Обеспечение эколого-экономической безопасности региона

В целом, показатели эколого-экономического анализа могут пересекаться с показателями устойчивого развития. Также в сравнительном анализе необходимо соответствующие показатели территории сравнивать не только с другими регионами, но и с соответствующими показателями, определяемыми по стране.

Очень часто эколого-экономический анализ сводится к анализу структуры природоохранных затрат. При этом ставятся следующие задачи:

– контроль за целевым использованием средств;

– определение структуры и оценка эффективности использования различных источников финансирования природоохранных мероприятий;

– анализ объема, структуры и динамики экологических затрат;

– оценка оптимального объема и направления экологических затрат;

– определение эффективности затрат на природоохрану;

– определение объема, направления и источников финансирования затрат для планируемых мероприятий.

При анализе экологических затрат на уровне регионов и страны можно воспользоваться установленными и общепризнанными эколого-экономическими принципами. В частности, можно сравнивать фактические показатели экологических затрат с затратами, обходимыми для стабилизации экологической обстановки, улучшения качества окружающей среды и т.д. Для объективной оценки качества и достаточности проводимых намечаемых мероприятий и их результатов необходимо анализировать баланс материальных ресурсов: «вход в производство» и «уход из производства». Составление таких балансов предполагает экологический паспорт предприятия.

Для анализа структуры природоохранных затрат разработан целый ряд показателей:

– удельный вес капитальных затрат в общем объеме затрат на мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов;

– удельный вес текущих затрат в общем объеме затрат на мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов;

– удельный вес затрат на охрану воздушного бассейна в общем объеме затрат на мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов;

– удельный вес затрат на охрану и рациональное использование водных ресурсов в общем объеме затрат на мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов;

– удельный вес затрат на уничтожение и обезвреживание твердых и жидких отходов (без отходов, уловленных и извлеченных из отходящих газов и сточных вод и выбрасываемых в воздушный и водный бассейны с отходящими газами и сточными водами) в общем объеме затрат на мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов;

– удельный вес затрат на прочие цели в общем объеме затрат на мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов.

Такого рода информацией должны располагать органы Госкомприроды, санитарно-эпидемиологические станции и др. Однако она носит региональный характер и малопригодна для отдельных предприятии.

К этому перечню требуется добавить показатели удельного веса затрат на внедрение прогрессивных технологий (малоотходных, бессточных и т.п.) пропорционально величине природоохранного эффекта, а также удельного веса затрат на оплату природоохранных услуг сторонних предприятий и удельного веса затрат, связанных с сооружением и эксплуатацией предприятия и региона объектов природоохранного назначения общего пользования, в общем объеме затрат на мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов.

В ходе анализа необходимо вскрыть имеющиеся резервы роста удельного веса такого рода затрат как наиболее эффективных экологически и экономически. На крупных предприятиях может иметь смысл разделить все вышеназванные затраты на собственно природоохранные и связанные с рациональным использованием природных ресурсов (хотя во многих случаях такое деление условно).

Анализу и оценке должны подвергаться также текущие природоохранные затраты в калькуляционном разрезе, хотя это затруднительно из-за отсутствия налаженной системы их учета, о чем подробно говорилось выше.

Отдельный блок эколого-экономического анализа -- это анализ организационно-технического уровня природоохранной деятельности. При этом определяют коэффициент максимальной сопряженности мощностей очистного и основного технологического оборудования (должен быть > 0) по 1-му виду загрязнений, коэффициент полезного действия природоохранных сооружений. Кроме того, могут быть использованы показатели природоемкости (ущербоемкости) продукции, фондоотдача природоохранных объектов (через предотвращенный ущерб) и т.д.

Важнейшим элементом экономического анализа природоохранной деятельности должен стать анализ результатов работы по улучшению использования природных ресурсов и качества окружающей среды, так как, с одной стороны, они характеризуют достигнутый уровень природоохранной деятельности, а с другой стороны, именно по этим результатам определяется экологический эффект от затрат на охрану окружающей среды.

Задачами этого раздела анализа являются:

– оценка выполнения плана по соответствующим показателям;

– изучение факторов, повлиявших на достигнутые результаты;

– определение соответствия достигнутых результатов имеющимся нормам допустимого загрязнения компонентов окружающей среды и среднеотраслевым нормам использования природных ресурсов;

– оценка существующего организационно-технического уровня природоохранной деятельности и намечаемых природоохранных мероприятий по данным, полученным при анализе результатов деятельности по улучшению использования природных ресурсов и качества окружающей среды;

– выбор мероприятий, проведение которых будет способствовать дальнейшему улучшению результатов природоохранной деятельности.

Особый интерес представляют синтетические показатели, характеризующие использование отдельных компонентов окружающей среды в целом или даже дающие общую характеристику природопользования на предприятии. Но разработка таких показателей - дело весьма сложное. Для этих целей можно использовать показатели землепользования (землеемкость и землеотдача), водопотребления (водоемкость и водоотдача), воздухопотребления (воздухоемкость и воздухоотдача), а также обобщающий показатель природоемкости [112].

2.3.3 Ранжирование территорий по степени воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и здоровье населения

Для выбора оптимальной стратегии регионального природопользования наиболее часто используются различные методы для оценки ранжирования территорий, многие из которых имеют практическое значение. Наиболее простой и доступный - это исчисление общего объема выбросов, сбросов, захоронений вредных веществ, а также этих величин на единицу продукции, населения или территории. При этом может учитываться и класс вредности веществ. Возможно и сопоставление их с установленными в регионе (стране) санитарно-гигиеническими нормативами (ПДК, ПДВ, ВСВ), нахождение величины отклонения от них. Так, индекс нагрузки на окружающую природную среду (а значит, и ее качество) может быть определен по формуле [7]:

,

где H - численность населения, проживающего на данной территории; V - объем выпуска продукции в регионе; Q - объем вредных веществ, выбрасываемых в окружающую среду; S - площадь территории.

Т.А. Акимова, В.В. Батонян, О.В. Моисеенков, В.В. Хаскин [8] отмечают, что вариабельность природно-производственных комплексов в значительней мере определяется плотностью населения и техногенной насыщенностью территории, хотя принадлежность ее к определенной природно-климатической зоне тоже имеет больше значение. В соответствии с энергетическим подходом к соизмерению природных и производственных потенциалов территории, зональная принадлежность и производственная насыщенность территории могут быть количественно оценены с помощью энергетических показателей.

Масштаб технической энергетики и плотность населения, отнесенные к биотическому потенциалу территории, характеризуют эколого-экономические системы разных типов. Поэтому в основу типизации может быть взят «эргодемографический индекс» (ЭДИ). В зависимости от конкретных условий ЭДИ может варьировать в пределах нескольких порядков, что позволяет довольно отчетливо контрастировать различные территориальные комплексы. В монографии указанных авторов представлена классификация эколого-экономических систем, основанная на таком подходе. Качественную оценку состояния окружающей среды на данной территории можно произвести с помощью выделения доли площадей, на которых имеется экологическая ситуация различной степени остроты или степени отклонения (удаленности) от нормы. Для ранжирования территорий по степени экологической опасности различают 7 рангов (ступеней) экологической напряженности (степени опасности) - от очень низкой до очень высокой. На территориях [42, С. 124-125]:

1, 2, 3 рангов - преобладают площади с практически полным отсутствием экологически неудовлетворительных ситуаций;

4, 5 рангов - преобладают площади с умеренно острыми экологическими ситуациями, а для территорий 5 ранга возрастает доля площадей с острыми экологическими ситуациями;

6 ранга - имеется примерно равное соотношение площадей с умеренными и острыми экологическими ситуациями;

7 ранга преобладают территории с острыми и очень острыми экологическими ситуациями.

Институтом географии РАН выделено 56 районов на территории России, которые характеризуются различным уровнем экологической напряженности (степени опасности).

Территории Российской Федерации, на которых существует наиболее острая экологическая обстановка, официально определяются как зоны чрезвычайно экологической ситуации и зоны экологического бедствия.

К зонам чрезвычайной экологической ситуации относятся: г. Каменск-Уральский (Свердловская область), г. Магнитогорск (Челябинская область), г. Чапаевск (Самарская область), г. Новочеркасск (Ростовская область). В установленном законом порядке прошли государственную экологическую экспертизу для объявления зонами чрезвычайной экологической ситуации г. Нижний Тагил, г. Братск, Кузнецкий угольный бассейн Кемеровской области.

На практике применяются оценка и ранжирование территорий по совокупности признаков экологической напряженности с помощью суммарных балльных оценок [7]. Использование индексов промышленной нагрузки, устойчивости экосистем, загрязнения воздуха, нагрузки на водные ресурсы, демографической напряженности, учет плотности потребления энергоресурсов и других функционально взаимосвязанных параметров позволяет дать обобщенную оценку экологического состояния территории и ее частей.

Фрагмент интегральных оценок основных показателей для ранжирования территорий, характеризующих воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду и природные ресурсы Федеральных округов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2003 г., приводится в таблице 6. Основанием для расчетов послужили официальные данные государственной статистики 114, представленные в таблице 5.

Таблица 5

Основные показатели, характеризующие воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду и природные ресурсы по федеральным округам Российской Федерации

	Выброшено в атмосферу загрязняющих веществ, тыс. тонн	Загрязненные сточные воды, млн. м3	Образование токсичных отходов, тыс. тонн
	всего	на единицу площади	всего	всего	на единицу площади
1. Центральный федеральный округ 2. Северо-западный федеральный округ 3. Южный федеральный округ 4. Приволжский федеральный округ 5. Уральский федеральный округ 6. Сибирский федеральный округ 7. Дальневосточный федеральный округ	1524 2223 755 2950 5571 5557 901	2,3 1,3 1,3 2,8 3,1 1,1 0,15	5176 3354 2268 3474 1772 2757 965	16262 20738 9967 22055 20881 45204 4087	210,8 69,9 267,4 374,1 189,6 138,6 16,4

Таблица 6

Оценка воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и природные ресурсы по федеральным округам

Российской Федерации

Федеральные округа	Значение оценок
	Загрязнение атмосферы	Загрязнение сточных вод	Образование токсичных отходов	Интегральная оценка	Ранг
1	2	3	4	5	6
1. Центральный фе-деральный округ	0,714	1	0,714	0,809	2
1	2	3	4	5	6
2. Северо-западный федеральный округ 3. Южный федеральный округ 4. Приволжский федеральный округ 5. Уральский федеральный округ 6. Сибирский федеральный округ 7. Дальневосточный федеральный округ	0,429 0,429 0,857 1 0,286 0,143	0,714 0,429 0,857 0,286 0,571 0,143	0,286 0,857 1 0,571 0,429 0,143	0,476 0,572 0,905 0,619 0,429 0,143	5 4 1 3 6 7

Диапазон оценок колеблется в отрезке [0,1], поэтому, в данном случае, чем выше оценки, тем в худшем положении находится соответствующий регион. Представленные данные позволяют сделать вывод о том, что наиболее негативное воздействие на окружающую среду и природные ресурсы наблюдается в Приволжском федеральном округе (интегральная оценка - 0,905), далее следуют Центральный и Уральский федеральные округа. На четвертом месте находится Южный федеральный округ. Наименьшее воздействие наблюдается в Дальневосточном федеральном округе.

При эколого-экономической оценке территории следует обратить внимание на то, что если оценивается территория макрорегиона (в данном случае - федерального округа), то важно также изучить в границах такой территории, каково ее состояние в региональном разрезе.

Показателями, определяющими степень природоемкости хозяйства, служит система показателей, характеризующих уровень потребления природных ресурсов и уровень нарушенности экосистем в результате хозяйственной деятельности (на единицу конечной продукции). Информативными являются аналогичные показатели на душу населения.

Оценим воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и природные ресурсы регионов, входящий в Южный федеральный округ. Для этого используем специально разработанную программу «Ранжирование» (Visual Basic, EXCEL). Однако следует отметить, что рассмотренная методика определения рейтинга основана на экспертном подходе, который обеспечивает некоторую долю субъективизма итоговой оценки инновационного потенциала предприятия. Разработанная в монографии методика оценки основана на объективных экономико-экологических показателях.

Исходной информацией являются официальные данные государственной статистики 114, представленные в таблице 7.

Растущее влияние хозяйственно-экономической деятельности на окружающую среду любого административно-территориального образования, как правило, связано с увеличением производства новых веществ и продуктов и выбросами различных загрязнителей и отходов.

Таблица 7

Основные показатели, характеризующие воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду и природные ресурсы по Южному федеральному округу*

	Численность населения, чел	Выброшено в атмосферу загрязняющих веществ, тыс. тонн	Загрязненные сточные воды, млн. м3	Образование токсичных отходов, тыс. тонн	Нарушено земель
Южный федеральный округ	22907141	755	2268	9967	1933
1. Республика Адыгея	447109	3	35	4	10
2. Республика Дагестан	2576531	32	77	0,6	-
3. Республика Ингушетия	467294	2	1	-	-
4. Кабардино-Балкарс-кая Республика	901494	2	54	576	8
5. Республика Калмыкия	292410	3	37	-	604
6. Карачаево-Черкес-ская Республика	439470	13	55	285	4
7. Республика Северная Осетия - Алания	710275	9	98	308	6
8. Краснодарский край	5125221	108	968	278	255
9. Ставропольский край	2735139	76	223	293	656
10. Астраханская область	1005276	117	78	106	178
11. Волгоградская область	2699223	226	206	7864	164
12. Ростовская область	4404013	164	418	253	48
*Примечание. Данные по Чеченской Республике отсутствуют в официальной статистической информации, поэтому не учтены в расчетах.

В совокупности все факторы антропогенного воздействия на природную среду территории приводят к серьезным изменениям естественных ландшафтов, загрязнению атмосферы, водных объектов и почвы. Поэтому в качестве исследуемых факторов (табл. 8) выберем следующие:

X1 - удельный вес выбросов в атмосферу загрязняющих веществ;

X2 - удельный вес загрязненных сточных вод;

X3 - удельный вес образования токсичных отходов;

Х4 - удельный вес нарушенных земель.

Таблица 8

Основные факторы загрязнения окружающей среды

	Х1	Х2	Х3	Х4
Южный федеральный округ Республика Адыгея Республика Дагестан Республика Ингушетия Кабардино-Балкарская Республика Республика Калмыкия Карачаево-Черкесская Республика Республика Северная Осетия - Алания Краснодарский край Ставропольский край Астраханская область Волгоградская область Ростовская область	1 0,004 0,042 0,003 0,003 0,004 0,017 0,012 0,143 0,101 0,155 0,299 0,217	1 0,015 0,034 0,000 0,024 0,016 0,024 0,043 0,427 0,098 0,034 0,91 0,184	1 0,000 0,000 0,000 0,058 0,000 0,029 0,031 0,028 0,029 0,011 0,779 0,025	1 0,005 0,000 0,000 0,004 0,312 0,002 0,003 0,132 0,339 0,092 0,085 0,025

Результаты обработки этой информации на ЭВМ по программе «Ранжирование»:

Факторы Регионы	X1	X2	X3	X4
Адыгея	3	1	4	2
Дагестан	1	2	3	4
Ингушетия	1	2	3	4
Каб.-Балкария	4	3	1	2
Калмыкия	3	2	4	1
Кар.-Черкессия	3	2	1	4
Сев. Осетия	3	1	2	4
Краснодарский кр.	2	1	4	3
Ставропольский кр.	2	3	4	1
Астраханская обл.	1	3	4	2
Волгоградская обл.	2	3	1	4
Ростовская обл.	1	2	3	4

Результаты расчетов представлены на диаграмме (рис. 12).

24

2

1

Рис.12. Ранжирование вредных воздействий по ЮФО

Таким образом, представленные расчеты показывают, что наиболее негативное воздействие на окружающую среду в ЮФО оказывают следующие факторы: образование токсичных отходов (17 баллов); нарушение земель в результате хозяйственной деятельности (17 баллов).

Сопоставив полученные результаты и данные таблицы 8, можно сделать вывод, что наиболее неблагоприятная экологическая ситуация складывается в промышленно-развитых регионах ЮФО: Волгоградская область, Ставропольский край, Краснодарский край и Ростовская область. Указанные регионы одновременно являются и территориями с наличием крупных зон интенсивного сельскохозяйственного производства, на которых обнаруживаются характерные тенденции того, что прирост производства сельскохозяйственной продукции обеспечивается, в первую очередь, за счет нерациональной (истощающей) эксплуатации земельных ресурсов, что приводит к экологической деградации почвы. Этот процесс усугубляется тем, что в последние годы резко ослабло внимание к мероприятиям по повышению плодородия земель.

Именно в этих регионах расположены крупные городские агломерации с высокой плотностью населения, с развитой промышленностью, транспортом и инфраструктурой. Эти районы наиболее благоприятны для жизни человека с точки зрения природно-климатических условий. Они характеризуются наибольшей устойчивостью экологических систем. Но именно эти экосистемы подвергаются максимальной антропогенной нагрузке, испытывают деградацию, в том числе интенсивное загрязнение, что непосредственно сказывается на здоровье человека. Показатели естественного прироста населения рассматриваемых регионов по-прежнему имеют устойчивые отрицательные значения.

При эколого-экономической оценке территории экологическое действие факторов окружающей среды на здоровье человека оценивается с учетом того реального обстоятельства, что ни один из указанных факторов - химических, биологических и физических -- практически не является изолированным: все они действуют в комплексе между собой, соединяясь также с социально-экономическими и наследственными факторами.

Для оценки степени воздействия исследованных факторов на здоровье населения регионов, входящих в ЮФО, проведем ранжирование регионов с помощью программы «Ранжирование» на основании исходных данных таблицы 3 в расчете на 1 тыс. населения. Результаты обработки этой информации на ЭВМ по программе «Ранжирование» представлены в таблице 9.

Таблица 9

Таблица рангов регионов

Регионы Воздействия	Адыгея	Дагестан	Ингушетия	Каб.- Бал	Калмыкия	Кар. Черкес.	Алания	Красн. край	Ставроп. край	Астрах. обл.	Волгоград. обл	Рост. обл
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
1. Выбросы в атмосферу	10	8	9	12	11	4	7	6	5	1	2	3
2. Загрязнение вод	6	9	10	11	12	3	2	1	5	7	8	4
3. Образование ток-сичных отходов	7	9	12	8	10	11	2	3	4	5	1	6
4. Нарушение земель	5	11	12	9	10	8	7	4	1	2	3	6

Результаты расчетов представлены на диаграмме (рис. 13), номер ранжированного ряда соответствует номеру региона в таблице 5. Диапазон оценок колеблется в отрезке [22, 48], поэтому, в данном случае, чем выше оценки, тем в лучшем положении находится соответствующий регион.

Таким образом, представленные расчеты показывают, что наиболее неблагоприятными по степени воздействия на здоровье человека в ЮФО являются следующие регионы:

1 место - Краснодарский край (22 балла);

2 место - Ставропольский край (24 балла);

3 место - Республика Северная Осетия - Алания, Астраханская и Волгоградская области (25 баллов);

4 место - Адыгея (29 баллов);

5 место - Ростовская область (31 балл).

Рис.13. Ранжирование регионов по степени воздействия на здоровье населения

Ввиду того, что вся система указанных факторов очень многочисленна, очень сложно выделить группу факторов или определить один ведущий фактор по воздействию на организм и состояние здоровья человека. Все это указывает на то, что комплекс условий жизни человека весьма сложен. Он включает в себя не только эколого-экономические и социальные характеристики местности с оценкой состава почв, воды, атмосферы, природных ресурсов, климата географических зон и природных экосистем, но также условия труда и быта людей, их обычаи и привычки, физиологическую реактивность организма. В различные периоды жизни у людей разных возрастов, разного пола ответные реакции организма на химические, биологические, физические, экологические и социальные факторы проявляются индивидуально.

Поэтому все отмеченное должно учитывать методы определения и оценки реальной нагрузки на здоровье человека всего многообразия факторов окружающей природной среды, а также методологии обоснования допустимых нагрузок на человеческий организм и здоровье населения. Указанные особенности должны стать основой разработки систем природоохранительных мероприятий и законов, разработки программ и планов по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, а также организации системы санитарного контроля и гигиенического регламентирования факторов окружающей среды.

В то же время следует отметить, что методология сравнительного анализа и методические основы ранжирования проработаны недостаточно, критериями часто выступают различные разрозненные параметры антропогенной нагрузки на окружающую среду и ее состояния, что не позволяет с достаточной степенью обоснованности учитывать региональный аспект в хозяйственном механизме экоразвития. Целью же анализа различных аспектов экономики региона должно стать получение объективного диагноза, на основе которого строится стратегия и тактика развития. Такая оценка является необходимым условием, чтобы сформировать региональный хозяйственный механизм, в котором произойдет согласование интересов центра, региона и хозяйствующих субъектов по поводу размеров платежей, штрафных санкций, определения ущербов, распределения средств экологических фондов, определения приоритетов экономического стимулирования и инвестирования и др.

В заключение представленной главы отметим основные выводы и результаты проведенного исследования:

а) предложен алгоритм обеспечения эколого-экономической безопасности региона и его информационное обеспечение;

б) обоснована необходимость многокритериального подхода к комплексной оценке эколого-экономической безопасности регионального развития;

в) на основе анализа существующих методик и подходов к комплексной оценке эколого-экономической безопасности региона предложена ее схема, включающая последовательность обработки информации по следующим блокам показателей:

– «Способность экономики региона к устойчивому росту»;

– «Обеспечение приемлемого уровня жизни человека»;

– «Обеспечение экологической безопасности».

Процесс разработки и реализации концепции эколого-экономической безопасности опирается на систему показателей состояния окружающей природной среды региона во взаимосвязи с его социально-экономическим развитием, которая является основой для проведения эколого-экономи-ческого анализа. Государственная стратегия обеспечения эколого-эконо-мической безопасности должна носить долговременный характер и исходить из того, что в эколого-экономическом отношении эффективно «прогнозирование и предотвращение», чем «реагирование и исправление» в отражении угроз. Этому может способствовать рассмотренная система критериев и индикаторов, показателей эколого-экономической оценки и анализа и предложенные автором схемы их проведения.

ГЛАВА 3 ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В МЕХАНИЗМЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА

3.1 Программно-целевой подход к обеспечению эколого-экономической безопасности региона

Многообразие экологических проблем, значительные масштабы их проявления, сложность решения этих проблем, обусловленная природным своеобразием региона и коренными социально-экономическими преобразованиями, происходящими в последние годы, требуют скоординированных действий, направленных на стабилизацию и улучшение экологической обстановки. Решению этой задачи во многом может способствовать создание единой Концепции эколого-экономической безопасности региона.

Программа безопасного устойчивого развития региона предполагает совместное, решение сложного взаимосвязанного комплекса экологических, социальных, экономических проблем. Решение данных проблем должно носить комплексный характер и основываться на использовании программно-целевого подхода.

Разработка концепции эколого-экономической безопасности региона предполагает совместное решение сложного взаимосвязанного комплекса экологических, социальных, экономических проблем, решение которых носит ярко выраженный комплексный характер и должно основываться на использовании программно-целевого подхода. Анализ научных публикаций многих авторов в области управления региональным развитием (А.Г. Гранберг [109], С.А. Дятлов [66], В.В. Кистанов, Н.В. Копылов [115], Н.В. Пахомова, К.К. Рихтер, [116] и др.) показывает, что региональное целевое программирование является важным рычагом государственного регулирования экономики, позволяя сконцентрировать усилия для комплексного и системного решения проблем экономической, экологической и социальной безопасности региона.

Программно-целевой метод хозяйственного и территориального управления служит одним из важных средств активного влияния государства на социально-экономическое развитие проблемных регионов - депрессивных, слаборазвитых, осваиваемых, а также и промышленно развитых, позволяя успешно решать как текущие, так и стратегические задачи, в первую очередь - выравнивания региональных уровней социально-экономи-ческого развития [15, С. 114].

В области разработки целевых комплексных, в том числе региональных, программ был накоплен большой опыт, перенесенный из отечественной практики составления народнохозяйственных планов в СССР. Программно-целевой метод регулирования экономики широко распространен в зарубежных странах. Анализ практики многих стран говорит о том, что государственная поддержка проблемных территорий является характерным направлением региональной политики, в рамках которого используются разнообразные механизмы и инструменты. В ряде стран для проблемных регионов разрабатываются и используются специальные программы с федеральным и субфедеральным статусом, имеющие специальные обеспечивающие институты (США, Нидерланды, Австралия). В других странах, например Германия, для оздоровления и стимулирования проблемных регионов создаются более благоприятные (преференциальные условия) бюджетной, налоговой кредитной политики [109, С. 393]. В наиболее развитых странах мира приняты национальные доктрины по переходу к стратегии устойчивого развития и разработаны средне- и долгосрочные программы по ее реализации [66, С. 34].

Главным нормативным документом регионального программирования является «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация». При разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений необходимо также учитывать положения «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».

Активность в использовании именно этого средства региональной политики во многом объясняется сокращением индивидуальных льгот и преференций, установлением более жесткого порядка предоставления регионам трансфертов из федерального бюджета. Поэтому программы стали для регионов главной надеждой на получение федеральных инвестиций, а для федерального центра - главным направлением селективной поддержки регионов, относящихся к разным типам проблемных территорий.

За последнее время в России подготовлено и реализуется много краткосрочных и долгосрочных региональных программ федерального и регионального уровня. На начало 2000 г. утвержденные и реализуемые федеральные программы регионального развития охватывали более 3/4 территории России [109]. Все программы задействованы на решение насущных задач регионального развития. Реализацию программных мероприятий за последнее десятилетие можно подразделить на три взаимосвязанных этапа (табл. 10).

Таблица 10

Этапы реализации региональных программ

Этап	Период реализации	Мероприятия
I	1996-1997 гг.	Мероприятия по выводу экономики из кризиса и улучшению социально-экономической ситуации
II	1998-2000 гг.	Мероприятия по стабилизации развития
III	2001-2005 гг.	Мероприятия по устойчивому развитию экономики

Увеличение числа федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов не следует рассматривать как положительную тенденцию, поскольку при резком росте их количества теряется смысл программно-целевого подхода, который предполагает выделение государственных и региональных приоритетов, комплексность и последовательность решения важнейших проблем. Когда приоритетов слишком много, это означает, что они отсутствуют. Средства распыляются и не дают отдачи, проблемы остаются нерешенными, а программно-целевой метод дискредитируется. В условиях ограниченности финансовых ресурсов ситуация еще более усугубляется.

В настоящее время в РФ основным инструментом государственного управления природными ресурсами и экологической безопасностью являются федеральные целевые программы, которые представляются в правительство министерством природных ресурсов РФ, совместно с другими заинтересованными ведомствами. Однако в большей части программ запланировано использование внебюджетных средств, что подразумевает участие частного сектора экономики. Очевидно, что привлечение последнего требует четкого разграничения полномочий между участниками программ и установления гарантий возврата инвестиций. По существу речь идет о формировании рынка природных ресурсов и экологических услуг [17, С. 3].

Что касается принятых и реализуемых в России федеральных экологических программ, то анализ их содержания позволяет сделать следующие основные выводы.

Велик удельный вес программ, посвященных решению экологических проблем защите населения в экологически неблагополучных районах РФ, т.е. направленных не на предупреждение нарушения природного равновесия и обострение экологической ситуации, а на нейтрализацию последствий нанесенного экологического ущерба.

Явно недостаточно экологических программ инновационного характера, нацеленных на разработку и внедрение принципиально новых технико-технологических приемов охраны окружающей среды. В конечном счете все это препятствует целенаправленному проведению мер по предотвращению загрязнения среды [16, С. 335].

В контексте применения программно-целевого метода основным плановым документом выступает целевая комплексная программа, которая содержит указанный по времени, ресурсам и исполнителям комплекс мероприятий и направлений действий для достижения поставленных целей развития. Целевая комплексная программа должна представлять собой основной методологический документ, на базе которого проводится практическое осуществление целей развития и обеспечения безопасности региона во всех ее аспектах, включающий следующие основные разделы (рис. 14).

24

2

1

Рис. 14. Основные разделы целевой комплексной программы безопасного развития региона

Главная цель такой целевой программы (ЦП) - разработка взаимоувязанной системы программных мероприятий, обеспечивающих решение поставленных задач в соответствующей области.

Достижение главной цели программы, а именно улучшение состояния окружающей природной среды и ослабление влияния факторов загрязнения окружающей среды на здоровье населения осуществляется путем совершенствования существующей системы управления охраной окружающей среды и природопользованием.

Она должна представлять собой единый документ, в котором, как правило, выделяются следующие разделы:

– содержание проблемы и необходимость ее решения программно-целевым методом;

– основные цели и задачи программы;

– этапы реализации программы;

– система программных мероприятий, включающая в себя выделение первоочередных мероприятий, и последовательность их осуществления;

– ресурсное обеспечение программы:

– законодательно-правовое обеспечение программы;

– организационно-экономический механизм реализации программы;

– перечень органов, на которых возложена функция управления программой, и наименование организаций, выполняющих функцию исполнителей;

– организация управления программой и контроль за выполнением программных мероприятий;

– социально-экономическая эффективность от реализации программ-ных мероприятий [6, С. 119-120].

Проект программы должен включать:

– цели и задачи программы;

– этапы и сроки выполнения программы;

– структуру программы (состав подпрограмм по направлениям природно-ресурсный и демографический потенциал, развитие основных производств инфраструктуры, научно-техническое развитие, межрегиональное сотрудничество и внешнеэкономическая деятельность, охрана окружающей среды и т.п.);

– систему программных мероприятий (по направлениям);

– обоснование финансовых и других затрат;

– расчеты социально-экономической эффективности и оценку эко-логических последствий;

– характеристику механизмов осуществления программы (необходимые нормативно-правовые и институциональные изменения, система стимулирования и привлечения финансовых ресурсов, организация управления программой и контроля за ходом ее выполнения);

– сведения о государственных заказчиках и исполнителях программ.

Принципами разработки и реализации региональных программ в современных условиях являются:

– комплексность и синхронность целей и задач программы на каждом этапе ее выполнения;

– целевая направленность и системность мероприятий программы;

– вариантная разработка мероприятий программы с учетом неопределенности (альтернативности) условий ее реализации;

– ресурсная обеспеченность программы;

– адресность заданий;

– создание необходимых правовых, организационных, финансовых механизмов.

Практическое использование данного метода в условиях реформирования хозяйственного механизма регионального управления основано на следующих правилах:

– необходимости преодоления противоречий между отраслевым и территориальным планированием;

– реализации государственной и региональной стратегии устойчивого развития;

– приоритетного решения социально-экономических задач;

– обеспечении координации деятельности производственных и инфраструктурных элементов рыночного механизма хозяйствования в региональном разрезе;

– участии в программе не только органов государственной власти и муниципального самоуправления, но и всех субъектов экономической деятельности, научных и общественных организаций;

– достижении оптимального уровня эффективности реализации программы.

Перечисленные принципы весьма актуальны и применимы для Ростовской области, которая является регионом стратегических интересов России, способным в короткие сроки перейти в категорию с устойчивой траекторией развития.

Инструментом реализации экологической политики в регионе должна стать целевая комплексная программа безопасного развития региона. Предпосылки для разработки программы в кратчайшие сроки имеются, поскольку практически в каждом субъекте Южного федерального округа существует практика подготовки экологических программ.

Далее остановимся на анализе главных блоков процесса разработки и реализации целевой комплексной программы безопасного развития региона (рис. 15).



Рис. 15. Схема процесса разработки и реализации региональных программ

Как видно из рисунка 15, при подготовке региональных программ должны решаться важные методические вопросы, такие как: методика определения программной проблемы (проблем), определение целей региональной программы, оценка эффективности программ.

Общая результативность разработки и реализации региональной программы - ее экономическая, социальная, научно-техническая экологическая и иная эффективность - выражается конкретными показателями итогов достижения программной цели. С учетом отечественной и мировой практики и адаптации к условиям рыночной экономики, в зависимости от типа программы, для оценки ее эффективности рекомендуется использовать такие показатели, как: производительность труда, удельные капиталовложения, срок окупаемости, объемы производства продукции, ввод в действие производственных мощностей и объектов непроизводственной сферы, показатели развития науки и техники [15], [118].

В социальных и экологических программах применяются характеристики качественных изменений в результате осуществления программных мероприятий - увеличение продолжительности жизни, улучшение структуры питания, оздоровление окружающей среды и т.д.

При этом среди результативных показателей должны быть сквозные, позволяющие сравнивать различные программы между собой и с показателями по стране. Среди важнейших результатов любой программы обязательно следует учитывать влияние на соседние и другие регионы, обеспечение национальной безопасности и устойчивости развития страны, а производственной программы - еще социальные и экологические последствия.

Как отмечают многие исследователи [19], [15], [16], принципы разработки и реализации региональных программ на практике осуществляются с большими трудностями. Главная из них - хронически недостаточное финансирование. К числу других основных недостатков организационного и методического характера практики разработки и особенно реализации региональных программ следует отнести:

– выборочное осуществление мероприятий программ, изменяющее их первоначальный замысел, структуру и конечные цели;

– отставание в создании механизмов реализации, особенно финансовых;

– слабая координация между федеральными целевыми программами, параллельно осуществляемыми на определенной территории;

– отсутствие зафиксированных правил распределения ограниченных финансовых средств между отдельными программами;

– недостаточный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программ.

Наблюдается многочисленность подпрограмм, что указывает на необходимость установления строгих правил отбора приоритетов и т.д. Многие региональные программы, разработанные по инициативе регионов и межрегиональных ассоциаций, носят частный характер и не вписываются в систему федеральных программ.

Очевидно, что организация и механизмы реализации региональных программ требуют значительного усовершенствования. На уровне субъектов Федерации рекомендуется в больших масштабах разрабатывать программы, нацеленные на обеспечение сбалансированности экономического роста, соблюдение социальных индикаторов и экологических стандартов. На региональном уровне необходимо конкретизировать основные положения государственной стратегии перехода России к устойчивому развитию посредством разработки планов и программ целевых мероприятий, направленных на переход экономики регионов к устойчивому развитию [9].

При этом весьма важно обеспечить необходимую увязку концептуальных и программных разработок по эколого-экономической безопасности с соответствующими работами по концепции и программам социально-экономического развития, схемами развития отраслевых и региональных систем, программами охраны окружающей среды и другими материалами.

Ведущая роль в разработке программы отводится ДПР по Южному региону и Комитетам природных ресурсов субъектов РФ. Перспективным направлением на этом этапе представляется усиление роли органов власти субъектов РФ, в инициировании и подготовке программы, при сохранении ведущей роли Комитетов природных ресурсов в профессиональном отношении.

Вовлечение в процесс разработки программы указанных целевых групп обеспечивает выбор приоритетных направлений действий с учетом различий в интересах, реальных возможностей их реализации, создает условия для концентрации сил и средств на согласованных мероприятиях.

Важное значение имеет также разработка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории нескольких субъектов РФ [6, С. 111].

В России пока нет комплексных межрегиональных программ устойчивого развития, не созданы и обеспечивающая ее законодательная база и институциональная инфраструктура. Однако отдельными регионами предпринимаются определенные шаги в области разработки и реализации комплексных программ по охране окружающей среды. Последние могут быть положены в основу разработки комплексных региональных и межрегиональных программ устойчивого развития.

Важнейшими элементами программных мероприятий для регионального уровня могут также служить следующие меры:

– выявление и оценка всех потенциальных ресурсов и резервов;

– определение всех существующих ограничений и, прежде всего, экологических и финансово-бюджетных;

– разработка и пересмотр производственных планов в соответствии с целями региональной программы;

– выявление конкурентных преимуществ данного региона и определение особенностей специализации данного региона в межрегиональном и межстрановом разделении труда;

– подготовка кадров необходимой квалификации, способных осуществить успешную реализацию программных мероприятий регионального устойчивого развития [6].

С целью совершенствования нормативно-методического обеспечения рекомендуется выполнение следующих специализированных методических разработок:

– эталоны работ по концепции и программам эколого-экономичес-кой безопасности субъектов Федерации;

– методики расчета частных и синтетических показателей для индикативного анализа по объектам безопасности;

– методики прогнозирования и моделирования вероятных значений индикаторов на перспективу.

Программно-целевой метод входит составной частью в блок административно-контрольных инструментов управления безопасным устойчивым региональным развитием и одновременно отвечает принципам рыночной экономики. Он позволит скоординировать различные стороны взаимодействия экономики и окружающей природной среды на разных уровнях, а также определить возможные варианты эколого-экономичес-кого развития в будущем. Это требует создания эффективной системы целенаправленного и планомерного регулирования воздействия общества на природу, основанной на сочетании административно-правовых и экономических методов.

3.2 Экологическая составляющая программно-целевого управления безопасного регионального развития

Ведущим инструментом практического осуществления национальной политики в области обеспечения безопасности во всех ее аспектах является программно-целевой метод, который позволяет совместное решение сложного взаимосвязанного комплекса экологических, социальных, экономических проблем. Вопросы, связанные с применением программно-целевого подхода для управления природопользованием и охраной окружающей среды, привлекают многих ученых, но пока не получили однозначного решения [19], [18], [9], [16], [22].

В комплексную программу регионального развития составной частью должна входить экологическая подпрограмма, которая строится с учетом общечеловеческих принципов устойчивого развития, таких как: приоритетность показателей качества жизни; сохранению биологического и культурного разнообразия; предпочтение устойчивости извлечению максимальной прибыли при выборе программ развития.

Выделяют следующие разновидности экологических подпрограмм:

– программы, ориентированные на ослабление экологической напряженности в проблемных регионах или зонах экологического бедствия;

– целевые программы технико-технологической направленности;

– программы преимущественно организационно-управленческого характера.

Это, в свою очередь, предопределяет необходимость дифференцированного подхода к разработке национальных и региональных природоохранных планов и программ, основанного на последовательном учете социально-экономических, политических, демографических, экологических и других особенностей регионального развития.

Выделяют три основных этапа разработки экологической подпрограммы:

1) ценностно-нормативный;

2) рационального целеполагания и постановки задач;

3) формирования (генерации) вариантов программы и выбора наилучшего («оптимального) [16].

При разработке экологической подпрограммы необходимо стремиться к ее комплексности, под которой понимается осуществление одновременного учета техногенных изменений окружающей среды и ущерба, наносимого измененным геологическим компонентом различным техногенным, экологическим объектам и населению региона. Комплексность программы должна пониматься и как рациональное сочетание ведомственных и общечеловеческих интересов. Принцип приоритета экологической безопасности в практическом плане означает, что комплексные социальные и экономические программы должны основываться на экологическом «каркасе» территории в виде схемы охраны природы и ландшафтного планирования, важнейшую часть которой составляет мониторинг окружающей среды.

Изучение и анализ опыта большинства развитых стран мира показывают, что их успехи в разработке и практическом осуществлении национальной политики и экологических программ обусловлены рядом факторов и условий [16]. К их числу относятся:

– наличие конкурентных рынков и развитой рыночной инфраструктуры;

– высокий научный и промышленно-технологический потенциал;

– четкое установление прав собственности на природные ресурсы и надежная правовая и судебная защита прав собственности;

– отлаженная и сбалансированная система экологических законов и эффективный механизм их реализации;

– достаточно высокий уровень экологической культуры и сознания населения;

– наличие надежного информационного обеспечения, институциональных и управленческих структур регулирования качества окружающей природной среды;

– развитая система местного управления и активное участие населения в решении социально-экологических задач.

На территории Ростовской области разработана и реализуется Программа экономического и социального развития Ростовской области на 2003-2006 годы (далее Программа) [12], включающая экологическую подпрограмму «Экология и воспроизводство биоресурсов».

Программа включает 371 проект, из них 111 - социально ориентированных; 119 - направленных на развитие промышленности, строительства и поддержку малого бизнеса; 37 - экологических; 51 - на развитие сельского хозяйства и пищевой промышленности; 53 - на инфокоммуникационные технологии, связь, потребительский рынок и платные услуги. Распределение средств программы по удельному весу проектов представлено в таблице 11 и на рисунке 16.

Рис. 16. Распределение средств Программы экономического и социального развития Ростовской области на 2003-2006 годы

Общий объем средств, предусмотренных на реализацию экологической подпрограммы из всех источников финансирования составил 1583,5 млн. руб., в том числе: из средств федерального бюджета - 455,5, областного бюджета - 255,7, местных бюджетов - 162,0, внебюджетных источников - 710,4 млн. руб. (табл. 12).

Таблица 11 Объемы и источники финансирования мероприятий программы по направлениям развития экономики и социальной сферы на 2003-2006 годы (млн. руб.)

Наименование проекта и период его реализации	Количество проектов	Всего финансовых средств	Удельный вес программ
всего 2003-2006 годы в том числе:	371	108066,9	100
промышленность	51	45457,9	42,1
сельское хозяйство и пищевая промышленность	51	8509,9	7,9
транспорт и портовое хозяйство	15	15412,0	14,3
строительный комплекс	53	20548,4	19,0
экология и воспроизводство биоресурсов	37	1583,5	1,4
инфокоммуникационные технологии, связь, потребительский рынок и платные услуги	53	4747,9	4,4
социальная сфера и жилищно-коммунальное хозяйство	101	10208,7	9,4
повышение занятости населения	10	1598,5	1,5

Таблица 12 Объемы и источники финансирования экологической подпрограммы «Экология и воспроизводство биоресурсов» (млн. руб.)*

Годы	Всего финансовых средств	Федеральный бюджет	Областной бюджет	Местные бюджеты	Внебюджетные источники
		Всего	В том числе
			капитальные вложения	средства за счет программ, действующих на территории Юга России
ВСЕГО	1583,5	455,5	12,0	443,5	255,7	162,0	710,4
2003	183,2	32,8	3,0	29,8	26,3	25,6	98,5
2004	422,4	156,2	2,0	154,2	98,4	35,0	132,8
2005	435,0	138,2	5,0	133,2	69,2	43,7	183,9
2006	543,0	128,2	2,0	126,2	61,8	57,7	295,2
Примечание. * Источник [120].

Анализ распределения средств Программы показал, что объем финансирования экологической подпрограммы занимает наименьший удельный вес в структуре всех источников финансирования (1,4 %), что никак не соответствует масштабу поставленных перед подпрограммой задач.

Важнейшей задачей экологической подпрограммы должно стать обеспечение дальнейшего развития экономики Ростовской области при условии сохранения уникальных природных ресурсов. Этому в значительной мере будет способствовать реализация комплекса следующих природоохранных проектов:

– разработка и создание системы управления обращения с отходами - складирование, сортировка, обезвреживание, утилизация промышленных и бытовых отходов, применение современных технологий;

– создание единой региональной системы экологического мониторинга в развитие Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

– реконструкция гидротехнических сооружений;

– проведение инвентаризации гидротехнических сооружений;

– формирование и обеспечение функционирования системы мониторинга за состоянием гидротехнических сооружений;

– создание ряда новых особо охраняемых природных территорий;

– проведение работ по учету зеленых насаждений и лесовосстанов-лению;

– создание базы данных о состоянии окружающей среды в районах, подверженных влиянию ликвидируемых шахт Восточного Дон-басса;

– разработка и реализация комплекса мероприятий по предупреждению и ликвидации негативных последствий закрытия шахт на окружающую среду;