Обеспечение эколого-экономической безопасности региона

– мероприятия по воспроизводству рыбных запасов.

Кроме перечисленных направлений, приоритетной задачей является разработка комплекса нормативно-законодательных документов, обеспечивающих вовлечение частного предпринимательства в сферу сбора, утилизации на основе вторичного использования отходов, а также внедрения новых технологий, расширения партнерских связей между государственным и частным сектором при широком участии населения городов области.

При подготовке региональных программ должны решаться важные методические вопросы, такие как: методика определения программной проблемы (проблем), определение целей региональной программы, оценка эффективности программ.

При разработке программ по охране окружающей среды целесообразно учитывать:

– обеспечение доступности необходимой экологической информации;

– широкое общественное участие в процессе принятия политико-управленческих экологических решений;

– реализация идеи разделенной экологической ответственности как средство демократизации управления;

– интегральный подход к управлению охраной окружающей среды, координации усилий специализированных природоохранных министерств с другими ведомствами, как и в целом с правительством с целью включения экологических целей в политику и планы различных регионов и отраслей;

– выделение целевых групп с определением их конкретного участия и вклада в охрану окружающей среды и устойчивое развитие, включая местные власти, неправительственные организации, женские, молодежные и профессиональные союзы, организации сельскохозяйственных производителей, союзы промышленников и предпринимателей финансовые институты;

– придание должного веса проблеме реализации целей экологической политики, создание для этого необходимых институциональных предпосылок, включая эффективные законодательные и административные структуры;

– учет экологических факторов в процессе принятия решений по реструктуризации и приватизации.

Программно-целевой подход должен составить базу стратегии эколого-экономической безопасности региона. На федеральном и региональном уровнях должны найти более широкое применение программы оздоровления экологии, приведения системы государственных экологических стандартов в соответствие с международными требованиями и стандартизацией.

Отсюда следует вывод, что экономическая и экологическая составляющие любой федерально-целевой программы должны быть равноценными компонентами независимо от её продолжительности.

3.3 Разработка Концепции и стратегии безопасного и устойчивого развития Ростовской области

Эколого-экономическая безопасность региона, недопущение скатывания в зону критического риска могут быть достигнуты, если будут определены важнейшие стратегические направления ее обеспечения, построена четкая логическая схема своевременного обнаружения и ликвидации возможных опасностей и угроз, уменьшения последствий.

По нашему мнению, система безопасного управления регионом на уровне субъекта Федерации должна действовать таким образом, чтобы обеспечить устойчивое эколого-экономическое безопасное развитие субъекта Федерации. Именно такое понимание развития, на настоящий момент, становится экологическим императивом, безусловным требованием для всех субъектов развития. Для этого необходимо, чтобы важнейшей частью системы регионального управления стал прогнозно-аналитический документ - Концепция эколого-экономического безопасного развития региона ЭЭБР.

Стратегия, различные сценарии и прогнозы разрабатываются в процессе подготовки комплексной программы безопасного развития региона (Программы), которая должна стать инструментом реализации экологической политики в регионе. Разработке Программы должна предшествовать разработка ее общей концепции. В целом соотношение рассматриваемых документов можно представить в виде рисунка 17.

24

2

1

Рис. 17. Соотношение программных документов реализации экологической политики в регионе

Научная концепция безопасного развития должна предусматривать формирование таких направлений структурных преобразований, которые должны характеризоваться экономической эффективностью; экологической безопасностью; социальной справедливостью.

Концепция также предполагает совершенствование механизмов охраны природы, привлечение новых наукоемких технологий, выработку новых подходов природопользования и всестороннего, глубокого изучения всех компонентов окружающей среды для того, чтобы оставить будущим поколениям ресурсы и пригодную для жизни среду обитания.

Необходимость разработки и реализации программ и (концепций), ориентированных на обеспечение перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития предопределяет Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, в которой отдельно выделен четвертый раздел «Региональный аспект устойчивого развития». В нем сформулирована цель по обеспечению устойчивого развития страны и всех регионов РФ.

Из этого следует, что на уровне субъекта Федерации необходимо сформировать собственную региональную стратегию развития конкретного региона как основную составляющую системы управления регионом. При этом следует помнить, что управление регионом как единой хозяйственной системой является базой обеспечения комплексности его развития.

Роль и назначение предлагаемой (разрабатываемой) Концепции и ее особенности в качестве инструмента управления можно полнее раскрыть с учетом того места, которое она занимает в общем механизме обеспечения экономической и экологической безопасности страны (рис. 18).

Комментируя рисунок, следует отметить, что программные и иные документы федерального уровня должны служить ориентиром при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические, экологические и социальные условия их реализации.

Важное значение для государственного регулирования регионального устойчивого развития могут иметь прогнозные документы и действия
межрегиональных ассоциаций и разработка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории нескольких субъектов Российской Федерации.

При этом весьма важно обеспечить необходимую увязку концептуальных и программных разработок по экономической безопасности с существующими работами по концепции и программам социально-эконо-мического развития, энергетической стратегией, экологическими программами страны и территорий, программами, охраны окружающей среды и другими материалами. Разработка концепций, стратегии и программ эколого-экономичес-кой безопасности в том или ином регионе должна исходить из общих требований к этой модели на глобальном и федеральном уровне, основываться на необходимости вначале сохранения, а затем и снижения антропогенного давления на окружающую природную среду. Для этого необходимо определение предельно допустимой антропогенной нагрузки для региона, в основу которого целесообразно положить критерии (индикаторы) сохранения устойчивости локальных естественных биогеосистем [2].

Решение задачи обеспечения эколого-экономической безопасности предполагает разработку и утверждение Государственной стратегии (доктрины) эколого-экономической безопасности России. Это должна быть именно государственная стратегия, отвечающая высшим национально-государственным интересам России и имеющая нормативный характер.

В настоящее время в научной литературе приводятся различные формулировки концепции безопасности [1], [11]. Не вдаваясь в терминологическую дискуссию, выскажем свое мнение.

24

2

1

Рис. 18. Место концепции ЭЭБР в системе обеспечения ЭЭБ страны

Концепция эколого-экономической безопасности представляет собой систему взглядов, идей, целевых установок, пронизанных единым замыслом, на проблему безопасности, логическую схему (программу) функционирования системы безопасности региона, а также систему мер, путей, направлений достижения поставленных целей и создания благоприятных условий для достижения целей устойчивого развития в условиях существования внутренних и внешних угроз.

В то же время Концепция безопасности - это официально утверж-денный документ, отражающий нормативно-ценностный подход к сбалансированному решению социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды, природно-ресурсного потенциала, в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей [16].

В концепции с принципиальных позиций раскрываются задачи, направления и условия перехода к устойчивому развитию, критерии принятия решений, показатели и этапы такого перехода.

Концепция безопасного развития региона - система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической и экологической политики органов государственной власти на долгосрочную перспективу, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

Концепция обладает прогнозно-аналитическими функциями:

1) содержит информацию, необходимую для принятия стратегически важных решений о рациональных направлениях регионального развития;

2) включают альтернативные варианты, обеспечивающие достижение поставленных целей.

Концепция должна стать таким документом, на основе которого можно, проанализировав существующее состояние экономики региона, сформулировать прогнозный вариант его развития в будущем. На основе множества сформированных прогнозов можно выработать мероприятия (операции), тактики и стратегии управления регионом.

Концепция должна включать следующие группы характеристик: общеэкономическое развитие региона; развитие отдельных отраслей региональной экономики с позиции обеспечения безопасности; социальное развитие региона. В свою очередь, каждая группа может быть реализована в нескольких вариантах. Построение и функционирование системы ЭЭБР осуществляется в соответствии с проводимой политикой и стратегией безопасности.

Политика безопасности представляет собой систему взглядов, мер, решений, действий в области безопасности, которые создают условия, благоприятную среду для достижения целей устойчивого развития.

По существующим взглядам [11], под стратегией безопасности понимается совокупность наиболее значимых решений, направленных на обеспечение программного уровня безопасности. Эта стратегия представляет собой долгосрочный прогноз комплексного решения проблемы сбалансированного социально-экономического развития региона и улучшения состояния окружающей природной среды. В рамках этого документа отрабатываются основные направления структурной перестройки экономики и размещения производительных сил с учетом соблюдения требований устойчивого развития и экологической безопасности.

В соответствии с конкретной эколого-экономической ситуацией в данном регионе должна быть избрана стратегия обеспечения экологической безопасности региона по следующим критериям: экономический оптимум загрязнения; максимально возможный объем снижения выбросов при данной технологической структуре; минимизация экологического риска; минимальное воздействие на окружающую среду [12].

Стратегии безопасности по своему содержанию бывают различными (рис. 19).

24

2

1

Рис. 19. Виды стратегий обеспечения безопасности

Первая стратегия ориентирована на прогнозирование и заблаговременное выявление опасностей и угроз. Вторая стратегия связанна с необходимостью внезапно реагировать на реально возникшие угрозы. То есть в данном случае действует принцип «угроза-отражение». Первые два типа стратегии предполагают деятельность по обеспечению безопасности, в результате которой угроза или вообще не возникает (первый тип) или ее действию создается заслон (второй тип). При реализации стратегии третьего типа ущерб объектам безопасности возникает, но предполагается его компенсация действиями и соответствующими механизмами, используемыми при управлении экономической безопасностью.

При выборе типа стратегии преимущество должно быть отдано стратегии первого или второго типа. Стратегия третьего типа может считаться приемлемой лишь тогда, когда ущерб восполним или когда нет возможности осуществить стратегию первого и второго типов. Следует выделить основные стратегические направления, которые должны прорабатываться и реализовываться в каждом регионе, их можно сгруппировать и показать в логической последовательности по этапам (рис. 20).

24

2

1

Рис. 20. Процесс реализации (разработки) стратегии безопасного развития региона

Определив основные направления стратегий для создания надежной системы эколого-экономической безопасности региона, необходимо провести комплекс подготовительных мероприятий. От этой работы во многом зависит то, какие решения будут приняты в этой области, каким образом будут сформированы органы безопасности, какие будут выделены финансовые, материальные и людские ресурсы, а в конечном счете - эффективность обеспечения безопасности.

Прежде чем принимать решения, разрабатывать концепцию, составлять систему планов и т.д., на подготовительном этапе необходимо дать общую оценку современной экологической и социально-экономической ситуации, сложившейся на данной территории. Это предполагает проведение общего анализа и определение основных параметров, характеризующих состояние конкретного региона и их соответствие критериям устойчивости.

В соответствии с требованиями программно-целевого подхода сначала необходимо определить основополагающие принципы перехода к новой модели, включающие в себя предпосылки, условия и факторы формирования устойчивой модели развития крупных региональных комплексов. Также необходимо дать качественную и количественную характеристики состояния природного, ресурсного, демографического, экономического и социального потенциалов конкретного региона.

При оценке современной экологической и социально-экономической ситуации в регионе должны учитываться многие моменты. Это и предсказуемость поведения властных структур, и направления проводимой ими политики, состояние правовой базы, наличие материально-сырьевых, энергетических и трудовых ресурсов, криминогенная ситуация и др. Необходимо провести оценку природно-ресурсного потенциала, анализ уровня развития и размещения производительных сил, анализ трудовых ресурсов и социальной составляющей; выявить факты эксплуатации устаревших производств и оборудования, оценить состояние нормативно-правовой базы и экономического механизма охраны окружающей среды и природо-пользования; системы экологического мониторинга, информационного обеспечения; системы экологического воспитания и образования.

Причем чем полнее и подробнее будет информация, тем больше возможностей для объективно обоснованного управленческого решения по созданию надежной системы безопасности. С этой целью необходимо оценить состояние обеспечения всех составляющих ЭЭБР. На основе полученной обширной информации разрабатывается Концепция ЭЭБР.

В рамках общего анализа необходимо выделить наиболее острые проблемы, определить конкурентные преимущества и выявить имеющиеся резервы и потенциал данного региона для перехода его к устойчивому развитию. Такая работа частично проведена в главе 2, и ее можно назвать подготовительным этапом разработки Концепции. Кроме этого, необходимо представить дополнительную информацию.

В последние годы экономика Ростовской области имеет устойчивые темпы развития. Динамика роста производства валового регионального продукта (ВРП) за 1999-2002 годы (в действующих ценах) показывает его увеличение с 68,5 млрд. руб. в 1999 году до 149,7 млрд. руб. в 2002 году (табл. 13).

Таблица 13

Валовой региональный продукт Ростовской области*

	Ед. изм.	1998	1999	2000	2001	2002
1	2	3	4	5	6	7
Валовой региональный продукт	млн. руб.	40266,1	68504,2	94300,7	125163,3	149659,2
ВВП РФ	%	.	105,4	109,0	105,0	.
ВРП Ростовской области	%	96,7	109,5	111,2	116,1	103,4
Валовой региональный продукт на душу населения	руб.	9197,8	15732,0	21783,0	29095,6	33961,8
ВВП РФ на душу населения	тыс. руб.	.	32,60	50,20	62,50	.
1	2	3	4	5	6	7
ВРП РФ (из суммы регионов) на душу населения	тыс. руб.	.	28,50	43,30	55,50	.
Место, занимаемое среди субъектов РФ по производству ВРП на душу населения	место	.	58	58	58	.
Примечание. * Источник [120], [123]

Основные показатели социально-экономического развития Ростовской области за последние четыре года свидетельствуют о том, что стабилизировалась ситуация в сфере материального производства, повысился уровень жизни населения, укрепилась бюджетная система (табл. 14). Вместе с тем социально-экономическое развитие Ростовской области в целом обладает определенной спецификой, которая значительно влияет на состояние финансовой системы региона и социальной сферы. Плотность населения Ростовской области с учетом миграционных процессов в 5,1 раза превышает среднюю плотность населения Российской Федерации. При этом в структуре населения Ростовской области 30 % занимают пенсионеры. В результате Ростовская область по производству валового регионального продукта в пересчете на душу населения занимает лишь 58 место среди субъектов Российской Федерации.

Таблица14 Основные показатели экономического развития области

(% к предыдущему году)

Показатели	1999	2000	2001	2002
Валовой региональный продукт	109,5	111,2	116,1	103,4
Продукция промышленности	128,6	120,4	128,6	101,1
Продукция сельского хозяйства	115,1	109,4	121,3	104,6
Инвестиции в основной капитал	102,0	152,0	110,0	77,0
Ввод в действие общей площади жилых домов	106,5	102,5	101,7	102,4
Оборот розничной торговли	99,2	116,4	112,3	110,4
Объем платных услуг населению	101,7	103,8	102,7	100,2
Экспорт товаров	85,8	137,6	124,6	125,2
Импорт товаров	77,4	107,6	124,2	95,9
Реальные располагаемые денежные доходы	89,3	114,3	111,2	108,9

В Южном федеральном округе Ростовская область по показателю валового регионального продукта на душу населения занимает 4 место, опережая Астраханскую область, Ставропольский край, Республики: Калмыкия, Северная Осетия-Алания, Карачаево-Черкесская, Дагестан, Адыгея и Ингушетия. Анализ социально-экономического положения Ростовской области показывает, что достигнуты определенные успехи и имеются все предпосылки для устойчивого экономического роста. Вместе с тем, наблюдается замедление темпов экономического роста. Кроме того, по отдельным социально-экономическим показателям Ростовская область уступает среднероссийскому уровню:

– объем ВРП на душу населения составляет 47,4 % от среднероссийского уровня, Ростовская область занимает 58 место среди субъектов Российской Федерации по производству ВРП на душу населения;

– реальные денежные доходы на душу населения составляют 2450 рублей или 75 % от среднероссийского уровня, расходы на душу населения - 2212 рублей или 86 % от среднероссийского показателя. Область занимает 30 место в Российской Федерации по уровню доходов на душу населения;

– низкий уровень рентабельности фондов в промышленности (9,8 % при 18,5 по Российской Федерации); невысокая обеспеченность собственными доходными источниками - 67 % от общих доходов;

– инвестиции на душу населения 8 тыс. руб., что ниже среднероссийского показателя на 18 %. Индустриальная инфраструктура Ростовской области характеризуется высокой степенью концентрации хозяйствующих промышленных субъектов. Региональная экосистема находится под воздействием техногенного индустриального комплекса, представленного предприятиями-природо-пользователями различной ведомственной принадлежности: машиностроительной, металлургической, угольной, химической промышленностей. К числу наиболее острых проблем, характерных для промышленных предприятий Ростовской области, относятся: высокая степень физического износа основных фондов в промышленности (53 %);

– медленный процесс реформирования предприятий;

– неэффективное управление;

– неплатежи;

– реструктуризация предприятий угольной отрасли.

Для сельскохозяйственного производства характерны следующие трудности:

– сокращение объемов производства продукции животноводства, неразвитость системы закупок этой продукции у населения;

– наличие устаревшего оборудования на птицефабриках и животноводческих фермах;

– снижение показателей воспроизводства стада и продуктивности сельскохозяйственных животных и птицы;

– темпы приобретения сельскохозяйственной техники, не обеспечивающие расширенного воспроизводства, ведущие к потерям выращенного урожая;

– снижение плодородия и нерациональное использование почв;

– неразвитость системы сбыта и хранения продукции сельского хозяйства;

– технологическая отсталость производства. Высокая степень износа основных фондов.

Основными проблемами в области охраны окружающей среды являются:

– накопление твердых бытовых и других отходов, отсутствие тех-нологической базы для утилизации и переработки отходов;

– ухудшение состояния водных ресурсов Ростовской области;

– негативное воздействие закрытия шахт на окружающую среду;

– загрязнение воздушной среды Ростовской области.

Массовое закрытие и ликвидации убыточных бесперспективных угледобывающих предприятий привело к ухудшению экологической обстановки в Восточном Донбассе. К основным экологическим проблемам можно отнести: ухудшение качества воды поверхностных и подземных водных источников, подтопление территорий, выделение вредных газов, возгорание породных отвалов, провалы. Кроме того, существует ряд экологических проблем, напрямую не связанных с ликвидацией угольных предприятий, но действуя в комплексе, они усугубляют и без того непростую экологическую обстановку:

– изношенное состояние объектов социальной инфраструктуры природоохранного назначения и очистных сооружений канализации, канализационных насосных станций, водопроводных и канализационных сетей;

– проблема образования и утилизация ТБО и промышленных отходов;

– отсутствие системы централизованного водоснабжения;

– деградация поверхностных водных объектов, что обусловливает негативное последствие весенних половодий и паводков;

– загрязнение атмосферного воздуха выбросами автотранспорта, стационарных источников, в том числе использование для отопления угля;

– проблема озеленения шахтерских территорий.

В связи с этим одним из важнейших направлений региональной экономической политики должна стать дальнейшая реструктуризация хозяйственной специализации и развитие промышленности области с учетом специфики ресурсного потенциала территории и оценки экологических последствий хозяйственной деятельности. Во многих городах Ростовской области неблагоприятная экологическая ситуация связана, главным образом, с загрязнением атмосферного воздуха выбросами транспорта и промышленных предприятий. Среди стационарных загрязнителей атмосферного воздуха основными являются тепловые электростанции, металлургические заводы, объединения угледобычи. Особую озабоченность вызывает загрязнение воздуха в городах и промышленных центрах. Весьма актуальной является проблема автомобильного транспорта, выбросы от которого составляют более 60 % от общего объема. Динамика изменения объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух на территории области приведена в таблице 15.

Таблица 15 Показатели, характеризующие состояние атмосферного воздуха*

Годы	1999	2000	2001	2002	2003
Объем выбросов загрязняющих веществ от стационарных источников, тыс. тонн	223,6	196,3	190,5	164,4	148,7
Объем выбросов загрязняющих веществ от автотранспорта, тыс. тонн	570,1	573,3	578,2	596,9	603,4
Всего, тыс. тонн	793,7	769,6	768,7	761,3	752,1
Примечание. * Источник [124].

Анализ состояния окружающей среды, приведенный в Экологическом вестнике Дона, показывает, что улучшения экологической обстановки в области пока не произошло. Несмотря на сокращение объемов промышленного производства и снижения массы выбросов загрязняющих веществ от промышленных предприятий, не наблюдается улучшения качества атмосферного воздуха. По данным Экологического вестника Дона [14], структура использования воды отраслями экономики за 2003 год Ростовской области приведена на рисунке 21.

Рис. 21. Использование воды отраслями экономики за 2003 год

Основным источником водоснабжения жителей Ростовской области являются поверхностные воды реки Дон и ее притоков. Поэтому их состояние имеет жизненно важное значение для Ростовской области. Между тем, качество воды основных поверхностных водотоков области не соответствует санитарно-гигиеническим и рыбохозяйственным нормативам.

В целом по области сброс сточных вод в поверхностные водные объекты в 2003 году составил 1,7 млрд. м³ , в том числе около 340 млн. м³ или около 20 % от общего сброса составляют загрязненные сточные воды, из них почти 131 млн. м³ сбрасываются без очистки и более 205 млн. м³ - недостаточно очищенные сточные воды.

Наибольший объем сточных вод, требующих очистки, приходится на следующие отрасли:

– ЖКХ - более 224 млн. м³ или 54,2 % от общего объема требующих очистки сточных вод. При этом нормативной очистки достигают только 37,6 млн. м³ или 17 %;

– сельское хозяйство - 106 млн. м³ (25,6 %). Предприятие орошаемого земледелия и рыбного хозяйства практически не обеспечены очистными сооружениями и сбрасывают сточные воды без очистки;

– промышленность - более 80 млн. м³ (20,2 %). Нормативно очищается почти 50 % сточных вод.

Одним из основных факторов неблагоприятного воздействия на окружающую среду являются отходы производства и потребления. Предприятия - производители отходов, в силу финансового кризиса и связанного с ним низкого технического и технологического уровня, не в состоянии осуществить модернизацию производства с целью минимизации образования отходов и более широкого вовлечения их в процессы вторичного использования. Для Ростовской области проблема оптимального обращения с отходами производства и потребления имеет чрезвычайно актуальное значение в связи большим количеством накопленных и ежегодно образующихся отходов, с низким уровнем их использования, отторжением под размещение отходов значительных территорий, низким уровнем эффективности управления отходами.

Необходимо разработать на региональном уровне экономические и правовые механизмы для реализации системы раздельного сброса отходов, для стимулирования внедрения малоотходных технологий производства, а также для максимального использования отходов в качестве вторичного сырья.

На базе разведанного минерального сырья в области широко развита горнодобывающая и газовая промышленность. Залежи каменного угля Восточного Донбасса - важная составляющая природно-ресурсного потенциала региона. Работают предприятия по добыче и переработке каменного угля, горючего газа, флюсовых и конверторных известняков, формовочных песков, огнеупорных и тугоплавких глин, каменных строительных материалов, строительных песков, глинистых пород для кирпичного производства и другого сырья для строительной индустрии.

В 2003 г. в области работали 18 шахт и 6 обогатительных фабрик: ЦОФ «Гуковская», ЦОФ «Донецкая», ОФ «Замчаловская», ЗАО ОФ «Обуховская», ОФ «Октябрьская Южная», ЦОФ «Аютинская».

Углубленного, комплексного решения широкого круга экологических проблем требовала широкомасштабная реструктуризация угольной промышленности, но она не стала инструментом смягчения антропогенного и техногенного воздействия на природу. Процесс закрытия шахт поставил под удар среду обитания не только животного и растительного мира, но и самого человека.

Угледобывающая отрасль является градообразующей для целого ряда крупных населенных пунктов области; имеются транспортно-инфра-структурные предпосылки для транспортировки угля; на местном угле вырабатывается подавляющая часть электроэнергии области. В этой связи целесообразно переломить тенденцию снижения угледобычи (за счет ввода в эксплуатацию новых и реконструкции действующих шахт, снижения себестоимости производства, активного маркетинга и т.п.), сохранив значение отрасли как одной из профильных для экономики области.

В последние годы открыты месторождения и перспективные участки нетрадиционных видов минерального сырья (бентониты, глаукониты, кремнистые породы) многоцелевого назначения в качестве экологически чистых природных сорбентов, естественных мелиорантов, минеральных удобрений и др. Промышленное освоение этих видов полезных ископаемых в области еще не получило должного развития.

На экологическом состоянии районов области, расположенных в углепромышленной зоне, сказываются отходы горнодобывающей промышленности и значительная часть отходов других производств.

Основными источниками техногенного сырья являются шахты, обогатительные фабрики и тепловые электростанции. В области сформировано 452 отвала (террикона) шахт и обогатительных фабрик. Общий объем складированных в них пород (углеотходов) превышает 270 млн. куб. м. Хранилищами углеотходов занято 1,3 тыс. га земель, а общая площадь нарушенных земель в связи с угледобычей и углеобогащением достигает 7 тыс. га. Накопленное количество углепромышленных отходов постоянно возрастает. Ежегодно в области образуется большое количество твердых промышленных отходов, из которых до 50 % приходится на долю углеотходов. Терриконы склонны к самовозгоранию со значительным выбросом газов и твердых продуктов горения.

Разработанные рекомендации по технологии переработки техногенного сырья позволяют использовать его как строительное, теплоизоляционное, керамическое, огнеупорное, адсорбционное, красяще-пигментарное, энергетическое и агрохимическое сырье. Таким образом, техногенные месторождения представляют собой новый источник минерального сырья, образованный в результате промышленного производства и обладающий необычным минеральным составом.

Вышеописанные экологические проблемы прямым или косвенным образом отражаются на здоровье населения Ростовской области. Практически все жители, проживающие в городах (а это около 70 % населения области), подвергаются воздействию загрязнённого атмосферного воздуха, повышенных уровней шума и вредных физических факторов.

Важнейшей задачей социально-экономического развития Ростовской области является повышение платежеспособного спроса посредством обеспечения экономического роста; роста ВРП за счет внедрения новых технологий, роста производительности труда, повышения эффективности производства, диверсификации производства и совершенствования региональной нормативной законодательной базы.

Сегодня в области развернута работа по подготовке прогноза социально-экономического развития и бюджета на период до 2007 года. Поддержание высоких темпов экономического роста, повышение конкурентоспособности российской экономики, снижение уровня бедности за 3 года в 2 раза - такие задачи поставил Президент России. В Ростовской области есть все необходимое для решения этих задач, и они должны быть решены.

Далее процесс разработки Концепции на основе программно-целево-го подхода предлагается осуществлять в три этапа:

Первый этап - организационный - предусматривает формирование координирующего органа - условно Координационный Совет по обеспечению безопасного устойчивого развития, в состав которого могут быть включены:

– соответствующие подразделения и представители руководящих органов власти субъектов РФ;

– территориальные подразделения федеральных органов власти, специально уполномоченных в области охраны окружающей среды и управления использованием природных ресурсов;

– крупные промышленные предприятия и другие хозяйствующие субъекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду;

– представители местных органов власти муниципальных образований с наиболее неблагоприятной экологической ситуацией;

– экологические фонды субъектов Российской Федерации и местные фонды, фонды воспроизводства природных ресурсов;

– ученые и специалисты (местные и привлеченные) в различных областях охраны окружающей среды и природопользования;

– представители неправительственных экологических и других заинтересованных организаций;

– коммерческие банки;

– представители средств массовой информации.

На втором этапе - определяются предварительные или точные сроки выполнения и готовятся исходные методологические материалы:

– разрабатывается структура концепции;

– формулируются кратко-, средне- и долгосрочные цели и задачи концепции;

– рассматриваются предложения по критериям ранжирования экологических проблем и выбора приоритетных направлений и мероприятий по их решению;

– формируются рабочие группы для разработки разделов концепции и определяются технические задания для этих групп;

– разрабатываются рекомендации по ресурсному обеспечению процесса подготовки и реализации концепции.

Третий этап - является основным и представляет собой процесс разработки концепции.

Важнейшим стратегическим направлением обеспечения эколого-экономической безопасности региона является планирование, которое осуществляется на основе выработанной концепции. Именно планирование вносит организующее начало в процесс решения тех или иных задач. В нем не только сформулированы мероприятия, но и определены последовательность и сроки их выполнения, указаны исполнители и, что очень важно, определены силы и средства их выполнения.

Все планирование начинается с разработки региональных и отраслевых планов действий по охране окружающей среды, устойчивому развитию и ресурсосбережению. Это наиболее общий план, в котором задаются некоторые количественные ориентиры обеспечения функциональных составляющих и в целом состояния эколого-экономической безопасности региона, предусматривается наиболее оптимальная схема использования в этих целях ресурсов, разрабатываются организационные мероприятия и взаимодействие органов.

На базе стратегии в качестве составного этапа ее реализации разрабатываются двух- и трехлетние планы действий по охране окружающей среды. Каждый такой план действий состоит из двух взаимосвязанных частей: 1) системы федеральных экологических программ, служащих выполнению приоритетных задач плана; 2) перечня законопроектов, принятие которых необходимо для нормативно-правовой поддержки выполнения программ.

Кроме региональных и отраслевых планов действий по охране окружающей среды, устойчивому развитию и ресурсосбережению обеспечения экономической безопасности в регионе может разрабатываться целая гамма планов обеспечения безопасности ее функциональных составляющих; конкретные планы работы структурных подразделений службы безопасности; планы действий по отражению отдельных угроз и в чрезвычайных ситуациях.

Одним из важнейших стратегических направлений обеспечения ЭЭБР является выявление, предотвращение, нейтрализация, пресечение, локализация, отражение опасностей и угроз, а в случае необходимости - возмещение ущерба, восстановление объектов защиты. Реализация данного стратегического направления требует высокого мастерства и профессионализма, значительных затрат финансовых ресурсов, хорошей организации и т.д.

По сути дела, практическое решение данной задачи является воплощением в жизнь важнейших положений концепции, политики и стратегии безопасности; система ЭЭБР проявляет себя в действии. Для реализации столь важного стратегического направления безопасности для каждого объекта безопасности должна быть разработана принципиальная, концептуальная модель (алгоритм) безопасности.

Разрабатываемая Концепция должна включать в себя теоретическое обоснование и выбор главной стратегической цели с учетом особенностей конкретного региона.

Структура системных целей и задач и последовательность их решения, а также прогнозные сценарные варианты результатов функционирования крупных региональных комплексов определяются в соответствии с выбранной стратегией. На этой основе с учетом анализа всех имеющихся конкретных законодательно-правовых, экологических, социальных, экономических и других условий разрабатывается Программа, включающая в себя взаимоувязанную систему целевых программных мероприятий.

В основу предлагаемой концепции положена разработка системы приоритетных целей, задач и предложений, принципов и требований по ведущим направлениям развития и временным этапам прогнозирования, выполненная по результатам оценки и анализа конкретной эколого-экономической ситуации в данном регионе.

Достижение главной цели, а именно максимизация продолжительности жизни человека и ослабление влияния факторов загрязнения окружающей среды на здоровье населения и улучшение состояния окружающей природной среды, осуществляется путем совершенствования существующей системы управления охраной окружающей среды и природопользованием.

В процессе реализации стратегии и обеспечения эколого-эконо-мической безопасности выделяется несколько долгосрочных целей. Первая долгосрочная цель заключается в сохранении гарантированного доступа к ресурсному и экологическому потенциалу региона. Вторая цель - подключение внутрирегионального потенциала к укреплению конкурентных позиций региона в Российской экономике и мировой торговле и эффективному использованию для этого курса на экологизацию сферы производства товаров и услуг, спроса на такую продукцию рынка как такового, который стремятся превратить в основе своей в рынок экологически чистой продукции.

Для успешной реализации предлагаемой Концепции, являющейся, прежде всего, политическим документом, в основу ее разработки должны быть положены определенные основополагающие принципы [34], [66]:

– иерархической организации; 

– единства целей (деятельность всех уровней иерархии объединяется единством целей);

– последовательной экологизации всех сфер жизнедеятельности территории;

– «управление - для населения»;

– единого контроля и доступности информации;

– финансирования программ устойчивого развития; 

– осуществимости Концепции. 

Одним из исходных принципов концепции является знание, как наиболее динамичный ресурс, как этическая или ценностная категория, которая призвана побуждать граждан, общественные институты и корпорации брать на себя полную ответственность за экономические, экологические и социальные последствия своих действий. Граждане должны иметь возможность получить в любое время хорошее образование. Это позволит им понять взаимозависимость между социально-экономическим процветанием, состоянием окружающей среды и социальной справедливостью и подготовить их к общественно значимой работе и решению ключевых задач устойчивого развития [66].

Одним из приоритетов является научное и техническое обеспечение природоохранной деятельности. Для этого необходимо усилить государственную поддержку научных исследований, обеспечивающих реализацию государственной политики в области охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности и имеющих реальный экологический и экономический эффект; поддерживать на высоком уровне фундаментальные исследования в области выяснения влияния антропогенных экологических факторов на здоровье населения и состояние жизнеобеспечивающих природных систем биосферы.

Гражданская вовлеченность - предоставление полноценных возможностей отдельным гражданам, коллективам и деловым кругам для участия в выработке затрагивающих их интересы решений, касающихся природных ресурсов, окружающей среды и экономики, а также влияния на эти решения.

Достижение социальной справедливости составляет основу социального блока общенациональных целей в области устойчивого развития. В основу этого достижения положено обеспечение торжества законности в стране и возможность для всего населения добиться экономического, социального и экологического благополучия. Идея социальной справедливости пронизывает всю концепцию и положена в качестве основополагающей в триаду устойчивого развития, переход к которому увязан с решением трех взаимосвязанных задач: экономического роста, охраны окружающей среды и социальной справедливости.

Исходные принципы, цели и предлагаемые в концепции средства их достижения позволяют выделить четыре ключевых блока, лежащих в основе американской стратегии устойчивого развития.

Во-первых, обеспечение экономического роста как основы поддержания экономических, социальных и экологических условий улучшения качества жизни.

Во-вторых, укрепление позиций региона в Российской экономике и повышение конкурентоспособности товаров и услуг на мировых рынках.

В-третьих, удержание лидирующих позиций по руководству процессами разработки и осуществления политики устойчивого развития.

Обеспечение эколого-экономической безопасности - задача по самому своему существу долговременная, стратегическая. Стратегия ЭЭБР должна быть привязана к реальному времени и стать ориентиром при принятии важнейших политических и хозяйственных решений. Ее долговременный характер требует не только обозначения в ней конечных целей, но и выделение этапов их достижения. При этом множество угроз делают необходимым концентрацию внимания на первоочередных неотложных мерах. Разработка программы первоочередных мер по обеспечению эколого-экономической безопасности региона и практические шаги в этом направлении должны опираться на четкое осознание современных угроз.

Ввиду сложности и многоэтапности разработок по мониторингу ЭЭБР в увязке с мониторингом всех ее составляющих, определяемых их особенностями, можно рекомендовать предложенное в работе [90] выполнение цикла специальных работ по ее диагностике и прогнозированию для России и входящих в нее территорий. Предложения по составу и периодичности этих работ даны в таблице 16.

Таблица 16 Состав и периодичность работ по диагностике ЭЭБР

Состав работ по ЭЭБ	Уровни территорий	Периодичность работ, лет
Концепция ЭЭБР (на перспективу 10-15 лет)	РФ Регионы РФ Субъекты РФ	5
Программы ЭЭБР (на перспективу 10-15 лет)	РФ Регионы РФ Субъекты РФ	5 с уточнением через 2-3 года
Диагностика существующих уровней ЭЭБР	РФ Регионы РФ Субъекты РФ	1 1 1

По Федерации в целом и по входящим в нее регионам представляется целесообразным в течение ближайших двух лет выполнить концептуальные разработки, а затем в последующие два-три года разработать федеральные и региональные программы ЭЭБ. Параллельно с этим рекомендуется приступить к выполнению аналогичных работ для субъектов Федерации. Для систематического обобщения результатов мониторинга рекомендуется проводить диагностику уровней экономической и энергетической безопасности территорий различных уровней первоначально с годовой периодичностью, а затем по мере автоматизации системы мониторинга ЭЭБР можно будет перейти на меньшие сроки (полугодовые или квартальные). Стратегии, тактики и операции управления также отнесены к трем временным интервалам: на срок порядка 10 лет и более, на срок до года и краткосрочному.

На рисунке 22 представлен цикл работ по диагностике и прогнозированию ЭЭБР. Из него видно, что цепочка «оценка состояния региона - диагноз - прогноз - стратегия управления» замкнута. Это обеспечивает возможность рассмотрения динамики изменения состояния региона, исследования динамических процессов развития при различных исходных данных и стратегиях управления, и создания множества различных потенциально возможных сценариев его развития, понимаемых как объединения исходных данных, стратегий управления и соответствующих динамических процессов развития.

24

2

1

Рис. 22. Цикл работ по диагностике и прогнозированию ЭЭБР

Тогда стратегия безопасного регионального развития может быть определена как лучшая из рациональных стратегий управления, тот из сценариев развития региона на срок порядка 10 лет и более, для которого обеспечиваются динамические процессы развития с получением численных значений результирующих оценок их будущих состояний не хуже заданных соответствующими критериями предельно допустимых при всех допустимых исходных данных, включающих начальные состояния, возмущения от возможных катастроф, и т.д. Прогнозы социально-экономического развития региона разрабатываются с целью повышения эффективности управления социально-эконо-мическими процессами в регионе путем формирования оценки социально-экономического состояния по истечении прогнозного периода с учетом возможных тенденций развития. Прогнозы разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, производственного и научно-технического потенциала, социальной инфраструктуры, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.

Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах на основании динамики показателей социально-экономического развития региона за последние два года и возможных тенденций развития экономических, политических, социальных, экологических и иных факторов, влияющих на социально-экономическую ситуацию региона.

Прогнозы содержат следующие материалы и документы:

1) итоги социально-экономического развития за прошедший период и оценку предполагаемых итогов в прогнозируемом периоде;

2) направления социально-экономического развития на прогнозируемый период с выделением приоритетов;

3) основные показатели прогноза;

4) аналитическую записку к основным разделам прогноза, характе-ризующим состояние государственных финансов, уровень цен, материальное производство, товарные и потребительские рынки, социальное развитие и уровень жизни населения, инновационную и научно-техническую сферу, инвестиционную деятельность, внешнеэкономическую деятельность, природоохранную деятельность и природопользование. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются администрацией на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Предлагаемый подход подразумевает создание некоторой информационной технологии, обеспечивающей на основе методов моделирования автоматизацию вычислений в цепочке «оценка состояния региона -- диагноз -- прогноз -- стратегия управления». При этом будет обеспечиваться проведение вычислительных экспериментов по заданным возможным сценариям развития региона, выявление стратегии устойчивого развития, периодическая оценка динамики изменения ситуаций в регионе с позиции соответствия выбранной стратегии [19]. Ввиду отмеченной цикличности работ для их качественного выполнения должно быть создано нормативно-методическое обеспечение и разработаны эффективные программно-вычислительные средства. В связи с этим рекомендуется выполнение следующих специализированных методических разработок [90]:

1) эталоны работ по концепции и программам эколого-экономи-ческой безопасности субъектов Федерации;

2) методики расчета частных и синтетических показателей для индикативного анализа по объектам мониторинга;

3) методики прогнозирования вероятных значений индикаторов на перспективу.

В основу разработки стратегии ЭЭБР, оценки хода ее реализации, согласно предлагаемой Концепции, необходима (положена) организация объективного и всестороннего мониторинга в целях определения системы внутренних и внешних факторов, влияющих на состояние эколого-экономической безопасности и имеющих возможность перерасти в угрозу безопасности.

Мониторинг состояния ЭЭБР представляет собой научнообоснованную систему периодического сбора, обработки и анализа информации; оценку и прогнозирование социально-экономической ситуации в регионе; распределение по соответствующим органам управления объективной и достоверной информации о состоянии объектов и территорий региона, оказывающих существенное влияние на безопасность региона в целом, и о возможных отклонениях этого состояния от допустимых значений. В этом случае речь идет об отслеживании соблюдения экономических, экологических и социальных границ в развитии региона (так называемых «порогов безопасности»), нарушение которых может обернуться катастрофическими последствиями, с тем, чтобы принять превентивные меры по их недопущению. Таким образом, система постоянного мониторинга регионального безопасного развития выступает механизмом выявления и предотвращения возможных угроз. Информация, полученная в процессе мониторинга, позволяет оперативно, набором доступных методов воздействовать на ситуацию.

Опираясь на имеющиеся разработки, касающиеся требований и основных принципов, предъявленных к системе мониторинга различных видов безопасности [90], рассмотрим некоторые из них, дополнив собственным (авторским) содержанием:

1. Подчиненность задач управления ЭЭБР более общей системе управления национальной безопасности РФ. В силу этого система мониторинга ЭЭБР должна создаваться как подсистема мониторинга национальной безопасности.

2. Межотраслевой (междисциплинарный) характер проблемы, обусловленный тем, что значительная часть объектов мониторинга требует отслеживания безопасности взаимодействия между ее структурными элементами: экономической, экологической и социальной составляющими.

З. Иерархичность структуры системы мониторинга ЭЭБР, которая должна соответствовать территориальным и отраслевым уровням управления народнохозяйственными системами.

4. Непрерывность идентификации процессов и явлений, определяющих угрозы ЭЭБР.

5. Активизация инвестиционных процессов в отраслях, ориентированных на применение экологически чистых технологий, использование природоохранного оборудования, производство экологически безопасной продукции и развитие рынка экологических услуг. Поэтому мониторинг объектов, характеризующих устойчивое развитие отраслей экономики региона, должен осуществляться с высокой степенью заблаговременности (5-10 лет и более).

6. Комплексный (многокритериальный) характер мероприятий по нейтрализации угроз ЭЭБР, состоящий в наличии существенных сопряженных эффектов (экономического, экологического, социального и др.). Отсюда возникают проблемы многокритериального анализа мероприятий по повышению ЭЭБР с целью обоснования распределения затрат и эффектов по секторам экономики и субъектам территориально-производст-венных систем.

7. Необходимость обеспечения единого методического подхода к индикативному анализу, обеспечивающего сопоставимость оценок уровней ЭЭБ для ранжирования субъектов РФ и регионов по степени кризисности состояний, а также для отслеживания изменения уровней безопасности во временном разрезе (для оценки эффективности мероприятий по нейтрализации угроз).

8. Сочетание административно-правовых и финансово-экономичес-ких методов и механизмов управления ЭЭБР на основе совершенствования природоохранного законодательства.

К числу приоритетных направлений организационно-методических работ в области мониторинга ЭЭБР отнесены:

– определение состава, содержания и периодичности работ по мониторингу ЭЭБР с разработкой необходимой нормативно-мето-дической базы и инструментальных средств;

– создание государственной системы информационного обеспечения мониторинга ЭЭБР;

– формирование эффективных организационных структур по управ-лению мониторингом и их правовое и финансовое обеспечение.