Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовое регулирование кадрами в таможенных органах

ВВЕДЕНИЕ

законодательство управление кадры таможенный

Актуальность темы исследования. Таможенные органы играют важнейшую роль в обеспечении экономической безопасности Российской Федерации. Эффективность их деятельности выражается не только в наполнении федерального бюджета, но и в защите внутреннего рынка страны от запрещенных товаров, препятствовании утечке капитала и иных ценностей из России, соблюдении законодательства о перемещении товаров через таможенную границу и т.д.

Перечисленные результаты достигаются за счет качественного исполнения должностных обязанностей служащими таможенных органов. Формирование резерва из профессиональных, дисциплинированных, эффективных служащих - главная задача кадровой службы таможенных органов.

Поскольку система таможенных органов - часть государственного управленческого аппарата, то все, происходящие в ней процессы строго регламентированы системой нормативных правовых актов. Исходя из этого, эффективность управления кадрами в таможенных органах полностью определяется эффективностью законов и подзаконных актов, регулирующих принципы, цели и порядок такого управления.

На сегодняшний день, нормативное регулирование управления персоналом в таможенных органах не является достаточно эффективным. Об этом свидетельствует сложившаяся судебная практика, уровень укомплектованности таможенных органов РФ должностными лицами, общее отношение к государственной гражданской службе, недостаточной гибкостью кадровой системы, как управляющей.

На основании изложенного, всесторонний анализ нормативного правового обеспечения управления кадрами в таможенных органах - актуальная проблема, в результате которой возможно выявление проблем, снижающих эффективность деятельности кадровой службы таможенных органов.

Степень научной разработанности проблемы. Тема управления кадрами, в том числе в государственных органах государственной власти.

Общие принципы, методы и подходы к управлению персоналом рассмотрены в трудах В. Р. Весенина, И. Б. Дураковой, Дж. М. Иванцевича, А. В. Карпова, А. Я. Кибанова, Н. В. Клюевой, Е. В. Корниенко, А. А. Литвинюк, А. А. Лобанова, В. М. Масловой и др.

Государственные органы (в т. ч. таможенные), как специфическую управленческую среду рассмотрели в своих исследованиях следующие авторы: Е. А. Васильева,В. Д. Граждан, Д. Ю. Знаменский, Н. В. Мамон, Н. Н. Просянников, К. О. Староверова и др.

Также широко освещ?нными можно назвать вопросы проблем и перспектив развития управления кадрами в таможенных органах. Так, проблемы деятельности кадровой службы рассматривали С. Ф. Дзагоев, А. С. Гончарова, Л. Б. Иваниченко, Е. О. Куроедова, И. А. Малаев и др. Перспективные направления развития управления кадрами стали предметами исследований С. В. Алиева, Д. В. Горлищевой, М. А. Асланова, Л. Г. Гребеник, Л. Г. Джавадяна, А. И. Крутофала и др.

В то же время, совершенно неисследованным в научной литературе остается эффективность нормативного регулирования управления кадрами в таможенных органах.

Объектом исследования выступают отношения, складывающиеся в процессе управления кадрами в таможенных органах.

Предметом исследования является процесс влияния нормативной правовой основы на эффективность управления кадрами в таможенных органах.

Цель исследования заключается в совершенствовании нормативной правовой базы управления кадрами в таможенных органах РФ.

Выявленная цель определила постановку и решение следующих задач:

1) рассмотреть понятие, сущность, методы и инструменты управления персоналом в государственных органах;

2) рассмотреть особенности таможенных органов, как среды управления персоналом;

3) изучить нормативную правовую базу управления кадрами таможенной службы;

4) проанализировать эффективность правового обеспечения управленческой деятельности в таможенных органах;

5) выявить проблемы законодательства об управлении кадрами в таможенных органах;

6) определить перспективы совершенствования нормативных актов и правоприменения в сфере управления таможенным персоналом.

Нормативно-правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», Указ Президента РФ от 21.02.2019 № 68 «О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации», Приказ ФТС РФ от 25.11.2004 № 329 «Об утверждении Порядка организации профессиональной учебы должностных лиц и работников таможенных органов Российской Федерации» и другие.

Эмпирическая основа исследования включает ежегодные статистические сборники о деятельности таможенных органов РФ, статистические данные ФТС России, которые размещены на официальном сайте Федеральной таможенной службы России в интернете, и содержат открытые данные, касающиеся кадровой работы в таможенных органах страны.

Теоретической основой исследования послужили труды исследователей-теоретиков в области права, таможенного дела, государственного управления и управления на предприятии. Наиболее значимыми для проведения настоящего исследования стали научные труды Е. А. Васильева,В. Д. Граждан, А. Я. Кибанова, Н. В. Клюевой, Е. В. Корниенко, А. А. Литвинюк и К. О. Староверовой. Работы указанных специалистов наиболее полно раскрывают аспекты управления персоналом в таможенных органах.

Методологическую основу исследования составляет комплекс методов научного познания, среди которых диалектика, синтез, функциональный подход, метод сравнительно-правового анализа, метод обобщения, моделирования, сравнения, описания, аналогии, а также аналитический, логический, графический, исторический методы.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем произведен всесторонний анализ нормативной правовой базы управления кадрами таможенных органов, в результате которого выявлены непосредственные и прикладные проблемы, снижающие эффективность деятельности кадровой службы таможенных органов.

Положения, выносимые на защиту. В ходе исследования на защиту выносятся следующие положения выпускной квалификационной работы:

1) Установлено, что регулирование управления кадрами в таможенных органах происходит на основе двух групп правовых актов: законодательстве Российской Федерации и нормативных актах ФТС России, и внутренних документах таможенных органов (организационных, организационно- методических, организационно-распорядительных, нормативно-справочных и пр.). Основным нормативным актом в сфере управления кадрами в таможенных органах выступает Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации».

2) Выявлено, что эффективность правового регулирования управления кадрами в таможенных органах выражена в количестве служащих, обратившихся в суд для защиты своих трудовых прав, уровне укомплектованности таможенных органов должностными лицами, степени достижения установленных нормативов деятельности таможенных органов.

Факторами, снижающими эффективность действующего нормативного регулирования являются неоднозначность толкования норм, выражающаяся в разных механизмах их применения судами при рассмотрении аналогичных дел. Кроме этого, укомплектованность таможенных органов должностными лицами снизилась и с трудом достигла целевого значения.

3) Установлено, что выявленные проблемы толкования и применения правовых норм в отношении управления кадрами в таможенных органах не позволяют осуществлять такое управление максимально эффективно. В связи с этим, актуальными направлениями развития правовой базы управления персоналом в таможенной системе страны являются совершенствование формулировок отдельных положений нормативных правовых актов и устранение проблем правоприменительной практики.

4) Разработан ряд рекомендаций, направленных на совершенствование Федерального закона о государственной гражданской службе Российской Федерации и Федерального закона о службе в таможенных органах РФ, и практики их применения. Также было предложено масштабно изменить подход к системе антикоррупционных мер, реформировать е? основы, в которых движение имущества и средств служащих и их ближайших родственников служит единственным показателем соблюдения коррупционной этики. Для решения проблемы неэффективности системы управления кадрами в таможенных органах была предложена модернизация механизма государственного управления кадрами, в части их отбора.

5) Совокупным эффектом всех предложенных мероприятий является повышение эффективности правового регулирования управления кадрами в таможенных органах повышение имиджа таможенной службы как сферы трудовой деятельности и пр. На основании этого допустимо предполагать увеличение числа соискателей на вакантные должности как минимум на два процента.

Структура работы включает в себя введение, три основные главы, раздел?нные на параграфы, заключение и библиографический список.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ КАДРАМИ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ РФ

законодательство управление кадры таможенный

§ 1. Понятие, сущность и методы управления кадрами в государственных органах

Управление кадрами - неотъемлемая часть деятельности любого государственного органа, коммерческой или некоммерческой организации. Для исследования сущности и методов управления кадровым потенциалом, необходимо сформулировать понятие рассматриваемого процесса.

Необходимо подчеркнуть, что последние годы ознаменовались тенденцией к повышению значимости личности работника в процессе управленческой деятельности, в связи с чем, в научной литературе все чаще вместо «кадров» употребляется «персонал» или «человеческие ресурсы». Понятие «кадры» было заимствовано из соответствующей документации военной службы России и активно употреблялось в отношении гражданских служащих до недавнего времени, однако, специфика настоящего исследования позволяет употреблять оба варианта. В тоже время, сама сущность понятия управления персоналом остается неизменной как в рамках государственных органов, так и в рамках организаций коммерческого и некоммерческого характера.

Все сформулированные на сегодня понятия управления персоналом можно разделить на две большие группы, в зависимости от подхода к пониманию управления. Так, в соответствии с деятельностным подходом, под управлением кадрами подразумевается работа кадровой службы организации, а процессный подход позволяет позиционировать управление персоналом как совокупность операций, составляющих управленческий процесс (планирование, отбор персонала, мотивация и пр.). Некоторые авторы смогли объединить оба названных подхода и сформулировать комплексное определение управления персоналом.

В таблице 1 представлены различные подходы к толкованию рассматриваемого понятия, наиболее распространенные в современной научной литературе.

Таблица 1 - Толкования понятия «управление персоналом»

Автор	Толкование
Галенко В.П.	«комплекс взаимосвязанных экономических, организационных и социально психологических методов, обеспечивающих эффективность трудовой деятельности и конкурентоспособности предприятия»1
Иванцевич Д.М., Лобанов А.А.	«деятельность, выполняемая на предприятиях, которая способствует наиболее эффективному использованию работников для достижения организационных и личных целей»2
Кибанов А.Я.	«формирование и направление мотивационных установок работника в соответствии с задачами, стоящими перед организацией»3
Кузнецов А.И.	«деятельность по обеспечению организации необходимым количеством сотрудников требуемой квалификации и качества в целом, их мотивации и использования в целях деловой (прежде всего экономической), а также социальной эффективности»4
Марр Р., Флиастер А.	«область деятельности, важнейшими элементами которой являются определение потребности, привлечение, введение в работу, развитие, контроллинг, высвобождение персонала, а также структурирование работ, политика вознаграждений и социальных услуг, управление затратами на персонал и руководство сотрудниками»5
Маслов Е.В.	«системное, планомерно организованное воздействие с помощью взаимосвязанных организационных, экономических и социальных мер на процесс формирования и перераспределения рабочей силы на уровне предприятия, на создание условий для использования трудовых качеств работников в целях обеспечения эффективного функционирования предприятия и всестороннего развития занятых в нем работников (эффективность управления персоналом определяется наиболее полной реализацией поставленных целей при сокращении издержек на персонал)»6
Маслова В.М.	«совокупность принципов, методов и средств целенаправленного воздействия на персонал, обеспечивающих максимальное использование его интеллектуальных и физических способностей при выполнении трудовых функций для достижения целей организации»7
Староверова К.О.	«управлением персоналом понимаются: совокупность принципов, методов, средств и форм воздействия на поведение и деятельность работников в целях максимального использования их интеллектуальных и физических способностей при выполнении трудовых функций; обеспечение необходимых пропорций в уровнях производительности труда и объема производства (предоставляемых услуг); поддержание постоянного соответствия подготовленности кадров требованиям научно?технического прогресса»1
Трунова С.Н., Чернышова Д.Ю.	«процесс разработки и осуществления системы организационных, социально-экономических и культурных мероприятий относительно обеспечения эффективного использования трудового потенциала каждого работника предприятия (результативность процесса управления персоналом предприятия в первую очередь зависит от состава трудового потенциала его работников)»2

Итак, в основе каждой из проанализированных формулировок лежит деятельностный или процессный подход к пониманию сущности управления персоналом. При этом, многие из понятий недостаточно полно раскрывают сущность рассматриваемого явления. Наиболее целостным и системным представляется понятие управления персоналом, сформулированное Е. В. Масловым, где обозначены такие важнейшие составляющие управленческого процесса как системность, планомерность, организованность и целенаправленность, перечислены возможные меры воздействия и отмечен двусторонний характер реализуемых интересов (организация и работник).

Управление персоналом организации можно рассматривать как систему, основными компонентами которой выступают:

-- субъект управления (руководитель и уполномоченный отдел государственного органа, которые могут отдавать приказы и распоряжения персоналу);

— объект управления (кадровый состав государственного органа, персонал, который выполняет директивы, приказы, распоряжения);

— канал передачи информации от субъекта к объекту и обратно (способы доведения до персонала приказов распоряжений и получения отчета о ходе их исполнения). При этом, для государственных органов стандартными каналами передачи информации рассматриваемого характера выступают письменные приказы, распоряжения и отчеты, подготавливаемые руководителями и подчиненными в соответствии с установленной формой;

— правовая методическая и информационная база управления персоналом;

— технологически-функциональные компоненты управления (методы, способы, инструменты воздействия на сотрудников) (Рисунок 1).

Рисунок 1 - Система управления персоналом

Целью управления персоналом в государственных органах выступает формирование такого кадрового состава и кадрового резерва, который отличался бы высокой производительностью, профессионализмом, соответствием установленным и четко сформулированным требованиям, и трудовая деятельность которых позволяла бы достичь установленных показателей деятельности.

Для достижения цели, государственные органы решают комплекс задач, индивидуальный для каждой организации и определяющий систему управления персоналом.

Поскольку управление кадрами реализуется только путем выполнения системы определенных и целенаправленных действий, то его вполне можно считать процессом, который предусматривает следующие направления деятельности:

— формулирование целей и определение направлений взаимодействия с кадрами;

— выбор средств, методов и форм воздействия на персонал для достижения целей;

— организацию непосредственной управленческой деятельности;

— непрерывный контроль и координацию применения управленческого воздействия;

— своевременную модернизацию управленческой системы в рамках конкретной организации (органа)3.

Таким образом, процесс управления выполняет три основные функции: планирования, организационную функцию и регулятивную4.

Деятельность кадровых служб государственных органов характеризуется обязательным наличием организационной структуры, под которой принято понимать совокупность связанных друг с другом отделов (подразделений), должностных лиц, которые реализуют управление персоналом5. Основному числу государственных органов присуще наличие линейной и функциональной подсистем. При этом, с точки зрения общего управления, линейная система более значима, с ее помощью реализуется передача распоряжений от руководителя к подчиненному, что в условиях иерархичности практически любой государственной структуры обеспечивает ее существование. В тоже время, с точки зрения организации управления персоналом, более значимыми являются функциональные подсистемы, которые практически реализуют следующие функции:

— административную;

— функцию планирования кадровой деятельности (определение потребности в кадрах, определение необходимости обучения сотрудников и пр.);

— функцию социальной защиты персонала;

— функцию организации профессионального развития работников;

— воспитательную функцию;

— мотивационную функцию;

— аналитическую функцию1.

Реализация перечисленных функций обеспечивается применением конкретных управленческих методов. В наиболее общем виде под методом управления понимают «совокупность приемов и способов воздействия на управляемый объект для достижения поставленных организацией целей»2.

Существующие методы управления можно разделить на прямые (воздействуют непосредственно на коллектив в форме указаний и распоряжений) и косвенные (создают условия труда и регулируют их)3 (Рисунок 2).

Организационно-правовые и распорядительные методы основываются на обязательности исполнения норм законодательства и распоряжения линейных руководителей, их применение позволяет реализовать директивное воздействие на конкретную систему, и целом, и на отдельные ее элементы.

Рисунок 2 - Методы управления персоналом

Практическая реализация организационно-правовых методов управления персоналом в государственных органах прослеживается в таких процедурах, как аттестация кадров, служебные проверки, наличии таких атрибутов как дисциплинарный устав, должностные инструкции, правила трудового распорядка и пр.

Правовые методы воплощаются в применении правовых норм, а также формировании таких трудовых отношений, в рамках которых неукоснительно соблюдаются требования законодательства.

Косвенное управление кадрами в государственных органах реализуется с применением экономических и социально-психологических методов управления. Экономические инструменты позволяют достигнуть эффекта удовлетворения коллективных и личных требований, и относятся к методам экономического стимулирования. Применение социально-психологических методов управления персоналом объективно сложнее, чем реализация экономических инструментов и нацелено на формирование хорошего психологического трудового климата, за счет которого становится возможным решение воспитательных организационных задач1.

Таким образом, изучив существующие понятия управления персоналом, его сущность, систему, методы и особенности, становится возможным сформулировать определение понятия «управление кадрами в государственных органах»: системное, планомерно организованное и основанное на законодательных нормах воздействие с помощью комплекса взаимосвязанных организационных, экономических и социальных мер на процесс формирования, профессионального развития и перераспределения кадров на уровне государственного органа, на создание условий для использования трудовых качеств персонала в целях обеспечения эффективного функционирования структуры и всестороннего развития служащих. При сходстве процессов управления персоналом на предприятии (в организации) и государственных органах, последнее характеризуется такими специфическими чертами, как строгое линейное подчинение, определяющая роль нормативных актов в процессе управления кадрами, преобладание прямых методов управления над косвенными. Таможенные органы России, являясь государственными, предполагают ряд особенностей системы управления персоналом.

§ 2. Особенности управления кадрами в таможенных органах РФ

Для определения специфики таможенных органов, как управленческой среды, необходимо рассмотреть их понятие, сущность и особенности деятельности. Понятие таможенных органов можно встретить в двух типах источников: в нормативных актах и в научной литературе.

Первым обозначил понятие таможенных органов Таможенный кодекс Российской Федерации, который утратил силу с 2010 года1, в связи с образованием Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана, и принятием Таможенного кодекса Таможенного союза (далее ТК ТС). В упомянутом документе понятие «таможенный орган» звучало как «федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, и подчиненные ему таможенные органы». Как можно заметить, данное определение лишь частично характеризует ФТС России, а «подчиненные ему органы» совсем оставляет без внимания.

Однако ситуация усугубилась с вступлением в силу ТК ТС (ныне утратившего силу), который указывает лишь на то, что таможенными органами являются таможенные органы стран Таможенного союза. Такую точку зрения повторил и нынедействующий Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (далее ТК ЕАЭС)1.

Более в нормативных актах не приводится определения таможенных органов, однако Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» раскрывает систему таможенных органов РФ2 (Рисунок 3).



Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 3 - Система таможенных органов РФ

Как было отмечено, другим источником понятия таможенных органов выступает научная литература. В таблице 2 приведены мнения нескольких авторов по данному вопросу.

Таблица 2 - Понятия «таможенных органов» в научной литературе

Автор	Понятие
О.Ю. Бакаева	Федеральный орган исполнительной власти, наделенный специальной компетенцией и исполняющий фискальную и правоохранительную функции в области таможенного дела1
И.В. Тимошенко	Органы исполнительной власти, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела2
Е.В. Трунина	Федеральные органы исполнительной власти со статусом правоохранительных, выполняющие задачи и функции государства по осуществлению таможенного дела на территории РФ и наделенные государственно властными полномочиями для их реализации3

Ни одно из приведенных понятий не раскрывает сущность таможенных органов во всей е? полноте. В связи с этим, целесообразно сформулировать понятие таможенных органов, которое бы отражало их систему, характер, назначения и полномочия: таможенные органы - это система федеральных органов исполнительной власти, исполняющих установленные законом фискальные, правоохранительные, контрольные и регулятивные функции в сфере таможенного дела и обладающих полномочиями для осуществления этих функций.

Задачи таможенных органов, установленные ТК ЕАЭС можно разделить на три группы (по критерию содержания):

1) фискально-операционные (взимание таможенных платежей, совершение таможенных операций, проведение таможенного контроля и ведение таможенной статистики);

2) обеспечительные (реализация единой торговой политики, обеспечение соблюдения таможенного законодательства, мер таможенно- тарифного регулирования, системы запретов и ограничений);

3) защитные (защита национальной безопасности государств-членов Таможенного союза, противодействие легализации незаконных доходов и финансированию терроризма, борьба с административными и уголовными правонарушениями, защита прав на объекты интеллектуальной собственности).

Функции органов таможенной системы РФ можно классифицировать в рамках пяти категорий:

1) Контрольные:

- контроль перемещения товаров и транспортных средств;

- валютный контроль;

2) Операционные:

- взимание и контроль за уплатой таможенных платежей;

- ведение таможенной статистики;

- информирование и консультирование в сфере таможенного дела;

3) Обеспечительные:

- обеспечение соблюдения порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу;

- обеспечение соблюдения запретов и ограничений;

- обеспечение защиты прав на объекты интеллектуальной собственности;

- обеспечение выполнения международных обязательств РФ;

4) Правоохранительные:

- выявление, предупреждение и пресечение административных и уголовных правонарушений;

- обеспечение пер по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма;

- содействие осуществлению мер по защите государственной безопасности, общественного порядка и пр.

5) Прогрессивные:

- содействие ускорению товарооборота при ввозе/вывозе товаров на/с территорию (-ии) РФ;

- содействие развитию внешнеторговых и внешнеэкономических связей РФ и субъектов;

- содействие развитию экспортного и транзитного потенциала России1.

Как можно заметить, функции и задачи таможенных органов тесно перекликаются между собой. Исходя из установленных законодательством задач и функций, таможенные посты наделен рядом полномочий и соответствующих прав для их реализации.

Итак, среди основных особенностей таможенных органов РФ как управленческой среды можно отметить тотальную законодательную регламентацию всех процессов, необходимость достижения конкретных показателей деятельности, иная система мотивации сотрудников, устаревшая модель управления (строгое подчинение, линейные руководители, персонализация ответственности), необходимость оперативно приспосабливаться к изменениям внешней среды и внутренней организации. Данная специфика отражается на организации процесса управления кадрами. Управление персоналом в таможенных органах - централизованное и непрерывное воздействие на деятельность государственных гражданских служащих таможенных органов, направленное на достижение последними установленных показателей и основанное на нормах таможенного и трудового законодательства РФ.

Деятельность по управлению кадрами в таможенных органах характеризуется рядом особенностей, обусловленных спецификой таможенной службы и государственного управления: строгим нормативным регулированием, зависимостью местного планирования от директив вышестоящих органов и преобладанием нематериальной мотивации, ввиду некоммерческого характера организации.

Стоит согласиться с мнением К. О. Староверовой1 о том, что кадровое обеспечение любой государственной службы состоит из трех основных компонентов:

1) четкое законодательное регулирование процесса управления кадрами, которое подразумевает установление функций, компетенции, ответственности и полномочий управляющих субъектов; разграничение управленческих задач и полномочий в зависимости от уровня государственных структур (национальный, уровень субъекта, муниципальный);

2) самостоятельное определение политики, целей, задач, приоритетов управления кадрами субъектами на каждом государственном уровне (на практике выражается в существовании не только федеральных, но и региональных, местных кадровых программ, планов и т.д.);

3) наличие специальных технологий управления персоналом в зависимости от сферы деятельности и структуры государственного органа.

Таким образом, основной особенностью управления кадрами в таможенных органах, как государственной структуре, выступает наличие четкого законодательно закрепленного механизма такого управления, который реализуется на каждом уровне иерархии таможенной системы, с персонализацией ответственности за исполнение такого механизма2.

Основная цель управления персоналом в структуре таможенных органов - формирование в рамках стратегии развития таможенной службы такого кадрового состава, который обладал бы высоким профессионализмом, производительностью, гибкостью и способностью оперативно реагировать на изменение внешней среды. В связи с этим, кадровые службы таможенных органов должны обеспечивать выполнение ряда задач:

- оптимизировать организационно-штатную работу таким образом, чтобы в условиях ограниченных ресурсов обеспечивать максимально эффективное использование кадрового потенциала;

- своевременно выявлять и прогнозировать кадровую потребность различных структурных подразделений таможенных органов;

- обеспечивать в рамках установленных планов и показателей карьерный рост служащих таможенных органов;

- обеспечивать непрерывный профессиональный рост служащих;

- объективно формировать руководящий состав путем повышения служащих;

- совершенствовать систему материальной и нематериальной мотивации таможенных служащих;

- обеспечивать законность и дисциплину среди персонала1.

Выполнение перечисленных задач осуществляется за счет деятельности линейной и функциональных подсистем2 таможенных органов. При этом, состав и количество функциональных подсистем будет отличаться в зависимости от уровня таможенного органа в иерархии. Например, в рамках таможенного поста всю деятельность по управлению персоналом реализует руководитель (начальник таможенного поста), и, соответственно, реализуется только линейная модель управления. В таможнях и региональных таможенных управлениях присутствуют функциональные подразделения, которые осуществляют ряд операций, входящих в состав процесса управления кадрами:

1) Функциональная подсистема отбора и учета персонала организовывает собеседования, проводит отбор, прием, оценку персонала, в результате которых принимается решение о поощрении, взыскании или увольнении служащих.

2) Функциональная подсистема, отвечающая за профессиональное развитие кадров, организует обучение, переподготовку, повышение квалификации служащих, периодическую плановую аттестацию и оценку персонала. С ее помощью реализуется карьера служащего и кадровый резерв конкретного таможенного органа.

3) Функциональная подсистема, реализующая управление трудовыми отношениями анализирует и регулирует взаимоотношения в коллективе (управление конфликтами и стрессами, психологическая диагностика и пр.).

4) Подсистема мотивации отвечает за разработку способов нематериальной мотивации, их постоянное развитие (осуществляется только на высшем уровне иерархии таможенных органов).

5) Важнейшей подсистемой является подсистема управления социальным развитием, которая реализует жилищно-бытовое обслуживание, культурное и физическое воспитание кадров, охрану здоровья и отдыха.

6) Функциональная подсистема развития организационной системы управления обеспечивает проведение анализа существующего управленческого подхода с целью определения его эффективности и возможности модернизации.

7) Подсистема информационного обеспечения управления кадров в таможенных органах отвечает за ведение статистики служащих.

8) Юридическая подсистема обеспечивает решение всех правовых вопросов в рамках процесса управления персоналом (правовое регулирование трудоотношений, согласование юридических аспектов управления на всех уровнях и т.д.)1.

Рассмотренные функциональные подсистемы воплощаются в структуре конкретного таможенного органа. На рисунке 4 рассмотрена система управления персоналом, объединенная под единым руководством начальника регионального таможенного управления.



Рисунок 4 - Организационная структура управления персоналом регионального таможенного управления

Таким образом, таможенные органы -- специфическая управленческая среда в рамках которой действуют: тотальная законодательная регламентация всех процессов, необходимость достижения конкретных показателей деятельности, особенная система мотивации сотрудников, устаревшая модель управления (строгое подчинение, линейные руководители, персонализация ответственности), необходимость оперативно приспосабливаться к изменениям внешней среды и внутренней организации. Данная специфика отражается на организации процесса управления кадрами. Деятельность по управлению кадрами в таможенных органах характеризуется рядом особенностей, обусловленных спецификой таможенной службы и государственного управления1: строгим нормативным регулированием, зависимостью местного планирования от директив вышестоящих органов и преобладанием нематериальной мотивации, ввиду некоммерческого характера организации.

§ 3. Нормативные основы управления кадрами в таможенных органах РФ

Нормативное обеспечение системы управления персоналом - важнейшая функция, которая реализуется с одной стороны руководителем таможенного органа, кадровым и правовым отделами, а с другой - государством и вышестоящими таможенными органами. Исходя из этого, логично заключить, что регулирование управления кадрами в таможенных органах происходит на основе двух групп правовых актов: законодательстве Российской Федерации и нормативных актах ФТС России, и внутренних документах таможенных органов (организационных, организационно- методических, организационно-распорядительных, нормативно-справочных и пр.).

К системе дополняющих друг друга нормативных правовых актов федерального значения и ФТС России относятся следующие:

1) Конституция Российской Федерации, которая гарантирует соблюдение прав трудящихся и трудового законодательства.

2) Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данный нормативный акт является определяющим в процессе формирования кадрового резерва таможенных служащих, а также его нормы определяют основы материальной и нематериальной мотивации служащих, порядок поступления на службу и ее прохождения и иные организационные, правовые и материально- технические стороны службы в таможенных органах РФ.

3) Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». Разработанный в соответствии с вышеуказанным федеральным законом, данный нормативный правовой акт раскрывает порядок прохождения государственной гражданской службы в таможенных органах РФ в ее организационно-правовом, материальном, социальном, и правовом аспектах. Данный закон является наиболее значимым из нормативных актов, регулирующих службу именно в таможенных органах страны.

4) Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». Данный документ определяет развитие кадрового потенциала таможенных органов как один из компонентов роста национальной безопасности, особенно выделяя профессиональное развитие служащих.

5) Указ Президента РФ от 21.02.2019 № 68 «О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации». Данный нормативный правовой акт регламентирует вопросы организации профессиональной подготовки и переподготовки кадров таможенной службы, а также, предусматривает обязанность работодателя (государства в лице таможенного органа) закрепить за служащим его должность и заработную плату на период обучения.

6) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 2575-р, которое утверждает Стратегию развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года. Согласно тексту данного документа, кадровое обеспечение таможенных органов требует совершенствования, в рамках которого необходимо применять научно обоснованные методы планирования и управления кадрами, а конечным результатом их применения должно стать повышение качества государственных таможенных услуг.

7) Приказ ФТС России от 07.04.2017 № 548 «Об утверждении Инструкции об организации работы по формированию кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие руководящие должности в таможенных органах Российской Федерации». Данный нормативный акт определил основы управления кадровым резервом таможенных органов РФ, главной целью которого назвал формирование в таможенных органах контингента высококвалифицированных и подготовленных к руководящей работе кадров, способных решать задачи, возложенные на таможенные органы.

8) Приказ ФТС РФ от 25.11.2004 № 329 «Об утверждении Порядка организации профессиональной учебы должностных лиц и работников таможенных органов Российской Федерации». Согласно данному документу, одной из обязанностей таможенных служащих выступает регулярное прохождение профессиональной учебы, периодичность и план которой определяются непосредственным руководителем служащего.

9) Приказ ФТС России от 07.08.2018 № 1250 «Об утверждении плана Федеральной таможенной службы по противодействию коррупции в таможенных органах Российской Федерации, представительствах таможенной службы Российской Федерации в иностранных государствах и учреждениях, находящихся в ведении ФТС России, на 2018 - 2020 годы» предусматривает включение в систему управления таможенными служащими линии антикоррупционной дисциплины.

10) Нормы трудового законодательства РФ, которые определяют основополагающие права граждан в трудовой сфере, а также способы их реализации.

11) Акты, издаваемые ФТС России и подведомственными ей учреждениями, регламентирующие практические аспекты реализации управления кадрами в таможенных органах различных уровней.

В систему внутренней документации таможенных органов включены следующие акты:

1) Нормативно справочные документы. К данной группе относятся все нормативные документы, разрабатываемые и используемые при планировании и в процессе управления (нормативы штатной численности, соотношения должностей, нормы времени и т.д.). К документам справочного характера можно отнести тарифно-квалификационные справочники, предназначенные для тарификации работ и присвоения тарифно- квалификационных разрядов работникам на основе включенных в справочник тарифно-квалификационных характеристик.

2) Документы организационного, организационно-распорядительного и организационно-методического характера регламентируют задачи, функции, права, обязанности подразделений и отдельных работников; содержат методы и правила выполнения работ. К этой группе документов относятся Дисциплинарный устав таможенной службы, правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции и регламенты, положения о подразделениях, штатные расписания и др.

3) Документы технического, технико-экономического и экономического характера содержат правила, нормы, требования, регламентирующие стандарты всех категорий и видов технических и экономических аспектов функционирования системы управления персоналом. Сюда можно отнести нормы планировки помещений и рабочих мест, стандарты качества таможенных услуг, тарифные ставки, коэффициенты доплаты за различные виды работ и пр.

Таким образом, управление кадрами в таможенных органах базируется на системе нормативных правовых актов, которые регламентируют порядок такого управления. Однако, максимальная централизация и зависимость управленческих решений от предписаний законодательства делают систему управления таможенными служащими недостаточно гибкой, не позволяют своевременно внедрять и использовать передовые методы управления кадрами, что противоречит положениям Стратегии развития таможенной службы. В условиях динамичности внешней среды и развития менеджмента во всех сферах деятельности, вопрос повышения эффективности управления кадрами в таможенных органах стоит особенно остро.

Итак, можно сформулировать основные выводы:

1) Управление персоналом в таможенных органах - централизованное и непрерывное воздействие на деятельность государственных гражданских служащих таможенных органов, направленное на достижение последними установленных показателей и основанное на нормах таможенного и трудового законодательства РФ.

2) Деятельность по управлению кадрами в таможенных органах характеризуется рядом особенностей, обусловленных спецификой таможенной службы и государственного управления: строгим нормативным регулированием, зависимостью местного планирования от директив вышестоящих органов и преобладанием нематериальной мотивации, ввиду некоммерческого характера организации.

3) Регулирование управления кадрами в таможенных органах происходит на основе двух групп правовых актов: законодательстве Российской Федерации и нормативных актах ФТС России, и внутренних документах таможенных органов (организационных, организационно- методических, организационно-распорядительных, нормативно-справочных и пр.).

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ КАДРАМИ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ РФ

§ 1. Анализ действующих нормативных правовых актов в сфере управления кадрами в таможенных органах РФ

Каждый нормативный акт, входящий в правовую базу управления кадрами таможенных органов обладает спецификой, которая определяется спектром регулируемых вопросов и содержательностью норм. Рассмотрим особенности действующих нормативных правовых актов в сфере управления персоналом в таможенных органах страны:

1) Конституция Российской Федерации, которая выступает первоисточником, в котором закреплены основные и неотъемлемые права граждан. В рамках настоящего исследования особенно важными положениями можно считать закрепление права трудящегося на соответствующие закону условия труда, заработную плату не ниже прожиточного минимума, права на участие в трудовых спорах и право на отдых1. Все нормативные акты, входящие в рассматриваемую систему не должны противоречить положениям Конституции РФ и умалять права граждан.

2) Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данный нормативный акт содержит основы организации и прохождения государственной гражданской службы.

Так, в статье 3 настоящего нормативного правового акта приводится определение понятия гражданской службы и указывается на разделение такой службы на федеральную и государственную, а статья 4 содержит принципы организации и осуществления гражданской службы в органах государственной власти.

Особое внимание настоящий закон уделяет категорированию должностей государственной гражданской службы (Таблица 3).

Таблица 3 - Категорирование и группировка должностей государственной гражданской службы

Категории должностей	Группы должностей	Квалификационные требования
руководители	высшая, главная	наличие высшего образования не ниже специалитета, магистратуры
помощники
специалисты	высшая, старшая	главная,	ведущая,	наличие высшего образования не ниже специалитета, магистратуры - для высшей и главной групп; наличие высшего образования - для ведущей и старшей групп;
обеспечивающие специалисты	главная, младшая	ведуща,	старшая,	наличие профессионального образования

Кроме этого, для государственных гражданских служащих предусмотрены классные чины1.

Рассматриваемый закон устанавливает основы, связанные с заключением служебного контракта. Данному вопросу уделяется две главы, практически все нормы не содержат отсылок, а остальные нормативные акты не могут противоречить данному в части формирования, заключения, расторжения служебного контракта.

Большое количество положений закона уделяется правовому статусу государственных гражданских служащих, однако, предусмотрена возможность некоторых особенностей, связанных с конкретным видом государственных органов и закрепленных в соответствующих нормативных актах.

Статья 44 рассматриваемого федерального закона предусматривает использование в кадровой работе государственных органов Единой информационной системы управления кадровым составом государственной гражданской службы РФ1.

Основной функцией кадровой службы государственных органов закон называет формирование кадрового состава2. Отдельным аспектам данного процесса посвящена глава 13 закона, куда включены положения о ротации служащих, подготовке кадров и формировании кадрового резерва.

Таким образом, Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» является приоритетным в вопросах организации и прохождения государственной гражданской службы. Регламентируя широкий круг вопросов, кадровой службе таможенных органов закон уделяет недостаточное количество норм, в связи с чем, имеет место свободное установление и трактовка положений о деятельности кадровой службы в нормативных актах, относящихся к конкретным государственным органам.

3) Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». Разработанный в соответствии с вышеуказанным федеральным законом, данный нормативный правовой акт раскрывает порядок прохождения государственной гражданской службы в таможенных органах РФ - в ее организационно-правовом, материальном, социальном, и правовом аспектах.

Данный закон более детально регламентирует такие подсистемы управления кадрами как отбор кандидатов, прием на службу, прохождение службы, порядок увольнения, гарантии, социальные и материальные блага, профессиональное развитие служащих, дисциплинарную систему таможенного органа, систему аттестации, ротации и карьерного роста служащих, правила внутреннего распорядка, организацию работы кадровой службы и пр.

Одной из основных обязанностей служащего таможенных органов закон называет поддержание уровня квалификации1, что обусловлено строгими требованиями к уровню знаний и навыков сотрудника, занимающего определенную должность.

Наряду с возможностью наложения дисциплинарного взыскания, служащий таможенного органа может быть представлен к поощрению, в том числе материальному2.

Достаточно много положений закона затрагивает антикоррупционную государственную политику, в связи с чем, статьей 29.2 предусмотрено увольнение служащего в связи с утратой доверия по фактам коррупционных проявлений. При этом, дисциплинарное взыскание накладывается не только на служащего, который совершил проступок, но и на его руководителей.

Внутренняя дисциплина основана на дисциплинарном уставе, который разрабатывается руководителем таможенного органа с учетом его специфики по типовому проекту ФТС России3.

Закон гарантирует служащим право на нормированный рабочий день согласно трудовому законодательству4, а также право на отпуск5.

Кроме того, служащие таможенных органов обладают специфическими правами, которые могут быть реализованы лишь при определенных обстоятельствах (после совершения действий (бездействий) руководителя или коллег)6:

— право на восстановление в должности;

— право на обжалование решения руководителя;

— право на отказ в исполнении неправомерного распоряжения руководителя и др.

Согласно статье 55 рассматриваемого закона ответственность за надлежащее исполнение законодательства о труде и государственной службе, а также социальных гарантий лежит на руководителе таможенного органа.

Непосредственной деятельности кадровой службы в рассматриваемом законе также уделено мало внимания, несколько статей, которые утверждают принципы деятельности и функции, осуществляемые кадровой службой таможенных органов.

Соблюдение законодательства о государственной службе в таможенных органах - важнейшая обязанность руководителя, которая подлежит непрерывному контролю со стороны Правительства РФ, руководителя ФТС России, начальников таможенных органов1, а также надзору со стороны Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров2.

Таким образом, рассматриваемый документ оставляет на регламентацию другим нормативным актам вопросы социальных гарантий и пенсионного обеспечения служащих, социально-бытовое обеспечение, компенсации и ответственность за нарушение порядка предоставления сотруднику положенных гарантий.

4) Указ Президента РФ от 21.02.2019 № 68 «О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации». Данный нормативный правовой устанавливает обязанность руководителя таможенного органа или его структурного подразделения, содействовать профессиональному развитию служащих.

Служащий получает дополнительное профессиональное образование на основании решения руководителя, результатов аттестации, по причине перевода на иную должность или первого поступления гражданина на службу1.

Документ также устанавливает материальные основы прохождения служащим дополнительного профессионального образования, к которым относятся:

— государственный заказ на мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих;

— государственное задание;

— необходимость ввиду занятия соответствующей должности (за счет средств государственных органов, в которых гражданские служащие замещают должности государственной гражданской службы);

— государственный образовательный сертификат на дополнительное профессиональное образование2. Документ содержит нормы права, в достаточной степени отражающие порядок получения служащими дополнительного профессионального образования.

5) Приказ ФТС России от 07.04.2017 № 548 «Об утверждении Инструкции об организации работы по формированию кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие руководящие должности в таможенных органах Российской Федерации». Данный нормативный акт регламентирует порядок формирования кадрового резерва, содержит подробную правовую инструкцию организации и ведения кадрового резерва таможенных органов.

Согласно пункту 3 Приказа, кадровый резерв формируется отдельно на каждом уровне иерархии таможенных органов, сроком на один год. Документ также устанавливает основания исключения служащих из кадрового резерва и в целом, является достаточно полным для однозначного толкования содержащихся в нем норм права.

6) Приказ ФТС РФ от 25.11.2004 № 329 «Об утверждении Порядка организации профессиональной учебы должностных лиц и работников таможенных органов Российской Федерации». Согласно данному документу, Профессиональная учеба является обязательной для должностных лиц таможенного органа. Решение о целесообразности привлечения к профессиональной учебе работников принимает руководитель. Начальники таможенных органов и их заместители обучаются самостоятельно по индивидуальным планам.

Профессиональная учеба должностных лиц и работников таможенных органов организовывается в соответствии с приказом таможенного органа, в котором определяется количество и состав учебных групп, назначаются ответственные за проведение профессиональной учебы, указываются сроки представления в кадровую службу плана-расписания занятий для каждой учебной группы1.