием общества. Любой орган культуры должен направлять культуру на службу новым общественным отношениям, складывающимся в данном социуме, определяя приоритетные направления и учитывая процессы, в которых происходит создание духовных или материальных ценностей, где возникают застои, срывы, конфликты, массовые протесты и т.д.

Во-вторых, важность управления культурой обуславливается необходимостью реализации следующих задач культурной политики:

- поддержка творчества и создание для этого соответствующих условий;

- способствование развитию культур регионального и местного значения;

- создание возможностей для вовлечения различных слоев населения, особенно детей и юношества, в творчески активную жизнь в зависимости от их способностей и склонностей;

- противодействие негативному воздействию коммерциализации в сфере культуры;

- способствование новаторству и обновлению культуры;

- обеспечение плодотворного диалога между интеллигенцией и большинством населения;

- подготовка и совершенствование кадров в различных формах культурной деятельности;

- согласование культурного и социоэкономического развития;

- пропаганды принципа преемственности культуры, т.е. связи настоящего с прошлым - традициями и достояниями общества;

- учет и охрана культурного наследия, что влечет за собой также требование изучения, распространения норм и навыков культурной жизни.

В-третьих, для координирования деятельности учреждений, подготовки специалистов, их трудоустройства, формирования позитивного имиджа учреждений культуры, оценки работы нужен систематический анализ их деятельности. А значит, руководство названными процессами.

И, наконец, в-четвертых, необходимо лоббирование, продвижение интересов культуры для обеспечения должного финансирования программ развития культуры на уровне местного бюджета. А это может осуществлять структурное подразделение администрации Павлов С.Н. Понять как управлять. Психолого-педагогические аспекты управления культурой в муниципальном образовании: Учебно-методологическое пособие. Челябинск-Магнитогорск: Главное управление культуры и искусства администрации Челябинской области, Магнитогорская государственная консерватория, 2002. 94 с..

Таким образом, формирование и осуществление продуманной культурной политики является одной из важных задач государства, которая определяет его жизнеспособность и место в современном цивилизованном мире. Государство должно, с одной стороны формировать культурную жизнь общества в целом, с другой стороны, согласовывать культурные потребности и интересы различных слоев общества, территориальных, национальных и других общностей.

К полномочиям федерального уровня власти отнесены:

§ определение политики в области культуры и искусства;

§ приоритетов формирования отрасли, определение в федеральном бюджете необходимых финансовых средств для решения этих задач;

§ контроль и финансирование деятельности государственных учреждений культуры.

На уровне субъектов РФ:

§ реализуются федеральные программы в области культуры и искусства,

§ разрабатываются особые целевые программы, а также необходимые для осуществления региональной политики нормативно-правовые и организационно-методические документы;

§ предоставляется материально-финансовая, методическая и иная помощь учреждениям культуры и искусства.

Перечисляя важнейшие направления культурной политики региональных властей, в качестве главных следует выделить следующие Горлов И.И. Культурная политика в современной России: региональный аспект. Краснодар, 1997. С. 7 - 11.:- регулирование занятости населения и снижения уровня безработицы;

- налаживание социального партнерства между разными субъектами культурно-досуговой деятельности;

- политика в области охраны семьи, материнства и детства;

- принятие мер по социальной защите населения;

- развитие системы культурно-досуговых учреждений;

- политика в области градостроительства, современной инфраструктуры, решение задач архитектурно-планировочного характера, постройка жилья, совершенствование дорожно-транспортных сетей, сетей связи, бытовое обслуживание, торговля, центр досуга;

- политика в области воспитания и общего образования детей, молодежи, профессиональной подготовки и переподготовки молодежи и взрослого населения;

- эстетическое воспитание подрастающего поколения, стимулирование художественно-творческих процессов;

- развитие инфраструктуры досуга; организация отдыха и свободного времени, проведение праздников, памятных дат;

- сохранность исторических памятников культурного наследия, поддержание культурной среды в целом.

Рассмотрение государственного влияния на культуру не может быть успешным без учета муниципальной специфики.

Муниципальная политика в сфере культуры строится на основе общих принципов государственной политики. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения поселений и городских округов:

§ создание условий для обеспечения жителей услугами организаций культуры;

§ организацию библиотечного обслуживания населения, охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения.

§ организацию библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).

Термин «муниципальная культурная политика» в его наиболее распространенном употреблении означает совокупность концепций, принципов, целей, методов регулирования культурного развития на муниципальном уровне (область, город, район) и выработку соответствующих институциональных форм организации социально-культурной деятельности.

Основу муниципальной культурной политики в свете современного понимания культурных процессов составляют основные теоретические и организационно-методические блоки (или этапы):

1. Разработка политики в сфере культуры и досуга с учетом специфики муниципального образования. Концепция развития определяет общую ориентацию (стратегию) муниципальных программ;

2. Формирование муниципальных программ социокультурного развития на базе приоритетных групп и направлений социокультурной деятельности;

3. Экспертиза культурно-досуговых программ и заключение договоров с авторами и исполнителями;

4. Организация мероприятий по финансовому, материально-техническому, организационному обеспечению программ, контроль их исполнения.

Основными принципами культурной политики являются:

1. Принцип проблемно-целевой ориентации культурной политики, предполагающий решение проблем территории с учетом возможностей социально-культурной деятельности, а также проблем коренных интересов социальных групп и категорий населения, составляющих социальную базу культурной политики.

2. Принцип деполитизации социально-культурно деятельности. Лишь при условии множества идей, ценностей, концепций культура сможет выполнить функцию осмысления коренных интересов социальных групп, что обеспечит формирование и развитие структуры гражданского общества.

3. Принцип самоорганизации социально-культурной жизни. Перевод культуры в режим самоорганизации предполагает децентрализацию управления и создание новой организационно-экономической модели, соответствующей сегодняшней реальности.

4. Принцип обеспечения многообразия, полифоничности социально-культурной жизни ориентирует на создание условий для свободного самоосуществления, самореализации человека в культуре.

5. Принцип диалогичности культурных интересов выступает одним из основных условий саморазвития культуры наиболее сущностной ее характеристикой.

6. Принцип персонификации культурной жизни предполагает восстановление связи культурных процессов с личностью творца. На уровне муниципальной культурной политики данный принцип может быть реализован как в форме пропаганды деятелей культуры, живших в данной местности, так и в виде программ, популяризирующих ныне живущих людей, внесших вклад и определяющих самобытность территории.

7. Принцип культурной преемственности и сохранения актуализации в контексте поиска причин кризиса культуры, одной из которых явилась идея развития, изменения традиций в ущерб объективным закономерностям развития культуры, что в реальности привело к ее разрушению.

Складывающийся опыт современной государственной и региональной культурной политики представляется весьма перспективным. В нем реализуется потребность такого соединения федерального и регионального программирования, которое, с одной стороны, является сущностью государственной политики и регионализации культурного пространства России, а с другой - придает оригинальность культурному программированию, позволяющему избежать унификации культурной жизни России. Возрастание значимости государственной и региональной субъектности в административно территориальных образованиях - позитивная тенденция современной культурной политики в Российской Федерации Павлович А.А. Культурная политика современной России // Культура: управление, экономика, право. 2007. N 2.

В современном российском обществе происходят серьезные процессы реформирования всех сфер нашей жизни. Без сомнения, сфера культуры и искусства и система подготовки кадров для этой сферы тоже будут вынуждены реформироваться.

С учетом этого назрела необходимость разработки федеральной целевой программы подготовки квалифицированных менеджеров для сферы культуры и искусства. В данной программе должна быть отработана и система взаимодействия органов власти и учреждений образования по данному вопросу Чухнов И.П. Многоуровневая система подготовки управленческих кадров для сферы культуры и искусства // Культура: управление, экономика, право. 2007. N 4.

Высочайшие достижения российской культуры опираются в первую очередь на уникальную систему подготовки творческих и педагогических кадров в сфере культуры и искусства. Эффективность этой системы подтверждается высоким уровнем экспорта образовательных услуг сферы искусства, показателями трудоустройства по специальности молодых специалистов - выпускников высших и средних специальных учебных заведений искусств, признанием мировым сообществом отечественной школы по подготовки творческих кадров в различных видах искусств, а также востребованностью педагогов российских образователльных учреждений высшего профессионального образования в сфере культуры и искусства за рубежом.

Для решения проблем образования в сфере культуры и искусства была разработана Концепция развития образования в сфере культуры и искусства (Приложение 3).

Данная концепция призвана решить, прежде всего, следующие проблемы дефицит специалистов с высшим образованием в области искусства, отсутствие соответствующего статуса у художественных школ, входящих ныне в систему дополнительного образования, и проблемы нетиповых образовательных учреждений, невозможность получения второго высшего художественного образования на бесплатной основе необходимость сохранения отсрочек от призыва на военную службу для граждан, поступивших в профильные ВУЗы после получения среднего специального образования в сфере культуры и искусства.

Рассматривая систему дополнительного профессионального образования в сфере культуры, следует заметить, что в Докладе рабочей группы Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ (2003) отмечалось, что структурный состав кадров отрасли культуры не в полной мере удовлетворяет перспективам ее развития. Так, работники культуры в возрасте от 30 до 39 лет, самая активная часть, составляют всего лишь 31,4%; 27,3% - те, кому 40 - 49 лет. А работники культуры в возрасте 20 - 29 лет составили всего 21,1%. Не изменилась эта ситуация и в настоящее время.

Вместе с тем жизненно важной составляющей успешной работы учреждения является его успешный персонал и особенно его менеджмент. Отметим, что подавляющее большинство учреждений и организаций социально-культурной сферы не готовы к приглашению на работу специалиста ни с дипломом бакалавра, ни с дипломом магистра, ни тем более специалиста международного уровня с дипломом MBA и MBI. Хотя в ближайшие 5 - 10 лет им потребуются именно такие работники - специалисты с высоким уровнем креатива, способные эффективно работать в условиях многоканального финансирования, основу которого будет составлять не бюджетное финансирование, а иные формы и источники (целевые программы, социальный заказ, гранты, благотворительность, платные услуги и т.п.). Поэтому необходим принципиально новый подход к выбору приоритетов развития сферы культуры и массовых коммуникаций, основанный на соответствующих положениях Конституции РФ. Эти положения, конкретизированные в Посланиях Президента России Федеральному Собранию, позволяют определить следующие шесть основных направлений государственной политики в сфере культуры и массовых коммуникаций на перспективу до 2010 г.:

1. Сохранение и развитие единого культурного и информационного пространства России.

2. Сохранение многонационального культурного наследия народов России.

3. Совершенствование отечественных систем художественного образования.

4. Внедрение современных механизмов администрирования и бюджетирования.

5. Совершенствование нормативной правовой базы.

6. Интеграция в мировой культурный процесс и укрепление положительного образа России» Система дополнительного профессионального образования в сфере культуры: качество и стратегический менеджмент // Культура: управление, экономика, право. 2008. N 3.

Таким образом, шесть обозначенных направлений будут влиять на задачу кадрового менеджмента на уровне конкретного учреждения культуры создание такой системы внутрифирменного развития персонала, которая вырабатывает в каждом работнике активную творческую позицию, направленную на развитие творчества и производство услуг, и вместе с этим формирует партнерские отношения в коллективе вне зависимости от того, кто какую должность занимает в его структуре.

1.2 Полномочия, задачи и функции органов государственной власти и местного самоуправления в области подготовки и переподготовки кадров для учреждений культуры