Данный документ в достаточной степени регламентирует процесс профессиональной учебы должностных лиц таможенных органов, является узкопрофильным и целостным.

8) Нормы трудового законодательства РФ, прежде всего, воплощаются в положениях Трудового кодекса РФ. В разрезе управления кадрами в таможенных органах особенно актуальными положениями будут положение о праве трудящихся на отдых, реализованное также в тексте Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Также, восьмичасовой рабочий день и пятидневная рабочая неделя регламентированы в обоих указанных документах. Таким образом, трудовое законодательство в управлении персоналом таможенных органов будет применяться в частных случаях (например, в случае необходимости отпуска по уходу за ребенком чаще всего применяются положения трудового законодательства).

Итак, основным нормативным актом в сфере управления кадрами в таможенных органах выступает Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». Данный документ является универсальным, охватывает широкий спектр вопросов и отсылает пользователя к набору узкопрофильных нормативных актов, изданных в соответствии с указанным федеральным законом. Данные профильные документы в достаточной степени регламентируют соответствующие сферы государственной службы в таможенных органах. Вместе с тем, рассмотренные в параграфе федеральные законы содержат ряд противоречивых и недостаточно эффективных положений.

§ 2. Оценка эффективности правового регулирования управления кадрами в системе таможенных органов РФ

В настоящее время в юридической науке предложены различные аналитические инструменты, позволяющие оценить эффективность действия нормативных правовых актов в разных аспектах.

На необходимость комплексного подхода к оценке эффективности нормативно-правового регулирования общественных отношений обращено внимание и в законодательстве РФ. Так, в силу п. 3 Постановления Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» концепция законопроекта должна определять социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

В целях оценки эффективности правового регулирования управления кадрами в таможенных органах России необходимо проанализировать следующие показатели:

1) судебная практика (количество дел, предметы спора, исходы дел);

2) укомплектованность таможенных органов должностными лицами;

3) количество и результативность служебных проверок.

Указанные показатели будут проанализированы в динамике за 2016 - 2018 годы.

Наиболее актуальными вопросами разбирательств являются признание незаконным отказа в принятии на службу; отмена приказов о привлечении к дисциплинарной ответственности; признание незаконными заключений служебных проверок; предоставление дополнительных дней отдыха; признание незаконными прекращения контракта и увольнения со службы по различным основаниям; восстановление на службе; иные служебные споры. В результате анализа 20 решений судов по делам, связанным с рассматриваемыми вопросами, можно составить следующее долевое распределение каждого из них (Рисунок 5):

Рисунок 5 - Распределение обращений служащих таможенных органов по предмету спора

Таким образом, наибольшее количество обращений из рассмотренного массива касается отмены приказов о привлечении к дисциплинарной ответственности, признания незаконными заключений служебных проверок, признания незаконными прекращения контракта и увольнения со службы и признания незаконным отказа в принятии на службу. Реже всего служащие обращались в суд по поводу предоставления дополнительных дней отдыха и восстановления на службе.

При этом, из 20 рассмотренных решений, только 8 принято в пользу служащих. Необходимо отметить, что зачастую, при наличии схожих обстоятельств дела, нормы материального права применялись по-разному. Данный факт указывает на наличие правовых неопределенностей и отсутствие единой сформировавшейся правоприменительной практики.

Зачастую, неудовлетворенные результатами рассмотрения дел таможенные служащие, выражая несогласие с решением суда в установленные сроки обжалуют их в апелляционной и кассационной инстанциях. Некоторые споры доходят до Судебной коллегии Верховного Суда РФ, где в отношении 63 % рассмотренных исков служащих таможенных органов РФ решения остаются оставленными без изменения1 (Рисунок 6).

Рисунок 6 - Динамика рассмотрения дел о трудовых спорах служащих таможенных органов Судебной коллегией Верховного суда РФ

В 2018 году наблюдается снижение количества исков как в первой, так и в апелляционной инстанции.

Укомплектованность таможенных органов служащими наглядно представлена на рисунке 7.

Рисунок 7 - Укомплектованность таможенных органов должностными лицами за 2016-2018 годы

Итак, уровень укомплектованности таможенных органов России должностными лицами имел одинаковое значение в 20161 и 20172 годах и составлял 93,7 %. Но, по результатам 2018 года, снизился на 1,5 % и составил 92,2 %3. Такое снижение, даже ввиду незначительного размера, можно охарактеризовать как негативное. Данный факт может свидетельствовать о недостаточной эффективности кадровой работы.

Следующим критерием оценки будут показатели, связанные с результативностью служебных проверок в таможенных органах. В таблице 4 сведены данные о количестве служебных проверок, выявленных нарушениях, количестве нарушителей и дисциплинарных взысканиях за 2016, 2017 и 2018 годы.

Таблица 4 - Результативность служебных проверок в таможенных органах за период 2016-2018 годов

Итак, из представленных в таблице данных видно, что имеется устойчивая тенденция к снижению всех показателей. Данная тенденция неоднозначна, поскольку количество выявленных нарушений, нарушителей и дисциплинарных взысканий уменьшается пропорционально количеству проведенных служебных проверок, при этом, соотношение количества проверок и нарушений примерно равное в каждом периоде (Рисунок 8).

Рисунок 8 - Динамика результативности служебных проверок в таможенных органах РФ за 2016-2018 годы

Таким образом, в расчете на одну служебную проверку приходится примерно три выявленных нарушений служебной дисциплины, а к каждому второму нарушителю применяется дисциплинарное взыскание.

Для оценки эффективности нормативного регулирования управления кадрами в таможенных органах РФ важно учесть положительные тенденции его развития. Необходимо отметить, что за прошедший год нормативное обеспечение управления кадрами в таможенных органах подверглось значительной модернизации.

Так, Приказом ФТС России от 9 августа 2018 г. № 1264 утверждена Методика проведения конкурсов на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы в таможенных органах Российской Федерации, а также порядок и сроки работы конкурсных комиссий для проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы в таможенных органах Российской Федерации. Методика конкретизирует методы и критерии оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов при поступлении на службу, такие, как тестирование, индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий и написание реферата по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по должности, на замещение которой претендуют кандидаты.

В целях совершенствования работы с кадрами, внедрения современных кадровых технологий, эффективного управления кадровым составом таможенных органов приказом ФТС России от 20 февраля 2018 г. № 232 утвержден Порядок оценки профессиональной служебной деятельности должностных лиц таможенных органов Российской Федерации.

В течение 2018 года было подготовлено 14 нормативных и иных правовых актов ФТС России, регламентирующих вопросы прохождения службы (работы) должностными лицами и работниками таможенных органов и организаций, находящихся в ведении ФТС России, в том числе:

— Положение о кадровом резерве таможенных органов Российской Федерации, определяющее порядок формирования кадрового резерва в ФТС России, РТУ, таможнях и на таможенных постах (приказ ФТС России от 12 января 2018 г. № 15);

— Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей, и работниками, замещающими должности, включенные в Перечень должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Федеральной таможенной службой, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, и соблюдения лицами, замещающими эти должности, требований к служебному поведению (приказ ФТС России от 27 марта 2018 г. № 410);

— Инструкция об организации работы по переводу сотрудника таможенного органа Российской Федерации на другую должность (равную) в том же таможенном органе Российской Федерации, в другой таможенный орган Российской Федерации в той же местности или на службу в другую местность по инициативе начальника таможенного органа Российской Федерации (приказ ФТС России от 29 ноября 2018 г. № 1943);

— Положение об организации работы в таможенных органах Российской Федерации по прохождению испытания при замещении должности федеральной государственной гражданской службы (приказ ФТС России от 28 сентября 2018 г. № 1553);

— Порядок организации работы по проведению психофизиологического исследования, тестирования в таможенных органах Российской Федерации (приказ ФТС России от 18 сентября 2018 г. № 1484).

В рамках подготовки кадров для таможенной службы издан приказ ФТС России от 2 июля 2018 г. № 1020, в соответствии с которым учреждено 12 именных стипендий обучающимся образовательных организаций, находящихся в ведении ФТС России, а также определены размеры и условия выплаты таких стипендий.

Проведена корректировка плана проведения ротации федеральных государственных гражданских служащих таможенных органов на 2013 - 2019 годы, утвержденного приказом ФТС России от 24 апреля 2013 г. № 811 (изданы приказы ФТС России от 18 апреля 2018 г. № 543, от 1 июня 2018 г. № 846, от 3 сентября 2018 г. № 1363 и от 26 октября 2018 г. № 1736).

Не представляется возможным оценить экономическую эффективность существующей правовой базы управления таможенным персоналом, поскольку сведения о любого рода выплатах внутри структуры не являются доступной информацией.

Таким образом, эффективность правового регулирования управления кадрами в таможенных органах в первую очередь выражена в количестве служащих, обратившихся в суд для защиты своих трудовых прав. Факторами, снижающими эффективность действующего нормативного регулирования являются неоднозначность толкования норм, выражающаяся в разных механизмах их применения судами при рассмотрении аналогичных дел. Кроме этого, укомплектованность таможенных органов должностными лицами снизилась и с трудом достигла целевого значения в 92%1.

§ 3. Проблемы применения действующего законодательства как нормативной основы управления кадрами в таможенных органах страны

Действующее законодательство об управлении кадрами в таможенных органах РФ характеризуется наличием ряда проблем, которые носят непосредственный (проблемы формулировок или отдельных положений нормативных актов) или опосредованный (проблемы применения права).

Итак, к непосредственным проблемам проанализированных нормативных правовых актов можно отнести следующие:

1) Несоответствие (противоречивость) положений Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», который по своему статусу на должен противоречить Федеральному закону №79-ФЗ.

К числу проблем данного типа относятся:

— Пункт 2 статьи 14 Федерального закона о государственной гражданской службе содержит норму, указывающую на возможность государственного гражданского служащего осуществлять иную оплачиваемую деятельность кроме служебной, с уведомлением об этом факте руководителя. При этом, содержание нормы не устанавливает какие-либо ограничения или условия осуществления иной оплачиваемой деятельности. Несмотря на это, положения части 2 статьи 7 Федерального закона о службе в таможенных органах Российской Федерации содержит прямой запрет на указанную деятельность таможенных служащих.

Данное несоответствие оказывает непосредственное влияние на ход судебных разбирательств служащих и формирование судебной практики по вопросу возможности в исключительных обстоятельствах осуществлять иную оплачиваемую деятельность.

— Положения Федерального закона о службе в таможенных органах Российской Федерации указывают на конкурсный характер замещения должностей таможенной службы без каких-либо оговорок, что означает назначение служащего на ту или иную должность всегда происходит на конкурсной основе. В тоже время, Федеральный закон о государственной гражданской службе указывает на то, что в ряде случаев конкурс при замещении должностей государственной службы не применяется (например, заключение срочного контракта или ротация)1. В тоже время, практика движения кадров внутри таможенной системы показывает,, что конкурсная основа применяется лишь в случае приема на службу и с некоторыми исключениями.

— Положение части 4 статьи 32 Федерального закона о государственной гражданской службе РФ регулирует сохранение денежного довольствия служащего в случае его отстранения от обязанностей ввиду дисциплинарного проступка. Согласно данной номе права, денежное довольствие в таких обстоятельствах не выплачивается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. В свою очередь, часть 6 статьи 18 Федерального закона о таможенной службе в РФ свидетельствует о сохранении денежного довольствия. При этом, данное положение не является каким-либо частным случаем, не содержит определенных условий и контекста. В связи с этим, соответствие указанных норм становится спорным вопросом и может допускать различия в толковании.

— Согласно части 2 статьи 45 Федерального закона о государственной гражданской службе РФ для всех государственных служащих устанавливается пятидневная рабочая неделя, тогда как Федеральный закон о таможенной службе в Российской Федерации предусматривает и шестидневный рабочий график2.

2) Ряд норм рассматриваемых федеральных законов не находит применение в действительности. Например, согласно пункту 3, части 1, статьи 40 Федерального закона о государственной гражданской службе в РФ, одним из условий прекращения контракта со служащим является отсутствие у него документа, подтверждающего необходимый для конкретной должности уровень образования (квалификации).

Учитывая логико-хронологический контекст, согласно которому с данным служащим уже был заключен служебный контракт, предполагаемый к расторжению, кадровая служба таможенного органа (либо его руководитель) приняла на замещаемую должность лицо, не подтвердившее уровень своего образования (квалификации), что противоречит всем порядкам и регламентам организации государственной службы. Так, статья 26 указанного закона содержит минимальный дополняемый перечень сведений и документов, необходимых для заключения контракта, что предполагает отказ в таковом при подаче их неполного пакета. Более того, на практике перед заключением с лицом служебного контракта, проходят проверку не только полный пакет необходимых документов, но и действительные навыки кандидата.

Согласно пункту 1 статьи 7 Федерального закона о службе в таможенных органах РФ, на таможенную службу не могут быть приняты граждане с неснятой или непогашенной судимостью. Содержание данной нормы способствует реализации конституционных прав граждан, однако в действительности факт привлечения лица к административной либо уголовной ответственности является поводом для отказа в приеме на службу в государственных органах. Более того, наличие даже погашенных судимостей близких родственников лица становится преградой для поступления на службу.

Таким образом, приведенные нормы не являются действительными и объективными, что недопустимо в системе нормативного регулирования.

3) Ряд положений нормативных актов характеризуются низкой степенью практической эффективности, в связи с чем, становится непонятной цель их включения в текст законов и деятельность таможенных органов.

Пункт 4 статьи 7 Федерального закона о службе в таможенных органах запрещает службу в одном таможенном органе, в рамках подчинения близких родственников (дети, супруги) и братьев, сестер, родителей, детей супругов и супругов детей. Данная формулировка недостаточно эффективна ввиду узкого круга родственников и отсутствия возможности дополнить список в конкретных случаях. Более заметна данная проблема в рамках таможенных органов тех субъектов Российской Федерации, где наблюдается особая важность семейных связей любого уровня, а сам состав среднестатистической семьи очень велик (преимущественно территория Кавказа).

Также, малоэффективной с практической точки зрения является положение статьи 8 Федерального закона о службе в таможенных органах РФ, содержащей требование о предоставлении сотрудниками таможенных органов обязательного отчета о собственных доходах и расходах, а также о доходах и расходах супругов и несовершеннолетних детей. Ввиду узкого круга подотчетных лиц, цель применения настоящего требования - контроль материальной обеспеченности служащих и их семей и противодействие коррупции практически недостижима. Данная норма основана на законодательстве РФ, в котором близкими родственниками признаются в основном супруги и дети, в ряде случаев родители. Применяя положение рассматриваемой статьи, недобросовестный сотрудник таможенных органов (либо сотрудник, изначально желающий скрыть свое материальное положение), без труда сокроет имеющиеся и приобретаемые ценности, оформляя право собственности на других членов семьи (братьев, сестер, родителей и других лиц, пользующихся доверием).

Особенно остро указанная проблема стоит ввиду того, что подача информации о доходах и расходах - отдельный процесс как для служащих (всех без исключений), так и для таможенного органа (тех сотрудников и отделов, которые осуществляют сбор, обработку и хранение данной информации), который регулярно занимает служебное время, а значит, в какой-то степени снижает возможную производительность труда таможенных органов.

4) Проблема возможного противоречия содержания Федерального закона о службе в таможенных органах РФ конституционным правам гражданина.

Так, согласно статье 17 названного Закона, должностной обязанностью служащего таможенного органа является нахождение в положении заложника в связи с реализацией непосредственной служебной деятельности. Нахождение в положении заложника неизбежно сводится к ограничению свободы человека. Вместе с тем, право на свободу гарантируется Конституцией РФ1 и, наряду с другими правами и свободами является неотчуждаемым и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Таможенная служба является государственной гражданской, с элементами правоохранительной. Однако, правоохранительная часть таможенных функций в большей степени направлена на сохранение экономического порядка, чем на борьбу с организованной преступностью. Среди задач и полномочий таможенных служащих не значится участие в вооруженных конфликтах или необходимость вооруженной защиты страны. В связи с этим, позиционирование возможного нахождения в положении заложника как должностной обязанности сотрудника таможенных органов, представляется существенным и необоснованным нарушением конституционных прав гражданина.

Таким образом, рассмотренные проблемы формулировок правовых норм являются существенными как теоретической, так и с практической точек зрения.

К проблемам опосредованного характера в рамках настоящего исследования относятся вопросы применения как непосредственных правовых норм, так и отраслевого права в целом, а также вопросы организации служебной и управленческой деятельности на действующей правовой основе:

1) Часть 2 статьи 15 Федерального закона о государственной гражданской службе налагает запрет на исполнение таможенным служащим неправомерного приказа руководства, а также определяет порядок его действий в случае поступления такого распоряжения. Этот порядок предусматривает мотивированное оспаривание распоряжения у руководителя таможенного органа и в суде (при отрицательном результате предыдущего этапа). В современном обществе и уровне нравственности и моральных качеств общества, стремление подчиненных к следованию букве закона и защите своих прав воспринимается руководителями скорее негативно. В связи с этим, данное требование несет высокую моральную нагрузку и риск для служащего.

Одновременно, нежелание формировать негативное отношение руководства, рассматриваемое требование вызывает подавление стремления защиты прав и стремление развивать правовую грамотность и следовать букве закона.

Таким образом, формирование подобных норм в существующей моральной среде приводит к нежелательному восприятию этих норм таможенными и иными государственными служащими.

2) Экономическая нецелесообразность применения ряда положений законодательства.

Например, пункт 6 статьи Федерального закона о службе в таможенных органов РФ предусматривает сохранение оклада на период отстранения лица от служебной деятельности по дисциплинарным основаниям. Чаще всего, сроком такого отстранения выступает период от двух недель до месяца. Невыполнение служащим своих должностных обязанностей обуславливает некоторое снижение результативности деятельности таможенного органа в целом в отчетном периоде (квартале). Учитывая указание данной нормы о сохранение денежного довольствия, таможенный орган снижает производительность, сохраняя уровень трат.

Статья 20 указанного федерального закона говорит о бронировании жилья служащего на постоянном месте, при его переводе в другой регион. При этом, по новом месту службы также положено служебное жилье или денежная компенсация за него. Данный факт имеет неоднозначный характер: с одной стороны, имеет место хорошее материально-бытовое обеспечение служащего, а с другой, ввиду такого «перерасхода» жилых помещений в условиях нехватки жилищного фонда, многие переведенные к новому месту службы на длительный срок вынуждены арендовать жилье, стоимость которого компенсируется лишь отчасти.

3) Проблема применения права о государственной службе в таможенных органах основана на неоднозначности толкования и правовых пробелах нормативных актов. Кроме этого, ряд рассмотренных судебных дел указывает на предвзятое отношение судей к служащим таможенных органов, обратившихся за защитой своих прав.

Так, наиболее острыми предметами споров становятся незаконное расторжение контракта, незаконное решение о дисциплинарном проступке служащего, непредоставление особых отпусков различного вида. Рассмотренные решения судов первой и апелляционной инстанций в 73 % случаев соглашаются с позицией таможенного органа, несмотря на неоднозначное толкование правовых норм.

4) Проблема неэффективности системы управления кадрами в таможенных органах в определенной степени равнозначна неэффективности правовой системы, поскольку таможенная деятельность осуществляется в строгих рамках нормативного регулирования. Особенно актуальной представляется проблема неэффективного процесса отбора кадров.

Управление персоналом таможенных органов начинается с его отбора и приема на службу. Проанализировав доступные результаты собеседований и отбора кандидатов на вакантные должности, сделан однозначный вывод о приоритете при отборе такого фактора как опыт соответствующей работы.

Тогда как без внимания оставлены прочие важные навыки и способности кандидата, не имеющего внушительного опыта работы.

Такой подход к отбору кадров крайне неэффективен. В настоящее время опыт работы в таможенной сфере по конкретному направлению не представляет особой практической значимости ввиду динамичности процессов. Предположим, что кандидат на замещение вакантной должности имеет десятилетний опыт работы (с 2008 по 2018 годы - 10 полных лет). Из десяти лет стажа те годы, которые он отработал до образования Таможенного союза (2 года) не имеют практической значимости, годы, отработанные до создания Евразийского экономического союза и введения всех современных электронных систем обработки данных, осуществления таможенного контроля, таможенных операций и пр., имеют минимальную практическую значимость (как минимум 4 года). Таким образом, из десяти лет, в полной мере полезными являются только 4 года. Однако, выбирая между рассмотренным кандидатом без особых дополнительных навыков и кандидатом, имеющим опыт работы только 2 года и владеющего иностранным языком и отличными навыками пользователя электронных систем, предпочтение отдавалось первому. Данная проблема особенно актуальна. Ее следствием является комплектация штата недостаточно производительными кадрами.

В целом, технологии управления в таможенных органах несовершенны и недостаточно актуальны на каждом управленческом этапе.

Таким образом, проблемы нормативного регулирования управления кадрами в таможенных органах можно объединить в две большие группы - непосредственные и косвенные. Первые влекут за собой неопределенное толкование норм, что особенно важно в случае судебной защиты нарушенных прав одной из сторон. Вторая группа проблем носит прикладной характер и связана с применением рассматриваемых правовых норм.

Итак, в заключение настоящей главы можно сформулировать следующие основные выводы:

1) Основным нормативным актом в сфере управления кадрами в таможенных органах выступает Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». Данный документ является универсальным, охватывает широкий спектр вопросов и отсылает пользователя к набору узкопрофильных нормативных актов, изданных в соответствии с указанным федеральным законом. Данные профильные документы в достаточной степени регламентируют соответствующие сферы государственной службы в таможенных органах. Вместе с тем, рассмотренные федеральные законы содержат ряд противоречивых и недостаточно эффективных положений (Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

2) Эффективность правового регулирования управления кадрами в таможенных органах выражена в количестве служащих, обратившихся в суд для защиты своих трудовых прав, степенью выполнения установленных нормативов деятельности таможенных органов, уровне укомплектованности таможенных органов должностными лицами. Факторами, снижающими эффективность действующего нормативного регулирования являются неоднозначность толкования норм, выражающаяся в разных механизмах их применения судами при рассмотрении аналогичных дел. Кроме этого, укомплектованность таможенных органов должностными лицами снизилась и с трудом достигла целевого значения.

3) Выявленные проблемы толкования и применения правовых норм в отношении управления кадрами в таможенных органах не позволяют осуществлять такое управление максимально эффективно. В связи с этим, актуальными направлениями развития правовой базы управления персоналом в таможенной системе страны являются совершенствование формулировок отдельных положений нормативных правовых актов и устранение проблем правоприменительной практики.

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ КАДРАМИ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ РФ

§ 1. Мероприятия по оптимизации содержания и порядка применения нормативных правовых актов в сфере управления кадрами в таможенных органах

Первая группа непосредственных проблем нормативных правовых актов в сфере управления кадрами таможенной службы затрагивает вопросы формулировки и возможности реализации конкретных статей Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». Следовательно, рекомендованными мероприятиями в данном направлении станут изменения формулировок и содержания названных в предыдущем параграфе норм:

1) В целях ликвидации несоответствия положений Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» предлагается следующее:

— дополнить часть 2 статьи 14 Федерального закона о государственной гражданской службе указанием на возможность изменения нормы в связи со спецификой государственного органа. Формулировка указанного пункта 14 статьи закона будет выглядеть следующим образом: «…2. Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и не запрещено условиями государственной службы». Таким образом, положения части 2 статьи 7 Федерального закона о службе в таможенных органах Российской Федерации, содержащие прямой запрет на осуществление таможенными служащими иной оплачиваемой деятельности (кроме науки и творчества), не будут противоречить Федеральному закону о государственной гражданской службе в РФ.

— изменить формулировку положение части 4 статьи 32 Федерального закона о государственной гражданской службе РФ. Поскольку часть 6 статьи 18 Федерального закона о таможенной службе в РФ указывает на обязательство сохранения денежного довольствия отстраненного служащего, не являясь при этом каким-либо частным случаем, то в целях пресечения возможного различия в толковании указанных норм необходимо изменить формулировку части 4 статьи 32 Федерального закона о государственной гражданской службе РФ следующим образом: «… 4. В период отстранения от замещаемой должности гражданской службы (недопущения к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего денежное содержание ему не начисляется, если иное не установлено условиями государственной службы».

— Дополнить часть 2 статьи 45 Федерального закона о государственной гражданской службе РФ, которая устанавливает пятидневную рабочую неделю для всех государственных служащих, следующим образом: «… 2. Нормальная продолжительность служебного времени для гражданского служащего не может превышать 40 часов в неделю. Для гражданского служащего устанавливается пятидневная или шестидневная служебная неделя».

2) В целях обеспечения логики и возможности применения положений законодательства, необходимо учитывать обстоятельства действия нормы права и ее логико-хронологическую связь с остальными, близкими по предмету регулирования нормами.

А именно, необходимо исключить из Федерального закона о государственной гражданской службе в РФ пункт 3, части 1, статьи 40, которая признает одним из условий прекращения контракта со служащим отсутствие у него документа, подтверждающего необходимый уровень образования (квалификации). Поскольку с данным лицом уже был заключен служебный контракт, предполагаемый к расторжению, кадровая служба таможенного органа (либо его руководитель), принявшая на замещаемую должность лицо, обязана была проверить наличие данного документа. Однако, на практике возможно, что кандидат предоставляет подложный документ об образовании, проверка подлинности которого занимает определенное время. Только в таком случае, расторжение контракта может быть связано с отсутствием подлинного документа, подтверждающим уровень образования. Для использования рассматриваемой нормы в этом контексте следует изменить ее формулировку следующим образом: «…1. Служебный контракт прекращается вследствие нарушения установленных настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами обязательных правил его заключения … : … 3) выявления недействительности документа об образовании и о квалификации, если исполнение должностных обязанностей требует специальных знаний в соответствии с настоящим Федеральным законом или иным нормативным правовым актом; …».

Согласно пункту 1 статьи 7 Федерального закона о службе в таможенных органах РФ, на таможенную службу не могут быть приняты граждане при наличии у них неснятой или непогашенной судимости. Поскольку данное положение не отражает объективной действительности, предлагается дополнить его таким образом, чтобы норма характеризовала действительные условия поступления на службу: «…1. Гражданин не может быть принят на службу в таможенные органы или не может проходить службу в таможенных органах в случаях признания его недееспособным или ограниченно дееспособным вступившим в законную силу решением суда либо наличия у него судимости (в том числе неснятой или непогашенной), а также в случае лишения его вступившим в законную силу решением суда права проходить службу в таможенных органах в течение определенного срока».

Помимо этого, необходимо сформулировать уточняющее положение о том, какие дополнительные обстоятельства, связанные с судимостью станут препятствием для поступления на службу.

3) Для повышения степени практической эффективности отдельных положений законов, предлагается следующее:

— дополнить пункт 4 статьи 7 Федерального закона о службе в таможенных органах который запрещает службу в одном таможенном органе, в рамках подчинения близких родственников (дети, супруги) и братьев, сестер, родителей, детей супругов и супругов детей, возможностью дополнять перечень свойств, исходя из которых служба лиц в одном таможенном органе при наличии подчинительной связи невозможна. Предлагается сформулировать положение следующим образом: «…

4. Сотрудникам таможенных органов, являющимся близкими родственниками или состоящим между собой в свойстве (братья, сестры, родители, дети супругов, супруги детей и прочие), запрещается проходить службу в одном и том же таможенном органе, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому». Таким образом, подчиненность должна быть исключена даже при наличии дальнего родства.

— модернизировать систему проверки сведений о доходах и расходах сотрудников таможенных органов и членов их семей таким образом, чтобы эти сведения могли в полной мере отразить благосостояние сотрудника. При этом, изменения должны коснуться всего направления таких проверок в антикоррупционных целях, вне зависимости от конкретного государственного органа. Предлагается масштабно изменить подход с указанной системе, реформировать основы, в которых движение имущества и средств служащих и их ближайших родственников служит единственным показателем соблюдения коррупционной этики. В существующей системе отсутствует объективность, поскольку, будучи проинформированным о правовых нормах по данному вопросу, недобросовестный служащий имеет неограниченное количество способов пользования ценностями, которые не станут его собственностью с юридической точки зрения. Антикоррупционная политика должна быть направлена на получение результата, а не отчетности. Данная проблема находится за рамками настоящего исследования, однако реформирование рассмотренной системы станет решением для обозначенной задачи в рамках применения в процессе управления кадрами таможенных органов неэффективных инструментов.

4) Проблему противоречия содержания Федерального закона о службе в таможенных органах РФ конституционным правам гражданина необходимо решать путем исключения из статьи 17 названного закона, пункта 3 части 2, который называет нахождение в положении заложника в связи с реализацией непосредственной служебной деятельности должностной обязанностью служащего таможенного органа. В связи с тем, что нахождение в положении заложника неизбежно сводится к ограничению свободы человека, которая является неотчуждаемым конституционным правом1, создалась ситуация нарушения конституционного права гражданина.

Позиционирование возможного нахождения в положении заложника как должностной обязанности сотрудника таможенных органов, представляется неверной позицией законодателя. По своей сути, данное положение может быть связано со служебными обязанности, может случиться во время их исполнения, однако само по себе нахождение в таком положении должностной обязанностью быть не может. Однако, возможность такого стечения обстоятельств - важная деталь, которую кандидат на замещение должен знать, поэтому, исключив рассматриваемый пункт закона из статьи 17 Федерального закона о службе в таможенных органах РФ, необходимо включить информацию о такой возможности в отдельную статью. Возможна следующая формулировка отдельной статьи: « Статья 18. Риски несения службы в таможенных органах РФ», при этом, кроме возможности становления заложником, необходимо указать и другие риски, связанные с прохождением службы, например риск потери работы в случае сокращения должности, ликвидации или реорганизации таможенного органа, риск наступления материальной ответственности ввиду наступления определенных обстоятельств и т.д. Такой подход исключит существующее нарушение конституционного права на свободу, а также позволит повысить прозрачность таможенной службы, как места трудовой деятельности, на выбор которого гражданин имеет конституционное право1.

В таблице 5 содержится сводный перечень внесенных предложений.

Таблица 5 - Предложенные мероприятия для решения проблем первой группы

Итак, решение проблем первой группы сводится к изменению, исключению или переносу конкретных положений Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации».

Среди проблем опосредованного характера в рамках настоящего исследования понимаются вопросы применения, как непосредственных правовых норм, так и отраслевого права в целом, а также вопросы организации служебной и управленческой деятельности на действующей правовой основе. Для их решения предлагаются следующие мероприятия:

1) Изменить содержание части 2 статьи 15 Федерального закона о государственной гражданской службе, которая налагает запрет на исполнение таможенным служащим неправомерного приказа руководства, а также определяет порядок его действий в случае поступления такого распоряжения. Этот порядок предусматривает мотивированное оспаривание распоряжения у руководителя таможенного органа и в суде (при отрицательном результате предыдущего этапа). Ввиду высокой моральной нагрузки и риска исполнения данной нормы для служащего, предлагается переложить ответственность доказывания законности распоряжения на лицо, отдавшее его. При этом, за служащим таможенного органа остается право не исполнять распоряжение, в законности которого есть непреодолимые сомнения, с уведомлением о своем решении лица, отдавшего приказ. Таким образом, необходимость доказывания правомерности распоряжения переходит с подчиненного на руководителя, тем самым облегчая возможность служащего добросовестно исполнять закон в любом проявлении.

2) Для обеспечения экономической целесообразности применения ряда положений законодательства, предлагается внести изменения в следующие положения закона о службе в таможенных органах РФ:

— изменить пункт 6 статьи Федерального закона о службе в таможенных органах РФ, который предусматривает сохранение оклада на период отстранения лица от служебной деятельности по дисциплинарным основаниям. Предлагается заменить положенное денежное довольствие в полном объеме на компенсационную выплату, размер которой будет установлен ФТС России или Правительством РФ. Данная мера позволит сэкономить значительное количество государственных средств и послужит дополнительным стимулятором служащих к соблюдению дисциплинарного устава таможенных органов1.

— дополнить статью 20 указанного Федерального закона, которая говорит о бронировании жилья служащего на постоянном месте, при его переводе в другой регион. Поскольку по новому месту службы также положено служебное жилье или денежная компенсация за него, то разумно установить сроки перевода, в рамках которых, такое бронирование возможно. Предлагается дополнить статью следующим образом: « … 2. При переводе сотрудника таможенного органа на службу в другую местность на период менее 6 календарных месяцев, за указанным сотрудником и проживающими с ним членами семьи на время службы в другой местности бронируется в установленном порядке занимаемое жилое помещение по месту постоянного жительства. При этом по новому месту службы сотруднику таможенного органа и членам его семьи предоставляется служебное жилое помещение либо выплачивается ежемесячная денежная компенсация расходов на наем (поднаем) жилого помещения в размерах, установленных Правительством Российской Федерации». Таким образом, предполагается высвободить определенное количество жилищного фонда для обеспечения служебным жильем сотрудников таможенных органов.

3) В целях решения проблемы применения права о государственной службе в таможенных органах, которая основана на неоднозначности толкования и правовых пробелах нормативных актов предлагается уделить внимание Верховного Суда РФ на формирование обзора служебной практики по вопросам трудовых споров служащих и таможенных органов.

Наиболее актуальными вопросами, которые должны быть освещены в обзоре - незаконное расторжение контракта, незаконное решение о дисциплинарном проступке служащего, непредоставление особых отпусков различного вида.

4) Для решения проблемы неэффективности системы управления кадрами в таможенных органах, которая в определенной степени равнозначна неэффективности правовой системы, поскольку таможенная деятельность осуществляется в строгих рамках нормативного регулирования, необходима модернизация механизма государственного управления кадрами, в особенности отбора кадров.

Поскольку таможенные органы являются органами государственными, и имеют четко сформулированные задачи, спланированные показатели деятельности и не сталкиваются с конкуренцией, то от сотрудников требуется лишь соответствие определенным параметрам и умение выполнять конкретные операции. При этом, уровень заработной платы зависит не от умений, способностей и потенциала служащих, а от занимаемой должности.

Ориентация на выслугу лет при подборе кадров несет негативные последствия как для остальных сотрудников, которые вынуждены частично брать на себя задачи некомпетентного сотрудника на период его обучения и адаптации, так и для государственного бюджета, за счет которого проводится обучение новоприбывшего1.

Если рассмотреть внешнеэкономическую и таможенную деятельность в развитии, то можно однозначно утверждать что обе эти области справедливо отнести к наиболее динамичным. Постоянные изменения во внешнеэкономической и таможенной политике государства, с учетом меняющейся политической и экономической обстановки в мире, обязательно влекут за собой изменения в таможенной сфере, которые выражаются в трансформации механизмов осуществления различных таможенных операций. На этом фоне, сотрудники таможенных органов вынуждены проходить регулярное дополнительное обучение для поддержания своих профессиональных навыков на соответствующем действительности уровне.

Практика управления персоналом крупнейших мировых компаний (например, корпорации Майкрософт) показывает, что в любой динамично развивающейся сфере деятельности, опыт имеет куда меньшее значение чем способность обучаться и развиваться1. По нашему мнению, несмотря на государственный характер таможенных органов, для них актуален рассмотренный принцип. Еще 5 лет назад преобладали таможенные декларации в письменной форме, а средства таможенного контроля значительно отличались от существующих теперь, также постоянным изменениям подвержена сфера управления рисками и факторы, определяющие направления усиленного таможенного контроля. В связи с этим, при отборе кандидатов на замещение вакантных должностей должны учитываться в большей степени индивидуальные способности кандидата, уровень и качество его образования, стремление к развитию, способность к обучению, владение специфическими, важными для осуществления таможенной деятельности навыками2.

Таким образом, кадровые службы таможенных органов должны оценивать специфические способности кандидатов на замещение вакантных должностей (навыки пользования компьютерной техникой и уровень владения иностранным языком), а также обязательно оценивать способность кандидата к обучению на основании специально разработанной соответствующими специалистами методики.

Итак, совершенствование нормативного регулирования управления кадрами в таможенных органах предполагает решение выявленных непосредственных и опосредованных проблем.

§ 2. Оценка эффективности предложенных мероприятий

Для оценки эффективности предложенных мероприятий, распределим их по объектам изменения: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации».

Итак, в Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предлагается внести следующие изменения:

— дополнить часть 2 статьи 14 указанием на возможность изменения нормы в связи со спецификой государственного органа;

— изменить формулировку части 4 статьи 32 с целью указания альтернативы отсутствия денежного довольствия на период отстранения от государственной службы;

— дополнить часть 2 статьи 45 указанием на возможность установления шестидневной рабочей недели.

— исключить пункт 3, части 1, статьи 40, которая признает одним из условий прекращения контракта со служащим отсутствие у него документа, подтверждающего необходимый уровень образования (квалификации);

— изменить содержание части 2 статьи 15, которая налагает запрет на исполнение таможенным служащим неправомерного приказа руководства, а также определяет порядок его действий в случае поступления такого распоряжения.

Основными эффектами от внесения предложенных изменений станут:

1) Устранение несоответствия положений рассматриваемого федерального закона и федеральных законов, которые должны ему соответствовать. Данные изменения не предполагают финансовых затрат, и представляются более оптимальными, нежели изменение того порядка государственной гражданской службы, который предусмотрен рядом конкретных, не соответствующих рассматриваемому закону статей. Одновременно будет решен вопрос об однозначности применения смежных правовых норм (решение за счет устранения неточностей и противоречий).

2) Соблюдение логики и содержательности правовых норм, которые достигаются за счет устранения формулировок, препятствующих такой возможности. Так, невозможность заключения служебного контракта без предоставления лицом документа об образовании исключает возможность применения нормы, предписывающей расторжение такого контракта ввиду отсутствия указанного документа. Реализация мероприятий, направленных на рассматриваемый эффект также не требует финансовых затрат государства и изменения связанных нормативных актов.

3) Создание среды, способствующей эффективному правоприменению со стороны служащих таможенных органов. Кроме этого, предложенное мероприятие по переносу обязанности доказывания правомерности распоряжения на лицо, издавшее его, облегчает моральный вес обязанности служащего по отказу в исполнении неправомерного приказа. Дополнительным эффектом станет снижение количества судебных разбирательств по вопросу правомерности приказов и распоряжений в системе таможенных органов, поскольку необходимость обращения в суд будет являться не необходимостью служащего в рамках исполнения обязанности, а личной инициативой руководителя, правомерность приказа которого является предметом спора.

В отношении Федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» предложено следующее:

— дополнить пункт 1 статьи 7 таким образом, чтобы норма характеризовала действительные условия поступления на службу;

— сформулировать уточняющее положение о том, какие дополнительные обстоятельства, связанные с судимостью станут препятствием для поступления на службу;

— дополнить пункт 4 статьи 7 таким образом, чтобы была исключена подчиненность даже при наличии дальнего родства;

— исключить из статьи 17, пункт 3 части 2, который называет нахождение в положении заложника в связи с реализацией непосредственной служебной деятельности должностной обязанностью служащего таможенного органа, с возможностью формирования самостоятельной статьи, отражающей риски, связанные с прохождением таможенной службы;

— изменить пункт 6 статьи 18, который предусматривает сохранение оклада на период отстранения лица от служебной деятельности по дисциплинарным основаниям;