Управление государственным (муниципальным) имуществом на примере МО город-курорт Анапа

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Публичное управление государственным имуществом - важнейшая сфера распорядительной деятельности уполномоченных государственных органов исполнительной власти, призванная решать не только фискальные задачи путем формирования неналоговых доходов бюджетов соответствующих уровней, но и общие социально-экономические - создание и сохранение рабочих мест, увеличение товарооборота, улучшение инвестиционного климата, повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, поддержка малого бизнеса и т.д. На основе управления государственной собственностью функционирует и развивается регулирование экономики всех индустриальных и экономически развитых стран. Так как, именно, государственная собственность выступает инструментом прямого и косвенного воздействия на экономику страны в целом.

Актуальность исследования обусловлена тем, в процессе формирования рыночной экономики в России основная часть государственного имущества, включая предприятия и недвижимость, перешла в частную собственность, в процессе приватизации и акционирования, но государство осталось основным владельцем и распорядителем основной части всех земельных ресурсов, недр, недвижимости и объектов нежилого фонда. Возможность эффективного использования данного имущества и возможность получения доходов от федерального и региональных бюджетов зависят от качества и эффективности методов управления объектами государственной собственности. Муниципальная собственность, также как и местные финансы является экономической основой местного самоуправления, и поэтому вопросы формирования качественного и эффективного распоряжения муниципальным имуществом являются для муниципальных образований одними из приоритетных. Органы местного самоуправления обладают полномочиями от имени муниципального образования владеть, пользоваться и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Использование муниципального имущества должно осуществляться на основе принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления, которые отвечают за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образовании, социально- экономических интересов населения. Поэтому вопросы организации управления имуществом, которое находится в муниципальной собственности в современных условиях, представляют сложную проблему, включающую в себя как традиционные административные, организационно- распорядительные, бюджетные, так и современные - маркетинговые, финансовые, экономические, налоговые методы управления. К наиболее оптимальным способам управления принято относить сочетание организационно-правовых, организационно-экономических, финансовых и учетно-аналитических методов.

Проведенный анализ научной литературы по теме исследования показал, что существуют ряд проблем при осуществлении органами местного самоуправления различных полномочий в сфере имущественных отношений, особенно в части теоретико-правовых основ управления муниципальным имуществом, участия органов местного самоуправления в имущественных отношениях, отдельных аспектов формирования и разграничения муниципальной собственности. Среди авторов таких трудов следует назвать Г.В. Атаманчук, Р.В. Бабун, А.В. Бокаева, В.В. Григорьева, С.Г. Еремина, П.А. Петренко, А.И. Чернышева и др.

Объект исследования - муниципальное имущество муниципального образования город-курорт Анапа.

Предмет исследования - механизмы управления муниципальным имуществом на примере МО г.-к. Анапа и разработать рекомендации по его совершенствованию.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

раскрыть понятие государственного и муниципального имущества;

исследовать комплексный подход к управлению государственным и муниципальным имуществом;

охарактеризовать нормативно-правовые акты регулирующие управление муниципальным имуществом;

проанализировать деятельность органов местного самоуправления МО г.- к. Анапа в сфере управления муниципальным имуществом;

предложить пути повышения управления муниципальным имуществом в г.-к. Анапа.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты Краснодарского края, устав муниципального образования город-курорт Анапа, иные правовые акты.

При написании выпускной квалификационной работы были использованы такие методы научного исследования, как анализ литературы по государственному и муниципальному управлению, специализированных периодических изданий, систематизация и обобщение научных данных, статистические исследования.

1. Понятие государственного и муниципального имущества

К наиболее изученной категории как экономической, так и юридической наукой традиционно относят институт собственности. Это вызвано особой важностью отношений собственности для общества и, следовательно, необходимостью их правового регулирования, поскольку понятие собственности является основой жизнедеятельности любого общества.

Под собственностью наиболее часто понимают сложившиеся отношения по присвоению определенного имущества (материального блага) каким либо лицом или лицами и одновременное отчуждение такого имущества от всех других лиц. Эти отношения, как утверждает В.А. Комаров, «складываются из двух составляющих: отношение индивида (или коллектива) к присвоенному материальному благу как к своему и отношение всех иных лиц к данному материальному благу как к чужому» [33, с. 23].

К критериям отнесения государственного имущества к тому или иному уровню собственности независимо от того, на чьем балансе они находятся, и какова ведомственная подчиненность предприятий можно отнести на структурные (производственные и непроизводственные) и функциональные (отраслевые и территориальные).

Основной перечень объектов федеральной собственности закреплен на конституционном уровне. Управление федеральной собственностью находятся в ведении Российской Федерации и осуществляется Правительством РФ.

Все вопросы по разграничению государственной собственности, а также владению, пользованию и распоряжению землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, в связи, с чем, прекращены полномочия министерств, ведомств по распоряжению государственным имуществом.

Все имущество, которое находится в государственной собственности, законодательно закреплено за государственными предприятиями и учреждениями на праве владения, пользования и распоряжения. В основе средства бюджетов, государственной казны Российской Федерации лежит незакрепленное государственное имущество.

Так, например, административные здания, строения и нежилые помещения находящиеся в федеральной собственности Минимущества России:

- закреплено на праве оперативного управления или передано на соответствующих основаниях в безвозмездное пользование федеральным органам государственной власти, федеральным учреждениям и казенным предприятиям, а за федеральными государственными унитарными предприятиями закреплено на праве хозяйственного ведения;

- передает по договору аренды различным организациям.

Согласно установленным правилам, заключение договоров аренды на объекты недвижимого имущества осуществляется, на конкурсной основе, а 10% арендной платы направляется на финансирование деятельности, связанной с управлением имуществом.

К целям эффективного управления государственным имуществом следует отнести удовлетворение общественных потребностей, выполнение внутренних и внешних обязательств Правительства РФ и мобилизация доходов в бюджетную систему. Данное управление осуществляется на законодательной основе и включает регламентирование таких аспектов, как пользование, отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, в доверительное управление и другие операции с государственным имуществом.

При рыночных условиях хозяйствования происходит процесс перехода собственности из одной формы в другую и обратно: частная собственность может быть национализирована и стать государственной, а государственная собственность может быть приватизирована. Возможность смены форм собственности, как правило, повышается в периоды общественно-экономического переустройства.

Что касается муниципальной собственности, то в научной литературе предлагается определение ее как целого, состоящего из частей. Так, В.П. Зайченко подчеркивает, что муниципальная собственность «включает муниципальные предприятия, объекты социально-культурного и бытового назначения, транспорт, местную промышленность, а также земли, недра, леса, растительный и животный мир» [30, с. 14]. С другой стороны, по мнению С. Ленской и Е. Сычева «муниципальная собственность определяется как отношения между субъектами экономической деятельности по поводу воспроизводства тех или иных объектов» [34, с. 69].

Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации основным субъектом такого права является население муниципального образования, владеющее, пользующееся и распоряжающееся муниципальной собственностью. Таким образом, как отмечается в литературе, муниципальная собственность представляет собой форму коллективного присвоения.

Публичный характер муниципальной собственности, по мнению Е.В. Товаровой, характеризуют следующие признаки:

- определенная публично-значимая цель, которая заключается в реализации общественных, а не частных интересов населения муниципального образования;

- население муниципального образования, муниципальное образование в целом и органы местного самоуправления как публичные субъекты, осуществляющие права муниципальной собственности;

- наиболее ценные объекты муниципальной собственности с точки зрения общественной значимости [47].

Важнейшей составляющих экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований является и находящееся в муниципальной собственности имущество.

Е.Г. Шаломенцева считает, что «муниципальное имущество представляет собой совокупность материальных и нематериальных активов предприятий, организаций и отдельных объектов, являющихся муниципальной собственностью, расположенных на территории муниципального образования» [54, с.35].

Разделяем мнение Н.В. Постового, что «муниципальное имущество является основным инструментом организации и обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования» [40, с. 26].

Таким образом, в самом общем виде муниципальное имущество можно определить как имущество, находящееся в собственности муниципальных образований и предназначенное для решения установленных Федеральным законом № 131-ФЗ вопросов местного значения, включающих в себя отдельные государственные полномочия, которые переданны органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, для обеспечения наиболее оптимальной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

К основным видам муниципального имущества можно отнести следующий перечень:

1) имущество находящееся в собственности муниципального образования и предназначенное для решения вопросов местного значения;

2) имущество, которое предназначено для осуществления ряда отдельных полномочий, переданных в ведение органов местного самоуправления:

- государственных полномочий: федеральных и субъекта РФ;

- полномочий органов местного самоуправления, переданных от муниципальных образований одного уровня муниципальным образованиям второго уровня: в соответствии с Законом № 131-ФЗ органы местного самоуправления ряда поселений, входящих в состав муниципального района, имеют право заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им части своих полномочий;

3) муниципальное имущество, которое предназначено для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений;

4) муниципальное имущество, которое предназначено для решения необходимых вопросов местного сообщества, право решения, которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;

5) предназначенное муниципальное имущество для решения вопросов местного значения, дополнительно закрепленных за определенными муниципальными образованиями законами субъектов РФ. В частности, речь идет о решении вопросов:

- местного значения, предусмотренных для городских поселений, но закрепленных законом субъекта РФ за сельскими поселениями в качестве дополнительных (по отношению к вопросам, решение которых на территории сельского поселения органами местного самоуправления сельского поселения прямо предусмотрено Законом (ч. 3 ст. 14 Закона № 131-ФЗ);

- местного значения, предусмотренных для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений;

- местного значения городских округов с внутригородским делением, дополнительно установленных для таких муниципальных образований законом субъекта РФ (ч. 3 ст. 16 Закона № 131-ФЗ);

- местного значения городских округов, дополнительно закрепленных за внутригородскими районами (ч. 2 ст. 16.2 Закона № 131-ФЗ);

- местного значения внутригородских районов, дополнительно разграниченных законами субъекта РФ между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов (ч. 3 ст. 16.2 Закона № 131-ФЗ).

ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, были исключены ч. ч. 2 - 4 ст. 50 Закона №131-ФЗ, где был установлен перечень имущества, соответствующий вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов, то есть имущества, необходимого для решения соответствующих вопросов местного значения. В соответствии с этим органы местного самоуправления вправе сами определять, какое конкретно имущество необходимо им для реализации тех или иных полномочий, установленных Законом, что представляется довольно логичным и обоснованным.

Если у муниципального образования возникает право собственности на имущество, не предусмотренное ст. 50 Закона № 131-ФЗЮ то оно либо подлежит перепрофилированию (т.е. изменяется его целевое назначение), либо отчуждается.

Таким образом, можно сделать вывод, что муниципальная собственность и его важная составляющая - муниципальное имущество, является социально-экономической основой местного самоуправления. И только полная отдача от всех имущественных активов муниципального образования может позволить наиболее эффективно решать текущие задачи социально-экономического развития территории, определять различные показатели экономического развития муниципального образования на ближайшую перспективу.

Вопросы управления государственной собственностью и ее эффективность представляют такое комплексное понятие, которое отличается от качества управления тем, что при возможной оценке эффективности во внимание принимается не только достигаемый посредством управления результат, но и все затраты на потраченные на достижение этого результата. В таких условиях эффективность можно определить как отношение результата к затратам всех видов ресурсов, составивших достижение эффекта. Чаще всего период осуществления затрат и получения результата не совпадают, и для необходимой объективной оценки эффективности следует учитывать изменение результатов и затрат во времени, в связи с чем сама эффективность становится функцией времени. Нередко при сопоставлении результатов и затрат применяется определенная процедура приведения их к единому времени.

В современных условиях наиболее предпочтительнее оценивать эффективность управления имущественными объектами с помощью таких показателей, которые выражают отношение результата деятельности (использования) объекта за определенный период времени к суммарным затратам ресурсов на обеспечение функционирования и управления объектом, связанных с получением полезного результата. При этом оценивается эффективность управляемого имущественного объекта, а не общие системы управления данным объектом. При этом вопрос соотношения оценки эффективности управления с оценкой эффективности функционирования управляемого объекта обусловлен тем, показатели данных оценок связаны между собой определенной зависимостью. В силу этого не поддается оценке показатель эффективности, отдачи имущественных объектов, в связи с тем результаты управленческой деятельности взаимосвязаны с различными экономическими и производственными факторами, внешними условиями, а не только качеством управления.

Показатели эффективности функционирования объектов государственного имущества отражают влияние управления, и их значение служит определенным индикатором эффективности управления, даже если в качество управления эффективности функционирования объекта нередко заметно снижается.

В большинстве случаев экономическую эффективность принято рассматривать вместе с показателями социальной эффективности управления государственным имуществом. Нередко между такими показателями возникают расхождения, когда стремление к получению экономического эффекта от государственного имущества не приводит к желаемым социальным результатам. Такое возможно в условиях, когда наиболее благоприятный и желаемый для государства экономический результат в виде, получения бюджетных доходов или налога на прибыль, получаемых от использования принадлежащих государству природных ресурсов, будет сопряжен с ухудшением условий жизни людей. При наступлении таких условий определенная положительная экономическая эффективность может быть связана с отрицательной социальной эффективностью, что обусловлено негативными социальными последствиями управления.

Говоря о муниципальной собственности следует отметить, что в настоящее время проблемные аспекты управления муниципальным имуществом пока еще не достаточно исследованы. По мнению В.Д. Ким, «несмотря на заметное повышение исследовательского внимания к проблемам участия публичных образований в гражданских правоотношениях, проблемы управления публичной собственностью, за редким исключением, не стали предметом самостоятельного и многостороннего исследования в юридической науке» [32, с. 25].

Необходимо отметить, что в процессе разработки ныне действующего Гражданского кодекса РФ ряд ученых предлагали наряду с такими правомочиями собственника, как владение, пользование и распоряжение, указать и правомочие по управлению имуществом. Однако этого не произошло, что, с точки зрения С.С. Алексеева «законодатель решил последовать нашим российским традициям, посчитав, что, когда речь идет об управлении имуществом, триады достаточно, поскольку управление может рассматриваться как составная часть права собственника распоряжаться имуществом» [19, с. 67].

По мнению Е.А. Суханов «отношения, связанные с распределением публичного имущества по конкретным собственникам с учетом их законных прав и интересов, а также по эффективной реализации прав публичного собственника как акционера» выступают в качестве управленческих отношений в области управления объектами публичной собственности выделяет [43, с. 23].

В.Г. Голубцова, рассматривает управление как «одну из возможных форм осуществления права собственности, и именно поэтому управление собственностью не следует рассматривать в жесткой связи с каким-либо элементом триады правомочий собственника [24, с. 24].

Обобщив вышеизложенные мнения отечественных ученых, связанных с исследованием правовых аспектов управления объектами публичной собственности, С.Г. Соловьев обосновывает позицию о том, что термин «управление муниципальной собственностью» следует рассматривать в двух значениях:

1) под управлением муниципальной собственностью следует понимать соответствующую систему способов, форм и методов управления муниципальной собственностью, это так называемое широкое значение;

2) в узком значении под управлением муниципальной собственностью можно понимать порядок принятия решений компетентных муниципальных органов, связанных с владением, пользованием и распоряжением объектами муниципальной собственности [44].

Е.Г. Шаломенцева определяет «управление муниципальным имуществом - как деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях решения вопросов местного значения, реализации переданных государственных и иных полномочий, обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников МУП и МУ, решение иных вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения и право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами, направленная на максимальное обеспечение социально-значимыми услугами населения муниципального образования, осуществляемая в форме принятия правовых актов, организации и контроля их исполнения» [53, с.37].

А.И. Чернышев в свою очередь отмечает, что при выборе способа управления собственностью необходимо в обязательном порядке принимать во внимание отраслевую специфику муниципального имущества [51]. При этом необходимо соблюдать требование о том, что действия, связанные с управлением муниципальным имуществом, были увязаны по срокам и ресурсам.

Довольно жесткая привязка перечня имущества (статья 50 ФЗ № 131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований нередко вызывает определенные трудности социально-экономического развития муниципальных образований. Данное обстоятельство особенно заметно проявляется в условиях перераспределения полномочий. Раньше муниципальные образования могли, перепрофилируя cвoe имущество, гибко реагировать на потребности населения в той или иной услуге. В настоящих условиях муниципальная собственность количественно и качественно отличается от муниципальной собственности в первые годы реформ. При этом показатели эффективности управления муниципальной собственностью в настоящее время не обеспечивает на практике реализацию ее экономической сущности как основы местного самоуправления. Это связано с недостаточно высоким уровнем управления отдельными объектами муниципальной собственности со стороны уполномоченных органов местного самоуправления и приводит к созданию таких условия, когда собственник имущества занимает позицию наблюдателя, которая не позволяет обеспечить защиту своих прав и законных интересов, чем обусловливается низкий уровень привлечения финансовых поступлений неналогового характера как дополнительного источника доходной части местного бюджета. Также недостаточно налажен необходимый учет всех объектов муниципальной собственности, не ведется инвентаризация, единый реестр, который включает объективную информацию об объектах муниципальной собственности. В определенных случаях это вызывает трудности при идентификации соответствующего объекта, определить его принадлежность и основные характеристики, обеспечить контроль за его сохранностью, целевым использованием и воспроизводством, а также с целью избежать злоупотреблений со стороны пользователей имущества. Такая ситуация в полной мере демонстрирует практический вывод объектов муниципального имущества из сферы влияния, контроля собственника и ведет к необоснованному занижению количества его ресурсов.

Одной из наиболее частных проблем муниципальной собственности являются вопросы управления жилищным фондом. К муниципальному жилищному фонду относят совокупность жилых помещений, которые принадлежат на праве собственности определенному муниципальному образованию. В соответствие с целями использования жилищный фонд можно классифицировать на:

- жилищный фонд социального использования;

- специализированный жилищный фонд;

- индивидуальный жилищный фонд;

- жилищный фонд коммерческого использования.

Жилищный фонд социального использования можно охарактеризовать как совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде.

Специализированный жилищный фонд можно охарактеризовать как совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по особым правилам жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде.

Индивидуальный жилищный фонд представляет совокупность жилых помещений в частном жилищном фонде, которые могут использовать граждане, которые являются собственниками данных помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) для проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами, являющимися собственниками данных помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования.

К жилищному фонду коммерческого использования относят совокупность жилых помещений в частном жилищном фонде, которые используются собственниками данных помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования либо предоставлены собственниками данных помещений на основе договора аренды или иного договора юридическим лицам во владение и (или) пользование.

Для муниципальных образования муниципальный жилищный фонд - выступает одним из основных объектов права муниципальной собственности, так как предназначен для удовлетворения потребностей населения данной территории.

Все объекты муниципального жилищного фонда, как и государственного, подлежат регистрации в реестре муниципальной собственности.

На практике существует огромное множество судебных прецедентов, когда муниципалитеты и федеральный органы исполнительной власти перекидывают друг на друга заведомо не прибыльные организации, к примеру, разнообразные дома - интернаты, детские дома и так далее.

Следует также отметить и другие проблемы по управлению и распоряжению муниципальной собственностью в муниципальном образовании. Практикой в процессе учета и управления имуществом является использование разобщенных автоматизированных систем по управлению частью муниципальной собственности. Система программных продуктов состоит из нескольких программ. Это программа по учету имущества, программы взимания арендной платы с объектов муниципальной собственности.

Таким образом, отсутствует единая база данных объектов собственности (каждый объект собственности ведется отдельно в каждой базе). К недостаткам данной ситуации можно отнести отсутствие возможности корректирования влияния условий экономического развития на бюджет муниципального образования (различные ставки арендной платы, переоценка стоимости имущества, различные варианты предварительного плана приватизации имущества, возможное изменение стоимости и объемов эксплуатационных ресурсов). Так же отсутствует возможность комплексного анализа информации, содержащейся в разрозненных информационных базах, что приводит к неправильным управленческим решениям, особенно когда требуется высокая оперативность и корректность принимаемых решений. Это подтверждает актуальность задачи создания современного инструмента для контроля и управления муниципальным имуществом. Еще одной актуальной проблемой для многих муниципальных образований является проблема бесхозяйного имущества. Тот порядок, который сегодня существует, не дает оперативно забрать муниципальное имущество в собственность и дальше вкладывать в него средства для того, чтобы провести определенную инвентаризацию, провести ремонт и чтобы это имущество шло функционально в то назначение, ради которого оно было в свое время создано. Проблема заключается в том, что в связи с изменениями в законодательстве огромный объем имущества остался без хозяина и соответственно встает вторая проблема -- запутанность судебной и иной правоприменительной практики в отношении бесхозяйного имущества. Муниципалитетам необходимо встать на позицию, что в соответствии с законодательством, признание права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество -- это право, а не обязанность муниципального образования.

Таким образом, при определении способа управления муниципальной собственностью следует учитывать и отраслевую специфику. В случае реорганизации муниципальных предприятий необходимо учитывать их особое положение, не всегда представляется возможным использование рыночных механизмов. При этом необходимо, чтобы перечень мероприятий связанных с управлением муниципальным имуществом был согласован по срокам и ресурсам (финансовым, материальным, трудовым). Обязательным условием выступает учет всех интересов развития местного сообщества. Только при соблюдении всех этих условий возможно эффективное управление муниципальной собственностью.

Нормативную базу управления муниципальным имуществом составляют федеральные и региональные законы. Государственное правовое регулирование отношений, связанных с управлением и распоряжением муниципальным имуществом, проявляется:

1) в конституционно установленном разграничении предметов ведения и полномочий, отнесшем установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это обусловливает приоритет норм, установленных на уровне всего государства, Российской Федерации, о чем подробнее будет сказано в следующих параграфах настоящей работы;

2) при издании правоприменительных актов, не носящих нормативный характер, связанных, в частности, с распоряжением муниципальным имуществом, при котором одним из участников правоотношений выступает Российская Федерация или субъект Российской Федерации. Негосударственное правовое регулирование осуществляется на местном уровне, при этом также возможно использование как нормативных, так и ненормативных актов.

Конституция РФ как основной закон признает и гарантирует жизнеспособность местного самоуправления, определив экономические основы его функционирования. Данный принцип воплощается в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст.8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст.132). При этом Конституция РФ в качестве основного субъекта права муниципальной собственности определяет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст.130).

Право муниципальной собственности и муниципального имущества регулируется и нормами Гражданского кодекса Российской Федерации. В пункте 1 статьи 215 дается определение муниципальной собственности - «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям». На основании данных положений органы местного, от имени муниципальных образований, могут приобретать и осуществлять права и обязанности участника гражданских правоотношений, в том числе права собственника. Именно Гражданский кодекс закрепляет муниципальное имущество за муниципальными предприятиями и учреждениями и права по их владению, пользованию и распоряжению [4].

В соответствии со ст. 295 Гражданского кодекса РФ, собственник имущества, переданного в хозяйственное ведение предприятию, решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, реорганизации и ликвидации предприятия, назначает руководителя предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью переданного предприятию имущества.

На основании ст. 296 Гражданского кодекса РФ собственник имущества, переданного в оперативное управление учреждению и казенному предприятию, вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, реорганизации и ликвидации предприятия, назначает руководителя предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью переданного имущества.

Положения Гражданского кодекса РФ о праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления получили дальнейшее развитие в Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федеральном законе от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Вопросы создания и деятельности муниципальных предприятий регулируются Гражданского кодекса РФ и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», в соответствии с которыми возможно создание муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления. В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности.

Новой страницей в деле регулирования правового статуса муниципального имущества стала новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятая 6 октября 2003 г. [6].

В частности, к вопросам местного значения Федеральным законом N 131-ФЗ отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования. Иначе говоря, вся триада правомочий собственника.

Исключительная компетенция представительного органа местного самоуправления в имущественной сфере раскрывается в таких полномочиях, как:

а) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

б) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.

В статье 50 определено, что в состав муниципального имущества входит необходимое для решения вопросов местного значения имущество, находящееся в муниципальной собственности, включая муниципальные земли, имущество муниципальных предприятий и учреждений.

Порядок распоряжения и управления муниципальным имуществом определен ст. 51 Закона № 131-ФЗ. Данная норма в том или ином виде воспроизведена в ряде уставов муниципальных образований. Так, например, согласно Уставу муниципального образования городского округа

«Сыктывкар» (принят Советом МО городского округа «Сыктывкар» 18 января 2006 г.) муниципальная собственность является достоянием населения городского округа, которое обладает всей полнотой прав собственника и осуществляет свои права через органы местного самоуправления. В Уставе городского округа - города Барнаула Алтайского края (принят решением Барнаульской городской Думы от 20 июня 2008 г. N 789) установлено, что от имени населения города права собственника осуществляют органы местного самоуправления в пределах своей компетенции. В соответствии с Уставом города Перми (решение Пермской городской Думы от 13 марта 1996 г.) население города обладает всей полнотой прав собственника в отношении имущества, которое в установленном законом порядке зарегистрировано в качестве муниципальной собственности города, и осуществляет эти права непосредственно через референдум, а также через органы и должностных лиц местного самоуправления. Аналогичные нормы содержатся и в ряде других муниципальных образований иных субъектов РФ.

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» устанавливает порядок, способы приватизации муниципального имущества, а также особенности приватизации отдельных видов имущества [12]. В соответствии с данным Законом (ст. 1) под приватизацией понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц.

В основе приватизации муниципального имущества лежит принцип равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления. Возможность отчуждения муниципального имущества основана на передаче в собственность физических и юридических лиц только на возмездной основе или посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставной капитал которых может быть внесено муниципальное имущество.

Следует также обратить внимание на Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», в котором, заложены механизмы управления по целям и оценок деятельности по результатам [14].

Второй уровень механизма правового регулирования управления и распоряжения муниципальным имуществом составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что предполагает нормотворческую деятельность субъектов Российской Федерации по вопросам, во-первых, отнесенным к их ведению федеральными законами, а во-вторых, не урегулированным федеральным законодательством.

Так, в Краснодарском каре перечень имущества, находящегося в собственности Краснодарского края, передаваемого в собственность и управление муниципальных образований, и порядок его передачи определяются законом «О порядке передачи объектов государственной собственности Краснодарского края в муниципальную собственность и приема объектов муниципальной собственности в государственную собственность Краснодарского края» [16]. В собственности муниципальных образований могут находиться средства бюджетов муниципальных образований, имущество, иные объекты гражданских прав, приобретенные по основаниям и в порядке, не противоречащим федеральному законодательству и законодательству Краснодарского края.

На муниципальном уровне процесс управления муниципальной собственностью регулируются правовыми актами органов местного самоуправления. По вопросам, отнесенным к полномочиям местного самоуправления, представительными органами местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные акты (положения). Наиболее типичные из них приведены на рис. 1.

Рис. 1. Наиболее типичные муниципальные правовые акты по вопросам управления муниципальным имуществом

Нормативными правовыми актами, принимаемыми органами местного самоуправления в сфере осуществления правомочий собственника регулируется:

- вопросы порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (в том числе должны быть урегулированы вопросы об управлении и охране муниципального имущества, об аренде, передаче в пользование муниципального имущества, о залоге, о контроле использования, о порядке создания, реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, определения состава закрепляемого за организацией имущества, о назначении руководителей организаций, об условиях контракта с руководителями, о внесении имущества в уставный фонд, о представлении интересов собственника в организациях с участием муниципальных образований и т.п.); порядок и условия приватизации муниципального имущества (+ программа приватизации);

- определенный регламент деятельности каждого из органов местного самоуправления, осуществляющих правомочия собственника;

- порядок содержания и использования муниципального жилищного фонда; порядок использования муниципальных водных объектов, городских лесов;

- порядок охраны и сохранения памятников местного значения;

- определение имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Таким образом, для правового регулирования общественных отношений в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом характерно сочетание и взаимообусловленность данных видов. Это обусловлено наличием полномочий в этой сфере и Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации, и муниципальных образований, что предполагает наряду с существованием положений Конституции о праве органов местного самоуправления на самостоятельное управление и распоряжение муниципальной собственностью наличие в каждом муниципальном образовании своего порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

2. Направления совершенствования управления муниципальным имуществом на примере деятельности органов местного самоуправления МО город-курорт Анапа

муниципальный имущество экономический

Основу правового регулирования муниципального имущества в город- курорт Анапа, а также управления муниципальной собственностью составляют следующие нормативные правовые акты:

- Устав муниципального образования город-курорт Анапа;

- Положение о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью муниципального образования город- курорт Анапа;

- Положение о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальными земельными участками муниципального образования город-курорт Анапа.

Устав муниципального образования города-курорта Анапа имеет высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам органов местного самоуправления и по вопросам регулирования муниципальной собственности базируется на положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это свидетельствует от том, что общие принципы регулирования отношений муниципальной собственности на территории муниципального образования город-курорт Анапа соответствуют прописанным в федеральном законодательстве.

Положение о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью муниципального образования город-курорт Анапа регулирует порядок осуществления (от имени муниципального образования) деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, иных уполномоченных на то лиц по реализации в рамках их компетенции правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом город - курорт Анапа. В первую очередь, в целях учета муниципального имущества и прав на него, контроля за состоянием и использованием, систематизации информации о муниципальном имуществе последнее подлежит обязательной по объектной регистрации в реестре муниципального имущества. При этом основаниями для включения в реестр и исключения из него объекта муниципального имущества являются возникновение и прекращение права собственности города на данный объект. В данном нормативном правовом акте большое внимание уделяется муниципальным предприятиям (учреждениям) и имуществу, находящемуся в их владении. В частности, определяется предмет и основные цели деятельности муниципального предприятия, а также размер подлежащей перечислению в бюджет города прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, что соответствует статье 295 Гражданского Кодекса Российской Федерации. В то же время, решения о наделении действующего муниципального предприятия муниципальным имуществом на праве хозяйственного ведения, а также решения об изъятии у муниципального предприятия закрепленного за ним муниципального имущества принимаются Главой администрации города- курорта Анапа (пункт 2 статья 4 Положения). Порядок установлен и в отношении муниципального учреждения, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления (пункт 5 статья 5 Положения). Глава Администрации МО г-к Анапа также принимает решение о предоставлении муниципальному предприятию согласия на распоряжение имуществом, закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения (за исключением сдачи в аренду). Таким образом, статьи 4 и 5 Положения о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью муниципального образования город-курорт Анапа, определяют участников процесса управления муниципальной собственностью, закрепленной за муниципальными предприятиями и учреждениями. Положением также определяется распределение правомочий органов и должностных лиц муниципального образования город-курорт Анапа в отношении данного муниципального имущества.

Одним из аспектов управления муниципальной собственностью является отчуждение муниципального имущества, его передача в безвозмездное пользование, залог и доверительное управление.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 названного выше Положения, решения об отчуждении муниципального имущества путем дарения, мены, продажи.

Для эффективного использования, имущество, находящееся в собственности муниципального образования город-курорт Анапа, за муниципальными предприятиями и учреждениями закрепляется на самостоятельных, хотя и ограниченных, вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управлении, а за предприятиями и учреждениями других форм собственности - на праве аренды или безвозмездного пользования.

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну. Прошедший 2015 год был непростым для муниципального образования город-курорт Анапа: кризисные явления в экономике и финансовой сфере, санкции и ослабление курса рубля - негативно сказались на платежеспособности предприятий и на уровне доходов населения. Тем не менее, многие показатели, характеризующие качество жизни в Анапе на более высоком уровне по сравнению с другими территориями. В бюджет муниципального образования поступило3918 млн 900 тыс. руб., объем собственных доходов составил 1890 млн 800 тыс. руб. В целом достигнута положительная динамика по основным доходным источникам. По итогам работы крупных и средних организаций хозяйственного комплекса муниципального образования город-курорт Анапа за 2015 год достигнут рост в сравнении с уровнем 2014 года по всем основным направлениям экономической деятельности. Совокупный оборот крупных и средних предприятий базовых отраслей экономики в 2015 году составил 35,7 млрд рублей, на 24,6% превысив уровень 2014 года.

Размер прибыли, полученной крупными и средними организациями, - 848,7 млн рублей - в 1,4 раза превысил аналогичный показатель 2014 года.

Объем доходов бюджета муниципального образования составил 3918,9 млн рублей, в том числе собственные доходы - 1890,8 млн рублей.

Показатели развития социальной сферы характеризуются устойчивой положительной динамикой: темп роста фонда оплаты труда - 110,2%; среднемесячный размер заработной платы работников крупных и средних организаций - 29101,0 рубль - на 6,2% выше аналогичного показателя 2014 года.

Уровень зарегистрированной безработицы - 0,7% - на 0,1 процентных пункта ниже среднекраевого уровня.

Бюджет муниципального образования имеет выраженную социальную направленность: на содержание социальной сферы в 2015 году было направлено 70,0% от общего объема расходов; на жилищно-коммунальное и дорожное хозяйство - 12,7%.

В структуре доходов бюджета муниципального образования доля налоговых и неналоговых доходов (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в 2015 году составила 77,3%, что на 6,0 процентных пункта выше уровня 2014 года. В 2013 году значение показателя составляло 62,7%, в 2014 году - 71,3%.

Администрацией муниципального образования город-курорт Анапа ежегодно утверждаются и реализуются мероприятия, направленные на мобилизацию источников формирования доходов муниципального бюджета, повышение эффективности использования имущественных комплексов и земельных участков, сокращение недоимки по обязательным платежам, укрепление платежной и бюджетной дисциплины. Реализация данных мероприятий, а также изменение структуры доходов бюджета муниципального образования (изменение размера субсидий из краевого бюджета, входящих в состав собственных доходов муниципального бюджета) обусловит увеличение доли налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального образования город-курорт Анапа (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в 2016 году до 80,0%, в 2017 году - до 80,7%, в 2018 году - до 81,5%.

На территории муниципального образования город-курорт Анапа отсутствуют организации муниципальной формы собственности, находящиеся в стадии банкротства, поэтому доля их основных фондов в основных фондах организаций муниципальной формы собственности (на конец года, по полной учетной стоимости), в течение всего анализируемого и планируемого периода равна 0,0%.

Разделение муниципального имущества важно, прежде всего, для обоснования раздельной имущественной ответственности и города-курорта Анапа созданных им предприятий и учреждений по их долгам.

Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Уставом города-курорта Анапа.

Муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия органов местного самоуправления, осуществляющих от имени муниципального образования право собственника муниципального имущества. Остальным имуществом, принадлежащим муниципальному предприятию, оно распоряжается самостоятельно.

Согласно Уставу города - курорта Анапа муниципальные учреждения в отношении закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления осуществляют права владения, пользования и распоряжения им в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника (от его имени выступают органы местного самоуправления) и назначением имущества. Органы местного самоуправления, осуществляющие от имени муниципального образования права собственника, вправе изъять излишки, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться ими по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете [17].