Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена значимостью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации для демократического развития Российского государства, для его федеративного устройства, важностью представительной функции законодательных органов субъектов Российской Федерации в свете реализации принципа народовластия и принципа правового государства, занимающих центральное место в системе основ конституционного строя Российской Федерации.

Федерализм России характеризуется стремлением обеспечить целостность России, укреплением ее вертикали и совершенствованием механизма взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Подтверждением этого является принятие в 1999 году федеральных законов «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ (ред. от 28.12. 2010) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12. 2008 г. № 6 ФКЗ, от 30.12. 2008 г. № 7-ФКЗ). - М., 1997. и федеральных законов, а также обеспечения единой государственной правовой политики в законотворческой деятельности субъектов Федерации 10 августа 2000 года был издан Указ Президента РФ В.В. Путина «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». В нем были определены перспективы развития регионального законодательства, повышения качества законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации и обозначена политика по укреплению принципов и институтов правового государства.

Одной из ключевых составляющих укрепления российской государственности является создание и развитие согласованной системы законодательства Российской Федерации, причем законодательства, реализующего на всей территории страны единые принципы и одновременно учитывающие национально-культурные и социально-экономические особенности различных ее регионов.

На этом фоне, вполне естественным выглядит реформирование законодательства субъектов Федерации, приведение его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

В 2000 году было создано семь федеральных округов, назначены полномочные представители Президента Российской Федерации, учрежден Государственный Совет при Президенте РФ. Принятый Федеральный закон о реформе Совета Федерации определил принципы его формирования.

С момента появления Южного федерального округа одной из его главных задач была и остается деятельность по выработке единого государственного подхода к решению жизненно важных вопросов на юге России. Политическая нестабильность и затянувшаяся социально-экономическая депрессия Северного Кавказа таили в себе значительную геополитическую угрозу для всей страны. Назрела острая необходимость разработки долгосрочной стратегии развития этого региона.

19 января 2010 года Президент России Дмитрий Медведев принял решение о создании Северо-Кавказского федерального округа. «Во-первых, я изменил систему федеральных округов, которая существует в нашей стране, и теперь из Южного федерального округа выделяется Северо-Кавказский федеральный округ, в который входят Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика и Ставропольский край с центром федерального округа в городе Пятигорске», - сказал Медведев в ходе рабочей встречи с Хлопониным, - полномочным представителем Президента в Северо-Кавказском федеральном округе. Президент РФ Дмитрий Медведев принял решение о создании Северо-Кавказского федерального округа, А. Хлопонин назначен на должность вице-премьера, полпреда президента РФ в этом округе. Москва. 19 января. INTERFAX.RU. [Электронный ресурс] http://www.kremlin.ru

На сегодняшний день во всех российских регионах уже сложилась собственная система организации государственной власти. Одним из необходимых и обязательных элементов этой системы в каждом субъекте Российской Федерации является законодательный (представительный) орган государственной власти. Организация законодательных (представительных) органов государственной власти, сложившаяся в субъектах Российской Федерации, достаточно разнообразна, поскольку отражает их специфические региональные особенности. При этом необходимо стремиться к тому, чтобы разнообразие устройства этих региональных органов не выходило за рамки принципов, закрепленных на федеральном уровне.

Однако приходится констатировать, что региональное законодательство не всегда соответствует стандартам, заданным Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Вместе с тем, федеральное законодательство тоже не всегда учитывает и отражает в своих нормах достижения конституционно-правовой науки и практики, которые могли бы способствовать его совершенствованию и эффективности.

Не менее важна законотворческая функция. Законодательный орган субъекта Российской Федерации принимает законы соответствующего субъекта Федерации. В законодательном процессе участвуют и другие властные структуры субъекта Федерации, в частности, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления и др. Законодательный орган является ведущим участником законодательного процесса, кроме него никто не может принять закон субъекта Российской Федерации.

Следует также отметить, что законодательные органы субъектов Российской Федерации осуществляют некоторые функции парламентского контроля, прежде всего, за деятельностью органов исполнительной власти. Контрольные полномочия законодательных органов существенно различаются в субъектах Российской Федерации, поскольку конституции (уставы) принимаются в каждом субъекте Федерации и отражают волеизъявление населения соответствующего субъекта Российской Федерации и представления самих представителей государственной власти субъектов Федерации по данному вопросу. Если функции народного представительства и законотворчества являются неотъемлемой частью парламента и не могут существенно различаться по своему содержанию и механизмам применения, то можно сказать, что контрольная функция закреплена в законодательстве субъектов Федерации неодинаково.

В тех субъектах Российской Федерации, в которых законодательные органы участвуют в назначении должностных лиц исполнительной власти, соответствующие лица подотчетны им и могут быть отправлены в отставку в связи с выраженным им недоверием законодательного органа. В то же время, на практике, в ряде регионов немногочисленные законодательные органы зависят от высшего должностного лица или высшего исполнительного органа через систему неформальных связей по причине того, что в руках последних находятся основные властные и материальные ресурсы.

Как представляется, все это, несомненно, актуализирует потребность концептуального осмысления с конституционно-правовых позиций усиления представительной функции законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования являются вопросы правовой регламентации законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования являются законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является разработка предложений, которые способствовали бы оптимизации деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации/

Исходя из поставленных целей, основными задачами исследования являются:

- изучение и обобщение имеющегося теоретического и эмпирического материала по данной проблеме, определить степень и уровень теоретической разработанности темы;

- разработка рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства на основе изучения опыта правового регулирования организации и деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, а также практики реализации ими своей компетенции на примере субъектов Российской Федерации;

- выявление особенностей формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- анализ порядка формирования, принципов организации, структуры законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- анализ полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Теоретическую основу исследования составили работы современных ученых, представителей конституционного права, общей теории права и отраслевых наук, затрагивающих проблемы организации и деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации С.С. Алексеева, И.Н. Барцица, В.М. Баранова, К.С. Бельского, Н.С. Бондаря, П.Т. Василенкова, Н.А. Власенко, А.В. Городецкого, И.А. Иванникова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, Г.В. Мальцева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, А.А. Мишина, С.В. Полениной, Ю.А. Розенбаума, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина и др.

В структуру работы входит введение, две главы, объединяющих пять параграфов, заключение и библиографический список.

Глава 1. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа

законодательный орган конституционный чеченский

1.1 Конституционно-правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа

Основы конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа (далее в работе - субъекты СКФО) закреплены в Конституции РФ, Федеральном законе № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее в работе - Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), а также в основных законах (конституциях, уставе) и законах субъектов СКФО.

«Законодательные органы, будучи сформированы путем избрания населением определенного количества депутатов, одновременно являются и представительными органами. Это дает им право выступать от имени народа, выражать волю народа в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь. Такая двойственность природы законодательных органов отразилась на наименовании этих властных структур». Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. - М.: Манускрипт, 1998.- С.

В Конституции РФ используется как термин «орган законодательной власти», так и термин «представительный орган», что свидетельствует об отсутствии у законодателя единого подхода к данному вопросу. Например, в ч. 2 ст. 66 устанавливается право законодательного (представительного)_

органа субъекта РФ принимать законы, определяющие статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В данном случае термины «представительный» и «законодательный» используются как синонимы. В ч.1 ст.77 речь идет о представительных органах государственной власти, система которых устанавливается субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя и требованиями федерального закона. При закреплении порядка формирования Совета Федерации определено, что в его состав входят по два представителя от каждого субъекта РФ, в том числе один от представительного органа государственной власти (ч.2 ст.95). Правом обращения с запросом в Конституционный Суд РФ наделены органы законодательной власти субъектов РФ (ч.2 ст. 125). В статье 136 Конституции России право субъектов РФ решать вопрос об одобрении принятых Федеральным Собранием поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации также закреплено за органами законодательной власти субъектов РФ.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ (ч.1 ст.4). На основании данного легального определения субъекты СКФО в основных законах (конституциях и уставе) формулируют понятие своих парламентов. Формулировки региональных парламентов, аналогичные использованной в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», содержатся в Конституции Чеченской Республики (ст. 78), уставе Ставропольского края (ст. 24). В Конституции Карачаево-Черкесской Республики Народное Собрание (Парламент) является постоянно действующим высшим законодательным и представительным органом (ст. 78). В конституциях Кабардино-Балкарской Республики (ст. 91), Республики Северная Осетия - Алания (ст. 66) парламентам дана характеристика представительного и законодательного органа государственной власти. В Конституции Республики Дагестан (ст. 59) Народное Собрание - парламент определено как постоянно действующий законодательный (представительный) орган государственной власти. В Конституции Республики Ингушетия используется характеристика Народного Собрания (Парламента) как постоянно действующего высшего представительного и единственного законодательного органа государственной власти республики (ст.72). Иналкаева К.С. Законодательная власть в субъектах Российской Федерации (монография). Международный Издательский Дом LAP Lambert Academic Publishing.  /Саарбрюккен. Германия. - 2014. 208с.

«Термин «законодательный» применительно к характеристике органа государственной власти дает возможность показать его функциональное назначение. Что же касается термина «представительный», то он характеризует, прежде всего, его природу и источник образования. Выборный орган создан для выполнения основной функции - принятия закона или законодательства. В принимаемых актах он должен отражать потребности избирателей, быть представителем их интересов при решении наиболее важных вопросов жизни региона. Термин «представительный» означает лишь то, что этот орган избран народом и осуществляет представительские функции, является проводником интересов населения регионов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет, что наименование законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации (ч.2 ст.4). В субъектах Российской Федерации законодательные органы называются по-разному: в Республике Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарской, Чеченской республиках - Парламент; в республиках Дагестан и Ингушетия - Народное Собрание; в Республике Адыгея - Государственный Совет-Хасэ; в Республике Калмыкия Народный Хурал (Парламент), в Астраханской области - Дума Астраханской области, в Карачаево-Черкесской Республике - Народное Собрание (Парламент), в Ставропольском крае - Дума; в Волгоградской области, Ростовской области, Краснодарском крае - Законодательное Собрание и т.д.

Здесь необходимо отметить, что наименования законодательных органов в республиках Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарская, Чеченская, Дагестан и Ингушетия не соответствуют историческим, национальным и иным традициям, как установлено федеральным законодательством ч. 2 ст. 4 Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Например, если обратиться в историческое прошлое Чеченской Республики, то обычное право чеченцев дает уникальное представление о первом чеченском парламенте - Мехк-кхел. На протяжении столетий Мекх-кхел регулировал различные вопросы государственного масштаба: конфликты между различными чеченскими обществами, с соседними народами или государством, вопросы вероисповедания, необходимость обсудить и утвердить изменения в обычном праве Источник - http://ru.wikipedia.org/w/index.phptitle= Мехк- кхел .

Народный форум в Балкарии назывался Уллу Тёре - Большой или Верховный Тёре, малый или ущельский Тёре - Гитче Тёре; аульный - Эль- Тёре. По утверждению доктора филологических наук Х.Х. Малкондуева, выборы в Тёре проходили раз в семь лет и отличались высокой демократичностью.

Высшими формами государственного правления были: в Кабарде - Советы князей и уорков Зумакулов Б.М. Институт выборов в истории Кабардино-Балкарии/ изд. Центр «ЭЛЬФА», 2005, в Ингушетии - Мехк-Кxел, в Дагестане - Джамаат. Фундаментом политического устройства гражданской общины у осетин являлся Ныхас - народное собрание, имевшее многоступенчатую структуру. Верховный ныхас опирался на территориальную систему представительных органов местного самоуправления - квартальные, общесельские, коленные Ныхасы. Местный Ныхас выдвигал депутатов в народное собрание следующего уровня. Легитимность народного собрания гражданской общины определялась присутствием полномочных депутатских групп от трех колен. Тот же принцип соблюдался при формировании ополчения и при выборах посреднического суда Бзаров Р. С. Социальная история осетин и теория Ж.Дюмезиля /Эпос и мифология осетин и мировая культура: Издательство «Ир» г. Владикавказ, 2003. .

Некоторые ученые справедливо относят их к высшим формам государственного управления Мамбетов Х.Г.Генеалогия Северного Кавказа// Историко-генеалогический научно-реферативный независимый журнал. 2002. - №1, на собраниях рассматривались все государственные, уголовные и гражданские вопросы, выносились наказания, узаконивались новые обряды и обычаи, решались вопросы войны и мира и т.д.

На основе проведенного анализа исторических данных субъектов Российской Федерации (республик Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Чеченская, Ингушетия, Дагестан) было бы целесообразно установить наименования законодательных органов в соответствии с историческими, национальными и иными традициями данного субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было отнесено полномочие по определению количественного состава депутатов региональных парламентов к исключительному ведению субъектов РФ (ч.3 ст.4). Данная норма изменена Федеральным законом от 05.04.2010 № 42-ФЗ и изложена в следующей редакции: «Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (далее - установленное число депутатов) и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, которая вступит в силу с 1 августа 2011 года.

Так, депутатов в Народном Собрании Республики Дагестан - 72, Парламенте Кабардино-Балкарской Республики - 110 депутатов, Народном Собрании (Парламенте) Карачаево-Черкесской Республики - 73, Парламенте Республики Северная Осетия - Алания - 75, Парламенте Чеченской Республики - 41, Народном Собрании (Парламенте) Республики Ингушетия - 27, Государственной Думе Ставропольского края - 50.

С вопросом о количественном составе депутатского корпуса напрямую связан вопрос о режиме работы депутатов в законодательных (представительных) органах субъектов СКФО. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет, что условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются субъектом РФ самостоятельно в конституции (уставе) и (или) в законе субъекта РФ (ст. 11). Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, должно устанавливаться законом субъекта РФ (ч.6 ст.4).

Депутаты региональных парламентов разделены на две категории: работающие на постоянной основе, и без отрыва от основной деятельности. Так, в Ставропольском крае на профессиональной постоянной основе работают не более 30 депутатов из общего числа в 50 депутатов (ст.12 Закона Ставропольского края «О Государственной Думе Ставропольского края»), в Кабардино-Балкарской Республике число депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, не может составлять более одной пятой (22 депутата) от общего числа (110 депутатов) (ст. 95 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Только в Чеченской Республике и Республике Ингушетия все депутаты Народного Собрания (Парламента) работают на профессиональной постоянной основе (ч.1 ст. 73 Конституции Республики Ингушетия, ст. 6 Закона Чеченской Республики «О статусе депутата Парламента Чеченской Республики). Там же

Очевидно, что работа депутатов, работающих в региональных парламентах на профессиональной постоянной основе будет более эффективной.

В Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что не менее половины депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями.

Согласно указанным федеральным законам субъекты Российской Федерации внесли соответствующие изменения в свои основные законы. Например, при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации используют смешанную избирательную систему, т.е. по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избираются 25 Областной закон Ростовской области «О Законодательном Собрании Ростовской области» // СПС КонсультантПлюс Регион. депутатов Законодательного Собрания Ростовской области, 27 Ст. 3 Закона Республики Адыгея «О выборах депутатов Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея» // СПС КонсультантПлюс Регион. депутатов Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея, 22 Ч.3.ст.3 Закона Волгоградской области «О выборах депутатов Волгоградской областной Думы» от 25 октября 2008 г. № 1751-ОД // СПС КонсультантПлюс Регион. депутата Волгоградской областной думы, 29 Ч.1 ст.16 Устава Астраханской области // СПС КонсультантПлюс Регион. депутатов Думы Астраханской области, 35 Ч.1 ст.67 Конституции Республики Северная Осетия-Алания // СПС КонсультантПлюс Регион. депутатов Парламента Республики Северная Осетия-Алания, 27 Ст. 3 Закона Республики Калмыкия «О некоторых вопросах проведения выборов депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия // СПС КонсультантПлюс Регион. депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия и т.д.

Положение данной нормы должно, по мнению федерального законодателя, способствовать развитию партий, повышению их участия в политической жизни каждого субъекта Федерации, активизировать политическое участие граждан через партийные структуры, повысить интерес к региональным выборам.

С одной стороны, это требование повышает роль политических партий в регионах, стимулирует их развитие не только в центре страны, но и на всей ее территории. С другой - депутаты, избранные по пропорциональной системе, не привязаны к какому-либо избирательному округу, имеют крайне низкую связь с избирателями, что затрудняет их взаимодействие. Порядок формирования избирательными объединениями списков кандидатов на выборах предполагает, что депутаты, избранные в составе указанных списков кандидатов, являются членами или сторонниками выдвинувшей их политической партии. Предполагается, что и дальнейшая деятельность данных депутатов в законодательном (представительном) органе будет продиктована целями и задачами политических партий, в составе списков кандидатов которых были избраны депутаты.

Достоинство пропорциональной системы - это возможность эффективного представления политических групповых интересов в парламенте. При своем предпочтении избиратель будет руководствоваться программными установками политической партии, однако ее недостатком является возможность прохождения в региональный парламент не всегда компетентных людей и не всегда желаемых для избирателя кандидатов. По мнению коллектива научных сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, решение об обязательном введении пропорционального представительства на уровне законодательных органов субъектов Российской Федерации «является переходным, оно в большей степени продиктовано желанием федерального законодателя усилить представительство федеральных политических партий в региональных парламентах, нежели логикой самой Конституции Российской Федерации. Принцип федерализма предполагает, чтобы избирательные системы субъектов Российской Федерации строились на основе не унификации их главных параметров, а максимального учета особенностей субъектов Федерации» Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 132.. Между тем, мажоритарная система имеет ряд преимуществ, среди которых - результативность и конкретность предпочтения избирателя, ее прозрачность и упрощенность подведения итогов голосования, связанность с избирателями. Комбинирование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем имеет смысл потому, что, во-первых, каждая из них имеет свои достоинства, а во-вторых, их совместное применение значительно нейтрализует недостатки каждой из них. В связи с чем, целесообразно на федеральном уровне в качестве обязательной закрепить использование смешанной избирательной системы при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

Подводя итог, можно сделать следующие выводы и предложения:

1. На основании анализа федерального и регионального законодательства нами разработано определение регионального парламента: «Законодательный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим единственным законодательным и высшим представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации».

2. В целях восстановления связей с историческим прошлым народа наименования законодательных органов в республиках Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарская, Чеченская, Дагестан и Ингушетия желательно установить в соответствии с историческими, национальными и иными традициями данного субъекта Российской Федерации.

3. При формировании законодательного органа субъекта Российской Федерации предпочтительней является смешанная избирательная система, что позволить избирателям выразить свое отношение и к политическим партиям, и к отдельным кандидатам. Необходимо на федеральном уровне закрепить в качестве обязательной использование смешанной избирательной системы при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

4. Количественный состав депутатов региональных парламентов должен быть, насколько это возможно, рациональным и оптимальным для обеспечения работоспособности этого органа.

1.2 Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа

Ключевым составляющим элементом компетенции законодательных (представительных) органов субъектов РФ являются принадлежащие им полномочия.

В конституционно-правовом законодательстве полномочия региональных парламентов подразделяются на различные группы. Прежде всего, это группа конституционных полномочий законодательных (представительных) органов субъектов РФ, установленных в Конституции РФ.

Основные полномочия региональных парламентов также закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст.5). Данный закон отдельно выделил полномочия региональных парламентов по принятию конституций (уставов) субъектов РФ и поправок к ним, по законодательному регулированию вопросов, относящихся к предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъектов РФ. Наделяет гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (ч.1 ст.5).

Закон выделил в отдельную группу основные контрольные полномочия региональных парламентов (ч.4 ст.5). Помимо этого, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» разделил основные полномочия парламентов субъектов РФ на две группы по форме их нормативно-правового регулирования: регулируемые законами субъекта РФ (ч.2 ст.5) и регулируемые постановлениями законодательного (представительного) органа субъекта РФ (ч.3 ст.5). Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ (ред. от 28.12. 2010) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

При закреплении отдельных групп полномочий региональных парламентов в законах устанавливается открытый их перечень, поскольку предусмотреть исчерпывающим образом все полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ в одном нормативном правовом акте затруднительно. Остальные полномочия региональных парламентов закрепляются отсылочным способом. Они содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов РФ.

На наш взгляд, основным критерием классификации полномочий региональных парламентов является функциональный признак. В соответствии с ним полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ можно разделить на семь основных групп: 1) законодательные; 2) представительские; 3) контрольные; 4) учредительские; 5) по участию в формировании государственного аппарата; 6) по взаимодействию с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; 7) внутриорганизационные.

Основным предназначением регионального парламента является законотворчество, которое осуществляется посредством законодательных полномочий. Обобщенная модель законодательных полномочий региональных парламентов, полученная в результате суммирования этих полномочий, закрепленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциях, уставе и законах региональных парламентов, может быть представлена следующим образом.

К законодательным полномочиям относятся:

- принятие конституции, устава и поправок к ним;

- законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

- толкование законов субъекта РФ (конституции Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской республик, Республики Северная Осетия - Алания; устав Ставропольского края);

- установление порядка принятия и официального обнародования конституции (устава) и законов субъекта РФ;

- утверждение символики субъекта РФ;

- правовое регулирование реализации прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на территории субъекта РФ;

- установление статуса, полномочий, порядка назначения на должность и освобождения от должности, а также порядка деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ (Закон Чеченской Республики «Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике»);

- установление общего порядка осуществления социальной защиты населения, поддержки семей, развития здравоохранения, образования;

- установление порядка организации и деятельности органов государственной власти субъекта РФ;

- установление в пределах ведения субъекта РФ порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, порядка деятельности этих органов;

- установление порядка реализации права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ представительными органами местного самоуправления (Конституция Чеченской Республики);

- утверждение бюджета субъекта РФ и отчета о его исполнении;

- регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса в субъекте РФ (Закон Чеченской Республики «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Чеченской Республике»; Закон Ставропольского края «О Государственной Думе Ставропольского края»);

- установление порядка образования и деятельности контрольно-счетной (счетной) палаты субъекта РФ (Закон Чеченской Республики «О Счетной палате»);

- регулирование выпуска и условий реализации займов, облигаций, лотерей, других видов ценных бумаг (Закон Ставропольского края «О Государственной Думе Ставропольского края»);

- утверждение программ развития субъекта РФ;

- установление налогов и сборов, отнесенных к ведению субъекта РФ, а также порядка их взимания;

- утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчетов об их исполнении;

- установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ;

- регулирование порядка приватизации, владения, пользования объектами государственной собственности субъекта РФ, утверждение программы приватизации объектов государственной собственности субъекта РФ (Закон Карачаево-Черкесской Республики «О Народном Собрании (Парламенте) Карачаево-Черкесской Республики»);

- установление порядка управления и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности субъекта РФ;

- установление в пределах своих полномочий, закрепленных законодательством Российской Федерации, порядка использования природных ресурсов субъекта РФ;

- установление в соответствии с федеральным законодательством порядка охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории субъекта РФ;

- утверждение заключения и расторжения договоров субъекта РФ;

- установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ;

- установление порядка назначения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

- установление административно-территориального устройства субъекта РФ и порядка его изменения;

- утверждение структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (Конституционный закон Чеченской Республики «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики»;

- утверждение перечня государственных должностей субъекта РФ и реестра государственных должностей государственной службы субъекта РФ (устав Ставропольского края);

- установление наград, почетных званий, премий субъекта РФ и порядка их присвоения (конституции республик Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской и Чеченской республик; Закон Ставропольского края «О Государственной Думе Ставропольского края»).

Перечень полномочий региональных парламентов не является исчерпывающим, поскольку наделение полномочиями этих органов носит первичный характер, они как бы резервируют право в случае необходимости раздвинуть рамки своих правовых возможностей.

Субъекты Российской Федерации закрепляют контрольные полномочия региональных парламентов лишь в общей форме, не предусматривая форм и методов, процедур их осуществления в текущем законодательстве. Таким же образом обстоит дело и в Конституции Чеченской Республики. В главе, посвященной Парламенту (ст. 86), упоминание о контрольных его функциях встречается в следующих случаях «Парламент Чеченской Республики в пределах и формах, установленных Конституцией Чеченской Республики и законами Чеченской Республики осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов Чеченской Республики, исполнением бюджета Чеченской Республики, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Чеченской Республики, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Чеченской Республики».

В качестве важного инструмента парламентского контроля за исполнительной властью является заслушивание ежегодных отчетов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, установленное Федеральным законом от 29 марта 2010 года № 29-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Нам представляется, что конституционное внедрение во всех субъектов Российской Федерации практики заслушивания отчетов правительства и других органов исполнительной власти о состоянии государственных дел во многом способствовало бы усилению роли парламента как представительного органа.

В основных законах многих субъектов Российской Федерации не отражены довольно важные сферы, где в приоритетном порядке должен был бы осуществляться парламентский контроль, как, например, соблюдение прав и свобод человека. Нарушения прав и свобод человека отмечаются на всей территории России, причем нередко органами и должностными лицами исполнительной власти, которые в первую очередь обязаны быть гарантами этих прав. В этой связи было бы целесообразным отразить в основных законах субъектов Российской Федерации полномочия парламентов российских регионов в области контроля за соблюдением прав и свобод человека на подведомственной территории.

Полноценная реализация контрольной функции высшего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - одна из основ стабильности отношений между ветвями власти в государстве, развитии демократии и возможности достижения состояния правового государства. Между тем, полное и детальное регламентирование контрольных полномочий имеет очень большое значение. Его отсутствие в законодательстве субъектов может превратить контрольные полномочия региональных парламентов в фикцию, формальность. Поэтому субъектам Российской Федерации необходимо не только закреплять, но и более детально регламентировать контрольные полномочия региональных парламентов, что будет способствовать повышению эффективности всего механизма государственной власти в субъектах Федерации.

Стоит согласиться с мнением ученых о том, что значимость контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации проявляется в том, что она представляет собой важнейший элемент системы сдержек и противовесов, обеспечивающий надлежащее исполнение органами и должностными лицами своих обязанностей. Без эффективного парламентского контроля иные функции парламента утрачивают свое значение. От того, как организован контроль законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, зависит реальность или фиктивность многих прав, входящих в компетенцию данного органа Карханбарьян А.С. Основные особенности дефиниций: «парламентаризм», «парламентский контроль» // Бизнес в законе. 2009. № 2. С. 35..

Представительская функция регионального парламента призвана выражать волю многонационального народа, проживающего на территории субъекта. В юридической литературе можно встретить мнение, согласно которому важнейшей функцией парламента является представительная функция. Так, Д.В. Малкин пишет: «Представительная функция парламента превалирует над другими его функциями и проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности. Не подвергая сомнению значимость законодательной функции, как и любой другой, следует признать, что представительная функция является основой основ». Малкин Д.В. Полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. 2008. 49

Представительный характер регионального парламента обусловлен порядком его формирования. Согласно п.4 ст.4 и п.1 ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должны избираться непосредственно населением соответствующего органа. Поэтому при осуществлении власти законодательный (представительный) орган государственной власти является легитимным представителем народа.

Именно парламенту принадлежит право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, избрания члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от регионального парламента, обращения в суды. Последнее из указанных полномочий связано с наличием у регионального парламента права юридического лица. Это качество регионального парламента укрепляет его самостоятельность.

Представительские полномочия регионального органа законодательной власти реализуются через: парламентские слушания, публичные обсуждения законопроектов, событий, мнений; обращения с запросами в органы государственной власти, включая Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации и в иные органы государственной власти, а также в органы местного самоуправления. Кроме того, представительские полномочия регионального парламента реализуются через деятельность членов депутатского корпуса. В этих целях депутаты вправе, а в определенных случаях обязаны: осуществлять прием избирателей; организовывать встречи с избирателями; рассматривать предложения, заявления и жалобы избирателей; направлять в органы государственной власти, местного самоуправления и общественные объединения депутатские запросы; изучать общественное мнение; выполнять наказы избирателей; отчитываться перед избирателями.

В законодательстве субъектов Российской Федерации выделяются следующие представительские полномочия региональных парламентов:

- участие в Северо-Кавказской парламентской ассоциации и Южно-Российской парламентской ассоциации;

- осуществление парламентских связей с органами законодательной власти субъектов Российской Федерации и зарубежных стран (Закон Краснодарского края «О Законодательном Собрании Краснодарского края»);

- одобрение проекта договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

- рассмотрение вопросов национального развития и межнациональных отношений народов субъекта Российской Федерации;

- принятие решений по вынесению на всенародное обсуждение важных вопросов, проектов нормативных правовых актов, принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации и т.д.

При характеристике представительной функции законодательного (представительного) органа государственной власти исследователи указывают, что он призван выражать волю народа в управлении государством Булаков О.Н. Учебник Парламентское право России: Курс лекций (под ред. О.Н. Булакова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007.. Представительство - это функция, которая пронизывает все направления парламентской деятельности. Кроме того, она должна охватывать все сферы его деятельности, все его органы, быть повседневным элементом жизни этого государственного органа Булаков О.Н. Парламентское право России: Учебник / Под общ. ред. О.Н. Булакова. М., 2006. С. 95..

Парламенты субъектов Российской Федерации осуществляют ряд полномочий по взаимодействию с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления:

осуществление законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (Парламентом Чеченской Республики за период с декабря 2008 по март 2013 года инициировано 18 проектов федеральных законов);

обращение в Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»;

обращение в Верховный Суд Российской Федерации по вопросам соответствия законодательству Российской Федерации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся прав и свобод граждан;

принятие решений об одобрении законов Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации;

обращение к Президенту Российской Федерации для разрешения споров в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;

согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

Следует отметить, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются как с законодательными (представительными), так и с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч.1 ст.26.4). Однако Конституция Российской Федерации правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации наделяет только законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации (ч.1 ст.104). Складывается ситуация, при которой высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации не может представлять поправки к таким законопроектам, но может при желании блокировать выражение мнения по поводу законопроекта со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку для его выражения необходимо единогласное решение как законодательного, так и высшего исполнительного органа (ч.3 ст.26.4).

Таким образом, региональный парламент на практике может исключаться из федерального законодательного процесса. По нашему мнению, право согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения следует оставить только за законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Кроме того, установленный Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч.2 ст.26.4) тридцатидневный срок для представления законодательными органами субъектов Российской Федерации отзывов на законопроекты по предметам совместного ведения явно недостаточен. Поскольку данные законопроекты поступают в региональные законодательные органы спустя 10-15 дней после их рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, а в большинстве субъектов Российской Федерации очередные заседания парламента проводятся один раз в месяц, а то и больше, то на рассмотрение таких законопроектов уже не остается времени. Поэтому следует увеличить срок для представления законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации отзывов и поправок к проектам федеральных законов по предметам совместного ведения с тридцати до сорока пяти дней.

Институт местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации, является важным компонентом демократического государства и служит надежной гарантией обеспечения прав граждан на участие управления делами государства и местного сообщества. Необходимо отметить, что на территории республик Чеченской и Ингушетия только в 2009 году завершены организационные мероприятия по определению территории, установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом, формированию органов местного самоуправления и ряд других мероприятий, предусмотренных федеральным законодательством. Одной из главных целей формирования органов местного самоуправления является то, чтобы местное самоуправление стало реальным институтом гражданского общества и способом осуществления публичной власти на территории субъектов Российской Федерации.

По взаимодействию с органами местного самоуправления региональные парламенты осуществляют правовую помощь, которая заключается в создании нормативно-правовой базы организации местного самоуправления в случаях, предусмотренных законодательством.

Законом, принимаемым парламентом субъекта Российской Федерации устанавливается:

административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;

порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (в пределах полномочий определенных федеральным законом), порядок подготовки и проведения местного референдума (Закон Волгоградской области «Об органах местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований», Закон Республики Ингушетия «О местном референдуме в Республике Ингушетия»;