На думку В.В. Лаптєва роль державного планування, застосування норм публічного права не повинна зводитися, як раніш, до законодавчого обмеження волі суб'єктів господарських договорів. Державне регулювання повинне бути спрямоване тільки на упорядкування діяльності суб'єктів підприємництва, припинення процесів зловживання правами, волями і т. п., а також забезпечення стану дотримання публічного порядку [53].

У Концепції Української РСР, перехід до ринкової економіки, яку в листопаді 1990 р. схвалила Верховна Рада, метою державного планування економіки є досягнення ефективного, поступального і стабільного економічного, соціального, наукового та культурного розвитку України [54, с. 11].

Ця мета реалізується у функціях державного регулювання, визначених Концепцією: формування системи економічних інститутів державного управління; регулювання пропозиції та попиту на товари шляхом дотування їх споживання; перерозподіл доходів населення і суб'єктів господарювання, спрямований на пом'якшення соціальної нерівності; стимулювання виробництв, що створюються на базі нових технологій, розвиток експортного виробництва, економічний захист стратегічно важливих виробництв та інше.

Отже, відповідно до даної Концепції змістом державного планування є діяльність із реалізації функцій держави щодо забезпечення господарського порядку, здійснювана у встановлених правом формах і відповідними методами. Завдання і функції державного регулювання реалізуються у конкретних діях органів і посадових осіб, що здійснюють вплив на суб'єктів господарювання.

Наступним у реформуванні державного управління економікою після Концепції став Указ Президента України «Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності» [49].

Більшість фахівців вважає, що саме із появою цього Указу розпочався перший етап процесу впровадження в Україні регуляторної реформи. Поява згаданого вище Указу зробила реальністю реалізацію ідеї формування у процесі прийняття державних рішень відповідних механізмів, які б перешкоджали появі економічно неефективних та недоцільних нормативно-правових актів.

Разом із тим, в Україні в практичній площині, протягом останнього часу спостерігається процес формування ринкових відношень, у яких методи стратегічного планування відходять на задній план. Це призвело до збільшення кількості неефективних та недоцільних державних рішень, які знайшли своє відображення у відповідних нормативно-правових актах. Результатом впровадження цих нормативно-правових актів стало збільшення перешкод для здійснення підприємницької діяльності, зростання рівня тінізації, посилення соціальної напруги у суспільстві [54, с. 10].

Таке становище, в першу чергу, пов'язано із тим, що сучасні погляди на систему державного регулювання економіки не обішли стороною й Українську державу, у зв'язку з чим було вирішено на законодавчому рівні відійти від терміна «план» із заміною його такими поняттями, як «програма», «прогноз». Зокрема, на цьому акцентовано увагу у Законі України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23 березня 2000 р.».

За таким нормативним багатослів'ям простежується дещо дивне бажання розмити притаманні плануванню дієві важелі впливу на економічні відносини. Загалом те, що зараз відбувається у сфері планування господарської діяльності певною мірою є результатом деструктивного впливу положень доктрини цивільного права, представники якої чинили опір під час прийняття ГК України і виступали за абсолютну свободу учасників суспільних відносин. І це небезпідставні звинувачення, оскільки провідником доктрини «вільного ринку» виступили представники наукової школи цивільного права, які реалізували основні ідейні положення у Цивільному кодексі України [99]. Зокрема, у ст. 6 ЦК України отримали закріплення норми про можливість учасників цивільних відносин у врегулюванні тих або інших питань у межах договору на власний розсуд із відступленням від положень актів цивільного законодавства України. Цілком логічно припустити, що за таких умов планування не потрібне, адже все досить просто можна врегулювати у договорі й не треба про щось думати наперед.

Разом із тим неможна стверджувати, що держава цілковито відмовилася від законодавчого регулювання процесу стратегічного планування. На сьогодні законодавча база стратегічного планування включає в себе норми Господарського Кодексу (ГК), Закону України «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України», Постанова Кабінету Міністрів «Про розробку прогнозів і програмних документів економічного і соціального розвитку і складання проекту державного бюджету».

В ГК державному плануванню присвячена ст. 11, яка поміщена в другому розділі - «Основні напрямки і форми участі держави і місцевого самоврядування в сфері господарювання». Ця глава входить у перший розділ ГК, присвячений загальним положенням регулювання господарської діяльності. Але питання планування виникають не тільки в цьому розділі й у ст. 11 кодексу, але і практично у всіх інших статтях другого розділу кодексу. (Особливо чітко це виражено в статті 13 про державні замовлення і завдання), а також в інші - «конкретних» - його розділах [100].

Однак норми, що стосуються планування, поміщені в інших розділах, доцільно аналізувати не окремо, а в загальному контексті відповідних розділів і глав.

Доцільно лише відзначити, що, визначаючи разом зі ст. 19 Закону» Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України», деякі несприятливі наслідки ігнорування програм, стаття 11 ГК націлює підприємства, їхнього об'єднання, інших суб'єктів господарювання на те, щоб плануючи власну діяльність, вони враховували б із затвердженими програми і державні прогнози. Тобто ст. 11 ГК певною мірою є ніби сполучною ланкою між державним прогнозуванням і програмуванням і планами господарської діяльності підприємств, об'єднань [100].

Як сказано в преамбулі Закону України від 23 березня 2000 р. «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України» [101], цей закон установлює правові, економічні й організаційні основи формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки й окремих адміністративно-територіальних одиниць. Далі в преамбулі вказується, що цим законом установлюється порядок розробки, твердження і виконання прогнозних і програмних документів, а також права і відповідальність «учасників державного прогнозування і розробки програм». Тобто мова йде про права і відповідальність учасників визначеного процесу або урегульованого правом специфічного відношення. У статті першій даються визначення використовуваних у законі термінів (у тому числі документів, про які в ньому йде мова, і учасників процесу прогнозування програмування) і визначаються єдині принципи прогнозування програмування. Стаття 1 закону визначає термін і коло суб'єктів державного прогнозування і програмування економічного і соціального розвитку. Ця стаття містить юридичні дефініції, що відіграють роль основних понять і використовуються при проектуванні правових норм і можуть мати значення при виникненні правовідносин. Так, абзац 1 статті 1 указує, що прогнозування - це наукове обґрунтоване передбачення. З цього випливає, що прогнозування ґрунтується на розробках, що мають науковий характер. Це має потребу у визначеності науковості того матеріалу, що вкладається в державний прогноз. Разом з тим законодавство не дає визначення науковості. Звідси виникає проблема науковості прогнозу, тобто, який прогноз можна вважати науковим і хто визначає науковість прогнозу. Крім того, важливо відбити в законодавстві критерії науковості, за допомогою яких можна кваліфікувати науковість прогнозу. Це спричиняє і питання визначення відповідальності як осіб, так і організацій за ненауковий характер наданих прогнозів. Усе це має підставу, оскільки прогнози у своїй більшості не відповідають реальному положенню речей і розробляються у відриві від реальності. Уведення цього питання в площину правового поля, безумовно, підвищить якість державних прогнозів.

Важливим у цьому абзаці є також те, що прогноз економічного і соціального розвитку лежить у виборі стратегії і прийнятті конкретних рішень органів законодавчої і виконавчої влади органами місцевого самоврядування. Звідси ясно, що прогнози переходять у рішення державних органів, що у свою чергу викликають визначені правовідносини. Тому якість прогнозу буде впливати на якість прийнятого рішення. Це також підкреслює необхідність уведення прогнозу і його науковості в межі правового регулювання. Крім того, виникає також питання про правовий статус прогнозу як основи прийняття рішень у сфері економіки і якою мірою державні органи повинні враховувати прогнози при розробці своїх рішень, і чи виникають якісь наслідки того, що вони не враховуються. На це закон відповіді не дає.

Абзац другий статті першої дає визначення програми економічного і соціального розвитку держави. Важливим є визначення програми як документа. Але що це за документ за своїм правовим статутом з даної дефініції не ясно. Якщо виходити зі статті 15 цього закону, що Верховна Рада затверджує Державну програму, то його правовий статус тільки один - це закон. А якщо це закон, то зміст програми обов'язковий для усіх, кого вона стосується. З огляду на це, ст. 8 включає в зміст програми показники економічного розвитку, що згідно зі статтями 12, 18 проектуються на нижчі рівні розвитку, це означає, що програма здобуває директивний характер. У той же час директивне планування показало свою обмеженість і неефективність. Тому в законі щодо показників розвитку необхідно визначитися, тому що в тій редакції, у якій вони подаються, можуть відігравати негативну роль.

Варто також помітити, що з даної дефініції визначають прогнози і програми на рівні держави, а чим у такому випадку є прогнози і програми областей, регіонів, міст - відповіді закон не дає. Тому ці визначення повинні даватися як узагальнені, котрі можуть використовуватися на всіх рівнях прогнозування і програмування економіки.

Стаття 1 містить перелік суб'єктів процесу державного прогнозування і програмування економічного і соціального розвитку. Але серед них немає структур, що хазяюють, як державних, так і комерційних. Отже, цей закон стосується тільки органів державної влади, органів державного керування і місцевого самоврядування. У той же час виникає питання, як ці органи зможуть виконувати програми і складати прогнози, коли вони самі нічого не роблять. Стосовно економіки вони усі виступають як регулюючі і контролюючі органи. Таким чином, зникає реальна база регулювання економічних відносин, тому що не в компетенції цих органів керувати хазяйновито - виробничою діяльністю тих, хто відтворює матеріальні цінності. Звідси схоластичність прогнозів і програм. До речі, ст. 5 закону згадує суб'єктів підприємницької діяльності, указуючи, що для них показники прогнозних і програмних документів є орієнтиром для розробки власних прогнозів, планів, бізнес - планів і інших документів. Але якщо суб'єкти підприємницької діяльності не суб'єкти державного планового процесу, то всякі орієнтири для них байдужі.

Стаття 2 закону містить принципи, на яких ґрунтується розробка державного прогнозування і програмування економічного і соціального розвитку. Самі принципи не викликають заперечень, хоча їхній перелік міг би бути більш широким. Наприклад, до основних принципів варто було б віднести принципи прозорості. Чим більше прогнози і програми відкриті для суспільства, громад, суб'єктів підприємницької діяльності, тим більше вони мають шанс бути виконаними. [100].

У статті 3 - «Законодавство про державне прогнозування і розробка програм економічного і соціального розвитку» сказано, що правовою основою державного прогнозування і розробки програм економічного і соціального розвитку України є Конституція, даний закон, інші закони і підзаконні нормативно-правові акти, прийняті з метою їхнього виконання.

Стаття 4 Закону «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України» побудована за територіально-галузевим принципом, де прогнози і програми розробляються по областях, районах, містах і галузях національної економіки. Разом з тим система прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку викликає ряд питань, що не відбиті в цій статті. Сама по собі система передбачає наявність як елементів, так і зв'язків між ними. У даному випадку перераховані лише блоки цієї системи, а механізм їхнього функціонування відсутній. Так, як викладена система прогнозів і планів, то можна зробити висновок, що це відособлені не взаємозалежні між собою блоки. Але в такому випадку система не буде працювати. Стаття, наприклад, не дає відповіді на питання, чи є державні прогнози і програми системою, що містять у собі прогнози і програми нижчих рівнів або це самостійні прогнози і програмні документи, не зв'язані з іншими. Якщо припустити, що це одна система, що виходить з назви самої статті, тоді в ній відсутній механізм координації між державними програмами і прогнозами нижчих рівнів. Цей недолік випливає вже з того, що принцип координації не відбитий як основний принцип державного прогнозування і розробки програм. Не відбита координація прогнозів і програм між областю, районом і містом, що особливо важливо - між районом і областю. [101].

У статтях 4-8 розділу II є цікаві положення про систему прогнозних і програмних документів, їх розробці, але вони носять, на жаль, лише загальний характер - викладені не у формі прав і обов'язків конкретних державних органів, що дезавуює їхнє юридичне значення. Конкретно сформульовані лише останні частини статей 7 і 8. У статті 7 сказано, що прогноз на середньостроковий період використовується в період розробки проекту Програми Кабінету Міністрів і публікується в газеті «Урядовий кур'єр». У статті 8 указується, що державна програма на наступний рік представляється Верховній Раді одночасно з проектом Державного бюджету, а після затвердження у Верховній Раді публікується в офіційних виданнях Верховної Ради і газети «Урядовий кур'єр». Тобто мова йде про обов'язок Кабінету Міністрів і Верховної Ради публікувати відповідні документи. Однак ні терміни опублікування, ні наслідку неопублікування не визначені. Юридичної чіткості формулювання не мають.

У законі ст. 6 визначає базу, на якій розробляються прогнозні і програмні документи, чим є аналіз емпіричного матеріалу за відповідний час. Здається, що її використання є недостатнім джерелом формування прогнозів і програм. По-перше, будь-яка програма або прогноз відбивають економічну і соціальну політику держави, тому що вони розраховуються, приймаються і виконуються для того, щоб досягти визначеної мети. Тому виводити політику держави за рамки закону необачно, і вона повинна бути одним з факторів формування прогнозів і програм. По-друге, в основі розробки прогнозних і програмних документів повинні лежати закономірності глибинних процесів в економічній і соціальній сферах, тому що недостатньо спиратися тільки на очікувані тенденції зміни впливу емпіричних факторів у перспективі.

Статті 6, 7, 8 Закону «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України» визначають терміни прогнозів і програм і їхню структуру. Так, прогнози складаються на 5 років і 1 рік, а програми на 1 рік., хоча до недоліків закону можна віднести той факт, що він не відбиває зв'язку між прогнозами і програмами, але їхній взаємозв'язок може досягатися за рахунок зміни строків, чого Закон не передбачає.

Аналіз Закону «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України» свідчить, що він містить істотні недоліки, що знижують ефективність украй необхідного закону в регулюванні господарських відносин. У заключних положеннях (розділ VI) закону містяться конкретні доручення Кабінетові Міністрів по забезпеченню реалізації закону. Питання про те, наскільки повно і якісно виконані ці доручення - предмет окремого дослідження. Можна тільки відзначити, що розробка програм на всіх рівнях керування одержала на практиці в останні роки широке поширення, що підтверджує доцільність і необхідність планування економічного і соціального розвитку. У постійному удосконалюванні страждає правове забезпечення цього процесу.

Аналіз стану правового забезпечення планування дозволяє запропонувати деякі уточнення і доповнення до статей Господарського кодексу України, до Закону від 23 березня 2000 р. «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України», а також і до Конституції.

Насамперед, пора б, видно, почати називати речі своїми іменами, а не використовувати закордонний термінологічний камуфляж - мова йде про правове забезпечення планування економічного і соціального розвитку. Так і сказано в назві статті 11 ГК. Цим досить зрозумілим у нашій країні терміном і варто було б користуватися [100].

Потрібно також зміцнити організаційно-правову основу планування, сформувавши на основі апарату ряду центральних органів виконавчої влади, що так чи інакше займаються питаннями планування, Комітет або агентство по плануванню, використавши, зокрема, досвід функціонування подібних структур у Франції, Японії, інших країнах.

Таким чином, аналіз Господарського Кодексу, Закону України «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України», свідчать про тенденції розвитку планування господарської діяльності і його правового регулювання, а також про те, що є істотні резерви поліпшення якості законодавчої основи планування, яке може сприяти формуванню ефективної моделі розвитку господарської діяльності, якою є змішана економіка.

2.2 Дослідження сучасного стану стратегічного планування в Україні

Всупереч думці, що існувала донедавна, про те, що планування в ринковій економіці неможливо ні в якому вигляді, вивчення досвіду західних країн довело зворотне: елементи, що застосовувалися в країнах з ринковою економікою планування були покликані її доповнити і скорегувати недоліки і перекоси, що нагромадилися (несправедливий розподіл доходів, нестабільність економіки, недостатня ефективність) з метою забезпечення макроекономічної стабільності і високих темпів економічного зростання, більш ефективного функціонування самої економічної системи, глибокої взаємодії всіх економічних суб'єктів у процесі вироблення і прийняття рішень [50, с. 67].

Це певною мірою усвідомлювалося в Україні, саме тому, за роки незалежності, спроб перейти на нормальний, прийнятий у всіх розвинених країнах світу рівень державного управління було багато, Але всі спроби впровадження середньострокового і довгострокового планування так і залишалися на папері, хоча на початку 2000-х років з'являлися президентські звернення до парламенту, що визначали основні напрями розвитку, але вони не доповнювалися цілісною системою державного прогнозування і планування - не було короткострокових (річних) програм розвитку регіонів і всієї країни, не було середньострокових і якісних довгострокових програм. Особливе місце в системі державних програм посідають цільові, комплексні програми, відповідно в Україні використовується в процесі планування цільовий метод, який майже не застосовується в розвинутих країнах світу.

Комплексно-цільова народногосподарська програма - це директивний, адресний плановий документ, в якому визначений за ресурсами, виконавцями та строками здійснення комплекс економічних, техніко-економічних, науково-дослідних, техніко-виробничих, організаційно-господарських заходів, у яких, як правило, беруть участь чимало галузей, господарських органів і регіонів і які дозволяють - загальними зусиллями - вирішити народногосподарську проблему.

За змістом комплексні цільові програми поділяються:

· соціально-економічні програми, спрямовані на вирішення проблем розвитку і удосконалення способу життя, підвищення матеріального і культурного рівня життя населення, перетворення виробничих і соціальних умов праці, поліпшення умов відпочинку;

· виробничі програми, орієнтовані на збільшення виробництва певних видів продукції (і послуг), розвиток нових видів виробництва, підвищення якісних характеристик продукції, підвищення ефективності використання ресурсів;

· науково-технічні програми, націлені на розвиток наукових досліджень, вирішення проблем розробки і впровадження в практику нових видів техніки і технології;

· екологічні програми;

· регіональні програми, націлені на господарське освоєння нових районів, перетворення економіки сформованих регіонів України, формування територіально-виробничих комплексів.

Верховною Радою України схвалено такі пріоритетні напрями, що вимагають програмного вирішення:

· Здоров'я людини.

· Охорона навколишнього середовища.

· Продовольство.

· Наукомісткі технології (якість).

· Ресурсозбереження.

· Інформатика, автоматизація та приладобудування.

· Нові речовини та матеріали.

· Наукові засади національно-культурного відродження. [50, с. 72].

Відповідно до українського законодавства в програмі державного економічного і соціального розвитку визначаються цілі та пріоритети розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, комплексна система дій органів законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, що спрямовані на ефективне вирішення проблем економічного і соціального розвитку, досягнення стабільного економічного зростання. Проведення розробки прогнозних і програмних документів соціально-економічного розвитку має відбуватися на основі комплексного аналізу демографічної ситуації, стану використання природного, виробничого, науково-технічного і трудового потенціалу, конкурентоспроможності вітчизняної економіки. Крім цього, має проводитись оцінка досягнутого рівня розвитку економіки і соціальної сфери з урахуванням зовнішніх політичних, економічних та інших факторів і очікуваних тенденцій змін впливу цих факторів в перспективі [2; 3; 4].

На жаль, ці логічні і зрозумілі вимоги поки що залишаються суто декларативними. Так, за висновком Рахункової палати України, за роки незалежності в Україні було прийнято близько 500 державних програм інноваційного розвитку, але жодна з них до цих пір не реалізована повністю [104].

Результати проведеного аудиту державних цільових програм соціально-економічного розвитку показали, що бюджетні кошти, спрямовані на реалізацію цих програм, витрачені неефективно.

Основними порушеннями, що були виявлені в ході аудиту, є наступні: статус програм не відповідає вимогам законодавства, має місце загальний характер програм, відсутність конкретизації напрямків робіт, об'єктів, державних замовників, відповідальних виконавців, очікуваних результатів; - державна експертиза проектів програм не проводилась; мета і напрямки реалізації окремих програм потребують уточнення, а іноді навіть і перегляду; - мають місце порушення при плануванні фінансування програм; не визначена відповідальність конкретних осіб за неналежне виконання програм; відсутній ефективний контроль виконання програм в цілому та їх окремих етапів, відсутній ефективний контроль виконання програм в цілому та їх окремих етапів [104].

Необхідно зазначити, що більшість проблем реалізації державних цільових програм пов'язана з неналежним їх плануванням. Державні цільові програми зазвичай мають довгостроковий характер, що викликає потребу у дієвому середньостроковому та перспективному бюджетному плануванні.

Отже, цілком логічно, що існуючий вітчизняний підхід до планування бюджету на один рік стримує ефективне управління бюджетом та унеможливлює прийняття стратегічних рішень [105, с. 14].

Крім цього, фахівці наголошують на наступних проблемах реалізації державних цільових програм: відсутність законодавчо закріплених чітко встановлених довгострокових пріоритетів державної політики, на реалізацію яких мають бути спрямовані державні цільові програми; неузгодженість наявних програм і бюджетних ресурсів, що потрібні на їх реалізацію; непрозоре та несвоєчасне фінансування за принципом щорічного освоєння бюджету, а не за принципом виділення коштів для усунення певної проблеми; - низький рівень інвестиційної та інноваційної складової державних цільових програм; безвідповідальність та безкарність державних замовників і визначених виконавців [106; 111].

На нашу думку, програмно-цільовий метод планування в Україні себе вичерпав, оскільки у цій сфері державного планування виникли численні проблеми. Значна кількість цільових і галузевих держпрограм ніколи не погоджувалися між собою, а їхня кількість в інші роки доходило до двох, і навіть трьох сотень. Вони ніколи нормально не фінансувалися, а виконувалися звичайно не більше ніж на 25%. Іншими словами, державні кошти використовувалися вкрай неефективно. Все це говорить про дуже низький рівень державного планування. Наприклад, у 2011 році повинні були виконуватися 217 програм, з яких з держбюджету реально фінансувалися лише 122. А для щорічного їхнього фінансування для реалізації в повному обсязі були необхідні кошти, які в кілька разів перевищували видаткову частину річного бюджету країни. При таких підходах коштів було б завжди мало.

Відповідно держава відреагувала на цю проблему належним чином, створивши в 2011 році стратегію оптимізації кількості бюджетних програм, яка враховує досвід зарубіжних країн в сфері планування [84].

Стратегія визначає, що починаючи з 2002 року організація бюджетного процесу здійснюється за програмно-цільовим методом, мета, основні принципи та елементи якого визначені у Концепції застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Належне застосування програмно-цільового методу забезпечується шляхом чіткого визначення його складових (бюджетні програми, їх відповідальні виконавці, паспорти і результативні показники) та обов'язкового додержання вимог щодо здійснення відповідних заходів на державному та місцевому рівні.

Основним елементом програмно-цільового методу є бюджетна програма, що згідно з Бюджетним кодексом України становить сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети шляхом виконання завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій.

Протягом останніх років спостерігається уповільнення темпів розвитку програмно-цільового методу, зокрема в частині удосконалення програмної класифікації видатків та надання кредитів.

Окремі головні розпорядники бюджетних коштів розробляють бюджетні програми без урахування власних функцій та завдань, а також планів діяльності, що містять заходи з виконання інвестиційних програм (реалізації проектів), положень прогнозних та програмних документів економічного і соціального розвитку, державних цільових програм з визначенням очікуваних результатів [84].

Отже, стратегія наголошує на тому, що в сучасних умовах процеси планування на основі програмного - цільового методу без урахування реальної економічної ситуації та можливостей держави себе вичерпала, потрібно, враховуючи досвід передових країн переходить саме до стратегічного індикативного планування.

Відсутність такого ж планування в Україні не тільки приводить до неефективності державних інвестицій. Не менш важливо, що постійні політичні протистояння й відсутність чіткої державної політики орієнтують і бізнес на досягнення короткострокових цілей, кардинально знижують інвестиційну активність.

Поки складно сказати, наскільки повне розуміння у сьогоднішньої влади, якою має бути система державного планування. Але те, що почався рух у правильну сторону - безумовно, при цьому безумовно те, що використовується прогресивній досвід планування, накопичений у зарубіжних країнах.

По-перше, президентський План економічних реформ до 2014 року (як середньострокова програма) викликав переважно позитивні оцінки економістів, оскільки використовує європейські підходи до стратегічного планування По-друге, Національний план реалізації президентської програми реформ на 2011 рік припускає прийняття закону про стратегічне планування. - завдання цього документа більш чітко зазначити, як повинна функціонувати вся система державного прогнозування і планування. Проект документа вже готовий і проходить узгодження в Комітеті економічних реформ. По-третє, уперше за роки незалежності країни була прийнята Державна програма економічного і соціального розвитку України на 2010 рік, на основі якої вперше приймався держбюджет. Раніше всі бюджети версталися винятково в ручному режимі. Причому постійно не встигали у строк. Тепер вирішено спочатку визначати цілі, а тільки потім засоби для їх досягнення. По-четверте, на зміну Мінекономіки створене Міністерство економічного розвитку і торгівлі, що візьме на себе роль новатора і генератора ідей стосовно забезпечення переходу на стратегічне управління на державному, регіональному і корпоративному рівнях.

Таким чином, не зважаючи на певні проблеми у сфері державного панування на сьогодні держава робить певні кроки в напряму вдосконалення цього процесу, переходу до нових ефективних форм і методів державного стратегічного планування, характерних для провідних країн світу.

Разом із тим безумовно українська держава, враховуючи досвід розвинутих країн світу, повинна перейти до системи індикативного планування, яке є логічним продовженням цільових стратегій планування.

Система індикативного управління дасть можливість перетворити суб'єктів управління на суб'єктів відповідальності, що будуть переорієнтовано на досягнення чітко визначених соціально-економічних завдань і стануть підконтрольними й підзвітними. Механізм чітко визначених індикаторів дає змогу систематично оцінювати практику державного й муніципального управління і корегувати соціально-економічну політику на всіх рівнях влади, - держави, регіону, населеного пункту, окремого підприємства. В загальному підсумку, це означає - технологічно спрямувати адміністративні процедури регулювання економіки й суспільних відносин на досягнення кінцевих цілей і результатів.

2.3 Організаційно-технічне забезпечення стратегічного планування

Організаційно-технічне забезпечення стратегічного планування - це процес розробки та впровадження стратегічних планів, який ґрунтується не певних методичних засадах та ресурсах з використанням інструментів, притаманних саме державному плануванню [10, с. 72].

У сформованих макроекономічних умовах основною метою державного стратегічного планування в країнах Заходу є забезпечення динамічного економічного зростання, спрямованого на підтримку конкурентоспроможності національної економіки, її збалансований і стійкий розвиток, включаючи соціальний і економічний аспекти.

Відповідно і в Україні Зміст державного стратегічного планування повинен бути орієнтований на визначення основних напрямів соціально-економічного розвитку країни й системи пріоритетів у її розвитку.

У цьому зв'язку держава повинна оптимізувати величезну кількість програм, на виконання яких немає ні фінансових, ні організаційних ресурсів. Тобто мова йде про те, що держава повинна перейти від «віртуального» до «реального» планування враховуючи в першу чергу свої можливості.

Цього можна досягти на основі критеріїв оцінки цільових державних програм, викладених у Розпорядженні Кабінету Міністрів України «Питання оптимізації кількості бюджетних програм» [73].

Основними принципами оптимізації кількості бюджетних програм є: системність і послідовність реалізації політики у сфері бюджетного планування (визначення оптимальної структури та змісту бюджетних програм, забезпечення високого рівня організації роботи державних інституцій, повноти і точності інформації про стан та перспективи розвитку зазначеної сфери); цілісність (приведення видатків за бюджетною програмою у відповідність з прогнозами економічного і соціального розвитку України на середньострокову перспективу, показниками розвитку окремих галузей економіки та органів державної влади на коротко- і середньостроковий періоди); об'єктивність та прозорість (планування бюджетної програми відповідно до завдань і функцій органів виконавчої влади, установлених законодавством); дотримання інтересів держави (розроблення плану діяльності головного розпорядника бюджетних коштів виходячи з необхідності реалізації загальнодержавної соціально-економічної політики та забезпечення економічної безпеки держави); результативність (досягнення відповідних результатів за умови використання мінімального обсягу бюджетних коштів); ефективність (досягнення поставленої мети у процесі виконання бюджетної програми); цільове використання бюджетних коштів (спрямування бюджетних коштів лише на цілі та завдання, визначені планом діяльності головного розпорядника бюджетних коштів) [84].

Аналіз бюджетних програм з метою оптимізації їх кількості повинен проводитися за такими критеріями: виконання бюджетної програми протягом не менш як трьох бюджетних періодів або циклічний характер її виконання (наприклад, проведення виборів); формування бюджетної програми виходячи із: завдань та функцій, покладених відповідно до законодавства на розпорядника бюджетних коштів; необхідності забезпечення комплексного фінансування відповідної галузі; спрямування коштів, передбачених за бюджетною програмою, на підтримку здійснення заходів, визначених відповідною державною цільовою програмою; чітке визначення під час розроблення бюджетної програми мети, завдань, напрямів використання бюджетних коштів та результативних показників з урахуванням того, що: метою бюджетної програми є досягнення результату, який відповідає пріоритетам державної політики та основним цілям діяльності розпорядника бюджетних коштів; завданнями бюджетної програми є комплекс заходів, спрямованих на досягнення зазначеної мети, що передбачає шляхи виконання програми; напрямами використання бюджетних коштів є конкретні дії у рамках її виконання, спрямовані на досягнення мети бюджетної програми шляхом здійснення відповідних заходів; результативними показниками бюджетної програми є показники, на підставі яких проводиться оцінка ефективності використання бюджетних коштів, передбачених для її виконання, ступеня досягнення мети і виконання завдань бюджетної програми, що відображають результати, позитивні зрушення у розв'язанні проблем відповідної галузі та не повинні бути декларативними. Невиконання результативних показників у минулих бюджетних періодах є підставою для розгляду питання щодо закриття відповідної бюджетної програми; планування видатків для здійснення заходів, пов'язаних з адміністративною діяльністю, покращенням матеріально-технічного забезпечення або інституційним розвитком (наприклад, підвищення кваліфікації працівників, інформатизація органів виконавчої влади), у складі відповідної бюджетної програми як визначення напрямів використання бюджетних коштів. Відповідальним за визначення оптимальної структури і змісту бюджетних програм, упорядкування їх кількості та недопущення дублювання функцій є головний розпорядник бюджетних коштів. Видатки, які не можуть бути передбачені окремою бюджетною програмою, визначаються згідно з пропозиціями головних розпорядників бюджетних коштів у паспорті бюджетної програми як окремий напрям їх використання.

Передбачається, що за відповідальним виконавцем закріплюються, як правило, не більше п'яти бюджетних програм, крім програм, закріплених за апаратом головного розпорядника, за яким може бути закріплено 15 бюджетних програм без урахування тих, що розробляються протягом року за рахунок бюджетних призначень, які підлягають розподілу згідно із законодавством [84].

Також планування припускає необхідність обґрунтованих цілей розвитку, системи пріоритетів. Не викликає сумнівів, що й у сучасних умовах у держави не може бути мети важливіше, ніж неухильне зростання рівня добробуту населення. На жаль, за останні роки не були досить обґрунтовані стратегічні цілі розвитку. Деякі з тих, що проголошувалися або носили політико-популістський характер (наприклад, «будівництво соціалізму з людським обличчям»); або відверто ідеологічний (заміна соціалізму капіталізмом); або економічний, але недостатньо формалізований (економічне зростання, прискорення науково-технічного прогресу тощо) [46, с. 116].

Всі документи, які стосуються системи поанування необхідно стандартизувати за допомогою спеціальних законодавчих актів і інтегрувати в загальну вертикальну стратегію соціально-економічного розвитку країни. Далі, можливо перейти на середньострокове й довгострокове планування, ефективне прогнозування для оптимізації можливостей і ресурсів країни й розробки стратегій вищих рівнів (бачення, місії країни, національний концепт, проект «Україна» і т.д.)».

Комплексна система державного стратегічного планування соціально-економічного розвитку України - це і є впорядкований набір інструментів планування.

Цілями створення системи є:визначення оптимальної траєкторії переходу від поточного стану соціально-економічного розвитку до бажаного стану; концентрація різноякісних (фінансових, організаційних, інформаційних, кадрових) ресурсів для досягнення запланованих цілей; консолідація зусиль всіх суб'єктів економіки (держави, корпорацій, структур цивільного суспільства) для досягнення цілей соціально-економічного розвитку України.

Виходячи із цілей визначаються основні функції системи державного стратегічного планування: визначення внутрішніх і зовнішніх умов і тенденцій соціально-економічного розвитку, а також виявлення можливостей і обмежень соціально-економічного розвитку; визначення цілей соціально-економічного розвитку України й пріоритетів соціально-економічної політики; вибір шляхів і способів досягнення цілей, що забезпечують найбільшу ефективність використання наявних ресурсів; формування комплексів заходів, що забезпечують досягнення цілей соціально-економічного розвитку у відповідних сферах соціально-економічного розвитку; визначення необхідних ресурсів для досягнення цілей і завдань соціально-економічного розвитку; координація планованих дій з досягнення цілей соціально-економічного розвитку між рівнями державної влади, бізнесом і суспільством; здійснення стратегічного контролю; науково-технічне, інформаційне й кадрове забезпечення державного стратегічного планування соціально-економічного розвитку.

У методологічному плані стратегічне планування складається із трьох взаємозалежних етапів: стратегічного аналізу, метаполягання і стратегічного вибору. Однак формалізація самого процесу стратегічного планування здійснюється за допомогою процедур прогнозування, програмування і проектування.

Таке планування соціально-економічного розвитку країни починається із прогнозно-аналітичної стадії, головне завдання якої - визначення припустимого набору варіантів розвитку на основі аналізу досліджуваних процесів у минулому і прогнозування їхнього можливого протікання в майбутньому. На цьому етапі реалізується на практиці принцип варіантності планування, формуються вимоги до розвитку національної економіки, які дають змогу реалізувати можливі соціально-економічні цілі.

Метаполягання є дуже важливим і досить складним етапом державного стратегічного планування. Воно спрямовано на опис бажаного стану національної економіки і суспільства в цілому на певний термін з урахуванням найважливіших аспектів їхнього функціонування.

Цілі соціально-економічного розвитку країни виражаються за допомогою сукупності якісних і кількісних характеристик - цільових настанов, цільових показників і нормативів. Як головні цільові настанови можуть розглядатися: забезпечення якості життя населення країни і необхідні темпи економічного зростання і конкурентоспроможності національної економіки. Цільові показники являють собою кількісні характеристики цільових настанов на певний момент часу, а цільові нормативи - значення цільових показників, які відповідають необхідному науково обґрунтованому рівню бажаного стану соціально-економічного розвитку країни.

Етап стратегічного вибору полягає у розробці стратегії соціально-економічного розвитку країни, на основі якої звичайно формується державний стратегічний план.

Важлива роль у плануванні належить критеріям, показникам, нормативам, кількість і склад яких залежать від ієрархічного рівня і призначення, що дведено практикою індикативного планування в розвинутих країнах світу

Так, на макрорівні перевага повинна віддаватися показникам народногосподарської ефективності, а на рівні галузі - прибутковості, конкурентоспроможності. Кількість показників, використовуваних для планування, може і повинна бути досить великою, що дозволяє обґрунтувати зміни всіх або принаймні найважливіших сторін діяльності об'єкта планування. Для оцінки стимулювання виконання планів кількість показників може бути значно менше, і надто важливо їхнє узагальнення в одному показнику, тому що динаміка декількох показників може бути суперечливою, що утруднить їхню однозначну оцінку (якщо зростання продуктивності праці супроводжується падінням фондовіддачі, то однозначно оцінити діяльність підприємства важко).

Узагальнюючі показники можуть застосовуватися як критерії. Для народного господарства це рівень добробуту людей, народногосподарська ефективність тощо. Так, у Японії як універсальні критерії використовуються висока додана вартість на одного зайнятого; вплив галузі на інші, найбільший зовнішній ефект (поширення результатів НДДКР, знань, створення додаткових робочих місць і т. ін.) [89, с. 90].

Вибір пріоритетів у розвитку галузей спирається на кілька критеріїв. Насамперед державна підтримка робиться стагнуючим галузям, які переживають період структурної кризи. Наступна група - молоді наукомісткі й швидко зростаючі галузі. Вибір галузей здійснюється головним чином за критерієм еластичності попиту, за доходами і порівняльним динамічним конкурентним перевагам.

У системі нормативів найважливіша роль приділяється тим нормативам, які використовуються для розподілу національного доходу. Слід враховувати, що одержання і розподіл доходів регламентується центром на основі принципів: примата матеріально-речовинних пропорцій стосовно фінансово-вартісних; впливу фінансово-вартісних пропорцій на матеріально-речовинні процеси, зокрема на підвищення ефективності суспільного виробництва.

Повинна бути сформована система нормативів, насамперед первинного розподілу національного доходу між трудовими колективами і державою. Так, застосування єдиних нормативів оподаткування прибутку не вирішує ці завдання, тому що веде до різкого посилення нерівності у фінансовому становищі галузей і підприємств, не зацікавлює підприємства у ресурсозбереженні.

Якщо в основу фінансових відносин між підприємством і державою покласти платежі за ресурси (необхідність цього неодноразово обґрунтовувалася в економічній літературі), то й тут нормативи грали б важливу роль у підвищенні ефективності суспільного виробництва.

Такий підхід до організації стратегічного планування на державному рівні дасть змогу підвищити ефективність цього процесу, зробити стратегічне планування дієвим інструментом управління економікою.

3. Вдосконалення нормативно-правової бази стратегічного планування

Вдосконалення нормативно-правової бази стратегічного планування повинно, в першу чергу, бути спрямованим на забезпечення ефективного стратегічного планування в межах встановлених законодавством.

В свою чергу перепоною на шляху до вибудовування ефективної системи державного планування господарської діяльності слід визнати домінуючу концепцію недоторканності, «святості» права приватної власності, ідеологами якої виступають представники цивільно-правового підходу до регламентації суспільних відносин. Абсолютизація права приватної власності у межах доктрини цивільного права призводить до непідконтрольності, а отже, безвідповідальності суб'єктів права приватної власності. Останнім здається, що набуття права приватної власності на об'єкти права державної та комунальної власності звільняє їх від будь-якого обов'язку враховувати у своїй діяльності публічні інтереси, навіть тоді, коли мова йде про виконання положень інвестиційного плану, з урахуванням якого було визначено переможця аукціону як способу приватизації.

Такий підхід є таким, що суперечить господарсько-правовій доктрині та принципам правового регулювання господарських відносин, а оптимальне сполучення ринкової економіки і державного планування - реальний шлях розвитку соціально-економічного потенціалу країни [23, с. 190].

В останній рік у нашій країні дійшли висновку про необхідність повернення до системи планування, прийняли ряд кроків, спрямованих на правове забезпечення цього процесу.

У 2011 році У Верховній раді був зареєстрований законопроект №9407 «Про державне стратегічне планування», який був наданий Кабінетом міністрів України. Метою розробки законопроекту є визначення правових, економічних і організаційних принципів формування цілісної системи державного стратегічного планування розвитку України країни [37].

Законопроектом визначається перелік документів державного стратегічного планування розвитку країни на довго - (понад 5 років), середньо - (від 3 до 5 років) і короткостроковий (до 1 року) періоди.

Метою розробки довгострокових документів є визначення стратегічного бачення розвитку країни з урахуванням світових і вітчизняних тенденцій. До таких документів належать стратегія розвитку України; державна стратегія регіонального розвитку; стратегії розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя; державні цільові програми (зі строком виконання більше п'яти років); регіональні і місцеві цільові програми (зі строком виконання більше п'яти років).

Стратегія розвитку України розробляється центральним органом виконавчої влади з формування і забезпечення реалізації державної політики економічного і соціального розвитку на десятилітній період. Кабмін розглядає й схвалює проект стратегії розвитку України й подає на затвердження Президентові України.

У стратегії розвитку України відображаються: стратегічні цілі й індикатори їхнього досягнення на десятилітній період і проміжні індикатори на п'ятирічний період; результати аналізу тенденцій, характеристика і основні проблеми соціально-економічного розвитку, геоекономічне положення й конкурентні переваги України, результати проведення оцінки природно-ресурсного, виробничого, трудового, наукового і фінансового потенціалу; пріоритетні напрями розвитку держави, основні завдання із вказівкою етапів їхнього виконання. Крім того, до стратегії додаються: довгостроковий прогноз основних макроекономічних показників; демографічний прогноз; прогноз науково-технічного розвитку.

Стратегія розвитку України є основою для розробки інших документів державного стратегічного планування.

Стратегія регіонального розвитку України розробляється на десятилітній період центральним органом виконавчої влади по формуванню і забезпеченню реалізації державної політики економічного й соціального розвитку протягом двох місяців після схвалення стратегії розвитку України. Стратегія регіонального розвитку приймається Кабміном. У ній відображаються: результати аналізу соціально-економічного розвитку регіонів; характеристика основних проблем розвитку регіонів; пріоритети державної регіональної політики на відповідний період; стратегічні цілі і напрями регіонального розвитку; основні завдання регіонального розвитку та етапи їхньої реалізації.

Стратегія розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва й Севастополя розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями протягом двох місяців після прийняття Стратегії регіонального розвитку України.

У стратегіях відображаються: результати аналізу тенденцій за попередній п'ятирічний період і характеристика основних проблем розвитку; характеристика конкурентних переваг і обмежень перспективного розвитку; мета, стратегічні цілі й пріоритетні напрями розвитку регіону (міста) на відповідний період; завдання та етапи їхнього виконання.

До стратегій додаються переліки регіональних і місцевих програм і інвестиційних проектів.

Крім того, посилена роль середньострокових документів державного стратегічного планування, зокрема основним документом на середньостроковий період, що забезпечує взаємозв'язок всіх інших документів, повинен стати план соціально-економічного розвитку України.

Також законопроектом була модернізована система короткострокових документів (один рік). Система включає наступні документи: основні напрями економічної політики; державний бюджет України; місцеві бюджети; річні фінансові плани державних підприємств, господарчих товариств, у статутному капіталі яких більше 50% акцій (часток, паїв) належать державі.

Крім того посилена роль середньострокових документів державного стратегічного планування, зокрема основним документом на середньостроковий період, що забезпечує взаємозв'язок всіх інших документів, повинен стати План соціально-економічного розвитку України.

Безумовно, що прийняття Закону «Про державне стратегічне планування» позитивним чином вплине на розвиток системи стратегічного державного плавання в Україні.

Не позбавлена сенсу і пропозиція І. П. Поповської щодо необхідності закріплення у ГК України норми про притягнення органів державної влади та місцевого самоврядування до господарсько-деліктної відповідальності в разі невиконання або неналежного виконання державних і регіональних програм та в разі їх скасування, якщо цим заподіяно шкоду суб'єктам господарювання [69, c. 15].

У розвиток зазначених вище теоретико-прикладних положень можна навіть поставити на порядок денний наукових дискусій питання про необхідність розробки правових заходів щодо запобігання можливості затвердження органами місцевого самоврядування планів здійснення господарської діяльності, реалізація яких суперечить інтересам територіальної громади. Перш за все, мова йде про затвердження органами місцевого самоврядування місцевих програм приватизації, які по суті виступають плановими документами та безпосередньо впливають на майнову основу економічної самостійності територіальних громад, із включенням до останніх об'єктів права комунальної власності, що справляють визначальний вплив на соціально-економічну ситуацію на відповідній території, зокрема у місті [57].