Эффективность социальной защиты как важнейшей составляющей социальной политики в РФ в отношении нетрудоспособных и малообеспеченных граждан на примере социальной защиты детей-инвалидов г. Санкт-Петербурга

Размещено на http://www.allbest.ru/

Эффективность социальной защиты как важнейшей составляющей социальной политики в РФ в отношении нетрудоспособных и малообеспеченных граждан на примере социальной защиты детей-инвалидов г. Санкт-Петербурга

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Социальная защита населения как основа социальной политики Российского государства
• 1.1 Сущность социальной политики
• 1.2 Социальная защита населения - важнейшая составляющая социальной политики РФ
• 1.3 Правовые основы социальной защиты в РФ
• Глава 2. Исследование социальной защищенности нетрудоспособных и малообеспеченных граждан (на примере)
• 2.1 Социальная защита малообеспеченных и нетрудоспособных граждан
• 2.2 Социальная защита детей-инвалидов
• 2.3 Направления повышения эффективности социальной защиты в отношении детей-инвалидов
• Глава 3. Эффективная реализация социальной защиты в отношении малообеспеченных и нетрудоспособных граждан
• Заключение
• Литература

Введение

Социальная сфера является истинно общечеловеческой ценностью. Человек трудится, учится, укрепляет здоровье для того, чтобы жить. И государство, общество, сам человек должны делать все возможное, чтобы эта жизнь была счастливой, нормально обеспеченной. Уже сам по себе этот факт выдвигает тему - "социальная политика" - в число перспективных, актуальных для исследования. Терминология недавнего времени "человеческий фактор", "социализм с человеческим лицом", "все во имя человека", "дети - привилегированный класс" и другие касалась именно социальной сферы, социальных отношений.

Объект исследования Система социальной защиты малообеспеченных и нетрудоспособных граждан.

Предмет исследования Функционирование системы социальной защиты малообеспеченных и нетрудоспособных граждан.

Цель исследования Определение эффективности социальной защиты как основного направления социальной политики Российской Федерации в отношении нетрудоспособных и малообеспеченных граждан.

Задачи исследования

1. Определить сущность, направления и особенности социальной политики в РФ. Определить место и роль социальной защиты в системе социальной политики РФ.

2. Рассмотреть правовые основы социальной защиты в отношении малообеспеченных и нетрудоспособных граждан в РФ. Анализ содержания нормативно-правового обеспечения социальной защиты.

3. Определение наименее социально защищенных категорий населения и мер по их социальной поддержке. Анализ действия существующей системы социальной защиты в отношении детей-инвалидов.

4. Рассмотреть основные подходы к практике социальной защиты в развитых странах. Выявить условия и сформулировать критерии оценки эффективности мер по социальной защите граждан, определить направления совершенствования социальной защиты.

Регион г. Санкт-Петербург

Актуальность темы исследования определяется следующим.

Во-первых, значимостью социальной сферы для общества и каждого гражданина. Имеются в виду вопросы образования, труда, заработка, питания, здравоохранения и др.

Во-вторых, социальная сфера подвергается постоянному изменению, на ней сказываются политические и экономические проблемы. При сокращении экономических ресурсов, падении темпов экономического развития "автоматически" снижаются социальные показатели, причем их снижение более интенсивно, чем самой экономики. Наука должна фиксировать состояние социальной сферы, обращать на социальную динамику внимание государственной власти и общественности.

В-третьих, наука должна исследовать сам механизм формирования и работы социальной политики, выявлять тенденции и противоречия в действии этого механизма. В данном случае важно исследовать процесс эффективности принятых законов, правительственных программ и решений, выявить направления совершенствования официальной политики государства в социальной сфере.

Таким образом, можно говорить о научном и практическом значении темы исследования, о взаимосвязи этих двух его аспектов.

Исследовательская база

Автор отчетливо понимает, что рассмотрение и изложение всех аспектов проблем социальной защиты в отношении малообеспеченных и нетрудоспособных граждан, требует объема большой книги, поэтому в соответствии с поставленными задачами практическое исследование положения и социальной защищенности детей-инвалидов проводится на данных города Санкт-Петербурга (в связи с отсутствием статистической информации по анализируемым показателям ведения социальной работы в районных ОСЗН).

В отечественной литературе заметное место занимают работы, рассматривающие социальную политику в целом. Другие мнения ученых (историков, экономистов, социологов, политологов) о социальной политике Российского государства для рассмотрения и характеристики разбиты на группы, объединенные по концептуальной схожести.

В книгах: Тишин Е.В. Социальная защита населения при переходе к рыночной экономике. - СПб, 1994.; Староверов В.И., Сметанюк С.И. Социальная политика новой России. Тюмень, 1999.; Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и решения: Сборник статей / Под ред. А. Ослунда, М. Дмитриева. М., 1996.; Социальная политика и налоговое регулирование/Под ред. Е.В. Тишина. - СПб, 2002 г. - авторами и коллективами авторов анализируются и осмысливаются важнейшие направления развития современной социальной политики, проблемы социальной сферы и предлагаются меры по улучшению и реформированию этой области.

Исследование потребовало обращения, прежде всего к документам законодательных (представительных) и исполнительных органов власти как федерального, так и регионального уровней. Это федеральные и региональные законы, нормативные акты, постановления, программы и др., которые публикуются в официальных изданиях Федерального Собрания Российской Федерации. Автором проведен сплошной просмотр федеральных Законов, постановлений Правительства и указов Президента РФ, касающихся социальных вопросов. Кроме того научный интерес представляли законопроекты, которые были приняты Государственной Думой, но не получили поддержку Совета Федерации или Президента РФ. Основная часть таких законопроектов касалась непосредственно социальной сферы.

Важным источником в исследовании темы явилась периодическая печать, прежде всего журналы. Следует отметить, что увеличившееся количество журналов, ведомостей, публикующих материалы, связанные с социально-экономическим положением, с государственной социальной политикой (например, "Вестник социальной работы", "Социальное обеспечение", "Российский экономический журнал", "Социс" и др.) дала возможность оценивать реакцию общественности.

Методы исследования

Обоснованность и достоверность результатов исследования была достигнута путем анализа и сопоставления данных, полученных различными исследовательскими методами. Достоверность результатов подтверждается использованием совокупности методов, адекватных целям, задачам, объекту и предмету исследования.

Структура диплома

Глава 1. Социальная защита населения как основа социальной политики Российского государства

Сущность социальной политики

Социальная защита населения - важнейшая составляющая социальной политики РФ

Правовые основы социальной защиты РФ

Глава 2. Исследование социальной защищенности нетрудоспособных и малообеспеченных граждан.

Социальная защита малообеспеченных и нетрудоспособных граждан

Социальная защита детей-инвалидов

Направления повышения эффективности социальной защиты в отношении детей-инвалидов

Глава 3. Эффективная реализация социальной защиты в отношении малообеспеченных и нетрудоспособных граждан.

Глава 1. Социальная защита населения как основа социальной политики Российского государства

Для раскрытия сущности социальной политики необходимо рассмотреть понятие «социальная политика», определить её место в системе институтов государства, выявить содержательные характеристики, охарактеризовать её основные составляющие и направления, расставив приоритеты и акценты между ними.

В социальной политике выделяют два относительно самостоятельных блока:

Социальная политика в широком смысле, которая охватывает решения и мероприятия, затрагивающие все стороны жизни членов общества, включая обеспечение последних товарами, жильем и услугами социальной инфраструктуры, рабочими местами, приемлемыми денежными доходами, расширение и укрепление материальной базы, охрану и укрепление здоровья населения, его образование и культуру, создание системы гарантированных социальных условий для жизнедеятельности граждан;

Собственно социальная политика (её элементами являются политика в области социальной защиты населения и её конкретные виды: семейная политика, молодежная политика, политика по социальной защите пожилых людей и инвалидов).

Понятие социальной политики относится к числу широко используемых и является дискуссионным, объем понятия и его содержание у различных исследователей значительно отличаются. Это обусловлено тем, что социальная политика является наиболее значимой сферой интересов современного общества и важнейшей частью деятельности современного государства. Вопросы, связанные с пониманием сущности политики, взаимоотношения государства и общества, с давних времен являются предметом внимания мыслителей. Однако, термин «социальная политика» имеет довольно позднее происхождение.

В зарубежной и отечественной науке накопился достаточно большой выбор определений социальной политики. Все подходы, изложенные в определениях можно разбить на группы, в каждой из которых объединяются схожие концепции.

Первая, и наиболее обширная группа исходит из отождествления социального и общественного, в силу чего социальная политика рассматривается как «общественные действия по решению проблем, затрагивающих все общество». Цель социальной политики - способствовать достижению целей общества Теория и методика социальной работы. В 2 ч. /Под. Ред. И.Г. Зайнышева - М., 1995. Ч 1, С.20.

Вторая группа подходов исходит в первую очередь из социально-трудовых отношений и ориентирован на их стабилизацию, регламентирование отношений труда и капитала, исключение возможных экстремистских или радикальных вариантов разрешений противоречий.

Третья группа концепций рассматривает социальную политику как вид общественной деятельности, нацеленной в первую очередь на потенциально опасные слои - нетрудоспособных, маргиналов, деклассированные элементы, - чтобы через систему государственной помощи и общественной благотворительности обеспечить низшим слоям минимально приемлемый уровень удовлетворения их потребностей, благосостояния, и оградить тем самым остальных от их возможной неконтролируемой ярости. В свое время еще П.А. Сорокин в своей работе «Социология революции» указывал, что «непосредственной предпосылкой всякой революции всегда было увеличение подавленных базовых инстинктов большинства населения, а также невозможность даже минимального их удовлетворения» Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. - М, 1992. - с.272..

Четвертая группа концепций рассматривает социальную политику прежде всего как инструмент, смягчающий негативные последствия индивидуального и социального неравенства через систему перераспределительных мероприятий. Как правило, действия в рамках такого подхода имеют целью удержать дифференциацию доходов в безопасных рамках, а средством выступает активная налоговая политика.

Пятая группа подходов исходит из принципов социальной справедливости и социального партнерства как базовых ценностей современного гражданского общества и социального государства Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. - СПб, 1998.- с.20..

Как видно, в каждом из этих подходов есть определенное позитивное начало, основа действия социальной политики, реализуемой большинством современных развитых государств и содержит в себе элементы каждой из этих концепций.

Отечественные исследователи сравнительно поздно обратились к социальной политике как специальному предмету научного рассмотрения.

Среди отечественных авторов выделим точку зрения П.Д. Павленка, по мнению которого, социальная политика государства - это определенная ориентация и система мер по оптимизации социального развития общества, отношений между социальными и другими группами, создание тех или иных условий для удовлетворения жизненных потребностей их представителей Основы социальной работы/Отв. ред. П.Д. Павленок. - М, 1997. - с.13.. Это определение относится к числу тех, которые трактуют рассматриваемое явление достаточно широко, вбирая в себя, вероятно, также и содержание других видов политики.

Определяя место социальной политики в системе институтов государства, выделяя основные характеристики социальной политики, процитируем следующую её трактовку И.Г. Зайнышева: «Социальная политика - это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике и регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения» Зайнышева И.Г. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы. - М., 1994. - с.6. Социальная политика по своему происхождению вторична относительно экономики, которая была и остается определяющей материальной основой решения всех социальных задач. Любые социальные программы ничего не стоят, если не обеспечены экономически. Однако соотношение экономики и политики не может быть сведено к соотношению между экономической и социальной политикой государства. Здесь особое значение приобретает взаимодействие обоих видов политики, при котором приоритет может иметь то один, то другой вид. Вообще, именно в этой сфере проблемы целеполагания относятся к числу самых сложных.

С точки зрения И.М. Лавренко: «Социальная политика - это деятельность по управлению социальной сферой общества, призванная обеспечить жизнь и воспроизводство новых поколений, создать предпосылки для стабильности и развития общественной системы и достойной жизни людей».

С одной стороны, социальная политика - это искусство соединения человеческих интересов индивидов и государства, различного уровня человеческих общностей, групп в сфере социальных отношений.

С другой стороны - это система постоянно возобновляющихся взаимодействий государственной власти, негосударственных структур, самой личности по вопросам жизнеобеспечения и развития человека Лавренко И.М. Государственная социальная политика Российской Федерации: опыт и проблемы трансформации (80-е- первая половина 90-х годов XX столетия).- М., 2000..

Анализ представленных взглядов различных авторов позволят увидеть в каждом из определений разные стороны действительности, отражени сущности социальной политики.

Социальная политика - это взаимоотношения социальных групп по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слове, социальных, социально-демографических, социально-профессиональных групп, социальных общностей (семьи, народы, население города, поселка, региона и т.п.).

Таким образом, главное в социальной политике - социальное положение тех или иных частей народа в целом. Социальное положение - это основная комплексная характеристика жизнедеятельности в целом и его составных частей. Социальное положение формируется как результат действия системы существенных факторов (причин), которые образуют общественные условия существования и развития структурных частей общества. Среди общественных условий, формирующих социальное положение, наиболее важными являются:

1. Общественное устройство (общественный строй), в котором закреплено генеральное распределение ролей в обществе.

2. Власть в обществе как способ поддерживания социальной устойчивости и хозяйствования.

3. Экономические условия - комплекс условий обеспечения средств существования и развития, необходимых и достаточных для воспроизведения и общественно нормальной эволюции социального положения социальных групп и общностей. Сюда относятся не только доходы, но и условия образования, здравоохранения, обеспечения жильем, коммунально-бытовыми услугами, уровень благоустройства населенных мест и т.п.

4. Экологическая безопасность (уровень экологических опасностей как в природной среде, так и в поселениях, и в сфере производства).

5. Защищенность от социальных опасностей (социальная защищенность) - тот общественный порядок, в котором субъекты могут опираться на общественный строй при выдвижении требований по улучшению или отстаиванию своего положения в обществе.

Параметры социального положения - конкретные измерители социального положения, его качественно-количественные характеристики, система которых позволяет достоверно и с необходимой и достаточной определенностью судить о реальном, прогнозируемом или программируемом социальном положении и комплексно оценивать его состояние. Параметры социального положения применяются также при определении качественных соотносительных уровней благосостояния (нищета, достаток, бедность и другое).

Всякое невнимание к нуждам людей, ослабление внимание к социальным аспектам труда, быта, досуга, любые ущемления законных интересов людей в конечном итоге противоречат принципу социальной справедливости и ведут к падению производства и обострению социальной напряженности в обществе или регионе.

Социальная политика - в частности - это целенаправленная система мероприятий государства, коммерческих структур и неправительственных общественных объединений по удовлетворению насущных потребностей населения.

В независимости от конкретных исторических условий в социальной политике всегда есть круг более или менее схожих, постоянных, типовых, возобновляющихся проблем, которые являются её сущностью и составляют её реальное содержание. Обозначим основной круг функций, направлений социальной политики.

Содержание социальной политики, её цели и задачи раскрываются в системе функций - относительно самостоятельных, но тесно связанных видов политической деятельности.

Важнейшими из них являются:

· Выражение, защита, согласование интересов социальных групп и слоев общества, отдельных его членов;

· Оптимальное разрешение общественных противоречий в социальной сфере, осуществление «диалога» между гражданами и государством;

· Интеграция различных слоев населения, гармонизация их интересов, поддержание целостной общественной системы, стабильности и порядка;

· Прогностическая;

· Социальная защита населения;

· Управление социальными процессами и др.

Одна из главных задач социальной политики на современном этапе - социальная защита населения от воздействия негативных последствий рыночных отношений в экономике. Это предполагает поддержание баланса между денежными доходами населения и товарными ресурсами; создание благоприятных условий для улучшения жилищных условий граждан; развитие сферы услуг для населения, удовлетворение его спроса на качество товаров и услуг; расширение материальной базы укрепление здоровья населения, роста его образованности и культуры.

Важнейшей задачей социальной политики государственного сектора является достижение определенного уровня равновесия в общественной жизни через:

- предоставление государственных гарантий предотвращения максимальных негативных последствий стихийных бедствий, голода, болезней, глобальных процессов;

- перераспределение материальных ресурсов, согласование организационных усилий, направленных на обеспечение и повышение достигнутого данной страной уровня жизни через налоги, развитие благотворительности, предпринимательства в сочетании с репрессивными средствами.

Социальная политика призвана разрешать противоречия между текущими и перспективными интересами общества, между интересами различных слоев, общественных институтов, учитывать и прогнозировать, снижать и корректировать неизбежную «плату» общества за социальный прогресс. В этой связи социальная политика имеет прямое отношение к определению приоритетов в развитии благосостояния, масштабов поддержки различных слоев населения.

Разумная социальная политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, гражданина демократического общества. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. А признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина считается важнейшей обязанностью государства.

Социальная политика реализуется через различные формы социальной работы, крупные разовые государственные решения и мероприятия, а также через социальные программы (специализированные и комплексные).

Социальная политика имеет специальные механизмы реализации, к которым относятся: социальное обслуживание, социальные услуги, социальная реабилитация, социальная защита, социальная помощь и самопомощь.

Социальную политику можно охарактеризовать и систематизировать по различным признакам Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. - СПб, 1998.-с. 23..

Итак, в границы социальной политики включается достаточно обширный круг вопросов жизнедеятельности индивидов и общества. Поле социальной политики, таким образом, имеет протяженность от политики, направленной на обеспечение выживания и поддержание жизнедеятельности слабейших членов общества - инвалидов, престарелых, одиноких, беженцев, представителей национальных меньшинств и т.д., - до обеспечения функционирования и развития общества в целом.

Социальную политику можно рассматривать как причинно обусловленную, ситуативную, динамичную по форме и ориентации деятельность по практической организации социальной безопасности людей, стремящихся реализовывать свои потребности и интересы в обществе. Используя силу закона и подзаконных нормативно-правовых актов, структуры органов государственного управления социальной политикой стремятся создать предпосылки для адаптации человека к изменчивым во времени и пространстве условиям жизнедеятельности. Серьезная политика не может сводится к декларациям и заверениям, не подкрепленным конкретными мерами социальной помощи и поддержки населения. Такой подход лишь дискредитирует социальную политику, тормозит поступательное развитие общества. Вот почему проблема реальности социальной политики, непосредственно задевая интересы и потребности людей, отражаясь в судьбах и условиях жизнедеятельности каждого, заключает в себе не только созидательный, но и разрушительный потенциал.

Практика показывает, что учет интересов и потребностей социальных, профессиональных, национальных, половозрастных групп населения - это сложный, противоречивый процесс. И чем глубже изучены и осмыслены жизненные потребности различных групп населения, условия и возможности их реализации, тем точнее и полнее они формулируются в задачах социальной политики, а следовательно, и успешнее решаются.

1.2 Социальная защита населения - важнейшая составляющая социальной политики РФ

Переход российского общества к рыночным отношениям, обостривший социальные проблемы широких слоев населения, потребовал создания и развития нового социального института - социальной защиты населения (СЗН), сделав его центром общественного мнения. Опыт стран, перешедших к рыночным отношениям, свидетельствует о том, что рынок может нормально функционировать только параллельно с созданием надежной СЗН, которая является необходимой и своеобразной платой общества, бизнеса, работодателей за социальный мир, стабильность социальной системы и возможность вести нормальную хозяйственную деятельность. Система социальной защиты должна быть ориентирована на широкие слои населения, но её реальное воплощение по отношению к различным социальным слоям и группам является дифференцированным: здоровым, трудоспособным, активным членам общества, она должна помогать поучать равные возможности в области образования, освоения профессии, включения в систему трудовых отношений, предпринимательства, а нетрудоспособным и социально уязвимым слоям и группам населения (инвалидам, пенсионерам, многодетным и неполным семьям, детям и др.) - оказывать комплекс социальных услуг (в зависимости от состояния) за счет государства, гарантировать получение установленных законом льгот и пособий, т. е. создавать необходимые условия для жизнедеятельности.

Развитие системы социальной защиты в Российской Федерации в период до середины 1998 г., то есть до начала нового финансово-экономического кризиса, было ориентировано, главным образом, на смягчение негативных социально-экономических последствий экономического спада, высокой инфляции и безработицы. В частности, на это были направлены такие нововведения, как система социальных внебюджетных фондов, механизмы индексации социальных выплат, развитие сети учреждений социальной поддержки незащищенных категорий граждан.

С начала экономических реформ в России только с 1994 г. социальные цели в деятельности государства стали четко обозначаться и выноситься в качестве самостоятельного направления и стратегической линии. Это выразилось в появлении правительственного документа “Основные направления социальной политики Правительства РФ на 1994 г.”, в котором социальная политика была названа необходимым условием продолжения экономических реформ. Ее основной целью на 1994 г. была объявлена стабилизация уровня жизни граждан РФ с последующим его повышением по мере развития экономики. В качестве приоритетов было выделено предотвращение снижения денежных доходов населения, обеспечение баланса интересов трех групп воспроизводственного процесса, расширение коммерческих и страховых начал в предоставлении социальных услуг. В целом данный документ отражал идею перехода от системы государственного патернализма к активной социальной позиции граждан при сохранении за государством функции социального обеспечения по отношению к нетрудоспособным и малоимущим.

В 1995 году в разделе 7 “Социальная политика” Программы Правительства РФ “Реформы и развитие экономики в 1995 - 1997 гг.” в качестве среднесрочных перспектив социальной политики РФ обозначены закрепление наметившихся тенденций к стабилизации уровня жизни населения, создание прочной основы для его дальнейшего повышения, сокращение масштабов бедности, оптимизация ситуации на рынке труда. Несмотря на то, что основное содержание социальных целей не изменилось по сравнению с 1994 г., в приоритетах социальной политики государства произошли изменения в сторону развития идей реформирования социальной сферы. На первый план вышли проблемы финансирования социальной сферы, обеспечения льготного налогообложения средств, направляемых с благотворительными целями на социальные нужды, учета ГМСС при формировании бюджетов различных уровней. Кроме этого, в качестве приоритетной была названа проблема совершенствования системы управления социальной сферой, что предполагало активизацию процесса децентрализации ее управления.

Начиная с 1996 г. происходит кардинальный переворот в отношении государства к социальной политике. Негативные тенденции в социальной сфере не ослабевали, вся предыдущая работа государственных органов по их нейтрализации была признана недостаточно эффективной. Социальная политика из второстепенных направлений деятельности государства выходит на одно из приоритетных мест. В 1996 г. впервые всеми ветвями власти был принят совместный документ “Программа социальных реформ в РФ на период 1996-2000 гг.”, предусматривающий проведение крупных социальных реформ в три этапа. Впервые наряду с тактическими здесь были обозначены и стратегические цели социальной деятельности государства, которые включали достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей, обеспечение эффективной занятости населения, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы; гарантии конституционных прав граждан в области социальной защиты населения, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем; нормализация демографической ситуации, снижение смертности населения, особенно детской и людей в трудоспособном возрасте; существенное улучшение социальной инфраструктуры. Реализация указанных целей предусматривается в три этапа, в ходе которых необходимо решить следующие ключевые задачи: создание экономических и правовых условий для повышения трудовой активности и деловой инициативности трудоспособных граждан; обеспечение повышения уровня социальной защищенности и социального обслуживания нетрудоспособных и социально уязвимых групп населения; создание равных стартовых условий для всех граждан независимо от места жительства и уровня доходов в реализации прав на охрану здоровья и получение образования. Для реализации поставленных целей и выделенных приоритетов предусматривается осуществление определенных правовых, экономических и организационных мер. Содержание программы социальных реформ свидетельствует о переориентации усилий Правительства РФ с действий, направленных на “тушение пожара” социальной напряженности в обществе, на действия по коренному реформированию социального сектора по линии перехода от системы всеобщей социальной поддержки и всеобъемлющих социальных гарантий к эффективной социальной политике по приведению социальных расходов государства в соответствие с его финансовыми возможностями. Таким образом, начиная с 1996 года российским правительством активно и осознано взят курс на построение социального рыночного хозяйства и, несмотря на финансовый кризис в августе 1998 г., первоочередными мерами для нового Правительства РФ явилось обеспечение функционирования системы жизнеобеспечения, снижения социальной напряженности, переход рыночной экономики к социально-ориентированному экономическому росту.

Несмотря на то, что за весь период экономических реформ в России реализация социальной политики осуществлялась с переменным успехом, можно выделить ряд принципиально новых ее черт, сложившихся за это время. Во-первых, они выражаются в изменении роли государства в осуществлении социальной политики, в сокращении масштабов государственного вмешательства в социально-экономическую сферу. С другой стороны, изменяется социальная позиция личности по отношению к государству, увеличивается доля ее социального участия и ответственности, формируются негосударственные институты, участвующие в осуществлении социальной политики. В-третьих, новая модель характеризуется децентрализацией социальной политики, перераспределением полномочий в управлении социальной сферой в сторону региональных и муниципальных органов власти, изменением структуры и функций социальных ведомств. Этот процесс сопровождается перераспределением и изменением системы источников финансирования социальной сферы, активизацией внебюджетных потоков на социальные программы и мероприятия, развитием системы социального страхования. Наиболее позитивным моментом является постепенное оформление правового пространства социальной сферы, введение системы социальной стандартизации и использование ГМСС как механизма переходного общества. Данные тенденции свидетельствуют о движении нашего общества к более цивилизованным формам социального устройства. Однако основной вопрос о выборе модели социального государства, о границе между государством и рынком в социальной сфере для нас остается еще открытым.

При разработке социальной политики в качестве одного из важнейших возникает вопрос о социальных приоритетах, то есть таких социальных задачах, которые в данный конкретный момент являются для общества наиболее настоятельными и неотложными, требуют первоочередного решения. Социальная политика реализуется через социальное планирование и управление посредством системы социальных мероприятий и социальных программ, проводимых федеральными, региональными и местными органами. То есть состояние и направленность социальной сферы целиком и полностью вытекают из оценки актуальных проблем собственно социального развития конкретной общности, того или иного территориального образования.

Социальная политика представляет собой последовательную реализацию фаз выработки политики (социальная диагностика, планирование и прогнозирование), принятия решений и реализации политики (социальное регулирование, организация выполнения решений, непосредственное руководство процессами, контроль и т.п.)

Социальная политика в условиях перехода к рынку должна строится с учетом следующих важнейших обстоятельств:

1) Приоритетность вопросов социальной защиты в условиях вхождения в рынок;

2) Повышение роли личного трудового вклада в удовлетворение материальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения, ликвидация на этой основе иждивенчества;

3) Формирование нового механизма разработки и реализации социальной политики (в том числе финансирования социальной сферы), предполагающего поэтапный переход от государственного патернализма к социальному партнерству Социальная политика и налоговое регулирование / Под ред. Е.В. Тишина. - СПб, 2002 г. - с.125..

В научных публикациях и в нормативной литературе последних лет часто социальная защита отождествляется с материальной помощью, милосердием преимущественно в отношении наименее социально защищенных слоев населения. Но упускается при этом из вида, что социальная защита только в том случае может быть эффективной, если она обеспечивает не только материальное благосостояние, но и экономическую самостоятельность, социальный статус, здоровье и душевный комфорт. Следовательно, социальная защита несравненно шире материальной помощи, разного рода выплат и льгот, но в то же время понятие более узкое, нежели социальная политика, и не тождественное последней.

Система социальной защиты населения как особый социальный институт находится в процессе своего развития. Термин «социальная защита» имеет различные значения. В новых экономических условиях он заменил термин «социальное обеспечение», использовавшийся в советской экономике, где он характеризовал специфическую организационно-правовую форму социальной защиты, осуществляемую непосредственно государством.

В современных условиях потребовалось развитие других организационно-правовых форм социальной поддержки наиболее уязвимых категорий населения. Был введен термин «социальная защита», который давно использовался в мировой практике.

Социальная защита как социальный институт, представляющий собой совокупность правовых норм, призванных решать определенные социальные и экономические проблемы, в международном контексте обычно имеет дело с установленными законодательством категориями граждан, которые в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы либо по другим причинам не имеют достаточных средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей и потребностей нетрудоспособных членов семьи. В рамках системы социальной защиты таким гражданам при наступлении установленных законодательством неблагоприятных событий предоставляется помощь комплексного характера в денежной и натуральной формах, а также в форме различного рода услуг. Кроме того, системы социальной защиты таким гражданам при наступлении установленных законодательством неблагоприятных событий предоставляется помощь компенсационного характера в денежной и натуральной формах, а также в форме различного рода услуг. Кроме того, системы социальной защиты осуществляют меры профилактического характера, направленные на предотвращение неблагоприятных событий. Социальная защита осуществляется в различных организационно-правовых формах, включая такие, как индивидуальная ответственность работодателей, страхование, социальное страхование, адресная социальная помощь, государственное социальное обеспечение и др. Использование тех или иных организационно-правовых форм социальной защиты может иметь различные социальные и экономические последствия, которые необходимо учитывать при осуществлении управления данной отраслью Холостова Е.И. Социальная политика. - М.,2001. - с. 92..

Вместе с тем социальная защита, являясь по своему функциональному характеру достаточно целостной системой, представляющей собой самостоятельный социальный институт, имеет специфические особенности, связанные с технологиями оказываемых ею услуг. Технология предоставления пенсий существенно отличается от технологии оказания медицинской помощи, социально-реабилитационных технологий или технологий обеспечения безработных граждан.

Для осмысления состояния развития института социальной защиты в России и выработки национальной политики в отношении путей его дальнейшего развития в нашей стране представляется необходимым прежде всего отметить, что, хотя такой институт в России имеется и играет исключительно важную роль в жизни российских граждан, его развитие в определенной степени осуществляется стихийно, без должного представления о том, какие задачи и каким образом он должен решать и какова должна быть его организационная структура, с точки зрения как организации системы правовых норм, так и административной структуры данного института, призванной разрабатывать и осуществлять на практике правовые нормы данного института.

Кроме того, следует отметить, что, несмотря на фактическое существование системы социальной защиты в России и её достаточно бурное развитие, она еще не принята общественным сознанием в нашей стране в качестве самостоятельного социального института. В связи с этим сфера её деятельности существенно сужается. На практике в функции органов государственной власти, имеющих в своем названии слова «социальная защита», таких как бывшее Министерство социальной защиты населения Российской Федерации или министерства, комитеты или управления социальной защиты субъектов Российской Федерации, не входят многие функции, которые по определению должны входить в сферу их компетенции. В принятой в 1997 г. Правительством Российской Федерации Программе социальных реформ на 1997-2000 гг. понятие «социальной защиты» сводится лишь к вопросам социального обслуживания населения, социальной защите инвалидов, социальным пособиям и компенсационным выплатам, стипендиям, а также к социальной поддержке граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку Правительство Российской Федерации. Постановление от 26 февраля 1997 г №222 «О программе социальных реформ в Российской Федерации»..

Отсутствие общего представления о характере института социальной защиты и его содержании, естественно, ведет к смешению и вольному толкованию разнообразных категорий, терминов и понятий, служащих для раскрытия смысла данного института.

В советский период, в связи со слабой теоретической проработкой социальной защиты как социального института, термин «социальное обеспечение» использовался в широком смысле для определения всей совокупности социально-экономических отношений в стране, касающихся вопросов социальной защиты, и в этом смысле он определял весь институт социальной защиты, получивший название «право социального обеспечения». Одновременно, термин «социальное обеспечение» в узком смысле использовался для определения системы отношений в области социальной защиты, связанных с предоставлением отдельных видов обеспечения за счет средств государственного бюджета Правительство Российской Федерации. Постановление от 26 февраля 1997 г №222 «О программе социальных реформ в Российской Федерации».- с.12-13..

В стране, вставшей на путь развития рыночной экономики, термин «социальное обеспечение», отражающий специфику организации социальной защиты в централизованно планируемой системе хозяйства, не может использоваться для определения ни всей совокупности социально-экономических отношений в сфере социальной защиты, ни её административных структур с новыми функциями. Поэтому термин «социальное обеспечение» был в значительной степени вытеснен из практической сферы новым термином «социальная защита».

Термин «социальная защита» в наибольшей степени соответствует сущности данного социального института, хотя термин «социальное обеспечение» продолжает существовать как «право социального обеспечения».

Дальнейшее целенаправленное развитие института социальной защиты в России требует, однако, определенной систематизации его категорий, понятий, терминов, без которой развитие этого института будет стихийным.

В настоящее время институт социальной защиты каждой страны характеризуется совокупностью охватываемых им видов социальной защиты и используемых организационно-правовых форм и в общем виде может быть представлен в виде матрицы, в которой строками показываются виды социальной защиты, а столбцами организационно-правовые формы, в которых эти виды осуществляются Там же. - с.22..

Социальная защита также предусматривается в отношении семей с низкими душевными доходами, не обеспечивающими общественно необходимого прожиточного минимума, результатом чего обычно является отсутствие средств существования или средств на оплату жизненно значимых товаров и услуг (средств реабилитации, оплаты жилья, лечения).

Социальная защита может осуществляться в денежной форме в виде пенсий и пособий, в натуральной форме, а также путем оказания различного рода услуг лицам, являющимся объектом социальной защиты. Она может иметь как компенсационный, так и предупредительный профилактических характер.

Оной из государственно-правовых форм социальной защиты является непосредственно государственное обеспечение нетрудоспособных лиц. Основные признаки непосредственного государственного обеспечения - финансирование расходов за счет государственного бюджета и установление категорий обеспечиваемых лиц и уровня их обеспечения в соответствии с приоритетами, определяемыми органами государственной власти.

Непосредственное государственное обеспечение в странах с рыночной экономикой имеет достаточно ограниченные масштабы применения.

Другой организационно-правовой формой социальной защиты является социальное страхование, которое широко используется в абсолютном большинстве стран с рыночной экономикой в отношении многих видов социальной защиты. В его основе лежит понятие социальных рисков и требование их обязательного и добровольного страхования.

В странах с рыночной экономикой также активно используется такая организационно-правовая форма социальной защиты, как социальная помощь. Она носит адресный характер и предоставляется лицам после проверки их нуждаемости, если они не имеют других источников существования.

Итак, социальная защита в любом государстве - это комплексная система социально-экономических отношений, предназначенная для оказания разносторонней помощи нетрудоспособным или ограниченно трудоспособным лицам, а также семьям, доходы трудоспособных членов которых не обеспечивают общественно необходимого уровня жизни семьи.

Таким образом, социальная защита населения на данном этапе развития экономики является центральным звеном социальной политики государства. Государство не только не должно устраняться от решения проблем социальной защиты, но напротив, реально выступать гарантом прав и свобод всех слоев и групп населения. Социальная защита в этих условиях представляет собой систему законодательных, экономических, социальных и социально-психологических гарантий, обеспечивающих всем трудоспособным гражданам равные условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства, а нетрудоспособным и социально уязвимым слоям населения (в первую очередь, инвалидам, пенсионерам, неполным и многодетным семьям и др.) - преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную поддержку в различных формах. Эффективная социальная защита предполагает проведение политики, адекватно реагирующей на социальное самочувствие людей, способной улавливать рост социального недовольства и социальной напряженности, предупреждать возможные конфликты и радикальные формы протеста.

1.3 Правовые основы социальной защиты в РФ

Законодательную, нормативно правовую базу социального обеспечения России, как и любой другой страны, определяют правовые документы, условно сгруппированные в пять уровней в соответствии с субъектами их издания:

1) регламентирующие, рекомендательные документы мирового сообщества (учредительные акты, декларации, пакты, конвенции, рекомендации и резолюции ООН, ВОЗ, МОТ, ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ и др.);

2) внутригосударственные юридические акты федерального значения (Конституция, законы, указы, распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, решения коллегий и инструкции Министерства труда и социального развития, Министерства образования, Министерства здравоохранения и медицинской промышленности и др.);

3) документы субъектов Российской Федерации, обеспечивающие реализацию законов на своей территории, выполнение федеральных нормативных законоположений с правом законодательной инициативы;

4) документы муниципальных образований (городские и сельские районы, микрорайоны (трудовые коллективы), малые города без административного деления);

5) решения, приказы, распоряжения непосредственно учреждений и организаций.

Основным Законом Российской Федерации, регламентирующим основы общественного и государственного устройства, систему государственных органов управления, порядок их создания и деятельности, основные права и обязанности граждан, является Конституция.

Зафиксированные в Конституции права, свободы и обязанности граждан составляют фундаментальную правовую основу для организации и проведения социальной работы с населения, различными социальными слоями и группами.

Конституция РФ закрепила положение о том, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст.7).

Конституция РФ закрепляет также право граждан: на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей (ст.39), на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41); на защиту материнства и детства (ст.38).

Социальными пособиями малообеспеченные и нетрудоспособные граждане обеспечиваются в соответствии со следующими Законами РФ: «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей», «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции от 20 апреля 1996 г., Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». В связи с его принятием утратил силу ряд нормативных правовых актов различного уровня, поскольку данный закон закрепил единую систему пособий, адресованных гражданам, имеющим детей. Это пособие по беременности и родам женщине, подлежащей социальному страхованию на момент предоставления отпуска по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; пособие в связи с рождением ребенка, полагающиеся каждой семье; пособие за время отпуска по уходу за ребенком до достижения им полутора лет, назначаемое в порядке социального страхования; ежемесячное пособие на каждого ребенка с момента его рождения и до достижения 16 (учащимися18) лет, назначаемое семьям с определенным уровнем среднедушевого дохода.

Социальное обслуживание граждан также регулируется законами. Это Федеральные законы от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите граждан» от 2 августа 1995 г., «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», от 15 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 10 декабря 1995 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

Даже простое перечисление законов, действующих в сфере социальной защиты и социального обеспечения граждан, свидетельствует о том, насколько сложным и многослойным является на современном этапе законодательство в этой сфере Социальная работа: теория и практика./Отв. ред. Е.И. Холостова, А.С. Сорвина. - М., 2002..

Право социального обеспечения России - одна из немногих отраслей права, не имеющих кодификационного нормативного акта. Поэтому одной из актуальных проблем совершенствования системы источников этой отрасли является проблема поэтапной промежуточной кодификации законодательства, регулирующего видовые общественные отношения (пенсионные, по обеспечению граждан социальными пособиями, компенсационными выплатами; по социальному обслуживанию и др.). Это создало бы предпосылки для принятия в будущем единого кодификационного источника.

Иные нормативные правовые акты занимают значительное место в системе источников права социального обеспечения. Их можно расположить в определенном иерархическом порядке. Прежде всего, это Указы Президента РФ.

Следующий уровень иных нормативных правовых актов - постановления Правительства РФ. Это, пожалуй, самая обширная группа источников права социального обеспечения.

Постановлениями Правительства устанавливается, как правило, правовой механизм реализации закрепленных в законах прав граждан в сфере социального обеспечения. Так, порядок назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, предусмотренный Федеральным законом от 19 мая 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями).