Эффективность социальной защиты как важнейшей составляющей социальной политики в РФ в отношении нетрудоспособных и малообеспеченных граждан на примере социальной защиты детей-инвалидов г. Санкт-Петербурга

В 2002 году в рамках программы методического руководства службами раннего вмешательства (проведение командных и профессиональных супервизий для сотрудников районных служб раннего вмешательства) с целью организации проведения скринингово тестирования слуха, зрения и общения детей первых трех лет жизни реализованы следующие формы работы:

* проведение командных супервизий сотрудников районных служб раннего вмешательства (12 супервизий за год);

* проведение профессиональной супервизий и однодневных семинаров по повышению квалификации для сотрудников районных служб, в том числе: профессиональная супервизия для специалистов по ранней коммуникации (социальных педагогов и логопедов), для педиатров, для физических терапевтов, для психологов;

* организация лекций и практических занятий по повышению квалификации работников районных служб с привлечением зарубежных специалистов;

* методическое руководство программой помощи детям с серьезными нарушениями развития дошкольного возраста на базе ДОУ №15;

* организация ознакомительных семинаров для персонала детских психоневрологических домов-интернатов;

* консультирование детей с серьезными нарушениями в развитии на базе сурдоцентра, центра для детей со зрительными нарушениями, генетического центра, с привлечением специалистов в области психологии и неврологии (специалистов в области психического здоровья младенцев), специалистов по ранней коммуникации, физических терапевтов, аудиолога, физиологов зрения. Семье ребенка довались подробные рекомендации и выписка о результатах консультации. В рамках отработки новых методов скринингового тестирования (раннее вмешательство) слуха, зрения, общения и движения детей раннего и дошкольного возраста в 2002 году проведена следующая работа:

* отработка методов скрининга слуха и зрения у недоношенных детей на базе ИРАВиДГБ№17;

* отработка скрининговых методов выявления детей с нарушениями общения и контакта;

* проведение точной оценки слуха и зрения детей раннего возраста, выявленных с помощью скринингов. За 2002 год диагностировано 395 детей в возрасте от одного месяца до шести лет.

II. В целях создания системы комплексной реабилитации детей с ограниченными возможностями проводились следующие мероприятия:

1. Продолжают работу территориальные службы социальной реабилитации для детей и подростков с ограниченными возможностями. В 15 административных районах Санкт-Петербурга ведется работа центров, отделений социальной реабилитации для детей-инвалидов, обслуживающих 3300 детей-инвалидов, причем 4 из них открыты в 2002 году.

В настоящее время в Санкт-Петербурге создаются и развиваются новые формы оказания помощи детям-инвалидам и их семьям: центры (отделения или службы) социальной реабилитации для детей и подростков с ограниченными возможностями. 5 июня 2003 г. состоялось открытие центра социальной реабилитации детей-инвалидов в Санкт-Петербурге по адресу Заневский пр., 27. В новом центре четыре отделения: социально-психологической реабилитации детей-инвалидов, медицинского сопровождения, профессиональной ориентации и первое в городе отделение адаптивной физической культуры и спорта. Необходимость их открытия вызвана проблемой социальной адаптации и реабилитации детей и подростков с ограничениями возможностями, с которыми не проводилась или велась недостаточно коррекционная работа в раннем детском возрасте. Это дети, подростки и молодые люди, не посещающие образовательные учреждения, вследствие тяжести заболевания, возраста, или обучающие на дому.

2. Работает центр творческой реабилитации детей-инвалидов на базе Санкт-Петербургской Ассоциации общественных объединений родителей детей-инвалидов «ГАООРДИ (далее «ГАООРДИ»). Реализуются следующие направления деятельности:

* проводятся различные семинары и конференции. Например, проведена Международная научно-практическая конференция «Духовность и культура»;информационно-методические семинары по вопросам творческой реабилитации особых детей «Семейная социальная педагогика»;

* координация деятельности программ творческой реабилитации художественных студий и творческих коллективов общественных объединений родителей детей-инвалидов и учреждений, подведомственных Комитетам Санкт-Петербурга;

* координация участия детей, подростков и молодых людей с особыми потребностями в фестивалях и конкурсах художественного творчества;

* поиск инновационных методов и методик творческой реабилитации;

* концертная, выставочная и экскурсионная работа;

* популяризация и пропаганда творческой реабилитации детей, подростков и молодых людей с ограниченными возможностями;

* информационные сообщения по проблемам творческой реабилитации и деятельности центра творческой реабилитации в средствах массовой информации.

К достигнутым результатам можно отнести следующее: сложилась система контактов с общественными объединениями родителей детей-инвалидов, с отраслевыми Комитетами Санкт-Петербурга: образованию, культуре, здравоохранению; с различными организациями, поддерживающими семьи с детьми-инвалидами; с территориальными центрами социальной реабилитации детей и подростков с ограниченными возможностями; с муниципальными учреждениями; специалистами из других регионов России и зарубежных стран; средствами массовой информации.

3. Осуществляется работа центра комплексной социально-психологической помощи детям с тяжелыми психическими заболеваниями и пограничными нарушениями психики на базе института психотерапии и консультирования «Гармония». В 2002 году служба осуществляла деятельность в 3-х направлениях:

1. Телефон экстренной психологической помощи в его задачи входит оказание экстренной консультативной помощи переживающим кризисные состояния:

* профилактика суицидного поведения;

* оказание помощи в социальной и психологической адаптации;

* консультативная помощь родителям и специалистам, работающим с детьми-инвалидами;

* поддержка в переживании конфликтов и психотравмирующих ситуаций;

Телефон экстренной психологической помощи (108-40-41; 108-40-43) работает в режиме 2-х каналов круглосуточно. За 2002 год были оказаны: консультативная и информационная помощь - 8200 консультаций; профессиональная поддержка специалистов - 250 консультаций.

2. Кабинет консультативной, психологической и психотерапевтической помощи Задачи:

* оказание консультативной психологической и психотерапевтической помощи, как в форме разовых консультаций, так и регулярных психотерапевтических встреч (индивидуальной, групповой);

* психическое сопровождение обратившегося, переживающего конфликт, кризис, острое горе;

* оказание профессиональной поддержки специалистам города, работающим с детьми и подростками (методической, консультативной, супервизорской). Услуги оказывались по адресам: Московский пр., 72. Кабинет психологической помощи; ул. Мытнинская, 25, Диабетологический детский городской центр; ул. Гастелло, 9, ИПК «Гармония».

За 2002 год были оказаны услуги в объеме: индивидуальные консультации - 3071, групповая психотерапевтическая помощь детям и их родителям -250, профессиональная поддержка специалистам, работающим с детьми-инвалидами - 252 консультации.

3. Программа психолого-коррекционной помощи детям с тяжелыми нарушениями общения (ранний детский аутизм) Задачи:

* формирование потребности к общению у детей с РДА;

* развитие интегративного восприятия с последующим формированием основных представлений об окружающем мире;

* развитие навыков и способностей к эмоциональной, речевой и социальной коммуникациям;* психологическая поддержка семьи;

* поддержка помогающего персонала.Программа реализовывалась по адресу: ул. Гастелло, 9, ИПК «Гармония». За 2002 год были оказаны: психотерапевтическая и психологическая помощь детям и их родителям 1151 консультация; медицинская диагностика 400 консультаций; логопедическая помощь 380 консультаций и 250 консультаций специалистам, работающим с аутичными детьми.

4. Для создания в Санкт-Петербурге условий равного доступа к профессиональному обучению подростков-инвалидов и молодых инвалидов, не имеющих возможности получить профессиональное образование в массовых образовательных учреждениях или требующих дополнительной поддержки в процессе профессиональной подготовки, продолжена работа службы индивидуальной профессиональной реабилитации. По оценкам специалистов 60% обращающихся - дети-инвалиды от 15 до 18 лет, т.е. дети, только что окончившие школу. Около 25% обращающихся окончили школу от 3 до 5 лет тому назад. Эти дети, как правило, нигде не учатся и не работают. Они не могут продолжать дальнейшее профессиональное образование, т.к. для них требуется создать создание индивидуальных условий обучения. Для этой категории молодых инвалидов разрабатываются индивидуальные программы профессиональной подготовки, индивидуальное профтестирование, адаптация программ профобучения и трудоустройства. Для закрепления профессиональных навыков и последующего Служба использует элементы временной занятости подростков поддерживаемого трудоустройства с активными функциями сопровождениями (адаптация на рабочем месте) трудоустроенного в условиях открытого рынка труда.

Всего за 2002 год службой профессиональной реабилитации проконсультировано, обучено и трудоустроено около 700 детей-инвалидов. Кроме того, в рамках целевой медико-социальной программы «Дети-инвалиды» - пункт «Организация временной сезонной занятости подростков-инвалидов» организовано 80 рабочих мест для подростков-инвалидов.5. Продолжила работу служба социально-консультативной помощи при «ГАООРДИ». За истекший период консультативную помощь получили 2340 семей с ребенком-инвалидом.

Использовались различные формы работы:

Консультирование очное и по телефону средствах массовой информации. Консультации проводились по вопросам:

* права, льготы и другое (742),

* вопросы обучения и воспитания (262),

* трудовые гарантии (224);

* транспортные проблемы (229);

* медицинские проблемы и лекарственное обеспечение (547).

6. В 2002 году продолжена работа по созданию модели службы первичной социально-консультативной помощи. Цель деятельности службы направлена на улучшение качества жизни семей, имеющих детей с проблемами в развитии, путем улучшения внутрисемейных отношений, профилактики разводов.

Службой была проведена следующая работа:

* работают 7 пунктов первичной социально-консультативной помощи при родильных домах №10, 11, 15,16, ДГБ №17, ГБ №22, медико-генетическом Центре;

* разработана методика мониторинга эффективности работы с семьями по оказанию им первичной социально-консультативной помощи; проводится анкетирование на базах пунктов;

* разработаны информационно-просветительские листы и создан интернет-сайт о Программе;

* разработаны информационно-методические брошюры: «Группа первичной поддержки»; информационная брошюра «Позови нас мама» и «Светланин день»;

Создание служб социально-консультативной помощи на базе стационарных медицинских учреждений решало ряд задач. С одной стороны - консультирование семей, находящихся в лечебном учреждении на лечении или на обследовании, по вопросам прав и льгот, разъяснению механизма их реализации, информирование врачей и родителей о службах города, ведущих работу с детьми-инвалидами и их семьями. С другой стороны, ввиду того, что консультанты сами являются родителями детей-инвалидов, оказывалась помощь в житейских ситуациях, вопросах, связанных с особенностями воспитания, обучения, ухода за ребенком и т. д., что также необходимо, поскольку иных источников информации по данным вопросам нет.

Результатом работы служб явилось тесное взаимодействие между консультантами и медиками тех учреждений, в которых ведется консультирование. Это позволяет иметь более полное представление о каждом конкретном инвалидизирующем заболевании, причинах его возникновения, особенностях лечения и т.д. В результате работы групп первичной поддержки в 2002 году шестерых детей с синдромом Дауна родители забрали домой.

7. В 2002 году создан Центр медико-социальной реабилитации инвалидов с редкими генетическими заболеваниями на базе «ГАООРДИ». В настоящее время в Центре ведется банк данных лиц, больных генетическими заболеваниями; оказывается информационная и методическая помощь специалистам, работающих с этими категориями инвалидов, оказывается содействие процессу медицинской реабилитации указанных групп инвалидов.

8. Продолжена работа службы домашнего сопровождения и социального патронажа детей-инвалидов. В настоящее время работают 6 служб домашнего сопровождения и социального патронажа в 3-х административных районах СПб, на базе ДДИ №1, ПНИ №10, «ГАООРДИ».

В результате работы клиентами названных служб стали 470 семей, среди которых имеются семьи, снятые с обслуживания, но находящиеся под наблюдением специалистов служб.

9. В 2002 году продолжена работа по созданию службы адаптивной физической культуры и спорта для детей-инвалидов на базе ГУ «Центр технических средств реабилитации, доступности городской среды и физической культуры инвалидов». Цель организации службы направлена на создание условий во всех районах города для занятий ежедневной оздоровительной, физкультурно-спортивной деятельности. В течение года более 500 детей-инвалидов прошли курс реабилитационных процедур основанных на методах адаптивной физической культуры. Для оказания реабилитационных услуг были использованы спортивны сооружения: бассейны, спортивные залы. Практически все дети проходили реабилитацию вместе с родителями.

10. Для обеспечения центров социальной реабилитации детей и подростков с ограниченными возможностями, реабилитационных учреждений системы образования и здравоохранения, детской службы медико-социальной экспертизы методической литературой разработаны и выпущены методических рекомендаций по составлению программ комплексной реабилитации детей-инвалидов с нарушением опорно-двигательного аппарата в количестве 600 экземпляров.

11. Организация городской системы реабилитации детей-инвалидов в Санкт-Петербурге требует научно-методического и информационного обеспечения, включающего систему постоянного статистического учета детей-инвалидов Санкт-Петербурга, анализа контингента детей-инвалидов и их потребностей, информационно-методического обеспечения экспертизы и реабилитации детей-инвалидов. Информационно-методический Центр социальной реабилитации детей-инвалидов создан в 1999 году Санкт-Петербургской Ассоциацией общественных объединений родителей детей-инвалидов «ГАООРДИ» на основе взаимодействия с региональными, муниципальными и общественными организациями города, занимающимися проблемами детской инвалидности. В 2002 году работа в данном направлении была продолжена. Реализованы следующие направления деятельности:

* разработаны и изданы для населения и специалистов сборники и методические материалы по социальной реабилитации детей-инвалидов, статьи в прессе, несколько десятков информационных телесюжетов по телевидению, около 10 тематических теле и радиопрограмм;

* осуществлялся сбор публикаций в средствах массовой информации о детях-инвалидах и по результатам анализа были выпущены «Дайджест публикации о детях-инвалидах»;

* оказывается организационно-методическая помощь 10 центрам (отделениям) социальной реабилитации в районах СПб; создано 8 пунктов социально-консультативной помощи семьям с детьми-инвалидами в районах и городских медицинских стационарах Санкт-Петербурга (Санкт-Петербургская государственная Педиатрическая медицинская академия, Медико-генетический центр, Городской центр по лечению больных гемофилией, Детская городская больница №22 г. Колпино, Детская городская больница №4, ЦСО Московского района, Центр социальной реабилитации детей с ограниченными возможностями г. Колпино, Институт раннего вмешательства);

* для специалистов по социальной работе, руководителей социальной сферы, лидеров общественных организаций было организовано более 30 семинаров, тренингов и обучающих программ;

* проведены социологические опросы детей-инвалидов, населения и специалистов по разнообразным вопросам жизнедеятельности семей с детьми-инвалидами.

* проводилось развитие и реструктуризация информационного сайта в сети Интернет по проблемам детей-инвалидов.

12. Для детей-инвалидов с сопровождающими их родителями были организованы оздоровительные мероприятия. Всего в 2002 году приобретено 9019 путевок, на общую сумму 38 495 002. руб. (за счет городского бюджета 19 200 000 руб.).

13. В 2002 г. 21 семье с детьми-инвалидами, оказавшимися в кризисной жизненной ситуации, выплачена материальная помощь на общую сумму 1000,0 тыс. руб. (размер оказываемой помощи от 10 до 100 тыс. руб.).

По результатам итогов реализации в Санкт-Петербурге в 2002 году комплексной программы "Дети-инвалиды" согласно информации Комитета по образованию, из городского бюджета были выделены целевым образом 22,4 млн. руб., в том числе на приобретение оборудования и транспорта - 19 млн., капитальный ремонт - 2,2 млн., переподготовку кадров - 1,2 млн. рублей.

Специальная комиссия Комитета провела проверку использования средств по данной программе, рациональной эксплуатации приобретенного оборудования. Эксперты посетили 52 образовательных учреждения для детей с ограниченными возможностями. Закупленные приспособления, транспорт, коррекционные и реабилитационные комплексы используются эффективно, средства расходуются по назначению.

Более 200 педагогов в рамках проекта за счет дополнительного финансирования повысили квалификацию. Помогло и взаимодействие с президентской программой "Дети России": за год сотрудничества удалось получить необходимое оборудование еще для 10 коррекционных центров.

2.3 Направления повышения эффективности социальной защиты в отношении детей-инвалидов

Однако даже при таком объеме принимаемых мер по социальной защите остаются некоторые нерешенные проблемы и направления совершенствования.

Решение проблем детской инвалидности в современном обществе лежит в двух плоскостях: это профилактика детской инвалидности и медико-социальная реабилитация детей с ограниченными возможностями, создание условий достойной жизни для инвалидов в обществе. Профилактические меры должны быть направлены на существенное снижение детской инвалидности за счет повышения качества оказания медицинской помощи беременным женщинам, роженицам и новорожденным, расширения сети медико-генетических учреждений, в задачу которых входили бы как консультации, так и диагностика. Нужна четкая организация дородовой диагностики и массового скрининга новорожденных на наличие наследственных заболеваний. Необходимо активизировать медико-просветительную работу среди населения, пропаганду здорового образа жизни. Требует неукоснительного выполнения действующее законодательство по охране здоровья женщин детородного возраста в части исключения практики занятости женщин на вредных производствах.

Необходимо усиление социальной политики государства. Прежде всего, речь идет о повышении эффективности системы социальных гарантий для детей-инвалидов и их семей, совершенствовании социального законодательства и механизмов его применения. Особенно важно формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности в рамках программы «Дети-инвалиды».

Одной из важных задач является изменение в общественном сознании негативных установок по отношению к инвалидам, искоренение их дискриминации во всех сферах общественной жизни. От отношения к инвалиду как к неполноценному -- к отношению к нему как к человеку с ограниченными возможностями, имеющему такие же права на достойную жизнь, что и здоровый человек. Это создаст вокруг инвалидов доброжелательную психологическую атмосферу. Поддержание и восстановление здоровья детей-инвалидов во многом зависит от развития сети центров реабилитации детей и подростков с ограниченными возможностями, а также коррекционных детских дошкольных и школьных учреждений. Действующая система реабилитации не обеспечивает комплексного подхода с участием социальных работников и педагогов, что не только значительно снижает эффективность, но и удорожает весь комплекс реабилитации. Различные мероприятия, проводимые с целью реабилитации и социализации инвалидов, направлены в первую очередь на помощь детям-инвалидам. Системных мероприятий по работе и интеграции в общество молодых людей, имеющих инвалидность, не проводится. Каждый из молодых людей и членов их семей по достижении совершеннолетия должны самостоятельно решать вопросы независимой жизни, обучения и трудоустройства, исходя из возможностей семьи и степени физических и бытовых проблем молодого инвалида. Перед семьей, воспитывающей ребенка с нарушениями в развитии, остро встают проблемы социализации ребенка, подготовки его к самостоятельной жизни в обществе. Они и определяют собой широкий спектр направлений деятельности центров социальной реабилитации: социально-средовую ориентацию и социально-бытовую адаптацию, психологическую, профориентационную и социально-консультативную помощь, дневное пребывание детей-инвалидов и т.д.

В связи с этим назрела необходимость объединения сил и средств как минимум трех министерств: Минздрава, Минтруда и Минобразования. К большому сожалению, эта стратегия ни научно, ни организационно не отработана. Необходимо начать с подготовки специалистов по обучению и реабилитации детей-инвалидов, включая детей, находящихся на надомном обучении. Особую значимость приобретает их социальная реабилитация в широком смысле слова, включающая медицинскую, педагогическую, социально-экономическую, профессиональную, бытовую, спортивную и творческую. На реализацию этих целей ориентирована президентская федеральная целевая программа «Дети-инвалиды», утвержденная указом президента в 2001 г Смирнов С.И. Региональные аспекты социальной политики. - М.,1999. - с.25..

Виденье существующей ситуации по социальной защите детей-инвалидов - двояко, с одной стороны ведется работа, о чем свидетельствует статистика и отчетные финансовые документы, с другой стороны существует ряд нерешенных проблем, сводящих все меры в отношении детей-инвалидов - к минимально необходимым. В связи с этим необходимо построение четкой схемы реализации программы в регионах, усиление контроля за исполнением и проведением в жизнь социальной политики, а также проверка целевого и целесообразного расходования средств.

Таким образом, широкий диапазон медико-социальных реабилитационных мероприятий позволит подобрать для каждого ребенка-инвалида индивидуальную схему восстановительной терапии и достичь высокой эффективности в восстановлении, сохранении и укреплении здоровья этой категории детей при использовании адресной социальной помощи.

В целом, социальную работу, осуществляющуюся в Санкт-Петербурге в отношении детей-инвалидов можно охарактеризовать как осуществление локальных проектов, не объединенных единой целостной стратегией. Меры, принимаемые по обеспечению семей с ребенком-инвалидом реабилитационной и специальной техникой, работа центров социальной реабилитации, программы оздоровительного отдыха, обучающие занятия для родителей, консультации по правам и льготам, досуговые мероприятия подчас не связаны между собой. Исполнение работ в социальной сфере возложено на различные структуры, которые в своей работе руководствуются собственными критериями и не взаимодействуют друг с другом.

Единая социальная политика в отношении детей-инвалидов в пределах Санкт-Петербурга обязательно должна увязывать между собой вопросы реабилитации, обучения, помощи родителям, социального обеспечения, организации досуга, взаимодействия с медицинскими учреждениями (для тех категорий, которым это необходимо). Основная цель данного подхода - чтобы семья с ребенком инвалидом, оказавшись в сфере ответственности учреждений социальной направленности, могла оценить весь комплекс доступных медико-социальных услуг и определить, что необходимо данной семье.

Многие родители детей-инвалидов в основном общаются с медицинскими работниками - специалистами в узкой сфере и имеют представления лишь о базовых правах и льготах, упуская другие возможности по социализации и интеграции своего ребенка. Существующая городская социальная политика не охватывает такие сферы, как обучение детей инвалидов в школе и на дому, возможность дальнейшего обучения, взаимодействие мер по социальной и медицинской реабилитации инвалида, поддержка и дальнейшая интеграция молодых инвалидов старше 18 лет Казаков М. Кто защитит убого.//Социальная защита. - 2000. - №10. - с. 17-19..

Последний аспект особенно важен, т. к. каждый подросток с инвалидностью по достижении 18-летнего возраста теряет возможность воспользоваться всем комплексом социальных услуг, которые были ему предоставлены, пока он был ребенком. Меж тем, процесс реабилитации и интеграции инвалида в общество долгий и трудоемкий и не заканчивается по достижении совершеннолетия, в особенности, когда молодому человеку предстоит строить свою самостоятельную жизнь.

Необходимо обеспечить преемственность при организации социальной помощи и реабилитации молодых инвалидов, иначе усилия и затраты, вложенные в реабилитацию данного молодого человека, пока он был ребенком, окажутся напрасными. Важным психологическим аспектом является то, что родители, имеющие детей-инвалидов, должны быть уверены в будущем своего ребенка и знать, какие перспективы и социальные гарантии может обеспечить государство Чистяков Д.В. http://hemophilia.spb.ru.Одной из проблем при проведении анализа состояния социальной защиты детей-инвалидов является проблема наличия данных о конкретных мерах по исполнению целевой программы «Дети-инвалиды» на уровне отдельно взятого района. Однако, работа по реформированию действующих территориальных и городских автоматизированных систем социальной защиты и включение социального регистра населения в городское информационное пространство - одно из важнейших направлений в деятельности Комитета по труду и социальной защите населения. Что позволило бы повысить эффективность работы по оказанию услуг населению в сфере социальной защиты населения и обеспечит необходимый объем информации для планирования расходов бюджета на социальную сферу.

Подводя итоги вышесказанного, необходимо отметить аспекты социальной работы, требующие дополнительного внимания со стороны Администрации Санкт-Петербурга:

- взаимодействие между различными структурами, оказывающими социальные услуги семьям с детьми-инвалидами;

- анализ качества оказываемых социальных услуг и целевых групп, на которые они рассчитаны;

- открытость и готовность органов исполнительной и законодательной власти к диалогу с представителями общественности, постоянный рабочий контакт в рамках исполнения мероприятий социальной направленности и использование опыта общественных организаций;

- преемственность в поддержке и оказании содействия, как детям-инвалидам, так и молодым людям с инвалидностью в возрасте с 18 до 30 лет. Здесь ключевыми вопросами должно быть содействие обучению, профессиональной ориентации и последующему трудоустройству молодых инвалидов.

Следует отметить, что в настоящее время Санкт-Петербург является ведущим городом в Российской Федерации по реализации социальных инициатив. Многие проекты и целевые программы были разработаны именно в нашем городе. Многие городские программы, например, программа по созданию городской инфраструктуры, доступной для инвалидов, впервые здесь реализуются. Особое значение исполнению данных программ придает то, что они утверждаются законодательным органом власти и принимаются к исполнению Администрацией города, т. е. имеют статус Закона Санкт-Петербурга.

Цель данного обзора заключалась в определении основных тенденций реализации социальной защиты в отношении детей-инвалидов в Санкт-Петербурге. Он не претендует на всю полноту охвата проблемы, но взгляд общий взгляд может помочь скорректировать те направления социальной деятельности в городе, которые пока недостаточно развиты. Вызывает гордость тот факт, что Санкт-Петербург, являясь одной из столиц Российской Федерации, держит первое место по многим аспектам общественной жизни и ответственности органов власти перед своими гражданами, в том числе заботе об инвалидах.

Деятельность многих общественных организаций, представляющих интересы инвалидов и больных, страдающих различными заболеваниями, направлена на диалог с органами власти и выработке единой концепции социальной политики. Основной целью подобного диалога является выработка единой социальной политики по отношению к детям-инвалидам и улучшение качества социальной помощи, оказываемой семьям, имеющим такого ребенка. А также, для выработки единой концепции социальной политики и эффективно действующей социальной защите необходимы объединенные усилия и взаимодействия всех функционирующих организаций по работе с детьми-инвалидами.

Глава 3. Эффективная реализация социальной защиты в отношении малообеспеченных и нетрудоспособных граждан

Необходимость создания системы эффективной социальной защиты сегодня не должна связываться исключительно с попытками смягчения кризисных ситуаций в социально-экономической сфере. Подобные система является неотъемлемым атрибутом как государств, переживающих обострение экономических проблем и социальной напряженности, так и стран, характеризующихся относительной стабильностью своего социально-экономического положения. В этой связи необходимо рассмотреть два вопроса: во-первых, насколько формирующаяся в России система социальной защиты соответствует в своих сущностных чертах передовому европейскому опыту; и, во-вторых, какие черты должны отличать адресную социальную помощь, к которой, по сути, и стремится весь цивилизованный мир.

Анализ существующего западного опыта приобретает в современной российской действительности особую важность, продиктованную как общенаучными, так и практическими интересами. В странах с развитой рыночной экономикой, начиная со второй половины XX века, наряду с развитием основной тенденции, выраженной в стремлении к максимизации прибыли и капиталистическому накоплению, все отчетливее формировалось понимание того факта, что жизнеспособность общества зависит не только от экономического роста, но и от степени соответствия общественной модели общей тенденции прогресса цивилизации. При этом развитие рабочего движения, его постоянное давление на власть и предпринимателей способствовали модификации капиталистической системы, обеспечивая расширение и упрочение политических, гражданских и социальных прав трудящихся, изменение их положения в обществе, а также усиление роли государства в сфере социальной политики в целом.

Данные процессы и их теоретическое осмысление, так или иначе приведшие правительства большинства стран Западной Европы (а позже - и США) к принципиально иным формам трактовки социально-политического консенсуса, новому пониманию роли государства в решении социальных проблем, явились основанием для формирования и развития так называемой доктрины «государства всеобщего благосостояния».

Отмеченные тенденции, начиная с 50-60-х гг. текущего столетия, проявляются различно в разных странах западного мира в зависимости от уровня развития национальной экономики и общества в каждой из них, специфики институтов социальной защиты и поддержки, социального обеспечения, особенностей демографической ситуации, расстановки политических сил и других факторов.

Во многом, поэтому, современная практика социальной помощи в развитых странах осуществляется в пределах весьма широкого спектра вариантов, ограниченного, с одной стороны, ярко выраженными неоконсервативными программами (например, США, Великобритания, Канада), а с другой - различными модификациями, базирующимися на социал-демократической концепции (Швеция, Дания, Люксембург) или теории «социального общества» (Германия, Австрия). В ряде стран Европы, Америки и Азии развитие систем социальной защиты и социального обеспечения продолжается на основе вариантов «государства всеобщего благосостояния, но с определенными, обусловленными экономической (Франция, Бельгия) или социально-демографической (Япония) ситуацией к «жесткой экономии». В итальянском варианте до сих пор сохраняются элементы архаичных систем и форм социального обеспечения, включая клиентарные, корпоратистские и патерналистские.

Ниже рассмотрим основные подходы к практике социальной защиты населения и его социального обеспечения, применительно к наиболее типичным представителям каждой концептуальной схемы: США - вариант реализации неоконсервативной линии; Швеция - вариант реализации социал-демократической концепции («рыночный социализм»); Германия - вариант реализации концепции «социального общества». Заслуживает внимания опыт стран, так или иначе проходящих аналогичный России путь становления новой социальной политики при переходе к рынку, - стран Восточной Европы Лабейкин А.А. Некоторые вопросы функционирования систем социальной защиты в странах Западной Европы. - Орел., 1997. - с.30..

При этом общая оценка приемлемости той или иной модели будет в рамках нижеприведенного анализа основываться на базе таких критериев, как: уровень государственного вмешательства в социально-экономическую сферу и участия государства в решении проблем социальной защиты граждан; степень социальной защищенности и достигаемой свободы социального выбора у различных групп населения; возможность сочетать высокую социальную защищенность с высоким динамизмом экономического развития.

Прежде всего, отметим, что, несмотря на различия в уровне и качестве жизни населения развитых капиталистических государств, там сформировались определенные, сходные для большинства стран направления социальной помощи населению. Выделим наиболее значимые из них: обеспечение минимального уровня удовлетворения основных потребностей; социальное обеспечение нетрудоспособных слоев населения; поддержка семьи, материнства и детства; социальная поддержка и реабилитация безработных.

В зависимости от реальной социально-экономической ситуации в каждой конкретной стране на передний план выдвигается та или иная комбинация направлений социальной политики. Поэтому и рассмотрение опыта создания систем социальной помощи населению будет происходить с позиций оценки степени социальной ориентации конкретной модели того или иного государства.

Соединенные Штаты Америки позже, чем европейские капиталистические государства, ввели основные программы социальной помощи и социального обеспечения. В стране до середины 50-х годов XX века существовало лишь два крупных проекта, направленных на сокращение безработицы, и программа помощи нуждающимся семьям с детьми и престарелыми. Начиная с середины 60-х годов и по настоящее время эффективность мероприятий в рамках социальной политики рассматривается не только с точки зрения возможности снизить социальную напряженность в обществе, но и с точки зрения экономической самоокупаемости вложений в ту или иную программу.

Главный критерий предоставления социальной помощи - степень нуждаемости, для измерения которой используется понятие «черта бедности». Этот показатель регулярно пересматривается и устанавливается в дифференцированной форме в зависимости от типов семей. Адресный характер этой помощи сообщается благодаря двум обстоятельствам: четкому критерию отнесения семьи к группе имеющих право на материальную помощь; наличию персонифицированной общенациональной системы социального учета. Основными формами оказания поддержки являются: продовольственная помощь; бесплатные медицинские услуги; помощь в получении образования; обеспечение жильем; денежные пособия Тишин Е.В. Социальная защита и социальное обеспечение за рубежом СПб, 1994, с. 12-16..

Подавляющая часть помощи в рамках продовольственной программы осуществляется в форме денежных субсидий на оплату продовольствия, продовольственных талонов, срочной продовольственной помощи отдельным слоям населения. На продовольственные талоны имеют право домохозяйства с совокупным доходом в пределах 130% уровня бедности с возможностями корректировки этого норматива при наступлении инвалидности или достижении 60-летнего возраста главой семьи.

Другим ведущим направлением социальной помощи является поддержание единого в масштабах всей страны гарантированного минимального уровня доходов для:

а) престарелых и инвалидов (при этом для последней категории установлены единые общенациональные стандарты нетрудоспособности);

б) нуждающихся семей с детьми на иждивении (при этом приоритет отдается семье, где глава семьи -- одинокая женщина).

Доля неденежных видов помощи постепенно увеличивается. Сюда относятся, в первую очередь, бесплатная медицинская помощь и дешевое муниципальное жилье. В сравнении с другими социально ориентированными государствами, в США бесплатная медицинская помощь носит довольно ограниченный характер, предусматривая оплату лечения и долговременного ухода в больнице и распространяясь лишь на малоимущие семьи с детьми-иждивенцами, престарелых, слепых, временных или постоянных инвалидов. Существенная статья правительственных расходов на социальную политику - субсидирование строительства дешевого жилья, право на получение которого увязывается с долей расходов на оплату жилья в доходах. Характерно, что обоснование каждого направления социальных затрат базируется на сопоставлении расходов на программу и издержек, связанных с отказом от нее.

Анализ систем социальной защиты населения в Европе целесообразно начать с такого важного элемента, как характеристика целей социальной политики государств и степень участия последних в финансировании социальных программ. Индустриально развитые страны Европы в настоящее время стоят на позициях выработки единой социальной политики. Страны ЕС (за исключением Великобритании) приняли в декабре 1989 года «Социальную Хартию Европейского Союза», а в конце 1992 года в г. Маастрихте - «Соглашение о политике в социальной сфере». Последнее ставит перед странами сообщества следующие цели: «содействие занятости, улучшение условий жизни и труда, разумная социальная защита, социальный диалог, улучшение квалификации рабочей силы с целью достижения постоянного высокого уровня занятости и борьба с явлением исключения групп населения из трудовой жизни...».

Модель социальной политики в Швеции в целом (и тот ее сегмент, который достаточно условно можно считать областью социальной защиты) отличает ряд ключевых моментов.

Во-первых, это лежащая в основе снятия классовых противоречий концепция социального партнерства, главная черта которой - одновременное отражение интересов «противоборствующих» сторон (труд и капитал), не дающая особого преимущества ни одной из них.

Во-вторых, социал-демократическая концепция достижения в обществе традиционных ценностей социализма - равенства, демократии, солидарности, социальной справедливости - не на основе уничтожения частной собственности, а посредством создания условий, при которых собственник капитала будет вынужден поделиться той властью, которую эта собственность дает.

В-третьих, весьма высокая роль государства в регулировании основных социальных процессов в шведском обществе, признание за государством обязанности отражать интересы всех классов, слоев и групп. И, во многом благодаря этому, ориентация социальной политики не только на беднейшие, но и на средние слои шведского общества.

Система социального обеспечения, принятая в этой стране и признаваемая многими экспертами как оптимальная, характеризуется рядом черт, свидетельствующих о высокой социальной ориентации экономики, нацеленности государства на решение таких важнейших проблем, как обеспечение экономической и социальной защищенности граждан; создание равенства условий их жизни; привлечение их к активному участию в общественной жизни.

Шведская система социальной помощи не стремится целенаправленно выставлять четкий критерий ее получения или сужать круг лиц, которые могут претендовать на те или иные формы поддержки со стороны общества. Так, например, для уровня коммуны (как локального органа самоуправления граждан) в законе о социальной службе сказано: «Коммуна в первую очередь отвечает за то, чтобы все проживающие в коммуне лица получали ту поддержку и помощь, в которой они нуждаются» Местное самоуправление в Швеции: традиции и реформы. - Стокгольм, 1996. - с.16-17..

Основные направления социального обеспечения в Швеции следующие:- страхование по болезни и родительское (денежное пособие по болезни, денежное пособие по беременности, денежное пособие по уходу за ребенком, другие виды пособий);- пенсионное обеспечение (основная пенсия; дополнительная пенсия, зависящая от заработка; частичная пенсия для лиц в возрасте от 62 до 65 лет);- страхование производственного травматизма (по видам);- страхование по безработице;- другие пособия (регулярное детское пособие, регулярное пособие военнослужащим, регулярное пособие учащимся и студентам).

Помимо перечисленных, в коллективных договорах, заключаемых работодателями и наемными работниками, могут быть предусмотрены и иные дополнительные виды пособий.

Формирование социальной политики в Германии и основ системы социальной защиты населения происходило, начиная с конца 40-х годов, на базе концепции «социального рыночного хозяйства», смысл которой заключается в соединении экономической свободы с социальным компромиссом. При этом предполагалась необходимость проведения активной социальной политики с целью корректировки результатов экономической конкуренции на основе принципа субсидиарности. Классическая формулировка этого принципа, заимствованного из энциклики папы Пия XI «Quadrogesimo anno», гласит: «Нельзя отнимать у человека и возлагать на общество то, что человек может сделать; так же несправедливо, чтобы на то, что могут сделать и довести до хорошего конца мелкие и подчиненные ячейки, претендовало бы высшее сообщество - это было бы очень вредно и ввергло бы в хаос весь общественный порядок» Тишин Е.В. Социальная защита населения при переходе к рыночной экономике. - СПб, 1994, с.57..

Применительно к социальной политике в целом этот принцип означал, что социальная поддержка должна оказываться преимущественно тем, кто в ней действительно нуждается (в противном случае она способна породить экономическую несвободу и способствовать насаждению социального иждивенчества). Таким образом, социальная помощь в Германии отличается от ряда других моделей (в частности, шведской) тем, что она направлена преимущественно на поддержку малообеспеченных и социально незащищенных слоев, а не большинства населения.

Особое (и главное) место в системе социальной защиты занимает социальное обеспечение, центральным звеном которого является социальное страхование. Германская система социального страхования базируется на множественности критериев оказания социальной поддержки.

Система социального обеспечения Германии складывается из следующих элементов: страхование от несчастного случая; страхование по болезни; пенсионное страхование; страхование на случай инвалидности; страхование по безработице; меры содействия труду; страхование нуждаемости в уходе. Краеугольным камнем системы социальной защиты населения Германии является закрепленное законом пенсионное обеспечение, предполагающее обязательное и (или) добровольное страхование. Гораздо более скромное значение в системе социальной защиты Германии занимают другие виды социальной помощи.

Было бы неразумно игнорировать опыт стран Восточной Европы, хотя бы в силу сходства многих процессов, связанных с реформированием общественной системы. В этой связи основной целью социальной политики этих государств является обеспечение минимального уровня удовлетворения основных потребностей и поддержание внутренней стабильности в обществе Социальная работа в изменяющейся Европе. Амстердам - Киев, 1997. - с. 25-30..

Социальная защита малообеспеченных слоев населения в странах Восточной Европы при всем различии форм и методов имеет в то же время ряд общих черт, определяющих содержание политики государства переходного периода. К числу последних относятся:- во-первых, обеспечение минимального уровня удовлетворения основных потребностей, то есть поддержание социального или прожиточного минимума путем компенсаций или индексации доходов в случае роста стоимости жизни;- во-вторых, обеспечение равенства жизненного старта для молодежи;- в-третьих, создание политических и организационных условий, правовых основ для участия социально незащищенных групп населения в принятии решений, затрагивающих жизненные интересы последних.

В результате инфляции, снижения объемов производства во всех без исключения восточно-европейских странах проявилась тенденция к росту бедности, что повлекло за собой попытки подключения компенсаторных механизмов. При этом нормы компенсации варьировались по странам довольно значительно.

Общий спад экономики сопровождался не только инфляцией, но и обвальным ростом безработицы, что неизбежно поставило вопрос о выделении политики занятости в рамках общей социальной политики. Сразу с началом рыночных реформ в большинстве стран Восточной Европы стали создаваться юридические и экономические условия для оказания помощи безработным.

Действующие в настоящее время в Венгрии, Польше и других странах законы имеют целый ряд общих положений. Прежде всего, дифференцируются причины увольнений и, соответственно, размеры выплачиваемых пособий. Выделяют три основные причины: в связи с закрытием предприятий, по собственному желанию и в результате нарушения трудовой дисциплины. Вместе с тем, в законодательстве всех стран предусмотрены меры против «добровольной безработицы», то есть социального иждивенчества, в частности, путем резкого сокращения величины-пособия для лиц, не работающих больше года, не принявших определенного числа предложений органов трудоустройства без уважительных причин и т.д.

Характерной особенностью стран Восточной Европы современного периода является отход от практики финансирования пособий по безработице только из государственного бюджета и привлечение к этому средств работодателей (государственных и частных предприятий) и самих трудящихся (через страховые фонды). Это важнейший элемент организационно-финансового и институционального становления новой для Восточной Европы системы защиты безработных, сближающий ее с действующей на Западе системой.

Различия национальных систем социальной защиты населения весьма многообразны, что требует выявления достаточно ограниченного набора критериев для их сравнения. Выделим следующие группы критериев.

Группа критериев эффективности социальной помощи с позиций объекта социальной помощи: полнота охвата групп населения, нуждающихся в различных видах социальной помощи или полнота понятия «сложная жизненная ситуация»; степень институционализации процедур получения нуждающимися помощи; мера использования адресных механизмов; широта номенклатуры предлагаемых денежных и неденежных видов социальной помощи; оперативность получения социальной помощи.

Сравнение национальных систем социальной защиты по критериям эффективности приведено в таблице.

Основные критерии эффективности систем социальной защиты

Критерий	США	Финляндия	Германия	Швеция
Полнота охвата нуждающихся групп населения различными видами социальной помощи		+		+
Степень институционализации процедур		+		+
Мера использования заявительных механизмов				+
Широта номенклатуры предлагаемых денежных и не денежных видов социальной помощи	+	+		+
Оперативность получения помощи				+
Мера субсидиарное	+		+
Отложенная экономическая эффективность	+
Надежность каналов финансирования		+	+	+



Знаком «+» отмечены страны, достигшие значительной эффективности системы социальной защиты по данному критерию.

Таким образом, западной наукой и практикой к настоящему времени сформирован большой задел, накоплен значительный опыт в решении вопросов социальной защиты и социального обеспечения населения. Этот опыт может сыграть позитивную роль в процессе становления новой концепции адресной социальной помощи в России. Правда, при этом необходимо иметь в виду, что социальная политика и ее составляющие в любом обществе определяются целым рядом факторов и присущих только ему черт. Поэтому «прямая пересадка» любой зарубежной модели с высокой степенью вероятности обречена на неудачу.

Каждый из рассмотренных выше подходов и вариантов реализации социальной защиты имеет свои достоинства и недостатки. Так, в американской стратегии неоконсервативной политики в области социальной защиты заслуживают внимания, прежде всего два момента: высокая степень проработки и обоснования программ социального развития и социальной помощи, а также хорошо отлаженная организация альтернативных (негосударственных) структур, частного сектора экономики, деятельность крупнейших фирм и компаний по оказанию социальной помощи. Недостатки американской системы связаны преимущественно со слабым воздействием государства на социальные процессы.

Имеет свои преимущества и шведская модель «рыночного социализма», долгое время считавшаяся самой эффективной с позиций обеспечения социальной защиты граждан. Однако, не считая таких существенных ее изъянов, которые воспроизводят в шведском обществе элементы социального иждивенчества, пассивности, низкой трудовой мобильности и т.д., заметим, что реализация подобной модели требует значительных финансовых затрат, особой социально-экономической культуры нации, хорошо организованных государственных структур и учреждений.

Что касается Германии, то опыт этой страны заслуживает особо пристального внимания. Во-первых, потому, что социально-экономические условия, в которых начиналось послевоенное развитие страны по пути становления социально ориентированной рыночной экономики, обнаруживают при всех различиях немало общего с современной российской действительностью (резкий спад производства в большинстве отраслей экономики, безработица, падение уровня жизни и др.). Во-вторых, современная Германия представляет собой уникальный пример встраивания в развитую рыночную систему бывшей командной экономики с весьма специфической социальной инфраструктурой.

В то же время реально оценивая перспективы и возможности использования зарубежного опыта, еще раз обратимся к существу главных задач, решаемых в процессе перехода к адресности в социальной защите; в их числе:- анализ основных факторов, определяющих степень социального неблагополучия на территории, критериев выделения объектов защиты по признакам социального неблагополучия и социальной незащищенности;- выявление групп населения, относящегося к категориям социально незащищенного и социально неблагополучного, построение типологии объектов социальной защиты;- определение основных направлений разработки модели социальной защиты, адекватной содержанию экономических преобразований, реальным возможностям бюджета, наличию дополнительных источников средств и сосубъектов социальной защиты;- разработка организационно-экономических принципов формирования механизма социальной защиты, форм и методов оказания адресной социальной помощи.