Эффективность социальной защиты как важнейшей составляющей социальной политики в РФ в отношении нетрудоспособных и малообеспеченных граждан на примере социальной защиты детей-инвалидов г. Санкт-Петербурга

Анализируя в этой связи существующую систему социальной защиты и недостатки ее практической организации, нельзя не отметить, что к числу ведущих функций эффективной системы социальной помощи относятся такие, как:

- регулирование социального неравенства и установление эффективных в социальном и экономическом плане уровней перераспределения социальных ресурсов;

- поддержание социальной и социально-политической стабильности в обществе;

- обеспечение социальной безопасности групп и слоев населения, социальное воспроизводство которых признано важным (приоритетным) для данной общественной системы или большинства населения;

- обеспечение социальной защищенности тех групп и слоев населения, которые в силу обстоятельств, прежде всего объективного порядка, не в состоянии помочь себе самостоятельно;

- предупреждение социального иждивенчества и стимулирование социальной самозащиты личности;- эффективное использование ресурсов социального бюджета.

Необходимым атрибутом эффективной системы социальной защиты и входящей в нее в качестве неотъемлемого компонента системы социальной помощи является правовая и организационная непротиворечивость, сбалансированность, то, что называется «прозрачностью» критериев и процедур оказания помощи Тишин Е.В. Актуальные проблемы социального развития и пути их решения//Экономист. - №4. - с.15..Наконец, излишне говорить о том, что исходным условием существования любой сложной системы является единство языка, в ней функционирующего, единой семантической интерпретации опорных понятий, таких, например, как «социальная политика», «социальная помощь», «социальная выплата», « социальная льгота», «социально уязвимая категория» и т.п.

Анализ показывает, что ныне функционирующая схема социальной помощи не отвечает даже в первом приближении ни одному из сформулированных выше критериев эффективности. Рассмотрим основные ее характеристики и параметры функционирования применительно к Санкт-Петербургу.

Концептуальная база схемы социальной защиты обладает характеристиками противоречивости. Это обусловлено отсутствием единой философии социальной политики, проводящейся в Российской Федерации. В качестве концептуальных оснований проводимой политики выступают внутренне противоречивые и не сводимые к друг к другу методологические подходы, коренящиеся в различных базовых постулатах, что в принципе не позволяет системно организовать социальную политику в русле, декларированном Конституцией РФ.

Еще один принципиальный недостаток концептуальной основы сложившегося механизма осуществления социальной политики - ее ярко выраженный «антиадресный» льготно ориентированный характер, выражающийся в преимущественной опоре на предоставление помощи в форме льгот, исходя из критерия принадлежности к той или иной нормативно закрепленной льготной категории населения Критерий нуждаемости конкретного человека в конкретном виде помощи в конкретной ситуации, как опорный критерий адресности помощи, в явном виде используется только в 3 из 252 нормативно-правовых актов РФ и Санкт-Петербурга, регулирующих данный компонент социальной политики Такая ни экономически, ни социально неэффективная философия системы социальной защиты может быть названа льготно-иждивенческой. Она по большинству параметров прямо противостоит не только чисто адресной, но и адресно-льготной форме социальной защиты..

Помимо названных, важнейшими негативными характеристиками существующей нормативно-правовой основы рассматриваемой сферы деятельности являются следующие:- громоздкость, недопустимо высокая размерность совокупности нормативных актов (часто действует принцип - «новая нуждающаяся категория - новая льгота - новый нормативный акт»);- категорийно-отраслевой принцип построения законодательства, фактически «раздирающий» единую социальную политику государства на ведомственные и категориальные анклавы. Под последним условным термином имеются в виду законодательные нормы, регламентирующие льготы и компенсации, присутствующие практически в каждом законе о том или ином особом виде деятельности или специфической категории населения;- бессистемность, нескоординированность отдельных нормативно-правовых актов или их компонентов между собой, запутанность, дублируемость положений и т.п.- явная неравномерность законодательной базы как по количеству типов или видов помощи (льгот, компенсаций, выплат и т.п.), так и по количеству регламентируемых льготных категорий, различная единичная нагрузка на один нормативный акт. Из сказанного следует, что необходимо не просто упорядочение и рационализация соответствующей системы нормативно-правовых актов, а ее постепенный (но оперативный) пересмотр в сторону движения к построению адресной системы социальной защиты.

Далее, оценка реальных характеристик организационной схемы и механизма оказания социальной помощи, проведенная на основании информации всех структур, занятых обеспечением социальной защиты населения, показала следующее. Обеспечением социальной защиты населения Санкт-Петербурга, осуществлением финансирования и контроля заняты 18 структур городского уровня, с учетом Администрации города, Комитета экономики и финансов, Пенсионного фонда. Реализация социальной защиты населения происходит в подчиненных городским структурам организациях и учреждениях.

Помимо названных выше 18 укрупненных структур, существует множество других государственных, государственно-общественных и ведомственных институтов - координационных советов (например, по делам инвалидов, по социальной защите инвалидов и участников войны в Афганистане и др.), межведомственных комиссий (например, по контролю за своевременной выплатой пенсий и пособий, по социальным вопросам военнослужащих и др.), фондов и т.д. Как следует из постулатов теории управления, в сложной системе, состоящей из такого количества вертикально жестко не соподчиненных элементов, решающих функционально сходные задачи, управление затруднено без наличия особого координирующе-штабного управляющего элемента.

Оказание социальной помощи в структурах городской администрации носит распределенный децентрализованный характер. Нагрузка на каждую из структур различается Так например, Комитет по транспорта отвечает за реализацию льгот, регламентированных 45 нормативно-правовыми актами, количество льгот, о которых идет речь, - всего 2, количество льготных категорий населения - 53. При этом оценка численности населения имеющего право на транспортные льготы согласно всем 45 нормативно-правовым актам - 2056 тыс. человек. А если взять, например. Комитет по физической культуре и спорту то в рамках его компетенции наводится 3 льготные категории, которыми охватывается порядка 2 3 тыс. человек..

При такой неравномерности нагрузки, тем не менее, каждая структура задействованная в реализации льгот затрачивает на обслуживание населения специально выделенные средства, обеспечивая своими услугами льготные категории населения. При этом как и в побои распределенной системе, чем меньше оказывается сдельная клиентская нагрузка на один содержательный показатель деятельности структуры управления тем более дорогой для бюджета является сама единичная предоставленная социальная услуга или социальная льгота. Это обусловлено относительной устойчивостью ряда статей затрат соответствующих структур.

По существу оказывается, что социальная защита, гарантированная Конституцией всем нуждающимся, т.е. тем, у кого нет возможности в какой-либо ситуации защитить себя самостоятельно, направлена только на одну часть населения - ту, которая по законодательству признана имеющей право на льготы. При этом происходит многократное обеспечение из средств бюджета системы льгот и услуг одной и той же части населения. Практически, один и тот же человек имеет право на 3-4 льготы.

Таким образом, действующая схема социальной защиты не компенсирует, а, напротив усугубляет социальное неравенство, изначально разделяя общество по сомнительному основанию на две группы: льготные категории и тех, кто к ним не принадлежит.

Общий вывод по итогам - действующая схема не является оптимальной, не обладает системными характеристиками, не обеспечивает эффективной социальной защиты и не выполняет основных функций, возложенных на нее в общей системе социальной политики. Действующая схема социальной защиты не соответствует обозначенному в Конституции пониманию Российской Федерации как социального государства.

Изучение всего спектра видов социальной помощи позволяет выявить ряд проблем, касающихся эффективности политики в области социальной защиты населения, осуществляемой федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации:- объем социальной помощи не адекватен экономическим возможностям бюджетов различных уровней;

- стремление к постоянному расширению круга категорий населения, которым оказывается социальная помощь независимо от социальной ситуации и материального положения конкретного получателя помощи, приводит к усилению конфликтности в обществе;

- в целом существующая система организации социальной помощи дисфункциональна, не реализует изначально поставленные цели;

- средства, выделяемые бюджетами различных уровней на данные цели, используются неэффективно;

- многие виды помощи и социальных выплат экономически нецелесообразны, поскольку малая их величина не соответствует порогу ощутимости у населения; ряд социальных выплат в принципе нельзя рассматривать как социальную помощь и др.

Вышесказанное позволяет заключить, что политика социальной помощи, оказываемой на федеральном и региональном уровнях, нуждается в существенных преобразованиях.

Закладываемые в настоящее время в государственной политике принципы социальной помощи не отвечают ее сущности и содержанию выделение категорий представляет собой лишь формальную адресность. При определении направлений оказания социальной помощи не прослеживаются достаточно четко принципы выделения клиентных групп. При этом постоянно увеличивается количество льготных категорий. В результате некоторые группы населения получают практически все виды государственной помощи вне зависимости от нужды. Фактически же нуждающиеся семьи либо не получают ее вовсе, либо получают ее в таком объеме который не позволяет решить насущные проблемы.

Основные направления совершенствования системы социальной защиты. На основании проведенного анализа можно сделать ряд принципиальных выводов относительно путей повышения эффективности системы социальной защиты.

Первый вывод заключается в том, что в настоящий период становления новых социально-экономических отношений ставить вопрос о конкретном, детально разработанном прогнозе развития социальной защиты в полном смысле этого слова не представляется реальным. С одной стороны, социально-экономическая и политическая ситуация в стране столь нестабильна и непредсказуема, что можно говорить только о стратегической линии развития социальной защиты при осуществлении тенденции становления экономики рыночного типа; с другой - реальное воздействие на данные процессы органов муниципального управления не всегда может быть действенным (как, например, в таких городах, которые являются субъектами РФ).

Второй вывод заключается в том, что, как ни парадоксально, но в основу дальнейшего развития системы социальной защиты должна быть заложена тенденция сужения области ее действия, понимаемого в традиционном смысле государственного социального обеспечения и социального иждивенчества. Необходимо обеспечить смену приоритетов социальной защиты от материальной поддержки малообеспеченных групп населения к политике предупреждения снижения уровня жизни.

Третий вывод, который имеет принципиальное значение для прогнозирования развития социальной защиты, состоит в том, что существующие в настоящее время механизмы социальной помощи по сути своей уже не соответствуют наметившимся политико-экономическим и демографическим изменениям. Главное противоречие заключается в том, что действующая ныне система социальной защиты полностью копирует существовавшую ранее систему государственного социального обеспечения и мало учитывает появление элементов рыночной экономики. Это важно отметить потому, что в механизм социальной защиты уже на данном этапе должны закладываться основные принципы социального регулирования наметившихся экономических, демографических и политических тенденций.

Исходя из вышесказанного, в систему адресной социальной помощи должны быть заложены следующие принципы:

- адресность - нацеленность на конкретный адрес социальной помощи, предусматривающая при оказании социальной помощи опору на уровень материального благосостояния объекта, а не на принадлежность его к льготной категории;- нацеленность на семью - рассмотрение в качестве базового объекта адресной социальной помощи семьи при выделении индивида в качестве объекта помощи только в тех случаях, когда нет возможности оказания адресной помощи семье;

- заявительность - образование получателя адресной социальной помощи на основании личного заявления объекта адресной социальной помощи, либо заявлений других организаций, учреждений, граждан;

- субсидиарность - направленность на стимулирование собственной активной политики граждан, социальную самозащиту;

- комплексность и диверсифицированность - выбор конкретного вида и формы адресной социальной помощи в зависимости от характера ситуации социального неблагополучия;

- персональная ответственность получателя адресной социальной помощи за достоверность сведений, содержащихся в заявлениях о предоставлении помощи;

- упорядочение системы льгот и социальных привилегий;

- персонификация учета граждан, как потенциальных объектов адресной социальной помощи;

- оптимальность распределения полномочий, ответственности и финансового обеспечения адресной социальной помощи между уровнями управления (федеральным, субъектов Федерации, местного самоуправления);

- фискальность как поисково-контрольная функция органов управления социальной защиты населения с целью получения достоверной информации и информационного сопровождения адресной поддержки населения;

- концентрация материальной финансовой базы и информационного обеспечения при децентрализации оказания адресной социальной помощи;

- полисубъектность, взаимодействие государственных субъектов адресной социальной помощи с негосударственными организациями, третьим сектором, благотворительными обществами и т.п.;

- использование понятий прожиточного минимума и бюджета прожиточного минимума в следующих аспектах социальной политики:

* в качестве базы для адресной помощи населению;

* в качестве целевых ориентиров при регулировании доходов и потребления малообеспеченных групп населения;

*для оценки материальных и финансовых ресурсов, необходимых для реализации текущих и перспективных социальных программ, оказания целевой натуральной помощи малообеспеченным слоям населения;

*для обоснования размеров минимальной оплаты труда и трудовой пенсии по старости;

*для использования в качестве одного из критериев малообеспеченности, дающего право на получение различного рода социальных выплат и материальной помощи, что сделает эти пособия и выплаты более адресными;

- историческая преемственность и применение лучшего зарубежного опыта;

- гласность на этапе разработки (широкое обсуждение в средствах массовой информации и т.д.) и внедрения рассматриваемой концепции;

- формирование общественного сознания (и общественного мнения), соответствующего целям социально-ориентированного, гражданского государства, включающее принятие нового содержания социальной справедливости, отказ от социального иждивенчества в обществе и т.д.).

Основанием для получения адресной социальной помощи является ситуация социального неблагополучия, которая может быть связана:

- с состоянием материальной нуждаемости (нужды), обусловленным действием устойчивых факторов (потеря или отсутствие трудоспособности, утрата кормильца, низкий уровень дохода и т.п.) и чрезвычайных обстоятельств;

- неудовлетворительным состоянием физического или психического здоровья;

- неудовлетворительными жилищными условиями;

- неудовлетворительным обеспечением других социальных прав и гарантий;

- обстоятельствами чрезвычайного характера, вызвавшими резкое ухудшение качества жизни до уровня ниже минимальных социальных стандартов.

Направления формирования системы управления сферой социальной защиты и адресной социальной помощи. Рассмотрим некоторые наиболее актуальные и неотложные меры по преобразованию системы управления в рассматриваемой области. Персонификация учета адресной социальной помощи. Персонифицированный учет объекта социальной помощи является необходимым условием реализации любой схемы помощи, имеющей в своей базе принцип адресности. Применительно к сложившейся проблематике персонифицированный учет следует рассматривать как неотъемлемый элемент механизма функционирования эффективной системы адресной социальной помощи.

В настоящее время соответствующая информация носит разрозненный, а иногда и противоречивый характер. Это относится к целому ряду характеристик информации, начиная от ее источников и заканчивая составом и полнотой.

Информационные потоки, касающиеся объектов адресной социальной помощи, носят, скорее, функциональный характер, отражающий только сферу интересов участвующих в информационном обмене организационных структур, и не позволяют получить сводную информацию для конкретного получателя. Это не только существенно осложняет задачу персонификации учета информации, но и является основным фактором, существенно снижающим оперативность, качество предоставляемых гражданам социальных услуг, эффективность функционирования всей системы социальной помощи. В настоящее время сказанное проявляется в том, что человек, как получатель (или потенциальный получатель) адресной социальной помощи, вынужден обойти целый ряд инстанций для получения справок, необходимых для рассмотрения вопроса о возможной социальной помощи.

Задача персонификации учета осложняется еще и тем, что проблема учета населения в настоящее время не решена в принципе (имеется теоретическая проблема, причем в масштабе всей страны, по определению алгоритма формирования идентификатора человека и установлению источников информации для его формирования). Другим обстоятельством является отсутствие регистра населения.

С другой стороны, введение персонифицированного учета послужит повышению эффективности управления социальной сферой на ее верхнем уровне.

Совершенствование организационной структуры управления. Основные принципы реализации адресной социальной помощи определяют следующие требования к ее организационной структуре, организационная структура должна обеспечивать:

- охват всего населения по единым социальным нормам и критериям нуждаемости независимо от категории граждан;- социальное обслуживание любого конкретного человека, обратившегося в социальные органы по месту жительства или по заявлению других организаций, учреждений, граждан, рассматривал в качестве базового объекта социальной помощи его семью;

- принятие комплексных социальных решений и предоставлять конкретные виды и формы адресной социальной помощи в зависимости от характера и ситуации социального неблагополучия;

- информационное взаимодействие с налоговыми, финансовыми, правоохранительными органами и общественными организациями (при принятии решения о предоставлении адресной социальной помощи, реализации и мониторинге ее результатов)

- права человека и гарантии его безопасности в условиях определенной информационной прозрачности его социальной жизни при предоставлении адресной социальной помощи; (в пределах установленных законом норм и правил)

- оперативное и качественное обслуживание больших масс людей, оказавшихся в условиях социального неблагополучия переходного периода;

- в течение нескольких лет реализацию существующих социальных функций без снижения их качества, так как переход от существующей социальной политики к адресной социальной помощи не будет являться одновременным актом, а будет постепенным процессом.

- решение задач адресной социальной помощи в условиях нестабильности социально-экономической обстановки и крайне ограниченных ресурсов

.Степень реформирования социальной сферы в целом и отдельных социальных органов и организаций будет зависеть от содержания и критериев представления адресной социальной помощи, определяемых федеральными и региональными нормативно-правовыми актами, и конкретного механизма ее реализации.

Информационная система адресной социальной помощи. Информационная система адресной социальной помощи (ИС АСП) является неотъемлемой частью системы адресной социальной помощи и предназначена для обеспечения информационного взаимодействия между структурами, реализующими систему адресной социальной помощи, и населением.

Создание ИС АСП подразумевает использование всеми структурами единых понятий, терминов, норм и критериев, принятых в системе адресной социальной помощи населению. Основной целью ИС АСП является создание единого информационного пространства системы адресной социальной помощи населения и обеспечение информационной поддержки функций системы адресной социальной помощи. Реализация основной цели подразумевает:

- создание и ведение реестра семьи;

- создание и ведение персонифицированных социальных паспортов, характеризующих объект адресной социальной помощи;

- обеспечение возможности обмена информацией о потребностях объекта адресной социальной помощи и оказанных ему услугах в различных структурах;

- обеспечение возможности информационной поддержки принятия решений и контроля за исполнением и реализацией адресной социальной помощи;

- обеспечение населения необходимой информацией о действии системы адресной социальной помощи.

Основной задачей ЕИС АСП является обеспечение функций системы по оказанию адресной социальной помощи в едином информационном пространстве.

Заключение