Еще одной проблемой в литературе называют отсутствие профессионалов для высококвалифицированной работы - специалистов, имеющих значительный опыт научной и практической деятельности в области конституционного права (что явилось одной из причин затягивания процесса создания Уставного суда в Красноярском крае) Безруков А.В., Кондрашев А.А. Уставный суд как необходимый элемент государственно-правовой системы объединенного Красноярского края // «Журнал конституционного правосудия», 2008, N 5..

Основная же причина отсутствия в ряде регионов органов конституционной юстиции заключается в нежелании органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации ограничивать себя дополнительным механизмом контроля за законностью принимаемых ими законов, нормативных правовых актов, стремлением чувствовать себя более свободно в этом отношении Цалиев А.М. Судебная власть в системе разделения властей субъекта Российской Федерации // «Российская юстиция», 2009, N 2.. Несомненно, законодательному и исполнительному органам субъекта проще, когда на уровне субъекта не реализуется в полной мере принцип разделения властей, не создан орган судебной власти, осуществляющий контроль за соответствием конституции (уставу) законов и иных нормативных правовых актов субъекта.

Отсутствие в большинстве регионов конституционных (уставных) судов связано также и с утратой региональными властями (вследствие усиления централизации) способности принимать самостоятельные решения и тем, что федеральный центр, «не препятствуя созданию этих судов, одновременно не проявляет активности в данном отношении и не посылает сигналов, которые могли бы подтолкнуть субъекты Федерации к соответствующим действиям» Кряжков В. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития // «Сравнительное конституционное обозрение», 2007, N 3. (такая нейтральность отчасти обусловлена мнимым опасением, что подобные суды будут не сглаживать, а лишь умножать правовые противоречия).

К причинам современного состояния конституционной юстиции в регионах относится и федеральная недоурегулированность статуса конституционных (уставных) судов, особенно в части их компетенции, отношений с федеральными судами и гарантий судей данных судов.

На процессы образования конституционных (уставных) судов влияет и экспансия судов общей юрисдикции в сферу конституционных (уставных) споров См.: Ермолова Т.Ю. Правовое регулирование конституционного (уставного) судопроизводства субъектов Российской Федерации и участия в нем прокурора // «Современное право», 2007, N 5. (являющаяся, возможно, вынужденной, в том числе и по причине отсутствия конституционных (уставных) судов субъектов Федерации). В связи с этим звучат предложения упразднить в некоторых субъектах органы конституционной юстиции, а их полномочия передать судам общей юрисдикции на уровне субъектов Федерации Пантелеев В.Ю. Некоторые вопросы совершенствования законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 7.. Однако ликвидация конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации представляется нецелесообразной по нескольким основаниям.

Во-первых, только конституционные (уставные) суды обладают полномочием по толкованию конституций (уставов) соответствующих субъектов Федерации.

Во-вторых, передача судам общей юрисдикции полномочий по проверке на соответствие конституции (уставу) субъекта нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления, приведет к тому, что судья, еще вчера рассматривавший гражданско-правовой спор, сегодня будет разрешать конфликт между органами власти. Кроме того, неясно, в порядке какого вида судопроизводства должно будет рассматриваться дело - гражданского или конституционного.

Следует согласиться с мнением С.А. Татаринова Татаринов С.А. Некоторые вопросы размежевания компетенции между Конституционным Судом Российской Федерации и судами общей и арбитражной юрисдикции в сфере осуществления нормоконтроля // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 4. С. 22., что суды общей юрисдикции ограничиваются проверкой (актов) лишь с точки зрения их законности или обоснованности. Если к этому добавить загруженность судов общей юрисдикции, их излишний формализм и догматизм при рассмотрении дел, нежелание вникать в суть конституционных принципов российского права, то зачастую все вышеперечисленное порождает принятие ими неверных решений. Как показывает мировая практика Татаринов С.А. Некоторые вопросы размежевания компетенции между Конституционным Судом Российской Федерации и судами общей и арбитражной юрисдикции в сфере осуществления нормоконтроля // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 4. С. 22., деятельность специализированных органов конституционного контроля является наиболее эффективной.

По мнению многих ученых, которое разделяет и автор настоящей работы, необходимо формирование конституционных и уставных судов во всех российских регионах, поскольку «это не только залог правового и демократического развития любой страны, но также шаг по введению дополнительного и неотъемлемого элемента в действующие механизмы защиты прав человека, существенно поднимающий уровень обеспечения и соблюдения конституционных прав и свобод граждан» См., напр.: Юсупова Е. Конституционное (уставное) правосудие субъектов Российской Федерации - неотъемлемый элемент в механизме защиты прав человека // Право и экономика. 2006. N 12. С. 19; Демидов В.Н., Мухаметшин Ф.Х. Конституционная (уставная) юстиция как фактор развития российского федерализма // Гос. и право. 2007. N 2. С. 48 и др.. Разделяющие эту позицию исследователи полагают, что введение анализируемого института сведет к минимуму вероятность возникновения противоречий между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с законодательными актами Федерации; соответственно, минимизируется количество фактов нарушения прав и свобод человека. Органы конституционного правосудия, по их мнению, обогащают правоприменительную практику, развивают правовую и, в частности, конституционную доктрину, стимулируя региональное правотворчество, способствуя повышению его качества. Поскольку единообразное толкование и применение конституции является основной гарантией обеспечения прав человека, то отсутствие конституционных (уставных) судов ведет, по мнению представителей указанной группы исследователей, к возникновению правовых коллизий, отрицательно сказывается на согласованности действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления Ахметзянова Э.Р. Влияние концепции судебного федерализма на организацию судебных систем России и Германии // Российская юстиция. 2009. N 10..

Не случайно среди приоритетных направлений судебной реформы в современной России специалисты называют необходимость расширения географии функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Федерации См.: Терехин В.А. Приоритетные направления судебной реформы в современной России // Российская юстиция. 2008. N 8. С. 11.. Это свидетельствовало бы не только о реализации принципа разделения государственной власти, но и о развитии федеративных отношений, в данном случае - судебного федерализма. Однако, как правильно отмечается в литературе, у нас «в условиях федеративного государства не снята проблема укрепления судебного федерализма. По существу, сейчас в России система органов государственной власти субъекта Федерации неполноценна. На этом уровне не только не имеется судебной власти, но и отсутствует какая-либо общенациональная политика» Терехин В.А. Некоторые достижения и просчеты современной судебной реформы // Российская юстиция. 2008. N 10. С. 3.. В то время как, например, в Германии, на правовую систему которой мы ориентируемся, получило «широкое признание представление о конституционных судах земель как неотъемлемом и практически значимом элементе немецкого федеративного государства» Цалиев А.М. Судебная власть в системе разделения властей субъекта Российской Федерации // «Российская юстиция», 2009, N 2.. Да и вообще в мировой практике федеративных государств, как отмечается в литературе, предполагается наличие в субъектах законодательных, исполнительных и судебных органов как элементов механизма разделения властей. В России же, являющейся федеративным государством, абсолютное большинство ее субъектов при наличии законодательной возможности и социальной необходимости не спешат с образованием у себя конституционных (уставных) судов.

2. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации

Часть 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» устанавливает, что суд субъекта может создаваться субъектом России для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта конституции (уставу) субъекта, а также для толкования конституции (устава) субъекта.

В настоящее время большинство конституционных судов субъектов РФ разрешает дела в строгом соответствии с компетенцией, закрепленной в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации». По мнению Н.В. Григорьевой и Ю.С. Поликутина, законодательством установлена не императивная, а рекомендуемая компетенция конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Она может быть исчерпывающе воспроизведена в законодательстве соответствующего региона либо частично. В частности, законодательным собранием субъекта РФ вопрос о толковании конституции (устава) может быть оставлен в своем ведении либо передан конституционному (уставному) суду Григорьева Н.В., Поликутин Ю.С. Проблемы становления и легитимизации конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации // «Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 3..

В то же время особого внимания заслуживает вопрос о наделении судов субъектов полномочиями, не упомянутыми в ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О судебной системе РФ». Анализ мнений, высказываемых в юридической литературе, показывает, что к решению этого вопроса существуют различные подходы. Так, В.В. Невинский указывает, что буквальная интерпретация вышеназванной нормы убеждает в том, что компетенция суда субъекта исчерпывается рассмотрением вопросов о «соответствии» и «толковании» Невинский В.В. Пределы абстрактного контроля конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1999. N 4. С. 11..

Противоположной позиции придерживается М.А. Митюков: «Представляется, что конституционный (уставный) суд субъекта РФ вправе рассматривать и другие вопросы, если они вытекают из исключительной компетенции субъекта Федерации (ст. 73 Конституции России) и не конкурируют с полномочиями Конституционного Суда РФ и других федеральных органов. В таком аспекте, на наш взгляд, и должен применяться закон о соответствующем конституционном (уставном) суде в случае противоречия его Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М., 2009. С. 46..

Аналогичную точку зрения высказывает и А.В. Гусев: «Федеральный конституционный закон регламентирует диспозитивную компетенцию конституционного (уставного) суда, что означает возможность расширения сферы деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и закрепления за ними полномочий, не предусмотренных Федеральным конституционным законом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и при условии отсутствия вторжения в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации» Гусев А.В. О правозащитных полномочиях конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // «Российский судья», 2008, N 10..

В свою очередь, Т.Я. Хабриева считает, что в контексте существующих элементов компетенции судов можно заметить, что ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» регулирует лишь один из них, а именно подсудность конституционных (уставных) судов Хабриева Т.Я. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: проблемы компетенции // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой, С.Е. Заславского. М.: Формула права, 2000. С. 51..

В связи с этим представляет интерес эволюция правовых позиций Конституционного Суда РФ по данному вопросу.

Впервые к вопросу о компетенции региональных органов конституционной юрисдикции Конституционный Суд РФ обратился в 1997 году. Народный Хурал Республики Бурятия подверг сомнению конституционность установленной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» процедуры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В частности, с точки зрения заявителя, вопрос о том, соответствует или не соответствует деятельность органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ и иным перечисленным в п. 3 ст. 49 названного Федерального закона нормативным правовым актам, должен быть отнесен к компетенции суда субъекта РФ. Не соглашаясь с мнением заявителя, Конституционный Суд РФ указал, что «в компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, определенную ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», не входит решение вопросов, которые регулируются оспариваемыми положениями. Названный Федеральный конституционный закон никем не оспорен и является действующим» Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 N 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Вестник Конституционного Суда РФ», 1997, N 5.. Тем самым Конституционный Суд РФ констатировал, что исключено рассмотрение, например, дел по спорам о компетенции между высшими органами государственной власти субъектов Федерации и конституционных жалоб граждан по поводу нарушения их прав и свобод, что отнесено к ведению Конституционного Суда РФ.

Вопрос о компетенции судов субъектов РФ был также рассмотрен Конституционным Судом РФ в 1998 г. в деле о толковании ст. ст. 125-127 Конституции России. Суд отметил следующее: «Из ст. 76 Конституции Российской Федерации, регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами различного уровня, не вытекает и правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). Осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической силы, по смыслу ст. ст. 5, 73 и 118 Конституции Российской Федерации, возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации» Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» // «Вестник Конституционного Суда РФ», 1998, N 5.. Из указанного Постановления можно сделать вывод, что компетенция судов субъектов РФ является предметов ведения субъектов РФ.

В Постановлении от 11 апреля 2000 г. Конституционный Суд РФ указал, что «законодатель может, соблюдая требования ст. 128 Конституции РФ, а также в развитие ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» дополнительно урегулировать в федеральном конституционном законе полномочия не только судов общей юрисдикции, но и конституционных (уставных) судов субъектов РФ по проверке соответствия федеральному закону законов субъектов РФ» Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 N 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // «Вестник Конституционного Суда РФ», 2000, N 4.. Таким образом, Конституционный Суд РФ охарактеризовал указанные статьи Конституции и ст. 27 указанного Закона как содержащие основополагающие положения, требующие дальнейшего нормативного развития.

В Определении от 6 марта 2003 г. №103-О Конституционный Суд РФ уточнил свою позицию по этому вопросу. Он указал, что ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов России дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов субъектов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда РФ, других федеральных судов и соответствующей компетенции субъекта РФ. При этом из Конституции России и вышеуказанного Федерального конституционного закона не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов РФ единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов России Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. N 103-О по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 3.. Как замечают по этому поводу специалисты, «конституционные суды субъектов РФ должны учитывать местные особенности; таким образом, они будут занимать свою собственную нишу, но действовать в общероссийском правовом поле» Куликов В. Суд поставил точку в споре // Российская газета. 2003. N 82..

Необходимо отметить, что действительно, ряд полномочий некоторых конституционных (уставных) судов является вторжением либо в компетенцию Российской Федерации, либо в компетенцию судов общей юрисдикции, например дача заключений о соответствии конституции республики действующих на ее территории законов, других нормативных актов и международных договоров Российской Федерации; о нарушении республиканского суверенитета федеральными органами государственной власти Зражевская Т.Д., Медведев С.В. Становление конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2003. Естественно, что в этой части законы субъектов РФ как противоречащие Федеральному конституционному закону не могут действовать.

Следуя классификации, предложенной В.А. Кряжковым, полномочия можно условно разделить на: типичные, характерные для большинства изучаемых структур; нетипичные, но достаточно распространенные; а также эксклюзивные См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М.: Городец-издат, 2002. С. 505..

К типичным (общим) относятся полномочия конституционных (уставных) судов, обозначенные ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»:

1) рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации;

2) рассмотрение запросов о толковании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

Так, наиболее типичным полномочием является разрешение дел о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ нормативных актов исполнительных органов государственной власти, в том числе высших должностных лиц (президентов, губернаторов).

Нетипичными (специальными) являются полномочия, устанавливаемые законом субъекта Российской Федерации для непосредственного рассмотрения и разрешения конституционными (уставными) судами дел, связанных с нарушением прав и свобод человека и гражданина. Поскольку преимущественное количество законов субъектов Российской Федерации соединяет в одной норме два взаимосвязанных между собой полномочия конституционных (уставных) судов по проверке конституционности закона, иного нормативного правового акта субъекта Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов, таковые следует считать специальными полномочиями.

Так, некоторые конституционные (уставные) суды: проверяют акты министерств, комитетов и иных государственных органов субъектов Федерации; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяют конституционность актов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, в том числе нормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации; оценивают конституционность договоров субъекта Федерации, в том числе: не вступивших в силу договоров между органами государственной власти субъектов Федерации См. об этом: Иванин А.А., Павликов С.Г. Обеспечение законности в деятельности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации с участием конституционных (уставных) судов // «Конституционное и муниципальное право», 2007, N 22..

К специальным будут относиться и полномочия по рассмотрению конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации обращений в форме запросов о проверке соответствия конституциям (уставам) субъекта Российской Федерации нормативных актов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем все упоминаемые нормативные акты субъектов Российской Федерации, проверяемые региональными конституционными (уставными) судами в рамках специальных полномочий, трактуются законами субъектов Российской Федерации как примененные или подлежащие применению в конкретном деле.

Следует также отметить, что некоторые законы о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации содержат в себе эксклюзивные (иные) полномочия. К их числу следует отнести:

1) рассмотрение запросов о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации решения о назначении и проведении республиканского, областного или местного референдума;

2) дача заключений о соответствии внутрифедеральных, международных договоров республики конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и Конституции Российской Федерации;

3) разрешение споров о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления субъекта Российской Федерации;

4) рассмотрение дел о конституционности не вступивших в силу международных, межреспубликанских, межрегиональных договоров (соглашений) субъекта Российской Федерации;

5) вынесение предложения о приостановлении действия оспариваемого акта до завершения рассмотрения дела конституционным судом субъекта Российской Федерации;

6) вынесение представления об обращении внимания компетентных органов и должностных лиц на выявленные конкретные нарушения конституции (устава) субъекта Российской Федерации и законодательства, действующего на территории этого субъекта Российской Федерации;

7) реализация конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы по вопросам своего ведения;

8) осуществление проверки конституционности актов правоприменительной практики органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации Гусев А.В. О правозащитных полномочиях конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // «Российский судья», 2008, N 10..

В прежних редакциях конституций существовали и другие эксклюзивные полномочия: проверка конституционности ненормативных актов органов государственной власти, разрешение конституционно-правовых споров между органами государственной власти и общественными организациями (Тыва); участие в процедуре принятия присяги высшим должностным лицом субъекта Федерации (Адыгея, Хакасия, Татарстан). Но в действующих редакциях этих конституций нормы были исключены, что свидетельствует о тенденции унификации законодательства в сфере компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

В то же время некоторые авторы предлагают наделить конституционные (уставные) суды субъектов РФ дополнительными полномочиями. Так, по мнению В.А. Кряжкова, органы регионального конституционного (уставного) контроля могли бы в порядке предварительного урегулирования правовых споров (до рассмотрения в Конституционном Суде РФ) осуществлять проверку федеральных законов, принятых с нарушением сферы исключительного ведения субъекта РФ, а также совместного ведения Федерации и ее субъектов Кряжков В.А. Региональная юстиция // ЭЖ-Юрист. М., 2003. N 49.. Как утверждают сторонники такого расширения компетенции, в этом случае уставные суды субъектов РФ устранят все противоречия между Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ, поскольку нормативные правовые акты субъектов Федерации могут соответствовать конституциям (уставам) субъектов РФ, но противоречить Конституции РФ Ершов В.В. Признание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, судебная практика // Российская юстиция. 2003. N 5..

По мнению автора настоящей работы, наделение уставных судов субъекта РФ полномочиями в той или иной мере оценивать на предмет законности либо толковать федеральный закон прямо противоречит нормам Конституции РФ, поскольку дублирует и по сути своей вторгается в компетенцию Конституционного Суда РФ. Неизбежными будут ситуации, когда один и тот же акт субъекта РФ будет признан Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ, а конституционным (уставным) судом - соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ.

Кроме того, важно учесть, что в случае реализации указанных предложений сложится такая правовая ситуация, при которой в разных субъектах РФ установится разное официальное толкование и понимание федеральных законов, а следовательно, разная судебная практика их применения. Данные обстоятельства ни в коей мере не способствуют достижению единообразного применения законодательства на территории РФ и обеспечению принципа законности судопроизводства.

Вызывают безусловный интерес предложения В.Н. Витрука, который полагает, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ могли бы осуществлять так называемый предварительный конституционный нормоконтроль. Суть его в том, что изучаемые суды будут активно участвовать в нормотворческом (законотворческом) процессе в субъектах РФ в качестве экспертов, заключения которых обязательны для законодателя, а их «преодоление» законодателем возможно лишь при определенных условиях и в установленном законом порядке. Последующий («репрессивный») конституционный контроль, осуществляемый конституционными (уставными) судами, целесообразен лишь по жалобам граждан и их объединений. В.Н. Витрук полагает, что в этом случае перспектива создания изучаемых судов во всех субъектах РФ была бы более обнадеживающей Витрук В.Н. Конституционное правосудие в России (1991 - 2001 годы). М., 2001. С. 51..

Так, в Республике Саха (Якутия) поддержана идея наделения республиканского Конституционного суда правом реализации предварительного нормативного контроля законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия) с точки зрения соблюдения процедуры их принятия. В случае выявления закрепленного в Конституции республики нарушения законодательного процесса суд возвращает соответствующий закон в Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) на повторное рассмотрение Пункт 2 ст. 121 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве». Значимость этой процедуры детерминируется тем обстоятельством, что принятие и изменение конституции как основного закона субъекта является результатом компромисса всех ветвей государственной власти. В связи с этим предварительный нормоконтроль, осуществляемый с точки зрения соблюдения законодательной процедуры, представляет собой дополнительную гарантию стабильного функционирования механизма сдержек и противовесов.

В то же время возможность осуществления конституционными (уставными) судами субъектов данного вида контроля не нашла повсеместного одобрения. Так, некоторые исследователи указывают на небесспорность его установления Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. Саратов: ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», 2010.. Думается, что сомнения авторов базируются на представлении о суде как правоприменительном органе. Однако современное понимание концепции разделения властей не исключает возможность участия судов (прежде всего конституционной юрисдикции) в процессе правотворчества.

Таким образом, есть достаточные основания утверждать, что идею предварительного контроля как одного из видов судебного нормоконтроля не следует отрицать полностью. А.М. Цалиев предлагает расширить полномочия конституционных (уставных) судов по предварительному контролю и отнести к их числу разрешение дел о соответствии конституции (уставу) законопроекта, выносимого на региональный референдум См.: Цалиев А.М. Органы власти и законодательство субъектов Российской Федерации: состояние и проблемы совершенствования. С. 66 - 67.. И.А. Стародубцева и другие авторы являются сторонниками введения повсеместного конституционного контроля законов, принятых законодательным органом власти субъекта, но не вступивших в силу См.: Стародубцева И.А. Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации. Воронеж, 2004. С. 71 - 72; Иванин А.А. Особенности регионального судебного конституционно-уставного контроля и перспективы его развития в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 13.. Последнее предложение вряд ли правомерно с позиций принципа разделения властей. Во-первых, субъекты Федерации вправе строить модель реализации конституционного правосудия самостоятельно, руководствуясь общими принципами, но исходя из региональных интересов. Они свободны в выборе средств сдержек и противовесов и могут устанавливать иные конструкции взаимодействия властей в процессе законодательной деятельности. Во-вторых, тотальная проверка всех законопроектов по существу противоречит самостоятельности законодательных органов по реализации законотворчества. Думается, что предварительный нормоконтроль правомерен лишь в случае проверки соблюдения законодательных процедур, урегулированных в конституции или уставе. Вторжение в законодательную деятельность посредством дачи судом императивных указаний парламенту нельзя признать допустимым.

Существуют и другие планы, предполагающие, например, закрепление за конституционными (уставными) судами субъектов РФ возможности проверять на соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству только законопроекты субъектов РФ, давать заключения по ходатайству законодательного органа субъекта РФ и т.п. Павликов С.Г. О совершенствовании правового регулирования статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // «Конституционное и муниципальное право», 2007, N 3. А.С. Геляхов полагает, что изучаемые суды должны осуществлять «мониторинг» региональных нормативных правовых актов, под которым он понимает комплексную систему регулярного наблюдения, анализа, оценки, а на этой основе и разработки предложений по совершенствованию, планированию развития законодательной базы. Главным организующим элементом этой системы должен стать научно-консультативный совет при конституционном (уставном) суде субъекта РФ Геляхов А.С. К вопросу о некоторых дополнительных функциях конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Материалы Всероссийской конференции «Конституционные основы судебной власти». М., 2004. С. 141 - 142..

Представляется, что расширение компетенции конституционных (уставных) судов, безусловно, будет способствовать увеличению количества субъектов РФ, их создавших. Особое внимание следует уделить тем проектам, которые предполагают наделение конституционных (уставных) судов правом проверять региональные нормативные правовые акты на предмет соответствия не только основному закону субъекта РФ, но и Конституции РФ, федеральному законодательству.

При этом необходимо отметить, что при проверке соответствия муниципального акта конституции (уставу) субъекта Федерации - акту довольно высокой степени обобщенности - трудно избежать привлечения к правовому анализу федеральных законов.

Как отмечают исследователи, практически все решения конституционных (уставных) судов опираются не только на конституцию (устав) субъекта Федерации, но и на федеральное законодательство, что ярко иллюстрирует взаимообусловленность, взаимозависимость права как системного явления и в то же время возможность коллизий судебных решений Нарутто С.В. Оспаривание муниципальных нормативных правовых актов в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации: теория и практика // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 2..

Следует также подчеркнуть, что в случае положительного разрешения данного вопроса возрастет интерес к изучаемым судам со стороны как федерального центра, так и субъектов РФ См.: Ершов В.В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: судебная практика // Российская юстиция. М., 2003. N 5. С. 18..

Как отмечают исследователи, существуют самые разнообразные способы определения круга полномочий конституционных (уставных) судов. Исследование основных законов субъектов РФ позволяет выделить следующие группы регионов:

а) субъекты РФ, которые вообще не разрешают вопросы по определению полномочий уставных судов;

б) регионы, законодательство которых, упоминая о наличии у суда субъекта РФ собственной компетенции, делает отсылку к специальному закону, в котором она должна быть установлена;

в) субъекты РФ, акты которых просто воспроизводят дефиницию ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ;

г) субъекты РФ, законодательство которых апеллирует к ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ, но допускает также, что полномочия суда могут закрепляться и региональными нормативными актами;

д) субъекты РФ, которые нормативно закрепляют за органами конституционного (уставного) контроля более широкий круг полномочий, чем установлен ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ Некоторые авторы замечают, что «компетенция конституционных (уставных) судов определяется предписаниями федерального и регионального законодательства, причем разнохарактерность последнего обусловливает сегодня значительную проблему юрисдикции данных судов». См.: Павликов С.Г. К вопросу о статусе конституционных (уставных) судов субъектов РФ // «Конституционное и муниципальное право», 2005, N 5.;

е) регионы, использующие вышеуказанный вариант правового регулирования, но при этом выделяющие также субъекты (физические и юридические лица), которые имеют право обращаться в конституционный (уставной) суд См. подробно: Конституционное право субъектов Российской Федерации // Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 504 - 508..

Таким образом, многие субъекты РФ определили в своих конституциях и уставах возможность принятия специальных законов, регламентирующих в том числе компетенцию изучаемых судов.

По мнению автора настоящей работы, проблема юрисдикции конституционных (уставных) судов может быть разрешена путем законодательного определения на федеральном уровне оптимального унифицированного перечня их полномочий по рассмотрению вопросов, находящихся в компетенции субъектов Российской Федерации.

2.2 Особенности рассмотрения отдельных категорий дел в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации

В рамках настоящего исследования невозможно охарактеризовать все виды дел, рассматриваемых конституционными (уставными) судами регионов. В связи с этим рассмотрим только некоторые из них.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на дела, связанные с оспариванием муниципальных нормативных правовых актов. Такие акты занимают в системе законодательства наибольший удельный вес, прежде всего в силу многочисленности субъектов нормотворчества (более 24 тысяч муниципальных образований). И именно этого уровня нормативные акты, как правило, страдают серьезными дефектами и чаще всего оспариваются в судах по мотивам нарушения прав граждан и организаций, вторжения в «чужую» компетенцию, нарушения порядка принятия и опубликования акта и т.д.

Следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации не осуществляет проверку конституционности муниципальных нормативных актов. Так, Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению жалобы С.Ф. Киринского, оспаривавшего конституционность ряда законов Самарской области, а также положения ст. 2, 3 и 6 Устава города Самары и решения Самарской губернской Думы о его регистрации. Заявитель полагал, что данные нормативные акты как не предусматривающие создания внутригородских муниципальных образований в числе территорий, на которых в Самарской области осуществляется местное самоуправление, нарушают его конституционные права: право на участие в местном самоуправлении и право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления - и, следовательно, противоречат ст. ст. 12, 130-133 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что проверка конституционности таких нормативных актов, как уставы муниципальных образований, не отнесена к его компетенции. Поэтому жалоба С.Ф. Киринского в части, касающейся проверки конституционности положений Устава города Самары и решения Самарской губернской Думы о его регистрации, не может быть принята к рассмотрению ввиду неподведомственности поставленного вопроса Конституционному Суду Российской Федерации См.: Определение Конституционного Суда РФ от 22.10.1999 N 174-О «По жалобе гражданина Киринского Сергея Федоровича на нарушение его конституционных прав рядом нормативных правовых актов Самарской области» // СПС Гарант. Аналогичное решение было принято федеральным Конституционным Судом и по жалобам гражданина М.Я. Ковалева, оспаривавшего конституционность Устава муниципального образования «Город Тихорецк» Краснодарского края по порядку опубликования и введения в действие, полагая, что нарушены его права, закрепленные в ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2006 г. N 338-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Ковалева Михаила Яковлевича на нарушение его конституционных прав Уставом муниципального образования и решениями судов общей юрисдикции» // СПС Гарант.

Поэтому значимость проверки муниципальных актов именно в конституционном производстве субъектов Федерации трудно переоценить.

В большинстве случаев муниципальные акты оспариваются в судах общей юрисдикции по правилам 24 ГПК РФ Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 N 138-ФЗ // СЗ РФ, 2002, N 46, ст. 4532. и в арбитражных судах, если муниципальные акты затрагивают права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в порядке, предусмотренном ст. ст. 191 - 201 АПК РФ Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ // СЗ РФ, 2002, N 30, ст. 3012..

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. указано, что если в субъекте Федерации конституционный (уставный) суд не создан (т.е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение дел о проверке соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение таких дел передано Конституционному Суду Российской Федерации заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Означает ли это, что в тех субъектах, где созданы конституционные (уставные) суды, к их исключительной юрисдикции отнесено оспаривание муниципальных актов? Очевидно, нет, поскольку один и тот же муниципальный акт может быть проверен как на соответствие федеральному закону (дело подведомственно суду общей или арбитражной юрисдикции), так и на соответствие конституции (уставу) субъекта Федерации (конституционно-уставная юрисдикция).

В то же время существует неопределенность в разграничении полномочий между конституционными (уставными) судами и судами общей юрисдикции в вопросах оспаривания нормативных правовых актов Цалиев А.М. О возможностях дальнейшего развития органов конституционной юстиции // «Журнал конституционного правосудия», 2008, N 4.. В качестве примера здесь можно привести спор по поводу Дома пионеров в г. Екатеринбурге, который делят между собой власти Свердловской области и г. Екатеринбурга. Существует два судебных решения (Уставного суда Свердловской области и Арбитражного суда Свердловской области), которые противоположны друг другу См. об этом: Заболотских Е.М. Межрегиональный круглый стол «Уставный суд Кировской области: проблемы и перспективы создания» // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 1..

Действительно в ч. 3 ст. 251 ГПК РФ установлено, что пределы полномочий судов общей юрисдикции по делам о признании недействующими нормативных правовых актов ограничены исключительной компетенцией Конституционного Суда Российской Федерации. При этом нет аналогичной ссылки относительно соблюдения компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, что способствует возникновению сложностей при практической реализации указанных норм. Получается, что действующее процессуальное законодательство не позволяет решать проблему взаимоотношений конституционного и общего правосудия либо вносит элемент «конкуренции» в полномочия судов. Оно исключает включение конституционных (уставных) судов в разрешение публично-правовых споров, которые объективно являются предметом конституционно-судебного разбирательства.

В связи с этим предлагается дополнить ГПК РФ соответствующей ссылкой, что позволит исключить противоречия, которые могут возникнуть при оспаривании одного и того же нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления одновременно в конституционном (уставном) суде и суде общей юрисдикции.

Согласно статье 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2003, N 40, ст. 3822. органами местного самоуправления являются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, суду надлежит выяснить, относит ли устав конкретного муниципального образования орган, издавший оспариваемый акт, к органам местного самоуправления.

Чаще всего проверке подвергаются уставы муниципальных образований, решения представительных органов, нормативных актов глав муниципальных образований, реже - акты исполнительных и иных органов местного самоуправления, как в порядке абстрактного нормоконтроля, так и по жалобам граждан.

Следует отметить, что в региональных законах круг проверяемых конституционными (уставными) судами муниципальных актов детализируется в разной степени. В ряде субъектов указываются органы, чьи акты могут быть оспорены, а также конкретизируются виды актов См.: Нарутто С.В. Оспаривание муниципальных нормативных правовых актов в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации: теория и практика // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 2..

Поскольку проверке подлежат только нормативные акты, суд должен выявить существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Как следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, нормативный правовой характер имеют акты общего действия, адресованные персонально не определенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение, которые содержат конкретизирующие нормативные предписания, обязательные правила поведения См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1997 N 17-П «По делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 г. N 1090-1 ГД «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и от 11 октября 1996 г. N 682-II ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ, 1997, N 47, ст. 5492; Определение Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 N 58-О «По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // «Вестник Конституционного Суда РФ», 2006, N 4.. В свою очередь, Верховный Суд Российской Федерации к признакам нормативности отнес: издание акта в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // «Бюллетень Верховного Суда РФ», 2008, N 1.

Указанные признаки имеют важное значение, поскольку при их отсутствии, оспариваемый акт не может быть объектом оценки конституционного (уставного) суда. Так, в Конституционном Суде Республики Татарстан гражданка Н.Х. Сафарова оспаривала Постановление руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 20 января 2006 года №69 «Об изменении статуса жилых домов и помещений, используемых в качестве общежитий». Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы, исходя из того, что проверка ненормативного муниципального акта не входит в его компетенцию. В Определении по этому делу Суд подчеркнул, что оспариваемый акт адресован конкретным должностным лицам и органам и содержащиеся в нем предписания не рассчитаны на неоднократное применение или исполнение. По своей правовой природе данный акт относится к индивидуальным правовым актам ненормативного характера См.: Определение Конституционного Суда Республики Татарстан от 23 марта 2009 г. об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Н.Х. Сафаровой на нарушение ее конституционных прав и свобод Постановлением руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 20 января 2006 г. N 69 «Об изменении статуса жилых домов и помещений, используемых в качестве общежитий» // СПС Гарант.

Вместе с тем в муниципальном правовом акте могут одновременно встречаться и нормативные, и ненормативные положения. Так, во многих решениях представительных органов встречается фраза: «Контроль за выполнением решения возложить на…», указывается, как правило, комитет представительного органа и фамилия депутата - председателя этого комитета. Аналогичные положения содержатся и в постановлениях глав муниципальных образований. Или в актах указываются конкретные организации, учреждения, в отношении которых устанавливаются какие-то особенности, другие данные, не являющиеся нормами права.

Рассматривая указанную категорию дел, конституционные (уставные) суды констатируют соответствие либо несоответствие оспариваемого акта основному закону субъекта РФ.

Совсем иную юридическую природу имеют постановления конституционных (уставных) судов о толковании соответствующей конституции (устава) субъекта РФ. Оценивая юридическую силу постановлений о толковании конституции (устава), ряд ученых сходятся на том, что они близки к свойствам юридической силы основных законов субъектов РФ. Так, по мнению В.А. Кряжкова, конституционные (уставные) суды «формулируют «недостающие элементы» текста Основного Закона, без которых он уже не может считаться полным» Кряжков В.А. Указ. соч. С. 107.. Развивается идея о нормативном содержании постановлений о толковании конституции (устава), проводятся аналогии с юридической силой решений Конституционного Суда РФ о толковании федеральной Конституции См.: Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М. 2009. С. 36 и след..

В то же время с этим мнением трудно согласиться, поскольку официальное толкование заключается в разъяснении смысла нормы конституции (устава) для единообразного ее понимания и применения. За разъяснением обращаются уполномоченные субъекты, по мнению которых, норма, подлежащая применению, не выражена с достаточной четкостью и ясностью. В ходе особой процедуры суд стремится установить действительный смысл толкуемой нормы. Следовательно, акт толкования есть итог уяснения самим судом толкуемой нормы и разъяснение ее смысла заинтересованным субъектам См., например: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 2008.