Запровадження стратегічного планування: зарубіжний та вітчизняний досвід

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Запровадження стратегічного планування: зарубіжний та вітчизняний досвід

Вступ

стратегічний організаційний планування

Актуальність тими. Перехід України до ринкової економіки об'єктивно супроводжується глибокими змінами систем економічних і інституціональних відносин. Корінне реформування економіки призвело до ліквідації системи централізованого планування, що існувала в нашій країні протягом десятиліть. Виникла необхідність створення нової системи економічного регулювання, адаптованої до нових умов функціонування вітчизняної економіки.

Так, у прийнятій Урядом України «Програмі соціального й економічного розвитку на 2012 рік» приводяться основні заходи уряду у сфері соціально-економічної політики і зазначається, що «цілеспрямований і погоджений рух за всіма зазначеними напрямами дозволить домогтися збереження високих темпів економічного зростання, послідовного підвищення рівня життя населення, активізації інтелектуального потенціалу країни, збільшення ступеня відкритості української економіки, а також створення необхідних передумов для забезпечення довгострокової економічної стабільності держави».

Вибір оптимального сполучення форм і методів державного впливу на економіку з метою забезпечення її максимально ефективного функціонування є основною проблемою у сфері державного регулювання, проблемою, яка актуальна як для всього світового співтовариства в цілому, так і для будь-якої окремо взятої держави незалежно від того, на якому етапі свого розвитку вона перебуває.

У цьому зв'язку необхідне вивчення теоретичних і практичних основ стратегічного планування, що є важливим елементом всієї системи державного управління. Правильність вибору конкретних форм і методів державного втручання в економіку залежить від точності визначення цілей такого втручання і визначення інструментів досягнення цілей, у цьому сенсі тільки якісне планування може сприяти якісній розробці планів розвитку країни, регіону, галузі. Тому тема дослідження відносно ролі планування в системі державного управління є досить актуальною як в аспекті подальшого розвитку економічної теорії, так і з позицій сучасного розвитку української економіки.

Наукова і практична актуальність дослідження проблеми запровадження стратегічного планування в процесі державного управління характеризується перш за все потребою підвищення ефективності планової діяльності, а також потребою підвищення якості державного управління організаційно-управлінської діяльності.

Актуальність досліджуваної теми зумовлюється і певною дискусійністю в науковій літературі питання про застування планування в умовах ринкової економіки.

Стосовно тематики планування в СРСР існує дуже велика кількість наукової література, тому що починаючи з 20-х рр. і протягом декількох десятиліть ця тема вивчалася глибоко і систематизовано. Можна виділити три основні групи наукових робіт. По-перше, це роботи з теорії і методології планування, роботи наукових колективів НДІ і університетів, які використовувалися й у практичних цілях і для підготовки молодих фахівців. До цієї категорії можна віднести роботи А.І. Анчишкина [68], М.В. Бреєва [15], М.З. Бора [12] і багатьох інших.

По-друге, це роботи з історії планування СРСР, у яких піддавався критичній оцінці попередній досвід. Так, А.Д. Курський у книзі «Наукові основи радянських п'ятирічок» узагальнює багаторічний досвід розробки й здійснення дев'яти радянських п'ятирічок у світлі розвитку теорії і методології соціалістичного планування народного господарства, висвітлює в історичному аспекті проблему темпів і пропорцій, наукової методології п'ятирічних планів, організацію їхнього виконання, методологічні питання складання довгострокових планів [53]. A В.А. May у книзі «У пошуках планомірності: з історії розвитку радянської економічної думки кінця 30-х - початку 60-х рр.» розглядає кризу, що охопила планову науку в умовах формування адміністративної системи і репресій найвидатніших вчених-економістів, перші спроби виходу із кризи [59].

І, по-третє, це роботи, розроблювальні спеціалізованими НДІ при Держплані СРСР і які були методичними посібниками для складання загальнодержавних планів [71].

Але вже у середині 80-х років ідея про невідповідність централізованого соціалістичного планування новим реаліям стала все частіше і частіше висловлюватися багатьма економістами. Так, на наш погляд, характерною для цього часу роботою була стаття А.І. Радзієвського, у якій автор зазначає кризу централізованого планування, вказуючи на його кардинальні недоліки: невірну установку на домінування розвитку виробництва засобів виробництва, методи позаекономічного примусу, розверсточний характер планів і фактичну безвідповідальність економічного центра за якість прийнятих рішень [74, с. 8-11]

У даному зв'язку показовими є дві дисертаційні роботи про роль держави в перехідній економіці, що захищалися ще у 1994 році. У роботі В.Б. Акулова детально вивчаються економічні системи, механізми їх трансформації, доводиться об'єктивна необхідність свідомого впливу на економічну систему. Цікавою є класифікація цього впливу, що ділиться на управління і регулювання. Причому, у процесі управління використовуються важелі, неадекватні економічній системі, а в процесі регулювання - адекватні [1] Загальнодержавне планування належить до видів управлінської діяльності, тобто, на думку В.Б. Акулова, воно неадекватно економічній системі. Автор робить висновок про необхідність повної відмови від управління економічною системою на користь її регулювання, що, на наш погляд, дуже прямолінійно й спірно.

М.Н. Ісалова розглядає роль держави у змішаній економіці, як органа кон'юнктурної, структурної, зовнішньоекономічної, соціальної, фінансової і кредитно-грошової політики. [41] При цьому про можливу участь держави в плануванні не згадується, що також дуже категорично.

Дискусія про необхідність відродження планових елементів у вітчизняній економіці триває і сьогодні. Так, у лютому 2001 року вийшли дві статті, в яких є полярні точки зору на розглянуте питання. Колишній Глава Держплана СРСР Н. Байбаків переконаний, що й сьогодні «уряду необхідно зайнятися плануванням економіки, з урахуванням ринкових технологій». А стратегічний план повинен намітити параметри розвитку тих галузей економіки, від яких залежить розвиток економіки країни в цілому. У той же час А. Некипелов, міркуючи про активну роль держави в сучасній економіці, стверджує, що вона має зводитися до корекції відповідно до національних інтересів напрямів використання ресурсів, не підриваючи основ ринкової економіки. Інструментами такої політики є тільки держзакупівлі, податкові пільги й субсидії, контроль за природними монополіями. [82, с. 15] Ніякому плануванню в цій схемі місця не має.

Проблемам державного регулювання в ринковій економіці, зокрема в зарубіжних країнах присвячена значна кількість робіт як вітчизняних, так і зарубіжних економістів. Вважається необхідним виділити як мінімум три роботи, які, на наш погляд, є найбільш показовими для часу, коли вони були написані. На сучасному етапі багато висновків, що містяться в цих роботах, зазнають критики, але, проте, вони заслуговують розгляду як доказ того, що теоретичні погляди на проблеми планування згодом значно мінялися.

По-перше, це монографія Ю.М. Осипова «Державне програмування капіталістичної економіки. (На прикладі Франції)», у якій автор на прикладі Франції розглядає загальну і конкретно-історична обумовленість виникнення програмування як форми державного регулювання капіталістичної економіки і його генезис, проводить аналіз перших семи французьких індикативних планів. Основний висновок, до який робить автор, полягає в тому, що, незважаючи на те, що самі французи оперують поняттям «планування» застосування цього терміна не зовсім правомірно, оскільки система французького економічного програмування не відповідає вимогам, які пред'являються до макроекономічного планування в соціалістичних країнах. Не випадковий і вибір країни дослідження - Франції - держави, де планові механізми досягли найбільшого використання [65]

Ю.М. Швирков у книзі «Державне програмування в капіталістичних країнах» також відмовляється від терміна «планування». Він проводить генетичний аналіз буржуазних концепцій економічного прогнозування, досліджує проблеми плану і ринку, приводить методологію макроекономічного програмування. Однак він уже використовує термін «планування», коли йдеться про його застосування у Франції. [94]

З сучасних наукових досліджень необхідно виділити двотомне дослідження «Нариси макроекономічного планування» JI. Йохансена, де також досліджується генезис планування, приводяться об'єктивні передумови його виникнення, докладно розшифровуються визначення. Приводячи методологію індикативного планування, автор основний акцент робить на його децентралізованих засадах на противагу централізованому плануванню в соціалістичних країнах. Особливий інтерес представляє розроблена Йохансеном концепція залежності типу моделей планування від характеру економічної системи, суть якої складається у виділенні в рамках економічної системи груп взаємозв'язків - балансових, технологічних, поведінкових, демографічних, організаційних, неконтрольованих і, навпаки, контрольованих, - які визначають профіль системи: капіталістичної або соціалістичної, для того, щоб потім «спроектувати» на «кістяк» економічної системи «профіль планової моделі» [43, с. 332-342].

Разом з тим проблема планування вимагає подальшого вивчення за двома напрямами: по-перше, це обґрунтування необхідності планування в умовах ринкової системи, у рамках якої розвивається світова економіка, по-друге розробка конкретних рекомендацій з проблем удосконалювання системи державного планування в Україні.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини, що виникають у процесі забезпечення процесу планування в межах державного управління

Предметом дослідження є реформування системи стратегічного планування на ринкових засадах з урахуванням досвіду зарубіжних країн

Метою дослідження є спроба виявлення основних елементів і форм планового впливу на економічних процес у рамках національних моделей регулювання економіки розвинених країн та можливості їх застосування в Україні.

Відповідно до мети дослідження були поставлені такі завдання:

1) дослідити поняття, сутність та принципи стратегічного планування в системі державного управління;

2) проаналізувати об'єктивний характер планування, як частини системи державного управління в розвинутих країнах світу

3) вивчити проблеми впровадження системи стратегічного планування в практику державного управління в Україні;

4) розробити пропозиції і рекомендації щодо розв'язання проблем впровадження системи стратегічного планування в практику державного управління в Україні на ринкових засадах

Методи дослідження. Методологічну основу роботи становлять загальнонаукові та спеціальні прийоми дослідження:

1) діалектичний метод пізнання - розглянуто теоретичні підходи щодо проблеми стратегічного планування в державному управлінні;

2) історико-порівняльний - вивчення наукових праць та вітчизняного законодавство у сфері стратегічного управління як частини державного управління;

3) логіко-семантичний метод - поглиблення понятійного апарату даного дослідження, визначення сутності та змісту реформування системи стратегічного планування на державному рівні;

4) структурно-функціональний аналіз основних підходів до визначення механізмів та інструментів стратегічного планування.

5) метод узагальнення - формування рекомендацій та пропозицій.

Новизна роботи полягає в опрацюванні та формулюванні ряду нових концептуальних у теоретичному плані та практично важливих положень, що стосуються впровадження стратегічного планування в систему державного управління в Україні. У межах здійснення дослідження одержано такі результати: уточнено основні завдання стратегічного планування, проаналізовано основні його принципи, досліджено роль, функції та форми стратегічного планування на державному рівні та його вплив на розвиток соціально - економічної системи в Україні.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає у можливості їх використання в процесі подальшого вдосконалення державного управління на засадах стратегічного планування.

Висновки та рекомендації, що випливають з магістерського дослідження, завдяки обґрунтованості механізмів реформування системи державного планування, можна використовувати в практичній діяльності органів державного управління.

Отримані у дослідженні результати можуть бути використані при підготовці фахівців у галузі державного управління при викладанні курсу «Організаційно-правові засади державного управління».

1. Теоретичні засади стратегічного планування

1.1 Сутність і принципи стратегічного планування

Конструювання та творення будь-якої суспільної формації потребує визначеності всіх суб'єктів творення бажаної системи (внутрішніх і зовнішніх) щодо мети побудови та механізмів її досягнення. Своєю чергою, визначення мети і механізмів потребує сформованого уявлення про форму та зміст нової організаційної системи, визначення основних внутрішніх взаємозв'язків. Особливо за умов виникнення такої суспільної бази, як громадянське суспільство, що є одним із найскладніших і наймасштабніших нетипових системних утворень, сформованих у межах окремого суспільства. Воно, маючи низку притаманних рис, є неповторним для кожного з суспільств, оскільки залежить від історичних, соціальних, економічних та політичних умов формування націй. У цьому контексті, однією із складових політичного розвитку в Україні є новий етап модернізації суспільства, пов'язаний із процесом зміни громадської свідомості та необхідністю перегляду існуючих механізмів державного управління. А відтак, постає проблема запровадження стратегічного планування як універсального механізму державного управління в умовах демократичного врядування [43, с. 332-342]

Макросередовище, в якому перебувають держави, в останні роки стало досить непевним - між окремими його елементами з'явилися нові тісніші зв'язки; а відтак, будь-які зміни зумовлюють непередбачуваний, часто хаотичний і небезпечний резонанс у всьому суспільстві. Ця непевність і взаємопов'язаність вимагають від держави потрійної реакції: 1) мислити стратегічно; 2) перетворювати свої міркування в ефективні стратегії, щоб бути готовим до нових умов; 3) обґрунтовувати свої стратегії, щоб створювати передумови для їх затвердження та впровадження. Така спрямованість вимагає чіткого визначення центральних проблем, що виникають перед суспільством або організацією на шляху до майбутнього. Визначення проблем як таке пов'язане із диспропорціями рівнів розвитку сегментів суспільства та розбалансуванням їх внутрішньої взаємодії. Отже, знання про структуру проблеми має істотний вплив на реалізацію всіх наступних управлінських дій. Однак ці знання є тимчасовими, не остаточними - методи структурування проблем застосовуються й повторно використовуються протягом усього процесу аналізу існуючої та/чи потенційної державної політики. Формулювання проблеми є наслідком необмеженої максимізації вигоди в сучасних економіках, як правило, призводить до виникнення помилок, що виявляються й виправляються поверненням до розпорошення проблеми, нового формулювання і її вирішення. Таким чином, процес структурування проблеми відбувається у зворотному напрямі і характеризується наявністю планування.

Як вважають Данн, Н. Вільям здатність планувати майбутності політики, у цьому контексті, має кардинальне значення для успіху - через планування можемо отримати перспективне бачення або дар передбачення, тим самим збільшуючи можливості для розуміння, контролю й управління суспільством. [29, 213].

Розенфельд, А. Реймонд вважають, що стратегічне планування - це систематичний процес, за допомогою якого суб'єкти управління прогнозують і планують свою майбутню діяльність. Результатом цього процесу стає документ, який спрямовує на досягнення поставлених цілей. Стратегічне планування не повинно заміняти інші види планування, а навпаки, доповнювати їх. Воно має допомогти у виявленні центральних проблем, що стоять перед суспільством або організацією на шляху до майбутнього [78, с. 45].

Найбільш повне визначення державного стратегічного планування дано, на нашу думку, А.Н. Петровим. Він розуміє під стратегічним плануванням особливий вид планової діяльності, що складає в розробці стратегічних рішень (у формі прогнозів, проектів, програм і планів), що передбачають висування таких цілей, завдань і стратегій розвитку національної економіки, реалізація яких забезпечить її ефективне функціонування в довгостроковій перспективі й швидкій адаптації до умов зовнішньої середовища, що змінюються [83, с. 58].

Ю П. Шаров зазначає, що призначення планування як функції управління полягає у намаганні завчасно врахувати при можливості всі внутрішні та зовнішні фактори, що забезпечують сприятливі умови для нормального функціонування і розвитку об'єкта управління. Планування - це визначення параметрів управлінського процесу на основі співставлення інформації про потреби зовнішнього середовища в результатах діяльності і його можливостей, з урахуванням розвитку самого суб'єкта, що направлено на досягнення поставленої перед системою мети. План - це кількісне відображення цілей та розробка шляхів їх досягнення. Іншими словами, це результат планування, мотивована модель дій, створена на основі прогнозу стану середовища і поставленої мети. Отже, планування - це процес перетворення цілей в прогнози та плани, процес визначення пріоритетів, засобів та методів їх досягнення. Існує низка визначень планування, які відрізняються між собою, але по суті повторюються: планування - творче мислення майбутнього; планування - формування управлінських рішень на базі системної підготовки, прийняття рішень за визначенням майбутніх подій; «планування - це системно-методичний процес пізнання і вирішення проблем майбутнього [92, с. 13].

На думку А. Розенфельда у поєднанні прогнозування та планування вибудовується стратегія поведінки суб'єкта управління стосовно об'єкта та системи загалом. Стратегія - узагальнююча концепція майбутніх дій, модель досягнення цілей, яка визначає пріоритети і основні напрямки діяльності [3]. Формування ж стратегії та складання плану щодо її реалізації визначається як стратегічне планування, що в системі управління робить управління довготерміновим [78, с. 45].

Як зазначає Г.О. Дробенко стратегічне планування - це процес постійного прийняття та коригування управлінського рішення у часі.

Сутність стратегічного планування полягає у тому, що: стратегічне планування треба розуміти як процес, націлений на розробку та впровадження стратегії розвитку середовища, у якому існує певний об'єкт; стратегічне планування - процес, спрямований у майбутнє, який визначає цілі та напрямки розвитку, методи і способи досягнення цих цілей; стратегічне планування - процес, який програмує майбутні події, рівень; стратегічне планування є циклічним процесом, до якого належить аналіз і коригування реалізації стратегічного плану на етапах його втілення [33].

В. Тертичка. наголошує, що характерними рисами стратегічного планування є: спрямованість у середньо термінову та довготермінову перспективу; орієнтація на досягнення визначальних для певної системи цілей; органічний взаємозв'язок намічених цілей з обсягом і структурою ресурсів, необхідних для їх досягнення (як наявних, так і створених у перспективі); врахування впливу різноманітних умов та факторів, які визначають стан об'єкта планування [38, с. 371].

Для того, щоб сповна оцінити стратегічне планування, пише А. Розенфельд, слід зрозуміти, що це, водночас, і процес, і продукт. Процес передбачає систематичний аналіз організації та її середовища тими, хто має інтерес до її успіху у майбутньому. Продукт - це документ, у якому детально викладені заходи, необхідні для досягнення майбутніх цілей, на основі інформації, отриманої під час процесу планування. Стратегічне планування збільшує вірогідність того, що суб'єкти управління зрозуміють, що на них чекає у майбутньому і будуть до цього готові, замість того, щоб постійно реагувати на події лише тоді, коли вони трапляються. Таким чином, стратегічне планування спонукає до постановки цілей і досягнення консенсусу навколо цих цілей, що збільшує вірогідність їх досягнення. Процес досягнення консенсусу є надзвичайно важливим для стратегічного планування [78, с. 63].

Це обумовлено тим, що ресурси обмежені, і за них відбувається серйозне змагання, а тому орієнтується на оптимальне використання потенціалу суспільства чи організації.

П Браун цілком справедливо вказує, що стратегічне планування має ознаки раціонального процесу, однак визначається як нераціональний процес, хоча і систематичний. Тобто, як і в раціональних процесах, вимагає послідовного руху-починається з визначення проблеми і оцінки можливостей, розгляду альтернативних рішень і завершується втіленням політики на практиці та оцінкою одержаних результатів [14, с. 46].

Тобто здійснення стратегічного планування безпосередньо пов'язане з організацією конкретних дій, у контексті як внутрішнього, так і зовнішнього вияву, відповідно загальнодержавне стратегічне планування - один з методів регулювання економіки з урахуванням вищевказаних факторів впливу.

У командно-адміністративній економіці державне планування було основним методом регулюючого впливу на виробництво, обмін і розподіл виробленого продукту. Адекватно воно відповідало пануючій державній власності і поширювалося на розподільні процеси всіх без винятку ресурсів і вироблених благ. Така система планової прив'язки виробника і споживача приводила до розростання плануючих розподільчо-постачальницьких структур, зростанню витрат виробництва і обігу, створювала штучний дефіцит при схованому надлишку виробленого продукту. Більше того, план як юридичний закон розподілу перетворювався в гальмо НТП, інновацій, росту продуктивності праці. Тому з початком реформування економіки і переведення її на ринкові зв'язки і відносини державні органи відмовилися від використання планування як методу регулювання глобальних зв'язків і рівноважного економічного зростання на віддалений час [80, с. 146].

Формування єдиного централізованого плану є залежним від дії внутрішніх (ендогенних) і зовнішніх (екзогенних) факторів, з яких формуються економічний ріст і внутрішній валовий продукт. У його створенні беруть участь різні державні і приватні структури на основі варіантів державної економічної політики. [77, с. 43].

Відсутність стратегічного планування в масштабі економіки країни породжує невизначеність орієнтації соціально-економічного розвитку на тривалу перспективу, пріоритети короткочасних проблем перед завданнями, від вирішення яких залежить майбутнє країни, консервацію сформованих форм господарювання, структури економіки і режимів відтворення. Необхідно розвіяти міф, що став популярним в окремих шарах суспільства і наукових колах про несумісність ринкових форм господарювання із плановою системою державного управління, регулювання економіки.

Стихійно-ринкова економіка приречена на гострі протиріччя, застій і кризи, якщо в неї не вмонтоване планово-управлінський початок, підкріплене прогнозами, нормативно-правовими актами, договорами, угодами, програмами, проектами, планами, будь-якими іншими формами планових приречень. Разом з тим йдеться про відновлення системи Держплану разом з виробленою цією системою протягом багатьох десятиліть методології і організації розробки вертикально структурованої ієрархії народногосподарських, галузевих, регіональних планів і планів організацій, підприємств виробничої і соціальної сфери. Така система була можливою тільки в умовах існування єдиної і саме єдиної державної, публічної форми власності на засоби виробництва в радянській економіці. Повернення до такої економіки практично неможливо. Плановий початок не означає заперечення необхідності товарно-грошових відносин і ринкових механізмів.

Тому мистецтво управління полягає в природному, органічному сполученні планових і ринкових засад, забезпеченні несуперечності державного, регіонального, галузевого, корпоративного, сімейного планування і ринкового саморегулювання за допомогою взаємодії попиту та пропозиції, додання розумної свободи дій ціновим інструментам, механізмам конкуренції.

Єдність плану і ринку базується на принципових передумовах, що свідчать про неминучість існування змішаної економіки, що гармонійно сполучає державне планування з дією ринкових механізмів. [55, с. 154].

У принципі, до будь-якої раціонально побудованій, організованій, упорядкованій економіці застосуємо принцип планомірного пропорційного розвитку. У силу дії фізичних законів, що регулюють матеріально-речовинні й енергетичні процеси, і економічних законів, які пред'являють вимоги і накладають обмеження на способи економічних дій і економічні відносини, доводиться дотримувати певні матеріально-речовинні, фінансові, вартісні пропорції у виробництві, розподілі, обміні, відтворенні. А будь-яка свідомо підтримувана пропорційність в економіці є власне кажучи планомірністю. Інші універсальні засоби забезпечення погоджених дій крім планів, програм, проектів власне кажучи відсутні. Так називана «невидима рука» ринку, не будучи спрямованою, коректованою державним, регіональним, галузевим, корпоративним економічним і соціальним плануванням, неминуче веде до ринкових провалів, що неодноразово підтверджувалося досвідом всіх країн, які використовували ринкову систему господарювання.

1.2 Проблеми запровадження стратегічного планування

Проведення ринкових реформ в Україні кардинально змінило відношення до державного планування економічного і соціального розвитку в масштабі країни, уявлення про необхідність і доцільність макроекономічного планування. Конституційно закріплене в Радянському Союзі положення про необхідність керівництва економікою на основі п'ятирічних і річних державних планів було принципово оскаржене і відкинуто на практиці. Ліквідовано генеральний плановий штаб країни - Держплан. Поняття «планова економіка» придбало негативний характер, і йому було протипоставлене поняття «ринкова економіка» [75].

Відповідно, проблеми запровадження стратегічного планування найчастіше пов'язані з тим, що вважається - державне планування і ринкова економіка - антиподи [56].

Одним з перших серйозних критиків планової економіки був Людвіг фон Мізес. У 1922 році вийшла у світ книга «Соціалізм», у якій автор критикував ідеї соціалізму й уперше спробував довести неможливість соціалізму і соціалістичної економіки.

К недолікам планового господарства відносять:

· Складність оперативного реагування на потреби суспільства, що може привести до дефіциту товарів, які користуються попитом, і послуг, висока ймовірність прийняття невірних рішень про інвестиції, про обсяги виробництва тієї або іншої продукції (послуг);

· відсутність у виробників стимулів до ефективності використання ресурсів, до розширення асортименту товарів і послуг, до інновацій;

· посилення диспропорційності економіки у зв'язку з орієнтацією на індустріалізацію країни за рахунок запуску інфляції;

· прагнення перевиконати план може негативно позначитися на якості продукції

· неможливість управління постійно зростаючою складністю виробничого ланцюжка [13, с. 122].

Основоположник радянської економічної школи стратегічного планування економіст і кібернетик Микола Іванович Ведута узагальнив досвід СРСР при конструюванні їм централізовано-змішаної економіки за зразком механізму вільної конкуренції із включенням впливу ринку на встановлення пропорцій у плані. Принципи сполучення плану і ринку були викладені їм ще у 1971 році у книзі «Економічна кібернетика» [20].

На думку журналіста Анатолія Вассермана обчислювальна потужність сучасної комп'ютерної техніки дозволяє створити унікальний і точний план виробництва, позбавлений вад, якими страждає ринкова економіка.

З іншого боку, фка би не була практика західних країн у відношенні державного планування, його противники створили ще радянських часів теорію, а в пострадянський час продовжують стверджувати, що планомірність або планування на державному рівні не сумісні з товарно-грошовими відносинами (ринковою економікою). Логіка цієї концепції така: соціалістична економіка розвивається тільки на основі плану, а ринок припускає використання товарно-грошових відносин. Отже, ці категорії несумісні [5, с. 8].

По суті, це концепція командно-планової економіки. Перехід до цієї концепції зовсім не випадковий. Держава усвідомила можливості планування в розвитку економіки, а також і державного управління. Стало зрозумілим, що той, хто володіє ресурсами, володіє країною.

У Радянському Союзі практика взаємообумовленості планування і власника в особі держави привела, з одного боку, до теорії, що планомірність - виняткова риса соціалізму, а отже планування і саме виробництво - це єдине ціле, а, з іншого боку, до викривлення пропорцій і до гіпертрофічної ролі загального в системі виробничих відносин соціалістичного суспільства. В решті решт, радянська школа економістів ототожнювала планомірність з некапіталістичним засобом ведення господарства, а на практиці форми управління економікою, у тому числі і планування, мали пріоритет над формами господарювання. Це все більш нагадувало судно, що має потужне кермо і маленькі вітрила.

В теорії соціалізму домінувала теза про безтоварний характер виробництва або те, що це специфічне товарне виробництво, тобто воно соціалістичне і носить планомірний характер. У даному випадку змішувалися різноманітні рівні економічних відносин - товарне виробництво як форма руху продукту і планомірність як форма управління. Крім того, як би не старалися в теорії заперечувати наявність товарного виробництва при соціалізмі, на практиці воно існувало, не зважаючи ні на які накази і теорії. І невипадково, з початку 60-их років ХХ століття все більше визнавався товарний характер соціалістичного виробництва. Але, зрозуміло, специфіка товарного виробництва при соціалізмі була. Насадження планомірності у формі планування, що фактично носило обов'язковий характер, деформувало товарні відносини, свідомо створюючи умови, при яких товарне виробництво носило обмежений характер.

Так, централізований розподіл і перерозподіл товарних мас заважав нормальному товарообміну, а звідси стримування розвитку самого виробництва.

Неадекватний тиск сфери управлінства на суспільне виробництвом викликав нерозвиненість товарного ринку і всієї сукупності товарних відносин.

Стереотип, створений радянською наукою про протиставлення планомірності і товарного виробництва, культивувався десятиліттями і сприймається в теорії і практиці як протиставлення соціалізму і капіталізму. Не випадково тому в пострадянський період у практику почали впроваджуватися ринкові реформи - типу: «ринок - так, планування - ні».

Нині положення дещо змінилося, планування розглядається як частина державного управління, хоча українська система планування. використовує тип державного планування, який не забезпечує необхідної якості реалізації планів

У сучасній економічній літературі виділяються декілька типів макроекономічного планування: директивне (адміністративно-командне) та індикативне; стратегічне й тактичне.

Стратегічне планування передбачає концентрацію зусиль і ресурсів держави на вирішенні найактуальніших, стратегічно важливих проблем розвитку національної економіки.

Тактичне планування розглядається як інструмент реалізації стратегічних цілей і завдань. У тактичних планах передбачається сукупність заходів, порядок та терміни їх реалізації, ресурси тощо.

Директивне планування діяло в більшості країн з централізованою системою управління економікою. Його суть полягала в тому, що централізовано розроблені планові показники розроблялися вищою за рівнем ланкою управління народним господарством і доводилися нею нижчій за рівнем ланці для обов'язкового виконання. Виконання доведених планових показників забезпечувалося виділенням відповідних фондів, трудових ресурсів і стимулювалося преміями та відзнаками. За невиконання планових завдань керівники несли персональну адміністративну та партійну відповідальність.

Індикативне планування передбачає процес формування заходів рекомендаційного характеру, спрямованих на досягнення цілей соціально-економічної політики держави і створення таких умов для суб'єктів господарювання, які б спонукали їх до виконання поставлених завдань. Індикативне планування характерне для змішаної економіки.

Індикативне управління й планування - це програмно-цільовий метод, що базується на ринкових підходах до управління соціально-економічними змінами в суспільстві. На відміну від директивного планування, індикативне управління забезпечує рівноправну й конкурентну взаємодію усіх суб'єктів господарювання, їхнє безпосереднє залучення до процесу управління економікою при збереженні пріоритетності державних інтересів. Оскільки індикативне управління є також інститутом державного регулювання, воно дає можливість корегувати й виправляти

Що стосується України, то у нас використовується переважно тактичне директивне планування, яке не дає змоги на належному рівні здійснювати не тільки планування, але ставить під сумнів можливості ефективного державного управління [93, с. 228].

Отже, відсутність стратегічних підходів до планування є одним із недоліків традиційної моделі державного управління, яка є ситуативною, спрямована переважно на вирішення локальних проблем. Така модель не вимагала стратегічного погляду, тому перспективне планування здійснювалося обмежено. Управління здійснювалося переважно інструкціями й розпорядженнями й, а головна мета, заради якої суспільство й держава створювали організацію, нерідко залишалася осторонь [92, с. 81].

Відповідно наразі постає проблема вдосконалення системи державного планування на стратегічних засадах, що вимагає вивчення досвіду привідних країн світу, які ефективно використовують інструменти планування в державному управлінні.

1.3 Зарубіжний досвід запровадження стратегічного планування

Зарубіжний досвід державного регулювання економіки та соціальної сфери характеризується активним використанням, переважно індикативного планування як форми управління стихійністю ринкових процесів.

До речі, перший досвід планування належить не Радянському Союзові, а Великобританії, у якій з 1900 р. почали складатися плани розвитку м. Лондона [58, с. 20]. У цьому відношенні можна констатувати, що досвід економічно розвинутих країн показує, що планування на макро-, мезо- і мікро - рівнях є досить ефективним інструментом підтримки стабільних і високих темпів розвитку економіки. При цьому не слід сприймати планування як установлення державою обов'язкових показників господарської діяльності підприємств, галузей, територій, народного господарства, як це укоренилося в радянському мисленні. Причому ідея планового підходу і регулювання господарських відносин була підказана життям.

У світовій практиці планування можна виділити два етапи:

- після Другої світової війни і до 60-х pp. У цей період розроблялися в основному плани відновлення господарства;

- від 60-х pp. - до теперішнього часу. Характерною для цього етапу є розробка планів розвитку.

Велика економічна депресія 1929-1933 років показала вичерпність само регуляторів ринкового господарства і необхідність введення нових регуляторів активізації економічних процесів, серед яких плануванню належить важлива роль, що перетворює сучасну економіку в змішану. Такий висновок підтримується і західними вченими. Так Е. Шнейдер вважає, що економічна політика сама по собі не має змісту без планування. Кожний, хто приймає рішення у сфері економіки, зобов'язаний планувати. Щодо цього пункту не може існувати двох думок. Єдине, що важливо і може бути предметом обговорення, це питання про форму державного планування в переважно ринковому господарстві [66, с. 125].

Після Другої світової війни планування економіки поширилось у країнах Західної Європи - Франції, Норвегії, Голландії, а у 60-ті pp. економічні плани складалися в Бельгії, Великобританії, Швеції, Італії, Японії.

Як відомо, саме завдяки плану виходу з економічної кризи, розробленим Ф. Рузвельтом, під назвою «Новий курс» вдалося у найкоротші строки подолати її негативні наслідки. Тобто стало зрозумілим, що «дикий ринок» у чистому вигляді не тільки не виправдовує себе, але виступає детермінантою різних небезпечних коливань економічної системи країни. Відповідно досвід Сполучених Штатів, мабуть, краще досвіду інших країн дає уявлення про те, як еволюціонувала концепція індикативного планування, яка почала свою історію з 1950-х рр. разом з економічними реформами та пройшла наступні етапи розвитку.

Мета проведення таких реформ полягала в тому, щоб при прийнятті рішень і складанні звітів основна увага приділялася не нарощуванню об'ємних показників діяльності міністерств і відомств, таких, як суми виділених субсидій або кількість проведених перевірок, а результатам їх діяльності, таким як збільшення рівня зайнятості населення, забезпечення національної безпеки, максимальному задоволенню потреб громадян.

Інформація для оцінки діяльності міністерств і відомств включає в себе стратегічний план, план роботи на рік та звіт про виконання плану роботи на рік.

Кожне міністерство у США зобов'язане розробляти стратегічний план (на п'ять років), який має включати формулювання стратегічної мети (місії) і комплексу завдань на довгостроковий період. Ці довгострокові завдання повинні передбачати досягнення певних кінцевих результатів і давати уявлення про те, яким чином буде досягатися стратегічна мета. Водночас відомства зобов'язані враховувати рекомендації конгресу з розвитку стратегічного планування, хоча конгрес не має формального права затверджувати чи змінювати стратегічні плани відомств.

Прийнятий Парламентом США в 1993 році закон про орієнтацію виконання завдань урядом а результат (Government Performance Result Act - GPRA) зобов'язує всі міністерства, рядові агенції та департаменти розробляти стратегічні плани, річні плани як частину стратегічних та готувати щорічні звіти про виконання планів. Цей закон, що є частиною всеохоплюючої адміністративної реформи, зосередив увагу саме на необхідності зміни стилю мислення адміністраторів, поглибленого розуміння категорій кінцевого результату й якості роботи. Закон GPRA й інструктивні матеріали до нього детально описують технологію й процедури стратегічного планування. Необхідно зазначити, що на підготовку до масової імплементації закону був відведений достатній строк - з 1993 по 1997 роки, що дозволило підготувати персонал державної служби й опрацювати на пілотних проектах технологію планування.

Численні приклади розробки стратегічних планів різними урядовими структурами США дають підстави робити висновки про підвищення рівня усвідомлення управлінцями потреб клієнтів і власних завдань, більш системного уявлення цілей діяльності та її результатів, про більш високу цілеспрямованість бюджетного фінансування пріоритетів розвитку [112].

Розглядаючи розвиток системи індикативного планування у Великобританії, варто відзначити, що застосування показників результативності у Великобританії не регулюється законодавством. Однак в рамках реформи державного управління 1988 р., яка мала назву «Ініціатива руху вперед» (Next Steps Initiative), з 1991 р. кожне міністерство та відомство подає в парламент річний звіт, в якому відображаються досягнуті ним результати діяльності, а також очікувані результати в наступному бюджетному періоді. Слід зазначити, що дана реформа на перших етапах проведення не передбачала широкомасштабних змін в системі державного управління, проте поступово переросла в масштабну реструктуризацію державних установ з одночасним впровадженням ринкової конкуренції у сферу надання бюджетних послуг.

З 1998 р. у Великобританії внаслідок проведення комплексного аналізу державних видатків, запроваджується новий підхід в системі видатків бюджету, що включає в себе два основних елементи: Угоди про бюджетні послуги (Public Service Agreements, PSA) та Угоди про якість послуг (Service Delivery Agreements, SDA). Такі угоди встановлюють мету та завдання кожного міністерства, цільові значення показників якості, обсяг бюджетних послуг та очікуваний ефект від їх надання. З 2000 р. міністерства аналізують показники кінцевих результатів та обґрунтовують їх роль у досягнення цільових показників. Міністерства звітують про досягнуті результати двічі на рік: у щорічній звітності, яка публікується навесні, і в звітах про результати, які публікуються восени.

В Канаді з 1995 р. всі федеральні міністерства і відомства в обов'язковому порядку повинні визначати основні суспільно значущі результати своєї діяльності та чітко формулювати, чого вони прагнуть досягти в інтересах громадян. На основі цього здійснюється планування, оцінка результативності та складання звітів.

Відповідно до законодавства Канади органи державної влади зобов'язані забезпечувати об'єктивну оцінку, аналіз результатів реалізації програм, а також ступінь досягнення поставлених цілей.

У березні 2000 р. уряд Канади впровадив нову концепцію управління державними видатками, основи якої закладені в документі «Результати для канадців: концепція управління уряду Канади». Відповідно до положень даної концепції здійснення державних видатків, в першу чергу, має бути орієнтовано на надання якісних послуг, досягнення проміжних та кінцевих результатів. Регулює і встановлює стандарти якості бюджетних послуг у всіх сферах діяльності (так звану Національну систему стандартів) Державна рада за стандартами. При чому, переважна частина таких стандартів якості відповідає міжнародним стандартам ISO [102; с. 48].

Країною, яка послідовно дотримується ідеї індикативного планового регулювання, є Франція. Уже наприкінці 40-х років ХХ століття у Франції була розроблена і почала реалізовуватися унікальна «демократична система планування», що дозволяє органам держуправління регулювати господарські процеси таким чином, щоб державна система не підмінила ефективне функціонування ринкових суб'єктів. Замість побудови звичайної ієрархічної системи «зверху вниз» затверджувалося планування «знизу», яке базується на принципах консультування і узгодження, і, що включає участь на рівноправних засадах представників різних «групових інтересів»: держслужбовців, підприємців, профспілок, союзів споживачів і ін. Відповідно до розглянутої системи, план народжується через багатоступінчасті ітерації, і у консенсусі щодо його реалізації зацікавлені всі учасники. Разом з тим планові показники не є обов'язковими (директивними), а виступають насамперед як економічні індикатори - носії інформації про очікувану економічну кон'юнктуру. Роль держави в управлінні економікою у Франції дотепер вважається однією з найбільш істотних серед промислових країн світу. Цей варіант економічної політики одержав назву «дирижизму» [65, с. 12].

Перехід до застосування індикативного методу планування у Франції розпочато відносно нещодавно, з розробки в 2001 р. проекту Органічного (конституційного) закону про державні фінанси (закон LOLF (Loi Organique relative aux Lois des Finances)), який набув чинності з 1 січня 2006 р. Закон LOLF ввів у законодавство Франції поняття «результативність бюджетних видатків» та закріпив основні принципи планування індикативного типу.

При складанні проекту бюджету стали формулюватися цілі і показники результативності. Так, в 2006 р. відбулася принципова зміна процесу складання бюджету: перехід від логіки відстеження видатків до логіки відстеження результатів діяльності державних служб.

Для кожної програми в рамках місій визначені пріоритети і задані індикативні показники Одразу після визначення пріоритетів програми, відповідальні за програму чиновники повинні сформулювати обмежене число цілей (3-4 цілі для кожної програми) та показників їх досягнення (2-3 показника для кожної цілі). Так, у Франції проект бюджету на 2011 рік включав 32 місії, що відповідають основним напрямам державної політики, 123 програми і приблизно 600 підпрограм.

Основними критеріями відбору цілей програм є: відповідність пріоритетам державної політики, спрямованість на вдосконалення, рівновага, взаємна координація, зрозумілість, вимірність, чіткість визначення відповідальних осіб та очікуваних результатів. У березні-квітні кожного року міністерства Франції подають до Управління по бюджету список цілей і показників результативності для програм, за реалізацію яких вони відповідають. Після такого подання, між міністерствами і Управлінням по бюджету, відбувається їх обговорення. У разі відсутності схвалення таких цілей і їх показників Управлінням по бюджету, проводяться консультації з представниками Міжвідомчого комітету з аудиту програм і Рахункової палати.

Щорічний проект бюджету, поданий в парламент Франції, містить цілі кожної програми і показники їх досягнення, а також докладні обґрунтування виділення бюджетних коштів. Важливо відзначити, що у проекті бюджету закладено видатки на інформаційне забезпечення кожної програми, а у деяких місіях такі видатки можуть бути виділені в окрему програму.

Показники результативності програм відображають динаміку досягнення затверджених цілей програм. Методика розрахунку по кожному показнику також наводиться в проекті бюджету.

Такі показники повинні бути: актуальними (корисними) - пов'язаними з метою програми та достатніми для досягнення цих цілей; зрозумілими кожен громадянин повинен мати можливість зрозуміти методику розрахунку показника; надійними заснованими на достовірних даних.

Починаючи з 2009 р., в проекті бюджету Франції наводиться інформація не лише по показникам результативності програм, але й по показникам результативності місій [109, с. 17].

Сучасна система планування Китаю формується на принципах багаторівневого управління в умовах існування єдиного державного плану. Складання народногосподарських планів передбачає проходження інформації за формулою «один раз - догори, два рази - донизу». Тобто спочатку Держрада розробляє планові і контрольні показники та спускає їх до регіональних органів, які корегуються та відправляються до державного управління. Держплан узгоджує державні, регіональні та галузеві інтереси і розробляє проект плану економічного розвитку Китаю на рік.

В Японії загальнодержавне економічне планування також носить індикативний характер, оскільки плани не є законами, а представляють державні програми, що виконують інформативно-орієнтуючу роль.

Сучасні індикативні плани розробляються на монетаристських принципах, вони поєднують кон'юнктурні і структурні аспекти діяльності держави. Це досягається завдяки соціально-економічному прогнозуванню, індикативному плануванню і короткотерміновому державному регулюванню.

Зміст планів розвитку в кожній країні різний і визначається термінами, на які вони розробляються, сукупністю об'єктів планування, рівнем планування, національними традиціями, але основною функцією індикативного планування є координація, оскільки планові показники виступають у якості економічних індикаторів - носіїв інформації відносно очікуваної економічної кон'юнктури [113, с. 216-217].

Узагальнюючи досвід зарубіжних країн, відзначимо низку характерних ознак у їхній плановій діяльності.

По-перше, спостерігаються значні відмінності в термінології: у Франції - індикативні плани, в Канаді - національні бюджети, в США - бюджети і фінансові плани, в країнах ЄС - стратегічні плани., але всі вони побудовані на певних індикативних показниках.

По-друге, в більшості країн створені спеціальні служби (комісії, департаменти, відділи) для здійснення функцій планування, прогнозування і програмування.

По-третє, конкретність планових розробок у різних країнах різна і залежить від частки державного сектора в національній економіці.

Отже, зарубіжний досвід свідчить, що, формуючи власну національну модель управління ринковим народним господарством, можна забезпечити поєднання плану і ринку.

2. Аналіз стратегічного планування в Україні

2.1 Нормативно-правова основа стратегічного плануванні в Україні

Правове забезпечення процесу управління - це створення та підтримка в необхідних межах конструктивних організаційно-функціональних характеристик систем управління за допомогою упорядкованого впливу всього арсеналу юридичних засобів [36, с. 125]. Ця дефініція ви означає правову сутність, в тому числі і стратегічного панування, а сучасна економічна та юридична література визнає необхідність державного регулювання економіки та планування на рівні держави В учбовій літературі із теорії держави і права відзначається, що ринкова економіка ніколи не існувала у чистому виді, поза суспільства і окремо від держави. Тому можна сказати, що перехід до ринкових відношень не можна розуміти як повне відсторонення держави від економічного життя та планування діяльності господарюючих суб'єктів. Ринкова економіка не може нормально функціонувати без активних дій зі сторони держави., про що йдеться в сучасній науковій літературі.

Зокрема, один із дослідників в сфері публічного права Ю. Тихомиров стверджує, що ідея державного планування та управління сприймається як зниження ролі держави в умовах формування ринкової економіки. Але жодна держава не відмовляється від управління і регулювання [85, с. 212].

На думку В. Мамутова, рівень державного планування в усіх розвинутих країнах є достатньо високим. Державне планування є актом втручання в економіку, хоча його не можна ототожнювати із втручанням у внутрішні справи підприємств [85, с. 8].

В. Лаптєв вважає, що перехід до ринкової економіки спочатку сприймався як повна відмова від державного планування господарської діяльності, як повне саморегулювання підприємництва. Наразі наступив момент усвідомлення того, що державне планування при переході до ринкової економіки в нашій країні є необхідним, що у підприємницькому законодавстві не можна односторонньо орієнтуватися тільки на приватні інтереси, оскільки вони повинні сполучатися з інтересами публічними [54, с. 10].

Учений не просто визнає таку необхідність та відстоює її. Він вважає державне планування невід'ємним принципом господарського права.