Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Важнейшее место в системе основных прав и свобод человека и гражданина принадлежит праву на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, закрепленному в статье 33 Конституции РФ. Это объясняется тем, что указанное право служит, с одной стороны, способом доведения до власти интересов и потребностей народа, а также способом участия в управлении делами государства, а с другой - средством защиты прав и свобод человека и гражданина.

В демократическом государстве граждане выступают как активная инициативная сила, защищающая личные и общие (групповые) интересы, вызывающая ответные действия государства, предупреждающая и исправляющая ошибки и злоупотребления со стороны представителей власти. При этом реальность такого влияния на власть обеспечивается наличием действенного и эффективного механизма реализации права на обращения в органы государственной власти и муниципальные образования.

До недавнего времени регулирование реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти осуществлялось множеством подзаконных нормативно-правовых актов. Принятие 2 мая 2006 г. федерального закона № - 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» явилось фактором, стимулирующим дальнейшее развитие данного института и, соответственно, обуславливающим его последующее научное изучение.

Однако принятым законом не учтены некоторые современные тенденции в сфере исследуемых отношений: прежде всего это относится к регулированию реализации коллективных форм права на обращения, которые выступают легитимными механизмами оказания воздействия на власть. Кроме того, остались обойденными вниманием законодателя отдельные аспекты реализации права на обращения в органы публичной власти. Так, например, в законе отсутствуют положения о возможности реализации права на обращение через представителя, не проводится дифференциация сроков рассмотрения обращений, не предусмотрены конкретные виды ответственности должностных лиц за нарушения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан.

Значимость права граждан на обращения в органы местного самоуправления и проблемы его реализации предопределили выбор темы дипломного исследования.

Исследование учебной и специальной литературы, а также материалов периодических изданий свидетельствует о том, что проблема именно обращения граждан в органы местного самоуправления не получила должного освещения. Большая часть материалов посвящена обращениям граждан государственные органы.

Изучению проблем реализации права граждан на обращения в органы публичной власти посвящено достаточно работ, но в основном в них в большей мере анализируются юридические аспекты, но не рассматривается организационная работа органов местного самоуправления, муниципальное управление этими процессами.

Проблемы обращений граждан в органы местного самоуправления исследовали: Ю.Н. Алистратов, А.К. Абельдинов, А.А. Дворок, М.А. Миронов, Н.А. Рудакова, С.А. Широбоков, А.П. Любимов. Однако исследования проводились либо в советское время, либо после принятия 12 декабря 1993 Конституции РФ, в период, когда еще не было сформировано новое законодательство, регулирующее данную сферу общественных отношений.

Исходя из межотраслевого характера права на обращения в органы публичной власти, оно подвергалось исследованию и в рамках разных наук: в том числе, в области административного права - Н.Ю. Хаманевой, В.А. Новиковым, В.Д. Сорокиным, А.В. Минашкиным (в основном научные труды были посвящены исследованию административной жалобы и деятельности органов публичной власти по поступившим к ним обращениям граждан); в науке гражданского права, в частности СВ. Васильевой, право на обращения в органы публичной власти рассматривалось в качестве способа получения публичных услуг субъектами указанного права от государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; с позиции гражданского процессуального права - М.В. Карасевой, А.В. Юдиным (как возможность обжалования в суд неправомерных решений, действий (бездействия) органов публичной власти и должностных лиц).

Таким образом, несмотря на наличие определенного количества научных работ по теме исследования, уровень разработанности тематики не является достаточным, поскольку на настоящий момент малоисследованными остаются вопросы организационной работы органов местного самоуправления и муниципального управление этими процессами.

Объектом исследования является Администрация Рощинского сельского поселения Сосновского района Челябинской области.

Предметом исследования - организация и процесс работы с обращениями граждан в Администрации Рощинского сельского поселения Сосновского района Челябинской области.

Целью дипломной работы являются комплексный анализ процедуры и правового регулирования обращения граждан в органы местного самоуправления и совершенствование работы с обращениями граждан в Администрации Рощинского сельского поселения Сосновского района Челябинской области.

Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:

- определить понятие и виды обращений граждан в органы местного самоуправления;

- изучить организацию работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления;

- рассмотреть новые формы работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления;

- проанализировать организацию работы с обращениями граждан в Администрации Рощинского сельского поселения Сосновского района Челябинской области;

- сформулировать рекомендации совершенствования работы с обращениями граждан в Администрации Рощинского сельского поселения Сосновского района Челябинской области.

При подготовке выпускной квалификационной работы были использованы такие методы как метод анализа и синтеза, метод наблюдения и сопоставления, статистический метод.

Источниками исследования явились нормативные правовые акты Российской Федерации, Челябинской области, Рощинского сельского поселения Сосновского района Челябинской области.

Работа состоит из введения, двух глав и заключения, списка использованных источников и литературы.

Практическая значимость работы определяется наличием рекомендаций по совершенствованию работы с обращениями граждан в Администрации Рощинского сельского поселения Сосновского района Челябинской области.

обращение гражданин местный самоуправление

Глава 1. Нормативно-правовые основы работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

1.1 Понятие и виды обращений граждан

В настоящее время основным законом, регулирующим обращения граждан в органы местного самоуправления является Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ // Российская газета, №95, 05.05.2006..

Федеральный закон регулирует отношения связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также - гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря. права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Некоторые нормативные акты субъектов Федерации закрепляют не только право граждан на обращение в государственные и муниципальные органы, но и в любые организации вообще. Так, ст. 40 Конституции Республики Алтай (Основного закона), гласит: граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, должностным лицам, руководителям предприятий независимо от форм собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленные законом сроки. Решения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, ущемляющих права граждан, могут быть обжалованы в суд. Закон Свердловской области «Об обращениях граждан» пошел еще дальше, и позволяет гражданам обращаться в органы государственной власти Свердловской области и к их должностным лицам, в органы местного самоуправления муниципальных образований и к должностным лицам органов местного самоуправления, в органы территориального общественного самоуправления, а также в органы управления организаций, находящихся на территории Свердловской области, и к их руководителям, в связи с признанием, соблюдением, защитой прав, свобод и законных интересов граждан. Указанные нормы, на наш взгляд, более отвечают интересам граждан. Зачастую гражданину необходимо обратиться с предложением или жалобой, например, в товарищество собственников жилья или другую негосударственную организацию, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» же, не налагает на данные организации обязанностей по рассмотрению обращений.

Право на обращение в органы местного самоуправления - неотъемлемое право каждого гражданина. Оно представляет собой не только средство осуществления и охраны прав и свобод граждан, но и своеобразное средство общественного контроля над деятельностью муниципального аппарата, а так же, в идеале, способ оптимизации его деятельности (гражданин в своем обращении указывает на определенные проблемы или предлагает пути их решения). Как верно отметила еще в 1959 г. Н.А. Ямпольская «процесс развития субъективных прав заключается в активных действиях граждан по охране и защите своих прав и таким образом способствующих укреплению законности». Кроме того, как отметил в 2005 г. тогда еще Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному собранию от 25 апреля 2005 г. «сама власть... обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам - это, значит, не уважать себя, своих сограждан, это значит - не понимать прошлого и не видеть будущего», а так же «Мы исходим из того, что иметь в стране развитые демократические процедуры не просто необходимо, но и экономически выгодно. Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии. Это наша базовая позиция, и мы будем ей строго следовать» Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 25 апреля 2005 г.//www.kremlin.ru..

Законодательство Российской Федерации об обращении граждан основывается на положениях Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации, федеральных конституционных законах, Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иных федеральных законах. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение.

Статья 18 Конституции Российской Федерации указывает, что права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, практическую деятельность государственных и других органов и организаций. Конституция гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ч. 1 ст. 45). Должностные лица органов власти принимают властные решения посредством издания обязательных для исполнения правовых актов. Гражданин пользуется, своей властью, как правило, только в случаях нарушения своих прав и посредством направления всякого рода жалоб и заявлений в различные инстанции. Таким образом, происходят взаимоотношения властного характера между этими субъектами общественных отношений См.: Кулюхин С.Г. «Как правильно оформить жалобу»//»Гражданин и право» - 2001 г. - N 4. - С. 10..

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции). Под органами местного самоуправления понимаются - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 11 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, №202, 08.10.2003.).

Право на обращение подразумевает и обязанность адресата рассмотреть и соответствующим образом отреагировать на него. Как верно отметил Ю.А. Тихомиров: «Для деятельности гражданина в публично-правовой сфере характерно осуществление прав и свобод путем самореализации через публичные институты. В отличие от норм частного права, предоставляющих гражданину возможность самому реализовать свое право в допускаемых легальных формах, здесь всегда возникают двусторонние отношения. Одной стороной всегда выступает субъект властных отношений, на которого законом возложена обязанность, содействовать осуществлению прав, свобод граждан и быть гарантом». Адресатом обращения может выступать государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо.

Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения. Специфика органов местного самоуправления заключается в большей информации о ситуации «на местах». В пределах своих полномочий органы местного самоуправления действую самостоятельно. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно части третьей статьи 12 Конституции рассмотрение обращений граждан должно осуществляться на безвозмездной основе. Недопустимо прямое или косвенное взимание платы за реализацию гражданином своего права. Так, статья 16 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» указывает, что жалоба, направляемая Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной.

Статья 4 Федерального закона о порядке рассмотрения обращений граждан закрепляет трактовку основных терминов используемых в рассматриваемом Федеральном законе. К числу таких терминов относятся категории «обращения граждан», «предложение», «заявление», «жалоба», «должностное лицо».

В определении термина «обращение гражданина», по сути, только перечислены все основные характеристики данного понятия:

- По типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой;

- По форме допустимы как письменные, так и устные обращения;

- Адресатом письменного обращения может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных органов;

- Адресатом же устного обращения выступают только государственные органы или органы местного самоуправления.

Не совсем понятно, почему законодатель не допускает устного обращения к должностному лицу указанных органов. Данное положение несколько противоречит части 1 статьи 2 этого же Федерального закона, устанавливающей, что Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, то есть, допускающей устное обращение к должностному лицу. Да и не может весь орган, как единое целое юридическое лицо заниматься выслушиванием устного обращения гражданина. Обычно граждане записываются на прием к должностному лицу органа государственной власти или местного самоуправления и уже ему излагают свои проблемы.

Несколько более оправдано научное определение обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это волеизъявления индивида, выражающиеся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить защитить или восстановить права и свободы.

Часть 3 ст. 4 Федерального закона определяет трактовку понятия «предложение». С помощью данного типа обращения граждане реализуют свое право на участие в управлении делами государства. По сути, предложение представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразованиях в обществе. Статья 8 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН) указывает, что каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, иметь реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел. Это включает, в частности, право, индивидуально и совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод.

Такой тип обращения как заявление, может преследовать одну из двух целей: «позитивную» или «негативную». Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К «негативной» цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Негативной, цель поименована нами достаточно условно, так как, в конечном итоге, преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц.

Примерами позитивного заявления могут служить: заявление в органы соц. обеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, заявление о бракосочетании в органы Записи актов гражданского состояния, заявление о создании юридического лица в органы налоговой инспекции. «Негативным» заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления.

В литературе выделяется разное число разновидностей обращений, и классифицируются они по самым различным аспектам. А в действующих нормативно-правовых актах, регламентирующих работу с обращениями, так же используются разные классификации.

Однако проблема классификаций обращений граждан является не просто теоретической, она имеет огромное значение для практики, поскольку специфические виды обращений требуют и особой процедуры рассмотрения. В данном параграфе мы попытаемся проанализировать некоторые из существующих классификаций, уделяя внимание возможности их законодательного закрепления.

Классификация обращений граждан с позиций нормативного регулирования имеет важное значение с точки зрения технологии, поскольку разные виды обращений требуют и разные процедуры их рассмотрения, в противном случае теряется сам смысл права на обращение. Так, например, смысл жалобы состоит прежде всего в восстановлении нарушенных прав жалобщика (или устранение препятствий к реализации жалобщиком своих прав). Смысл же предложения совсем иной - внесение изменений в существующий порядок работы муниципальных органов, в нормативно-правовые акты. Предложения должны учитываться, высказанные в них предложения анализироваться, обобщаться и направляться соответствующим должностным лицам. Все эти предложения не могут и не должны быть немедленно выполнены. Случай с жалобой обратный - по каждой жалобе должны быть незамедлительно приняты меры, направленные на установление указанных жалобщиком нарушений. Соответственно, процедура рассмотрения для этих видов обращений должна быть различной.

Организацию работы мы постараемся рассмотреть в следующем пункте главы, здесь же важно отметить следующее: очевидно, что действенной системы рассмотрения обращений граждан быть не может без четкой, детально разработанной процедуры, единых процессуальных норм, а их, в свою очередь не может быть без единой классификации обращений.

Существуют две основные классификации обращений: по форме и по содержанию. Первая достаточно проста - обращения классифицируются в зависимости от формы их подачи. Таких форм существует две: устная и письменная.

Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу порой целесообразно постараться сразу же дать на него ответ. Таким образом, применение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и бумажную волокиту и помогает более оперативно решить возникший вопрос. Устные обращения могут подразделяться на личные (поданные при личной встрече) и телефонные (поданные по телефону).

Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Тогда граждане могут подать письменное обращение. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, лично, через секретариат.

Также следует отметить такую специфическую форму подачи обращений, как публикация в печати материалов, связанных с предложениями, заявлениями, жалобами. Впервые подобная норма была зафиксирована в п. 11 Указа Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» Указа Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» // Свод законов СССР, т.1. С. 373.. Этот Указ впервые признал публикации в прессе обращениями. В действующем Федеральном законе этой нормы уже нет, что, с нашей точки зрения, вполне оправданно. Публикации в прессе лишены одного важного признака обращения - адресата. Они обращены «к народу», то есть ни к кому конкретно, следовательно, нельзя требовать, что бы какой то орган или должностное лицо их рассматривали. Кроме того, нет гарантии, что газету, в которой «обращение» было опубликовано, прочтет именно то должностное лицо, которое по компетенции должно его рассматривать.

Что касается классификации обращений по содержанию, то здесь ситуация значительно сложнее. В действующем законодательстве разграничения между различными видами обращений не приводится. Между тем, в работах большинства исследователей приводится большее количество разновидностей обращений.

В действиях граждан по защите своих прав реализуется одновременно и частный и публичный интерес, если обращения граждан понимаются как правозащитные, действия Н.А. Ямольская разделяла их на три разновидности, каждой из которых соответствует определенный вид обращений граждан:

- профилактические действия (цель их не в установлении нарушений, а в создании лучших условий для реализации права), их формой являются предложения;

- сигнальные действия (их цель - устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений), характерная форма - письма-сигналы.

- защитные действия (цель - защита уже нарушенных прав, устранение последствий нарушения), характерная форма - жалобы.

Подобный подход представляется нам оптимальным в качестве базы для систематизации и классификации обращений граждан по содержанию. Он дает возможность «привязать» любую разновидность обращений к трем формам «правозащитных» действий.

Помимо жалоб, заявлений и предложений возможно существование и иных форм обращений. Однако эти три вышеназванных разновидностей обращений являются, на наш взгляд, основными и наиболее распространенными.

Как показывает практика, наиболее часто встречающимся видом обращений являются жалобы граждан. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ // Российская газета, №95, 05.05.2006., определяет жалобу как «просьбу гражданина о восстановлении и защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов других лиц». Это определение не вполне отвечает, на наш взгляд характеристикам жалобы, поскольку жалоба далеко не всегда может быть просьбой. Исследование сущности этого института дает основание полагать, что жалобы имеют двуединое значение. Они являются с одной стороны, средством, способом защиты прав и законных интересов, нарушенных действиями (бездействием) властных структур, а с другой - сигналом о существующих недостатках в их работе, способствуют устранению последних, улучшению работы муниципального аппарата, укреплению режима законности.

Предложение - крайне интересный и значимый вид обращений. Закон определяет его как «рекомендацию гражданина по законом и иных нормативно-правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономических и иных сфер деятельности государства и общества». Предложение не связано с нарушением прав и с реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение изменений в существующий порядок. Предложения могут быть самыми различными по содержанию.

Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений а пытается непосредственно воздействовать не принятие решений муниципальной властью.

Еще одна форма обращений граждан - письма-сигналы. По своей сути они направлены на защиту прав гражданина, не на реализацию права, а на уведомление властей о каком-либо нарушении закона (или подзаконного акта) - совершенном или могущем совершиться, об ущемлении прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Письма сигналы, таким образом, вообще не связаны с личностью заявителя, почему часто бывают анонимными (и поэтому в соответствии с п. 1 ст. 7, п. 1 ст. 11 Закона от 2 мая 2006 года не подлежат рассмотрению, за исключением случаев, когда в них «содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом, совершенном противоправном деянии, а так же о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем»).

Существует еще одна классификация обращений - по субъекту: индивидуальные и коллективные. Индивидуальные обращения подписываются одним лицом - заявителем. Здесь важно обратить внимание на то, что множество индивидуальных одинаковых обращений, подписанных разными гражданами по поводу одной проблемы есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллективным может быть признано лишь обращение нескольких граждан одновременно и совокупно.

Таким образом, в Российской Федерации в настоящее время сформированы нормативно-правовые основы работы с обращениями граждан, как для органов государственной власти, так и для органов местного самоуправления. Однако существует ряд неурегулированных вопросов, которые необходимо корректировать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.

1.2 Организация работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

Федеральный закон об обращении граждан, мог установить общие принципы работы с обращениями, и унифицировать сроки, стандарты их реализации и рассмотрения, после почти 10-летних споров, был, наконец, принят 2 мая 2006 года Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ // Российская газета, №95, 05.05.2006.. Однако этот закон весьма поверхностный, он не учитывает многих важнейших аспектов работы с обращениями граждан и основан на архаическом, «одностороннем» подходе к институту обращений См. об этом: Скрябина М.В. Реализация конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти: автореферат дис. ... кандидата юридических наук. - СПб, 2007. С.56.. Разнообразные законы об обращениях граждан имеются в субъектах федерации, есть подобные нормативно-правовые акты и в муниципальных образованиях. Но самую главную роль в работе с обращениями играют многочисленные инструкции, которыми преимущественно и руководствуются сотрудники различных муниципальных образований, рассматривая поступающие к ним обращения граждан. Эти инструкции свои в каждом муниципальном образовании, и предназначены они для служебного пользования, то есть не публикуются и потому для граждан недоступны. Кроме того, делопроизводство по обращениям граждан, играющее огромную роль в реализации всех их функций по сей день остается непрозрачным, закрытым и архаичным.

Кроме того, Федеральный закон не содержит прямых указаний на то, что гражданин может пользоваться помощью представителей. Вывод о допустимости участия представителей можно сделать только с учетом ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ (с изменениями от 28 октября 2003 г., 22 августа, 20 декабря 2004 г.) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», согласно которой адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию, а так же общих принципов отечественного законодательства. Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации (утв. Приказом Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. N 3) позволяет подачу жалоб, заявлений и обращений как самим гражданином, права которого нарушены, так и его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива (абз. 2 ч. 11 Инструкции).

В связи с этим следует законодательно закрепить, что при подаче обращения и его рассмотрении гражданин имеет право пользоваться услугами законного представителя, адвоката; знакомиться с материалами проверки обращения и получить письменный или устный ответ на него.

Принятие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ // Российская газета, №95, 05.05.2006. явилось для общества важным политическим событием. Объясняется это тем, что в обращениях часто ставятся вопросы, касающиеся не только законных прав и личных интересов авторов обращений, но также интересов других граждан и целых коллективов.

Для муниципальных органов важнейшей задачей далее является решение организационных и аналитических вопросов с целью осуществления документационного обеспечения работы с обращениями граждан в соответствии с принятым законом. Регламентировалась эта работа действующими законодательно-нормативными актами. Основанием для ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях давно уже служит Типовое положение Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. - 1982. - № 2. - С. 26-31.. Его используют в процессе разработки и утверждения инструкций о документационном обеспечении работы с заявлениями граждан с учетом их конкретных задач и функций. Оно применимо также для установления порядка работы с заявлениями граждан, независимо от категории органов власти и специфики их деятельности.

Большинство инструкций органов местного самоуправления, разработаны на основе Типового положения о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, утвержденного в 1981 году, когда не существовало ни Интернета, ни других современных информационных технологий. Это положение является архаичным даже в сравнении с действующим законом, однако пройдет еще не мало времени, прежде чем его заменят на новое, ибо, хотя новый закон и принят, к пересмотру нормативов делопроизводства по обращениям, похоже, еще и не приступали.

В Типовом положении записано: «Делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях ведется отдельно от других видов делопроизводства и возлагается на специально назначенных для этого должностных лиц. Личную ответственность за состояние делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях несут их руководители. Они систематически проверяют порядок ведения делопроизводства в соответствующих государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях и принимают меры к совершенствованию этой работы» Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, п. 2..

Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях выступало в качестве основного нормативного документа в организации документационного обеспечения работы с обращениями граждан. В настоящее время для организации работы с обращениями граждан используются также разные методические материалы, в частности, разработанное в Историко-архивном институте РГГУ учебно-методическое пособие, в котором подробно и в доступной форме рассматриваются законодательно-нормативное регулирование работы с обращениями граждан и технология ее осуществления.

Согласно данному пособию, сложившаяся технология работы с письменными обращениями граждан включает в себя:

- прием и первичную обработку обращений граждан;

- регистрацию обращения в день его поступления (занесение в базу данных), составление РКК - регистрационно-контрольной карточки (с аннотацией содержания обращения), проверку на повторность обращения;

- проставление штампа организации и регистрационного индекса обращения;

- направление обращений на рассмотрение руководству для получения резолюции;

- уведомление заявителя (ответ) о рассмотрении обращения (или о направлении обращения в другие организации);

- исполнение обращения (при необходимости запрашивание дополнительных сведений по обращению), либо передача обращения в другое подразделение;

- контроль за исполнением обращения в установленные сроки;

- вынесение решения по обращению;

- подготовку ответа заявителю о вынесенных решениях;

- решение о снятии обращения с контроля с записью в РКК (после проверки исполнения);

- информационно-справочную работу по обращениям (по картотекам);

- анализ поступивших обращений (подготовку аналитических справок);

- учет обращений (работу с базой данных);

- группировку обращений в дела, формирование дел в установленном порядке;

- передачу дел на хранение в ведомственный архив организации.

В муниципальных образованиях, куда поступало много обращений, для работы с ними создавались специальные структурные подразделения (управления, отделы). В муниципальных образованиях, где получали мало обращений, работа возлагалась на специально назначенного сотрудника. Обращения граждан принимаются на рассмотрение и регистрируются обычно централизованно. Современные способы доставки обращений разнообразны; они могут быть переданы по почте, телеграфу, факсу, электронной почте. Все более важную роль играет Интернет.

Регистрации подлежат все без исключения обращения граждан, при этом применяется особая регистрационная форма обращений граждан - регистрационно-контрольная карточка. Регистрационные карточки - это техническое средство осуществления контроля, учета, накопления и хранения информации для регулирования и координации управленческих действий руководителя, На самом обращении ставят отметку о получении обращения - штамп организации, где указывается дата его поступления и регистрационный индекс. Затем по картотеке устанавливается, не является ли полученное обращение повторным и, если «да», то делается отметка «повторно». Дата получения обращения позволяет точно определить сроки его исполнения. Применение электронных технологий вызвали к жизни новые виды контроля, учета, накопления и хранения информации по обращениям граждан - базы данных, которые позволяют оперативно работать с массивом обращений.

Регламентация движения и учет массовых потоков обращений граждан - одна из задач документационного обеспечения управления. Обработка обращений, исполнение и вынесение решений по ним - важные этапы работы. Данная деятельность позволяет обоснованно определить первичные потоки обращений граждан: в адрес муниципального образования, должностных лиц (исполнителей). Движение самих потоков зависит от количества инстанций прохождения обращений до передачи их на исполнение, что влияет в конечном итоге на сроки и качество принятия решений по ним. Количество инстанций, в свою очередь, определяется структурой муниципального образования, распределением обязанностей между его руководителями, степенью самостоятельности структурных подразделений, технологией регистрации и схемой ДОУ в муниципальном образовании.

Адресат и содержание обращения являются основными критериями, определяющими направление движения документов к исполнителю.

Обращения граждан в результате анализа на этапе предварительного рассмотрения направляются непосредственным исполнителям согласно разработанной процедуре документационного обеспечения их рассмотрения. Направление обращения к нужному специалисту обеспечивается глубоким пониманием состава муниципальных услуг по обслуживанию населения, возлагаемых на данный муниципальный орган, а также четкими представлениями о функциях и задачах структурных подразделений, специализации исполнителей. В силу сложности информации, содержащейся в обращениях граждан, когда поднимается сразу несколько вопросов, требуется внимание многих структурных подразделений, и тогда обращения поочередно передаются им под расписку.

Документационное обеспечение работы с обращениями граждан включает обязательный контроль по срокам их исполнения, которые определяются в зависимости от сложности и количества поставленных в них вопросов, а также от состава представленных заявителем дополнительных документов. В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ // Российская газета, №95, 05.05.2006., вступившем в силу в ноябре 2006 года, на исполнение обращения отводится месячный срок. Обращения граждан, не требующие дополнительного изучения и проверки, разрешаются не позднее 15 дней со дня поступления. Для военнослужащих и членов их семей сроки исполнения обращений сокращены: безотлагательно - 7 дней, в случае проверок, наведения справок - 15 дней, в исключительных случаях - 30 дней.

После окончательного принятая решения и исполнения обращения на документе делается надпись «в дело». Для формирования дел в соответствии с требованиями Типового положения все документы должны быть возвращены специалистам, ведущим делопроизводство по обращениям граждан. При формировании дел к оригиналу обращения приобщаются копия ответа заявителю и все относящиеся к обращению материалы, собранные в процессе его рассмотрения. Внутри дела рекомендуется располагать обращения по фамилиям заявителей в алфавитном порядке, по дате (месяцу) ответа организации на обращение.

Существуют некоторые особенности формирования дел с обращениями коллективными и иностранных граждан. Коллективные обращения формируют в отдельные дела с разделением на две группы. Одна группа содержит дела с обращениями граждан по личным вопросам, другая - жалобы, заявления и предложения граждан по вопросам неудовлетворительной работы и по ее совершенствованию. Обращения иностранных граждан также формируют в отдельные дела.

В целях документационного обеспечения организации работы с обращениями граждан, повышения качества подготовки решений по ним, а также своевременной подготовки документов для исполнения решений в муниципальном образовании должны разрабатываться Инструкции по работе с обращениями граждан. Для совершенствования организации указанной работы необходимо иметь правила работы с обращениями граждан и методические рекомендации.

Большие различия между электронными системами регистрации и классификаторами обращений, применяемые в разных муниципальных органах, чрезвычайно затрудняют работу по обобщению практики и обмену данными об обращениях, что необходимо для ускорения их рассмотрения, и для более эффективного ведения мониторинга обращений, то есть для нормальной реализации коммуникационной функции.

Особенности ведения статистики и аналитической работы у каждого муниципального образования свои, что делает крайне трудной, даже невозможной подготовку общих отчетов по обращениям граждан в органы местного самоуправления.

При регистрации учитывается в основном их тематическая направленность, но как правило, не учитывается их вид по содержанию, поэтому заявления, жалобы, предложения не учитываются отдельно. Предложения стали учитывать отдельно совсем недавно но и далеко не везде. Это весьма затрудняет рассмотрение обращений по особой процедуре для каждого вида и затрудняет подсчет жалоб, заявлений и предложений. Кроме того, крайняя закрытость данных о тематике и рассмотрении обращений граждан нарушает право граждан на информацию и не способствует развитию обратной связи.

Необходимость направления обращений на контроль или на доклад высшим должностным лицам определяется, исходя из очень туманных и ни как не закрепленных нормативных критериев. В результате судьба обращения становится в слишком большую зависимость от усмотрения чиновника, чем явно нарушает равное право граждан на обращение и создает затруднения в работе самого механизма обращения.

Процедура контроля над рассмотрением обращений не отработана, и, кроме того, контроль наталкивается на серьезные препятствия, главным из которых является невозможность федеральных органов исполнительной власти воздействовать на региональные органы государственной власти и тем более на органы местного самоуправления, затягивающие или блокирующие рассмотрение обращений по существу. Хотя практика показывает, что с годами число положительных обращений растет, очень остается высокой доля никак не разрешенных, «висячих» обращений. Притом большая их часть приходится на местные органы власти, поскольку пересылаемые туда их федеральных органов власти обращения не рассматриваются.

Большой трудностью является и огромный поток обращений, совершенно не относящийся к компетенции органов местного самоуправления.

В заключении отметим, что, по словам сотрудников органов местного самоуправления, работающих с обращениями граждан, главным препятствием в их работе и источником всех указанных выше недостатков являются недостатки законодательной базы и устарелость системы делопроизводства. Практика показывает, что, несмотря на существенные недостатки и трудности, муниципальные органы достаточно активно и эффективно действуют в сфере рассмотрения обращений граждан. Однако эта эффективность наблюдается только с технической стороны. Процедурно работа с обращениями поставлено неплохо, техническое оснащение соответствующих подразделений так же улучшается, однако механизм обращений сам по себе функционирует далеко не так, как следовало бы. Рассмотрение обращений происходит слишком медленно, или вообще не происходит. Но проблема здесь заключается в неповоротливости самой бюрократической системы, а так же в отсталости нормативной базы работы с обращениями (и принятие Федерального Закона ситуацию не улучшило, так как работа с обращениями более всего зависит от всякого рода инструкций). Таким образом, завершая этот раздел нашего исследования, можно сделать следующий вывод - техническая работа с обращениями граждан поставлена хорошо, проблема только в недостатках нормативно-правовой базы и малой эффективности системы управления в целом. Главные усилия следует направлять на совершенствование нормативной базы и улучшение работы собственно управленческих подразделений муниципальных органов.

1.3 Новые формы работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

Внедрение информационно-коммуникационных технологий в работу с обращениями граждан в органах государственной власти и местного самоуправления в настоящее время носит различный характер. Формы работы с обращениями граждан, которые используют государственные федеральные органы в своей работе невозможно сравнивать с теми, которые используются в большинстве муниципальных образований. К сожалению, в большинстве органов местного самоуправления, в настоящий момент используются уже давно устаревшие формы работы, которые совершенно не отвечают современному развитию технологий. Поэтому, мы решили в этом параграфе, рассмотреть какие новые формы работы с обращениями граждан существуют в федеральных органах государственной власти и проанализировать, возможно, ли внедрение этих технологий на базе органов местного самоуправления.

Автоматизация делопроизводства по обращениям граждан преследует следующие цели: обеспечение повышения оперативности и качества работы с обращениями; сокращение документооборота в организациях путем перехода от традиционного бумажного документооборота к электронной безбумажной технологии; создание для исполнителей необходимых условий для повышения производительного труда и снижения трудозатрат на операции; обеспечение контроля исполнения; автоматизированного контроля за прохождением обращений в подразделениях организации с момента их получения до завершения исполнения; обеспечения автоматизированного упреждающего контроля за своевременным исполнением документов, оперативное получение информации о состоянии исполнения и месте нахождения обращения; уменьшение сроков прохождения и исполнения обращения; обеспечение доступа к информации посредством централизованного хранения обращений, подготовленных в электронной форме, а также документов по их рассмотрению (регистрационных карточек обращений РКК, приложений к ним, запросов, ответов на них организаций); обеспечение оперативного поиска (подборки) документов по реквизитам РКК обращений.

В настоящее время создана основа для формирования, по существу, «электронного правительства» в Российской Федерации. «Практически завершен этап первоначального оснащения органов государственной власти современной вычислительной техникой и создания соответствующей информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры обеспечения их деятельности. Практически все органы государственной власти поддерживают ведомственные сайты в сети Интернет и размещают на них общую информацию о своей деятельности. К настоящему времени разработаны технические решения по построению защищенной системы межведомственного электронного документооборота, создана и введена в эксплуатацию ее первая очередь …» Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года / Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р // СЗ РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 2372. -С. 6523..

Автоматизация информационных процессов по работе с обращениями граждан в Администрации Президента Российской Федерации. В Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан создалась своя собственная система обработки данных. Коллектив разработчиков в составе бюро информационного обеспечения совместно со специальными отделами писем и приема граждан сформулировали задачи по автоматизированной обработке русскоязычной почты, корреспонденции на иностранных языках и данных с приема граждан. Были сданы в опытную эксплуатацию три автономные информационно-поисковые системы, получившие соответствующую идентификацию: «Письма Президента», «Прием граждан» и «Иностранная почта». Размещение информационных систем непосредственно в управлении упростили технологию работы отделов писем и приема граждан.

Система развивается по нескольким направлениям. В первую очередь развивалась логическая структура баз данных с целью расширения информационного поля для подготовки аналитических материалов. Была автоматизирована работа по созданию сопроводительных документов на участке отправки корреспонденции. В компьютер заложили более 160 вариантов текстов сопроводительных писем и сообщений авторам обращений; Это позволило сократить 15 операторов, обеспечить с помощью лазерного принтера печатание до 1000 сопроводительных писем и маркировку конвертов Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года / Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р // СЗ РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 2372. -С. 6523..

Параллельно с внедрением автоматизированной обработки письменных обращений граждан велись работы по созданию электронной картотеки архивных материалов. Для специалистов архива управления были оборудованы автоматизированные рабочие места. Их компьютеры включили в локальную единую вычислительную сеть «Письма Президента». Это обеспечивало доступ к единой базе данных об обращениях граждан. Специалист архива, получив списанные в архив материалы по итогам рассмотрения письма, сформировав архивное дело, выводил на экран компьютера электронную карточку данного письма и заполнял так называемую «архивную строку». То есть вносил в соответствии с утвержденной номенклатурой дел следующие реквизиты: год формирования дела, шифр по тематическому классификатору, номер папки и номер дела. В дальнейшем найти необходимые материалы в электронном архиве было очень просто. По фамилии, имени, отчеству, адресу заявителя выводилась на экран электронная карточка его письма, выписывались данные «архивной строки» (год формирования дела, тематический шифр, номер дела и номер папки) и по ним в хранилище подбирались нужные материалы. По специальной программе из электронной картотеки выбирались данные о материалах, срок хранения которых в соответствии с номенклатурой дела истек, и с помощью лазерного принтера делалась их распечатка. В результате с помощью электронной картотеки были созданы условия для оперативной подборки необходимых материалов при подготовке информационно-аналитических записок и справок.