Природа контрактных отношений: понятие контракт, этап контракта, исполнение контракта. Ведение претензионной работы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Негосударственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования

"Институт государственных и коммерческих закупок"

КУРСОВАЯ РАБОТА

Природа контрактных отношений: понятие контракт, этап контракта, исполнение контракта. Ведение претензионной работы.

Южно-Сахалинск, 2016

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Правовая природа контрактной системы
• 1.1 Понятие контрактной системы и контракта
• 1.2 Этапы контракта
• 1.3 Исполнение контракта
• Глава 2. Претензионная работа и нарушения при осуществлении контракта
• 2.1 Претензия как мероприятие, направленное на исполнение контракта
• 2.2 Анализ практики связанной с нарушениями в контрактной системе
• Заключение
• Список использованных источников
• Словарь терминов

Введение

Актуальность исследования. Эффективность деятельности государственных и муниципальных учреждений, обеспечение их необходимыми материальными ценностями в первую очередь зависят от состояния контрактной системы.

Именно, понимание этого привело к тому, что с начала формирования экономической системы современной России, попытки формирования контрактной системы России предпринимались в различных направлениях. Однако, только с принятием Федерального закона от 05.04.2013 N 44 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" были заложены правовые основы ее становления, аналогичные процедурам государственных и муниципальных закупок западных государств и международной практике Типового закона ЮНСИТРАЛ от 01.07.2011 о публичных закупках.

Многие специалисты исследуют данную проблему, среди них можно выделить К.В.Косарева, С.С. Матевосяна, А.Н. Борисова, Т.Н. Трефилова, Д.А. Петрова, Е.П. Черновола и многих других. Однако, несмотря на принимаемые законодательные меры, следует, отметить, что среди ученых не сложилось единого мнения относительно ее сущности. Таким образом, следует далее исследовать проблемы контрактной системы России.

Цель данной работы - на основе изучения теоретических источников, а также материалов правоприменительной практики рассмотреть правовую природу контрактной системы России.

В работе поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть понятие контрактной системы и контракта;

2. Определить этапы контракта;

3. Рассмотреть этап исполнение контракта;

4. Проанализировать основы претензионной работы, а также нарушения связанные с процедурой контрактной работы.

Теоретическая значимость исследования заключается в положениях, выводах и рекомендациях, высказанных в процессе работы над данной темой исследования, имеющими определенную научную значимость.

Практическая значимость исследования основана на анализе судебной практике, в сфере применения законодательства о контрактной системе, и определении мероприятий по совершенствованию контрактной системы.

Методологической базой исследования является методы:

- сравнительно-правовой;

- исторический;

- формализованный.

Исследование включает введение, 2 главы, заключение, список использованных источников.

Глава 1. Правовая природа контрактной системы

1.1 Понятие контрактной системы и контракта

Юридическая сущность контракта неоднозначна, и трактуется специалистами с различных точек зрения.

К.В. Косарев указывает, что, что само понятие «контрактная система» взято из правовой системы США». Он указывает следующее, «федеральная контрактная система в США не сводится исключительно к указанию участников, а рассматривается гораздо шире - как закупочная деятельность в целом, поэтому представляется правильным воспроизведение подхода, господствующего в США».

В Российской доктрине, указывается более конкретные суждения о контрактной системе, как действиях, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах.

Согласно п. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд представляет собой "совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд".

При этом, при определении правовой природы контракта необходимо исходить из трехуровневого устройства государственной системы России - федерального, регионально и муниципального уровня.

Опираясь на нормы Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" необходимо указать - в соответствии с пунктом 8 статьи 3 Закона используется в том числе понятие "государственный контракт, муниципальный контракт - договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд".

Таким образом, договор, заключенный от имени муниципального образования для обеспечения его нужд, будет называться муниципальным контрактом, договор заключенный органами государственной власти - государственный контракт.

С учетом этого юристы говорят о сложной структуре контрактной системы. При этом одни из них в ее состав вычленяют два элемента, другие - три. Так, С.С. Матевосян считает, что "понятие "контрактная система" включает в себя два элемента: участников контрактной системы и осуществляемые ими действия, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд".

А.Н. Борисов и Т.Н. Трефилова полагают, что данная категория содержит три элемента:

1) перечень участников контрактной системы в сфере закупок;

2) указание на осуществляемые перечисленными органами и лицами в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действия, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд;

3) указание на ЕИС как на основу информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок"

По мнению Д.А. Петрова, "контрактная система в сфере закупок охватывает договорные отношения, но и иные отношения, представляя собой совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд".

Контрактная система раскрывается преимущественно через понятие "система". Можно ее рассматривать как часть объемной системы, построенной в рамках управления экономическим и социальным развитием региона с элементами организационного и экономического регулирования взаимоотношений основных участников - государственного заказчика и исполнителя государственного заказа (поставщика или производителя), выявляемого процедурой конкурса.

Так, например, М.А. Ванчугов, закупки продовольствия для государственных нужд представляет через макроэкономическую систему, построенную на принципах сочетания централизации и децентрализации в управлении материальными и финансовыми потоками с элементами организационного и экономического регулирования взаимоотношений основных участников - государственного заказчика и исполнителя государственного заказа (поставщика или производителя), выявляемого процедурой конкурса.

Следует также указать, что первоначально разработанный законопроект именовался "О федеральной контрактной системе", и в нем федеральная контрактная система определялась как совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов: прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд; осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; осуществления контроля и аудита, в том числе мониторинга полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, предполагалось создание единого организационно-правового механизма обеспечения функционирования процесса закупок публично-правовых образований.

Однако контрактная система рассматривалась только как совокупность различных мер, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. В такой редакции определения контрактной системы не ясно было, какие из субъектов осуществляют перечисленные в определении действия, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, и соответственно не были очерчены границы создаваемой контрактной системы.

Между тем, система государственных закупок - это сфера, включающая совокупность экономических отношений хозяйствующих субъектов, государства как потребителя общественных благ и услуг и как регулирующего органа по поводу удовлетворения частных и общественных потребностей на условиях оптимального сотрудничества.

Таким образом, контрактная система представляет собой совокупность правовых связей различной отраслевой принадлежности частного и публичного порядка, формирующихся на основании действий ее субъектов применительно к отдельным стадиям процесса государственных и муниципальных закупок, соответствующая совокупность указанных правоотношений функционирует на уровне Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. В структуре отмеченных правовых связей основополагающее место занимает обязательственное правоотношение, возникающее в силу гражданско-правового договора, заключенного от имени России, субъекта Российской Федерации (государственный контракт) или муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных и муниципальных нужд в тех или иных товарах, работах, услугах. Отсюда следует, что мы имеем дело с совокупностью связанных между собой и взаимообусловленных соответственно нормативно-правовых, правосубъектных и индивидуальных правовых форм современной контрактной системы России.

Применительно к рассматриваемой области жизнедеятельности российского общества нормативно-правовые формы представлены нормами контрактного права в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Правосубъектные формы выражаются в праводееспособности участников (субъектов) правовых связей отдельных этапов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Наконец, индивидуальные правовые формы подразделяются здесь на два подвида:

а) правовые формы индивидуальных актов субъектов (участников) контрактной системы (договоры, акты планирования, выбора поставщика, мониторинга, аудита закупок и т.д.);

б) правовые формы разнообразных отношений субъектов (участников) контрактной системы, к которым относятся все разновидности формирующихся здесь правовых связей.

1.2 Этапы контракта

Как отмечает М.В. Шмелева, развитие контрактных правоотношений происходит на следующих друг за другом этапах:

а) планирование закупок;

б) подготовка и разработка закупочной документации (включая выбор способа закупки) и проекта государственного контракта (в отдельных случаях - гражданско-правового договора);

в) проведение закупки;

г) заключение государственного контракта.

Согласно п. 1 ст. 1 Закона о контрактной системе правовые связи формируются соответственно относительно:

1) планирования закупок товаров, работ, услуг;

2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключения гражданско-правового договора поставки товара, выполнения работы, оказания услуги;

4) исполнения контрактов;

5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;

6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;

7) контроля за соблюдением законодательства в сфере закупок.

В результате этого обеспечивается технология управления единым циклом планирования, размещения и исполнения государственных и муниципальных контрактов, характерная для развитых государств. В свою очередь, система данных правоотношений способствует повышению эффективности, результативности закупок товаров, работ, услуг, обеспечению гласности и прозрачности их осуществления, предотвращению коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, т.е. реализации функций правового регулирования функционирования контрактной системы России.

К.Ю.Яровиков, указывает, что процесс осуществления закупки включает в себя три этапа: планирование закупки, определение поставщика и исполнение контракта. Этап планирования заключается в определении заказчиком предмета закупки, формировании и обосновании начальной (максимальной) цены контракта и внесении соответствующего заказа (лота) о закупке в план-график с его последующим размещением на сайте zakupki.gov.ru. Этап определения поставщика (подрядчика, исполнителя) начинается с опубликования извещения о закупке (приглашения участников, в случаях когда размещение извещения не требуется) на официальном сайте zakupki.gov.ru и заканчивается заключением контракта.

Этап исполнения контракта - это приемка товаров, работ, услуг, их экспертиза, оплата и, в случае необходимости, взаимодействие с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при изменении, расторжении контракта, а также применение соответствующих мер ответственности за нарушение условий контракта.

Е.М. Котова, на примере региональной контрактной системы выделяет этапы, соотнося их с функциями контрактной системы:

Схематически это выглядит так (рисунок 1).

Рисунок 1 Этапы и функции системы управления закупками

Первый этап посвящен планированию. Планирование закупочной деятельности учреждения начинается с занесения лимитов бюджетных обязательств получателем бюджетных средств и заканчивается формированием и размещением плана-графика. Эта функция позволяет не только формировать, но и согласовывать/утверждать итоговые планы закупок и планы-графики закупок как с главными распорядителями бюджетных средств, так и с уполномоченным органом, после чего публиковать данные документы на официальном сайте. Этап планирования подразумевает как составление плана закупок на три года, так и его детализацию до планов-графиков. Первым этапом работы в этом модуле является заведение лимитов по учреждению. Когда формируется план закупок и план-график, учреждение не может превысить закрепленные за ним лимиты бюджетных обязательств. В случае превышения учреждением лимитов система его об этом уведомляет. Также она сообщит пользователю и о том, что не все лимиты израсходованы, что остались нераспределенные средства.

Второй этап, наиболее крупный и сложный, касается размещения извещений о закупках. В него входит этап формирования заявки.

Третий этап позволяет создавать извещение о закупке и публиковать его на общероссийском официальном сайте. Помимо этого, именно в данном модуле происходит формирование разъяснений и изменений к закупке, а при завершении закупочной процедуры - создание всех необходимых протоколов.

Четвертый этап. В нем осуществляется ведение контракта: начиная с данных о заключении контракта и заканчивая исполнением. Сюда же относится информация о дополнительных соглашениях, возможных расторжениях и другая.

Последний блок выделен для анализа и мониторинга закупочных процессов. Сюда входит как раз реализация полномочий контрольных органов: контрольно-счетной палаты, контрольно-ревизионной инспекции.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как орган внутреннего государственного финансового контроля, в соответствии с ч. 8 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ, осуществляет контроль в сфере закупок на этапах планирования закупки и исполнения контракта. Контроль на этапе определения поставщика (подрядчика, исполнителя) на федеральном уровне проводят органы Федеральной антимонопольной службы. Самым рискоемким, по мнению К.Ю. Яровикова, является исполнение контракта. На стадии планирования закупок нарушения, конечно, тоже присутствуют, но эти процедуры открытые и сами участники закупки контролируют друг друга на предмет соблюдения закона. Исполнение же контракта не является гласным. И данный этап, во-первых, несет риски нарушений не только законодательства о контрактной системе в сфере закупок, но и бюджетного, то есть нецелевого, неэффективного, неправомерного (незаконного) использования бюджетных средств, и риски нанесения ущерба Российской Федерации. Указанные нарушения влекут за собой ответственность, предусмотренную Кодексом об административных правонарушениях, а в определенных случаях - Уголовным кодексом. За нарушения же законодательства о контрактной системе в сфере закупок, допущенные на этапе планирования, административная ответственность предусмотрена только при обосновании начальной (максимальной) цены контракта по закупкам в рамках государственного оборонного заказа, однако контроль этих закупок осуществляет другой контролирующий орган.

Во-вторых, нарушения, допущенные на этапе планирования в случае не обоснования (завышения) начальной (максимальной) цены контракта и несущие риски неэффективного использования бюджетных средств, могут быть пресечены путем как прямого воздействия на заказчика в виде исполнения соответствующего предписания Росфиннадзора, так и косвенным. Например, на этапе определения поставщика (подрядчика, исполнителя) может произойти рыночное снижение завышенной цены контракта. На этапе исполнения контракта контрольный орган повлиять на цену контракта или условия его исполнения уже не в силах.

1.3 Исполнение контракта

С учетом положений Закона N 44-ФЗ и гражданского законодательства отдельным этапом исполнения контракта является период времени, завершающийся приемкой, проведением экспертизы и оплатой соразмерно объему исполненных обязательств за поставленный товар, выполненную работу, оказанную услугу.

Понятие "период поставки" следует трактовать с учетом положений статьи 508 Гражданского кодекса Российской Федерации, при этом необходимо отметить, что термин "этап поставки" в законодательстве Российской Федерации о контрактной системе не используется и не определен.

Исчерпывающий перечень документов и информации, подлежащих включению в реестр контрактов, заключенных заказчиками в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ, определен частью 2 статьи 103 Закона N 44-ФЗ.

В соответствии с частью 3 статьи 103 Закона N 44-ФЗ информация и документы, касающиеся изменения контракта, исполнения контракта, расторжения контракта, приемки поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги, направляются заказчиками в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в течение трех рабочих дней с даты соответственно изменения контракта, исполнения контракта, расторжения контракта, приемки поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги.

Таким образом, информация (сведения) и (или) документы, указанные в пунктах 8, 10, 11, 13 части 2 статьи 103, подлежащие включению в реестр контрактов, должны быть направлены заказчиком в течение трех рабочих дней.

Согласно части 2 статьи 7.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях непредставление, несвоевременное представление указанных информации и (или) документов, подлежащих включению в реестр контрактов, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере двадцати тысяч рублей. Приведем пример. Постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области Ш. от 18.12.2014 г., главный врач ГБУЗ НСО "Мошковская ЦРБ" Б. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 20000 рублей.

Данное решение было обжаловано. Проверив материалы дела в пределах доводов жалобы, оснований для отмены обжалуемых актов не найдено.

Согласно ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ административным правонарушением признается не направление, несвоевременное направление в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, информации, подлежащей включению в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), или непредставление, несвоевременное представление в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на ведение реестра контрактов, заключенных заказчиками, реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну, информации (сведений) и (или) документов, подлежащих включению в такие реестры контрактов, если направление, представление указанных информации (сведений) и (или) документов являются обязательными в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, или представление, направление недостоверной информации (сведений) и (или) документов, содержащих недостоверную информацию.

Согласно п. 10 ч. 2 ст. 103 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в реестр контрактов подлежит включению информация об исполнении контракта, в том числе информация об оплате контракта, о начислении неустоек (штрафов, пеней) в связи с ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных контрактом, стороной контракта. В соответствии с частью 3 означенной нормы информация, указанная в пунктах 8, 10, 11 и 13 части 2 настоящей статьи, направляется заказчиками в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение трех рабочих дней с даты соответственно изменения контракта, исполнения контракта, расторжения контракта, приемки поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги.

Материалами дела установлено, что ГБУЗ НСО "Мошковская ЦРБ" было допущено нарушение указанного трехдневного срока. Платежные поручения по контракту заключенные учреждением путем проведения электронных аукционов, направлены лишь по окончанию этого срока соответственно.

Указанные обстоятельства подтверждены совокупностью собранных по делу доказательств, получивших должную оценку на предмет достоверности, допустимости, относимости и достаточности. Достоверных сведений, свидетельствующих о невозможности своевременного направления указанных сведений, и принятия всех зависящих от него мер по исполнению требований закона, заявителем представлено не было.

Глава 2. Претензионная работа и нарушения при осуществлении контракта

2.1 Претензия как мероприятие, направленное на исполнение контракта

Комплекс мероприятий, направленных на урегулирование спорных ситуаций, связанных с ненадлежащим исполнением обязанностей по контракту, называется претензионно-исковой работой.

Основная цель претензионно-исковой работы состоит в урегулировании спорной ситуации, возникшей между субъектами закупок, разрешении имущественного спора.

Можно выделить следующие задачи, решаемые в ходе претензионно-исковой работы:

- выявление случаев неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств;

- прояснение позиций контрагентов по содержанию исполнения обязанностей;

- уменьшение негативных последствий, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязанностей;

- побуждение или понуждение контрагента к исполнению обязательства;

- стимулирование потенциальных контрагентов к соблюдению договорной дисциплины;

- адаптация правовой связи к изменившейся ситуации;

- прекращение правовых отношений, если продолжение их оказывается нецелесообразным.

Порядок участия контрактной службы в рассмотрении дел об обжаловании действий (бездействия) заказчика, а также общие требования к осуществлению претензионной работы урегулированы в главе 6 Закона о контрактной системе.

Должностные лица контрактной службы и контрактный управляющий, действия (бездействие) которых обжалуются, обязаны представить на рассмотрение жалобы по существу документацию о закупке, заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), протоколы, аудио-, видеозаписи и иную информацию и документы, составленные в ходе определения поставщика (подрядчика, исполнителя) или аккредитации участника закупки на электронной площадке.

В рамках реализации положений главы 6 Закона о контрактной системе целесообразно определить представителей контрактной службы, уполномоченных на участие в рассмотрении дел об обжаловании действий (бездействий) должностных лиц контрактной службы и осуществление подготовки материалов для выполнения претензионной работы. Согласно части 2 статьи 106 Закона о контрактной системе лица, права и законные интересы которых непосредственно затрагиваются в результате рассмотрения жалобы, вправе направить в контрольный орган в сфере закупок возражения на жалобу и участвовать в ее рассмотрении лично или через своих представителей.

Возражение на жалобу направляется в контрольный орган в сфере закупок не позднее чем за два рабочих дня до даты рассмотрения жалобы. В случае обжалования действий должностных лиц контрактной службы данная служба обязана представить необходимую документацию для рассмотрения жалобы по существу.

Таким образом, можно отметить 2 этапа претензионной работы на примере следующего дела.

ГУ МВД России по Кемеровской области на электронной торговой площадке в информационно-телекоммуникационной сети Интернет 03.07.2014г. было размещено сообщение о закупке путем проведения электронного аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение проектно-изыскательских работ для объекта "Строительство Базы спецподразделений ГУ МВД России по Кемеровской области".

Победителем электронного аукциона признано ООО ПФ "ЗСК Проект".

ГУ МВД России по Кемеровской области 02.09.2014г. направило в адрес ООО "ЗСК Проект" проект контракта, который ООО ПФ "ЗСК Проект" подписало электронной цифровой подписью и направило его в адрес государственного заказчика.

Одновременно истец направил в адрес ответчика банковскую гарантию. Согласно протоколу от 05.09.2014г. заказчиком была рассмотрена поступившая в качестве обеспечения исполнения контракта банковская гарантия, по итогам ее рассмотрения принято решение об отказе в ее принятии по основанию несоответствия формы и содержания требованиям Федерального закона N 44-ФЗ от 05.04.2013г. "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в силу не соответствия требованиям подпунктов 1, 2 пункта 2, подпункта 1 пункта 9 статьи 45 указанного Федерального закона.

ООО ПФ "ЗСК Проект" обжаловало действия государственного заказчика в части отказа в принятии банковской гарантии. Соответствующая жалоба была подана истцом в Федеральную службу по оборонному заказу Российской Федерации. Комиссией Федеральной службы по оборонному заказу Российской Федерации по итогам рассмотрения жалобы вынесено решение N 625-рж от 30.09.2014г., которым жалоба ООО ПФ ЗСК Проект" признана обоснованной.

Комиссией в результате рассмотрения жалобы было установлено соответствие представленной истцом банковской гарантии требованиям подпунктов 1, 2 пункта 2, подпункта 1 пункта 9 статьи 45 указанного Федерального закона N 44-ФЗ от 05.04.2013г. "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

На основании указанного решения Федеральная служба по оборонному заказу Российской Федерации вынесла в отношении ответчика предписание, согласно которому государственному заказчику, а также оператору электронной площадки предписывалось устранить нарушения, допущенные при проведении аукциона, а именно: отменить протокол отказа в принятии банковской гарантии.

Истец направил в адрес ответчика письмо (исх. N 08/11 от 17.11.2014г.), в котором указал, что по состоянию на текущую дату государственным заказчиком не исполнены требования предписания Федеральной службы по оборонному заказу Российской Федерации.

В ответ на указанное письмо ответчик направил в адрес ООО ПФ "ЗСК Проект" уведомление, в котором указал, на незаконность принятого по жалобе решения, а также предписания, а также сообщил, что ГУМВД России по Кемеровской области обратилось в арбитражный суд с соответствующей жалобой.

По итогам рассмотрения заявления ГУМВД России по Кемеровской области о признании незаконными вынесенных Федеральной службы по оборонному заказу решения N 625-рж от 30.09.2014г. и предписания об устранении нарушений от 30.09.2014г. N 5/ж/625/пред арбитражным судом принято решение от 11.03.2015г. по делу N А40-214737/2014, которым в удовлетворении заявления государственного заказчика было отказано.

Таким образом, процесс обжалования был начат с жалобы в контрольный орган, и закончился решением арбитражного суда.

правовой контракт претензионный обжалование

2.2 Анализ практики связанной с нарушениями в контрактной системе

В силу ч. 1 ст. 99 Закона о контрактной системе контроль в сфере закупок осуществляется: ФАС, органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченными на проведение контроля в сфере закупок, органами местного самоуправления муниципального района или городского округа, уполномоченными на осуществление контроля в сфере закупок, а также Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, органами управления государственными внебюджетными фондами. В ходе проведения проверок указанные органы выявляют различные нарушения, допускаемые бюджетными учреждениями при осуществлении процедур размещения заказов. Рассмотрим самые распространенные.

В силу ч. 1 ст. 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы, аукционы, запрос котировок и запрос предложений.

Учреждение выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе. Так, например, в соответствии с ч. 2 ст. 59 Закона о контрактной системе заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в Перечень, установленный Правительством РФ, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта РФ, за исключением случаев закупок путем запроса котировок, запроса предложений, закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований Закона о контрактной системе.

Распоряжением Правительства РФ от 31.10.2013г. N 2019-р утвержден Перечень товаров, работ, услуг, при закупке которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) (далее - Аукционный перечень).

В Аукционный перечень включены работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, включенные в группировку 45 "Работы строительные" (кроме кода 45.12) Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) ОК 034-2007 (КПЕС 2002), за исключением работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, а также работ, включенных в эту группировку, если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 млн. руб., муниципальных нужд - 50 млн. руб.

Таким образом, заказчик обязан провести электронный аукцион в случае закупки любых строительных работ (код 45 ОКПД ОК 034-2007 (КПЕС 2002)), кроме работ, относящихся к коду 45.12 ОКПД ОК 034-2007 (КПЕС 2002), если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении таких закупок для обеспечения государственных нужд не превышает 150 млн. руб., муниципальных нужд - 50 млн. руб.

Статьей 7.29 КоАП РФ предусмотрена ответственность:

- за выбор должностным лицом учреждения способа определения поставщиков с нарушением требований Закона о контрактной системе, что влечет наложение административного штрафа в размере 30 тыс. руб.;

- за осуществление закупки каким-либо иным способом, если Законом о контрактной системе такая закупка должна осуществляться путем проведения конкурса или аукциона. Данное нарушение влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере 50 тыс. руб.;

- за принятие решения о проведении конкурса с ограниченным участием, закрытого конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого аукциона в случаях, не предусмотренных Законом о контрактной системе, или нарушение порядка и сроков направления в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок информации и документов для согласования применения указанных способов определения поставщика, что влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере 50 тыс. руб.

Довольно часто встречающимися нарушениями, отнесенными к данной группе, являются следующие:

- осуществление закупки товаров, работ, услуг у единственного поставщика с превышением годового объема закупок, установленного п. п. 4, 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе;

- осуществление закупки товаров, работ, услуг у единственного поставщика путем заключения разового договора на сумму, превышающую 100 тыс. и 400 тыс. руб., предусмотренных соответственно п. п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе;

- осуществление закупки товаров, работ, услуг с нарушением ч. 2 ст. 72 Закона о контрактной системе путем проведения запроса котировок с начальной (максимальной) ценой контракта, превышающей 500 тыс. руб.;

- заключение контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе без проведения конкурентных процедур при отсутствии правовых оснований;

- заключение контракта с нарушением п. 25 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) без согласования с контрольным органом в сфере закупок, когда требуется такое согласование.

Следует отметить нарушения, связанные с информационным обеспечением заказов.

Закон о контрактной системе устанавливает требования к порядкам и срокам размещения информации о проведении закупок. Наиболее распространенными нарушениями, относящимися к данной группе, являются случаи не размещения или нарушения сроков размещения на официальном сайте документации о закупке, протоколов, составленных в ходе осуществления закупки, отчетов об исполнении контракта, иных документов, относящихся к закупке, размещение которых является обязательным. Так, например, заказчик обязан разместить в единой информационной системе извещение о проведении запроса котировок и проект контракта, заключаемого по результатам проведения такого запроса, не менее чем за семь рабочих дней до даты истечения срока подачи заявок на участие в запросе котировок, а при осуществлении закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую 250 тыс. руб., и в случаях, предусмотренных ст. 76 Закона о контрактной системе, - не менее чем за четыре рабочих дня до даты истечения указанного срока (ч. 1 ст. 74 Закона о контрактной системе). Исходя из смысла данной нормы срок подачи заявок участников закупки должен составлять:

- не менее семи рабочих дней - для закупки на сумму, превышающую 250 тыс. руб.;

- не менее четырех рабочих дней - для закупки на сумму менее 250 тыс. руб.

Несоблюдение названных сроков может повлечь привлечение учреждения к административной ответственности по ч. 1.2 и 1.3 ст. 7.30 КоАП РФ.

Вместе с тем следует учитывать, что установление в извещении меньших сроков, чем определено ч. 1 ст. 74 Закона о контрактной системе, составляет объективную сторону состава административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ч. 8 ст. 7.30 КоАП РФ.

По общему правилу течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало (ст. 191 ГК РФ).

В силу ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок основывается в том числе на положениях Гражданского кодекса. С учетом вышеизложенного датой начала срока подачи заявки является день, следующий за днем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса котировок. При этом если последний день срока приходится на нерабочий день, то днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день (ст. 193 ГК РФ).

Также следует учитывать, что согласно ст. 194 ГК РФ, если срок установлен для совершения какого-либо действия, оно может быть выполнено до 24 часов последнего дня срока. Однако если это действие должно быть совершено в организации, то срок истекает в тот час, когда в данной организации по установленным правилам прекращаются соответствующие операции. Следовательно, дату истечения срока подачи заявок следует понимать как дату истечения срока представления котировочных заявок включительно.

Таким образом, срок, предусмотренный ст. 74 Закона о контрактной системе, начинается с первого рабочего дня после размещения извещения о проведении запроса котировок.

Извещение о проведении запроса котировок должно быть доступным для ознакомления в течение всего срока подачи заявок на участие в запросе котировок без взимания платы.

Необходимо отметить, что нарушение сроков размещения в единой информационной системе в сфере закупок информации и документов не более чем на два рабочих дня влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере 5 тыс. руб., а на юридических лиц - 15 тыс. руб. (ч. 1 ст. 7.30 КоАП РФ). Напомним, что, например, извещение о проведении открытого конкурса размещается заказчиком в единой информационной системе не менее чем за 20 дней до даты вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе или открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе.

Кроме того, предусмотрена ответственность за не размещение в единой информационной системе в сфере закупок информации и документов, размещение которых предусмотрено Законом о контрактной системе. Совершение этого правонарушения влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере 50 тыс. руб., а на юридических лиц - 500 тыс. руб. (ч. 3 ст. 7.30 КоАП РФ).

К данной группе нарушений, в частности, можно отнести случаи:

- не размещения или нарушения сроков размещения на общероссийском официальном сайте планов-графиков закупки;

- не внесения или нарушения сроков внесения изменений в планы-графики закупок при изменении потребности в товарах, работах, услугах;

- не размещения иных документов и информации, указанных в ч. 3 ст. 4 Закона о контрактной системе.

Нарушения при заключении и исполнении контрактов еще более распространены.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Закона о контрактной системе контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика, документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт. Исключение составляют случаи, когда извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

К нарушениям, связанным с заключением и исполнением контрактов, можно отнести:

- нарушение сроков заключения контракта. Так, например, заключение контракта по итогам проведения конкурса и аукциона должно осуществляться не ранее чем через 10 дней с момента размещения соответствующих протоколов на официальном сайте, а по итогам запроса котировок - не ранее чем через семь дней с момента размещения протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок на официальном сайте;

- заключение контракта без предоставления обеспечения исполнения контракта;

- заключение контракта на условиях, отличных от условий, предусмотренных документацией о закупке, извещением о проведении запроса котировок, в том числе изменение предмета контракта, цены контракта, количества поставляемого товара, объемов выполняемых работ и оказываемых услуг, изменение сроков исполнения контракта, иных его существенных условий при отсутствии правовых оснований;

- отсутствие в контрактах обязательных условий, предусмотренных Законом о контрактной системе. Закон о контрактной системе устанавливает перечень необходимых условий, подлежащих включению в заключаемый контракт, которые установлены ч. 4 - 9, 11 - 13, 23, 26 - 28 ст. 34 Закона о контрактной системе. Перечень случаев, когда указанные требования могут не применяться, установлен ч. 15 ст. 34 Закона о контрактной системе;

- не проведение экспертизы поставленного товара на предмет соответствия условиям заключенного контракта в соответствии с ч. 3 ст. 94 Закона о контрактной системе. Напомним, что экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может осуществляться учреждением своими силами или для ее проведения могут привлекаться эксперты, экспертные организации;

- нарушение порядка расторжения контракта в случае одностороннего отказа от исполнения контракта;

- пролонгация действия контракта;

- изменение условий заключенного контракта в ходе его исполнения, в том числе изменение предмета контракта, цены контракта, количества поставляемых товаров, объемов выполняемых работ и оказываемых услуг, изменение сроков исполнения контракта, иных его существенных условий при отсутствии правовых оснований, установленных ст. 95 Закона о контрактной системе. Заметим, что административная ответственность за указанные нарушения установлена ст. 7.32 КоАП РФ.

С целью проведения закупки учреждение разрабатывает документацию о проведении закупки, которая должна содержать сведения, предусмотренные Законом о контрактной системе. В ходе проверок правильности составления такой документации контрольными органами нередко устанавливаются случаи:

- формирования начальной (максимальной) цены контракта с нарушением требований, предусмотренных ст. 22 Закона о контрактной системе;

- отсутствие в документации о закупке обоснования начальной (максимальной) цены контракта;

- установление в документации о закупке требований к объекту закупки, не соответствующих Закону о контрактной системе;

- установление в документации о закупке требований к участникам закупки, к размеру обеспечения заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), размеру и способам обеспечения исполнения контракта, не соответствующих Закону о контрактной системе;

- установление в документации о закупке требований о представлении участниками закупки в составе заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) информации и документов, не предусмотренных Законом о контрактной системе;

- включение в документацию о закупке (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работы или услуги, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к производителю товара, к участнику закупки (в том числе требования к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы), а также требования к деловой репутации участника закупки, требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена Законом о контрактной системе.

В ходе проверок правильности осуществления процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя) встречаются случаи:

- сокращения срока на подачу заявок на участие в закупках;

- нарушения порядка приема заявок на участие в закупках;

- нарушения порядка рассмотрения и оценки заявок на участие в закупке, окончательных предложений участников закупки, установленного документацией о закупке;

- нарушения срока вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе котировок;

- не продления срока на подачу котировочных заявок в случаях, установленных Законом о контрактной системе.

Также встречаются и нарушения, связанные с отбором участников закупки и выбором победителя в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), к которым, в частности, можно отнести случаи:

- отклонения заявки на участие в конкурсе, отказ в допуске к участию в аукционе, запросе котировок по основаниям, не предусмотренным Законом о контрактной системе;

- признание заявки на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок, соответствующей требованиям документации о закупке, в случае если участнику, подавшему такую заявку, должно быть отказано в допуске к участию в закупке в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе в сфере закупок;

- выбор победителя в проведении закупок с нарушением требований законодательства о контрактной системе.

Нарушение сроков представления сведений (информации) в контрольный орган, так же являются на сегодняшний день распространенными.

К указанной группе нарушений относятся случаи непредставления либо нарушения сроков представления в контрольный орган сведений (информации), если представление таких сведений (информации) является обязательным. Так, например, при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных п. п. 6, 9 и 34 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, заказчик обязан уведомить в срок не позднее одного рабочего дня с даты заключения контракта контрольный орган в сфере закупок о такой закупке. Уведомление о закупке направляется при ее осуществлении для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта РФ или муниципальных нужд соответственно в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, или контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок. К этому уведомлению прилагается копия заключенного контракта с обоснованием его заключения.

Кроме того, бюджетные учреждения обязаны представлять в контрольный орган в сфере закупок и органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по требованию таких органов документы, объяснения в письменной форме, информацию о закупках (в том числе сведения о закупках, составляющие государственную тайну), а также давать в устной форме объяснения (ч. 28 ст. 99 Закона о контрактной системе).

Непредставление информации или представление заведомо недостоверной информации в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, влечет за собой в соответствии со ст. 19.7.2 КоАП РФ наложение на должностное лицо административного штрафа в размере 15 тыс. руб. Для юридических лиц размер штрафа составляет 100 тыс. руб. Кроме того, контрольными органами выявляются следующие нарушения:

- осуществление закупки товаров, работ, услуг у субъектов малого предпринимательства в объеме, не соответствующем требованиям ст. 30 Закона о контрактной системе;

- принятие решения о создании комиссии по осуществлению закупки после размещения извещения об осуществлении такой закупки;

- несоответствие количества членов комиссии по осуществлению закупок требованиям ч. 3 ст. 39 Закона о контрактной системе.

В заключение отметим, что в силу ст. 107 Закона о контрактной системе лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность согласно законодательству РФ. Нарушения, допускаемые в том числе бюджетными учреждениями при проведении процедур размещения заказов, довольно многочисленны. Не менее многочисленны и основания для привлечения учреждений к административной ответственности.

Заключение

Подведем итоги работы. Как показало исследование, контрактная система рассматривалась всегда рассматривалась только как совокупность различных мер, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Между тем, система государственных закупок - это сфера, включающая совокупность экономических отношений хозяйствующих субъектов, государства как потребителя общественных благ и услуг и как регулирующего органа по поводу удовлетворения частных и общественных потребностей на условиях оптимального сотрудничества.

Таким образом, контрактная система представляет собой совокупность правовых связей различной отраслевой принадлежности частного и публичного порядка, формирующихся на основании действий ее субъектов применительно к отдельным стадиям процесса государственных и муниципальных закупок, соответствующая совокупность указанных правоотношений функционирует на уровне Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Анализ правоприменительной практики показал: Федеральный закон N 44-ФЗ действует немного больше двух лет, тем не менее уже претерпел достаточное количество изменений. Конечно, со вступлением в силу Федерального закона N 44-ФЗ прогресс с практической точки зрения осуществления контрактов значителен, но некоторые моменты нуждаются в доработке. Считаю, что в целях повышения результативности необходимо изменить требования, предъявляемые к содержанию документации о закупках, дополнив их условием об обязательном включении в раздел обоснования начальной (максимальной) цены контракта скан-копий информации, являвшейся основанием для ее обоснования. Например, для приоритетного метода определения начальной (максимальной) цены контракта - метода сопоставимых рыночных цен (анализ рынка) - требовалось бы прикрепить запрос и коммерческие предложения или скриншоты с сайтов потенциальных поставщиков. Это дополнение, во-первых, позволит удаленно устанавливать признаки нарушения законодательства на этапе планирования закупки, во-вторых, подвигнет участников закупки направлять информацию в контролирующий орган о закупках с необоснованной (завышенной) начальной (максимальной) ценой контракта. Таким образом, получился бы двойной мониторинг закупок.