Финансы, деньги и налоги

2. Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансового плана.

3. Министерство финансов Российской Федерации организует разработку:

проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;

проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

4. Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства Российской Федерации, среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и прогноза Сводного финансового баланса по территории Российской Федерации.

5. Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством Российской Федерации плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.

На основании выбранного Правительством Российской Федерации плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год Министерство финансов Российской Федерации осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно Правительством Российской Федерации рассматриваются предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

Принятые Правительством Российской Федерации основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации могут быть представлены в виде информации палатам Федерального Собрания по их запросам.

6. Министерство финансов Российской Федерации в двухнедельный срок со дня принятия Правительством Российской Федерации основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределения расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации:

направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;

уведомляет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу, определенной законодательством Российской Федерации.

7. Второй этап формирования федерального бюджета - распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации и по получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

8. Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов, законопроектов о минимальном размере оплаты труда, о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также составляемого в виде приложения к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечня законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.

9. С 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство Российской Федерации рассматривает прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономики Российской Федерации, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

29. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов в Российской Федерации и порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении. Федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о минимальном размере пенсии, о размере тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о минимальном размере оплаты труда должны быть приняты Государственной Думой до рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.

В случае отклонения (непринятия) Государственной Думой федеральных законов о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации, а также в законодательные акты Российской Федерации о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды до рассмотрения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете расчеты по всем показателям федерального бюджета осуществляются на основе законодательства Российской Федерации.

Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала очередного финансового года в случае непринятия Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 15 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года.

Государственная Дума в случаях, определенных пунктом 1 настоящей статьи, может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом.

30. Основы исполнения бюджетов в Российской Федерации и исполнение федерального бюджета

В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Исполнение федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган.

Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.

По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества.

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений статей 156 и 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

Основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов являются:

составление и утверждение бюджетной росписи;

утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств.

31. Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности

1. Единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с положениями настоящего Кодекса.

2. Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

Бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию Российской Федерации.

План счетов бюджетного учета и инструкция по его применению утверждаются Министерством финансов Российской Федерации.

3. Бюджетная отчетность включает:

1) отчет об исполнении бюджета;

2) баланс исполнения бюджета;

3) отчет о финансовых результатах деятельности;

4) отчет о движении денежных средств;

5) пояснительную записку.

4. Отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета.

Отчет о финансовых результатах деятельности содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году.

5. Главными распорядителями бюджетных средств (получателями бюджетных средств) могут применяться ведомственные (внутренние) акты, обеспечивающие детализацию финансовой информации с соблюдением единой методологии и стандартов бюджетного учета и бюджетной отчетности.

1. Главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета (далее - главные администраторы бюджетных средств) составляют сводную бюджетную отчетность на основании представленной им бюджетной отчетности подведомственными получателями (распорядителями) бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета представляют сводную бюджетную отчетность соответственно в Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований в установленные ими сроки.

2. Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований составляется соответственно Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, финансовыми органами муниципальных образований на основании сводной бюджетной отчетности соответствующих главных администраторов бюджетных средств.

3. Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является годовой. Отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным.

4. Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований представляется соответствующими финансовыми органами в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, местную администрацию.

5. Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля.

Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

1. Финансовые органы городских и сельских поселений представляют бюджетную отчетность в финансовый орган муниципального района.

Финансовый орган муниципального района представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета муниципального района в финансовый орган субъекта Российской Федерации.

Финансовый орган городского округа либо внутригородской территории города федерального значения представляет бюджетную отчетность в финансовый орган субъекта Российской Федерации.

2. Органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами представляют бюджетную отчетность в финансовый орган субъекта Российской Федерации.

3. Финансовый орган субъекта Российской Федерации представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в Федеральное казначейство.

Органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации представляют бюджетную отчетность об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Федеральное казначейство.

4. Федеральное казначейство представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов в Министерство финансов Российской Федерации.

1. Порядок представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета устанавливается соответствующим законодательным (представительным) органом в соответствии с положениями настоящего Кодекса.

2. Одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета представляются проект закона (решения) об исполнении бюджета, иная бюджетная отчетность об исполнении соответствующего бюджета и бюджетная отчетность об исполнении соответствующего консолидированного бюджета, иные документы, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.

3. По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета.

В случае отклонения законодательным (представительным) органом закона (решения) об исполнении бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц.

4. Годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее 1 июня текущего года.

Годовой отчет об исполнении местного бюджета представляется в представительный орган муниципального образования не позднее 1 мая текущего года.

32. Меры ответственности за бюджетные правонарушения

По сравнению с ранее действовавшим законодательством нормы Бюджетного кодекса, посвященные проблемам ответственности за нарушения бюджетного законодательства, выглядят шагом вперед. Тем не менее, соответствующая часть Бюджетного кодекса (часть IV) представляется самой слабой его частью.

Как говорилось выше, указанные изменения в окончательном тексте Бюджетного кодекса, в известной мере снижающие его эффективность, мотивировались требованиями юридической техники. В действительности, в российском законодательстве последнего времени есть прецеденты иного регулирования ответственности за административные правонарушения, то есть нарушения норм любых отраслей права (кроме гражданского), в силу своей незначительной общественной опасности не требующих уголовно-правовых методов воздействия. Так, в общей части Налогового кодекса, принятой несколько раньше Бюджетного, используются понятия налогового правонарушения и налоговой ответственности, регламентируется порядок производства по делам о налоговых правонарушениях и устанавливаются конкретные размеры штрафных санкций за них. Такой подход нам представляется предпочтительнее, так как подробное регулирование вопросов налоговой ответственности в Налоговом кодексе делает его (в отличие от Бюджетного) актом прямого действия. И хотя теоретически, возможно, правы те, кто считает, что виды, масштабы исчисления и порядок применения административных взысканий должны быть едиными вне зависимости от того, законодательство какой отрасли нарушено, необходимо учитывать, что действующий Кодекс об административных правонарушениях весьма устарел и не соответствует духу нового российского законодательства.

Кроме того, следует учитывать, что концепция действующего Кодекса об административных правонарушениях предполагает, что субъектом административного правонарушения может быть лишь физическое лицо. Таким образом, за бюджетные правонарушения организаций ответственность могут нести исключительно их должностные лица, что существенно ограничивает размер ответственности и снижает вероятность полной компенсации ущерба, причиненного бюджету в результате правонарушения.

В этой связи представляется необходимым существенно переработать четвертую часть Кодекса, посвященную проблемам ответственности за бюджетные правонарушения, в целях обеспечения прямого действия ее норм. В частности, следует ввести в Кодекс понятие бюджетного правонарушения, установить правила производства по делам о бюджетных правонарушениях, предусмотреть конкретные санкции за каждое правонарушение26.

Несовершенством отличаются и нормы Кодекса, устанавливающие отдельные виды бюджетных правонарушений. Во-первых, по непонятным нам причинам в единый перечень правонарушений, содержащийся в ст. 283 БК, не включены бюджетные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена статьями 290, 291, 298, 299, 300, 301 и 302 Кодекса.

И даже с учетом перечисленных видов бюджетных правонарушений их общий перечень нельзя признать исчерпывающим. Например, в нем не упомянуты такие нарушения как предоставление субвенций, субсидий, дотаций, ссуд с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом; неисполнение требований органов финансового контроля; перемещение бюджетных ассигнований в большем объеме, чем это допускается Бюджетным кодексом и пр. Очевидно, предвидя, что сформулированный перечень не получится исчерпывающим, разработчики БК сделали его открытым. Согласно ст.283 БК помимо перечисленных в ней могут существовать и иные основания для применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства "в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами". С нашей точки зрения, эта оговорка бессмысленна и даже вредна, так как основанием для применения административной (как и уголовной) ответственности могут быть только действия (бездействия), прямо рассматриваемые законом в качестве правонарушений: применение административного и уголовного законодательства по аналогии недопустимо.

Кроме того, санкции не установлены и за такие правонарушения как несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных Кодексом. Отсутствие в Кодексе санкций за несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об их исполнении, видимо, объясняется тем, что субъектом этого правонарушения может выступать только Правительство Российской Федерации. Между тем, очевидно, что Правительство в целом может нести только политическую, но не административную ответственность, привлекать же к административной ответственности председателя Правительства за принимаемые последним коллегиальные решения также абсурдно. Еще более странно выглядит такое правонарушение как несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных Кодексом. Если бы речь шла о нарушении соответствующих предельных параметров, установленных Законом о бюджете, смысл этой нормы еще можно было бы понять. Но ведь нарушить указанные пределы, установленные Бюджетным кодексом, может и парламент в процессе утверждения закона о бюджете, а идея административной ответственности законодательной власти откровенно нелепа. Учитывая невозможность реализации ответственности за правонарушения, субъектами которых могут выступать исключительно высшие органы представительной или исполнительной власти, представляется нецелесообразным включение в Кодекс указанных видов бюджетных правонарушений.

Совершенно неудовлетворительны нормы Кодекса, касающиеся процедур привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения. В соответствии со ст.284 БК правом применения мер принуждения за бюджетные правонарушения обладают руководители органов Федерального казначейства и их заместители. При этом под мерами принуждения в Кодексе понимаются и собственно штрафы за бюджетные правонарушения, и принудительные меры, направленные на предупреждение и пресечение бюджетных правонарушений, которые нельзя рассматривать в качестве наказания за бюджетные правонарушения. К числу последних следует отнести:

1. предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

2. блокировку расходов;

3. изъятие бюджетных средств (например, средств, используемых нецелевым образом, или платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе);

4. приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

5. начисление пени.

Указанные меры принуждения применяются на основе постановления, подписанного руководителем органа Федерального казначейства, которое, в свою очередь, принимается на основе акта проверки получателя бюджетных средств, подписанного должностным лицом органа федерального казначейства, либо на основании заключения должностного лица органа федерального казначейства об истечении срока возврата бюджетных средств или платы за пользование ими.

Еще один весьма существенный вопрос, состоит в том, кто вправе привлечь к ответственности руководителей органов Федерального казначейства, которые могут выступать субъектами большинства предусмотренных Бюджетным кодексом правонарушений. Допустим, руководителей территориальных органов федерального казначейства может привлечь к ответственности начальник Главного управления федерального казначейства, но вот кто вправе привлекать к ответственности последнего? То же самое относится и к Министру финансов. В Кодексе предусмотрена статья, устанавливающая персональную ответственность Министра финансов за реализацию предоставленных ему обширных полномочий в бюджетном процессе. Но по вопросу о порядке реализации этой ответственности Кодекс содержит лишь ничего не значащую формулировку: "Ответственность наступает в формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации". С нашей точки зрения, отсутствие в Кодексе ответов на эти вопросы совершенно недопустимо. Возможным способом восполнения этого правового пробела может быть установление судебной процедуры привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения должностных лиц Федерального казначейства и Министра финансов РФ по представлению Счетной палаты РФ.

Можно предложить несколько вариантов восполнения этого вопиющего правового пробела. Во-первых, вопрос может быть решен по аналогии с Налоговым кодексом, в соответствии с которым руководители налоговых органов вправе принимать постановления о наложении штрафов за нарушения налогового законодательства. При этом в случае отказа налогоплательщика от добровольного исполнения постановления о наложении штрафа, налоговый орган подает в суд иск о взыскании с налогоплательщика штрафа в принудительном порядке. Эта процедура весьма демократична, однако ее минусом применительно к специфике бюджетных правоотношений является ее длительность. Между тем, в отличие от налогоплательщиков субъекты бюджетных правоотношений в большинстве своем являются государственными органами и учреждениями, что само по себе должно быть сопряжено с большей степенью ответственности и большими правоограничениями. Поэтому применительно к руководителям организаций-бюджетополучателей допустимо взыскание штрафов за нарушения бюджетного законодательства во внесудебном порядке, что, естественно, не лишает нарушителей права на обжалование постановлений о наложении соответствующих взысканий в суд. В этом случае процедура судебного рассмотрения превращается из обязательной в факультативную, что сокращает временные затраты и снимает с органов федерального казначейства хлопоты по предъявлению соответствующих исков. Наконец, возможен компромиссный вариант, в соответствии с которым внесудебное взыскание штрафов возможно только в отношении руководителей государственных органов и учреждений, а к остальным бюджетополучателям применяется процедура, аналогичная предусмотренной Налоговым кодексом.

33. Бюджетная система и направлена развития бюджетной реформы

БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА -основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех бюджетов государства, взаимосвязанных между собой установленными законом отношениями. Бюджетная система страны основывается на политическом строе общества, экономической системе государства и его административно-территориальном делении. Социально-экономические и организационные принципы построения бюджетной системы, ее структур ра, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов характеризует бюджетное устройство страны. Бюджетная система может состоять из двух или трех звеньев. В унитарных (единых) государствах имеются центральный и местные бюджеты; в федеративных существует также среднее звено -- бюджеты членов федерации (например, в Российской Федерации - субъектов Федерации, в США - штатов, в ФРГ - зе-мель, в Швейцарии - кантонов и т. д.).

Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве совокупность всех бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, регулируемая нормами права Российской Федерации и ее субъектов.

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней: первый уровень - федеральный бюджет РФ и государственные федеральные внебюджетные фонды; второй уровень - бюджеты субъектов РФ и государственные территориальные внебюджетные фонды; третий уровень -местные бюджеты. Бюджетная система РФ децентрализована: входящие в ее состав бюджеты самостоятельны: вертикаль исполнительной власти, предусмотренная Конституцией РФ, не распространена на бюджетную систему. В структуре бюджетной системы Российской Федерации в качестве самостоятельных звеньев выделяются: федеральный бюджет РФ; бюджеты 89 субъектов Федерации; различные категории местных бюджетов (бюджеты районов, городов, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов). Несмотря на самостоятельность бюджетов, все уровни бюджетной системы тесно взаимосвязаны между собой, и функционируют на единых принципах. Организация бюджетной системы России основывается на принципах единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированности; эффективности и экономности использования бюджетных средств; гласности; достоверности, адресности и целевого характера бюджетных средств. (Более подробно см.: "Бюджетное устройство".)

Федеральный бюджет и бюджеты., государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов; бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации; местные .бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Особое место в бюджетной системе РФ .занимают консолидированные бюджеты, используемые в качестве информационной базы о состоянии и тенденциях развития бюджетной системы, а также государственные внебюджетные фонды, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, имеющие социальную и экономическую направленность, используемые в целях перераспределения доходов общества в интересах отдельных социальных слоев населения.

Реформирование бюджетного процесса идет по следующим направлениям:

а) реформирования бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) разделения бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствования среднесрочного финансового планирования;

г) расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочения процедур составления и рассмотрения бюджета.

34. Организация исполнения бюджета

Исполнение бюджета - процесс, который обеспечивает полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику, а так же финансирование организаций и учреждений в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение финансового года. В мировой практике известны следующие системы исполнения бюджетов:

- казначейская, при которой на специальные органы министерства финансов (казначейства) возложены организация и исполнение бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами. Казначейство является кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетный учреждений.

- банковская, когда функцию организации исполнения бюджета выполняет центральный банк (коммерческие банки).

- смешанная, для которой характерно обслуживание бюджетных счетов как казначейством, так и центральным банком. Для совершенствования бюджетного процесса в РФ был осуществлен переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета Это связано с тем, что при банковской системе для государства был затруднен контроль за правильностью и эффективностью использования бюджетных средств. При казначейской системе уменьшается количество звеньев, участвующих в работе с бюджетными средствами, что позволяет усилить контроль за их целевым использованием..Участники процесса исполнения бюджета: главные распорядители, распорядители, получатели бюджетных средств, бюджетные учреждения, финансовые и банковские учреждения.

Главный распорядитель бюджетных средств (министерства, ведомства) - орган государственной власти Российской Федерации или иной прямой получатель средств федерального бюджета, определенный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и имеющий право распределять ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования расходов по направлениям, установленным этим федеральным законом, по распорядителям и получателям средств федерального бюджета, находящимся в его ведении. Выступает в суде от имени казны РФ по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями должностных лиц и органов по ведомственной принадлежности, по искам подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти Российской Федерации или организация, находящаяся в ведении главного распорядителя средств, получающая ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования расходов федерального бюджета от главного (вышестоящего) распорядителя средств федерального бюджета для их распределения между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, находящимися в его ведении.

Получатель бюджетных средств - орган государственной власти Российской Федерации или организация, находящаяся в ведении главного распорядителя или распорядителя средств, имеющие право на получение бюджетных ассигнований и принятие денежных обязательств, оплачиваемых за счет средств федерального бюджета.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными органами власти. Эта стадия бюджетного процесса ставит задачу выполнения доходной и расходной частей бюджетов всех уровней. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной классификации расходов по каждому направлению использования бюджетных средств.

Задачи исполнения бюджета:

- обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, а так же доходов в целом и по каждому источнику.

- финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение того финансового года, на который утвержден бюджет.

- правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета, осуществляющегося по бюджетной росписи доходов и расходов.

Бюджетная роспись составляется и утверждается в установленном порядке и направляется для сведения в органы представительной власти и контрольно-счетные органы.

Одновременно с утверждением бюджета на год устанавливается размер оборотной кассовой наличности на начало следующего года. Т.е. сумма резерва, предназначенного для покрытия временных кассовых разрывов, подлежащая восстановлению к началу нового года. Бюджетный кодекс РФ определяет принципы исполнения бюджета:

1. Финансирование осуществляется с единого счета бюджета (все средства бюджетополучателей находятся на едином счете) - принцип единства кассы. Единство кассы состоит в едином расчетном счете хранения данного типа бюджетных средств, с которого перечисляются средства поставщикам ТРУ. Положительные стороны:

- появляется возможность предварительного и текущего контроля целевого расходования средств. При банковской системе исполнения бюджета такая возможность отсутствовала и финансовые органы могли проводить только последующий контроль, когда средства уже были использованы. Предварительный контроль - контроль над составлением сметы доходов и расходов бюджетного учреждения. Текущий контроль расходов осуществляется через процедуру подтверждения платежных обязательств. Бюджетные средства можно использовать только после проверки соответствия платежных и иных документов требованиям БК РФ, утвержденным сметам и лимитам бюджетных обязательств.

- минимизируется прохождение средств по расчетным счетам из-за отсутствия операций движения средств между бюджетными учреждениями и органами казначейства.

- появляется возможность перераспределения средств, т.к. средства находятся на счете бюджета в распоряжении органа, исполняющего бюджет. Это позволяет планировать остатки на расчетных счетах при планировании и текущем финансировании, перераспределять и использовать их для финансирования текущих расходов.

2. Учет финансирования ведется в разрезе лицевых счетов, открытых распорядителям и получателям бюджетных средств.

Исполнение бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых на едином учетном регистре казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. На лицевом счете отражаются бюджетные средства, которыми вправе распоряжаться владелец счета.

3. Планирование и исполнение бюджета ведется в разрезе детальной бюджетной классификации РФ - принцип прозрачности бюджета.

Для действенного контроля за исполнением бюджета необходимо сделать прозрачным, подконтрольным весь процесс составления плана расходования бюджетных средств и само расходование. Т.е. все уровни бюджета должны быть более подробными и выполняться гласно по каждому направлению. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным. В РФ доходы и расходы всех уровней бюджетов рассматриваются в разрезе единой бюджетной классификации (функциональная, экономическая, ведомственная классификация, и т.д.).

4. Принятие бюджетными учреждениями денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей возможно лишь в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.

5. Осуществление регистрации договоров, проведение конкурсов с целью закупок ТРУ для нужд бюджетных учреждений.

35. Среднесрочное бюджетирование ориентированного на результат

Поддержка развития среднесрочного бюджетирования, ориентированного на

результаты (СБОР)

* A-2/ B1: Поддержка среднесрочного планирования и предоставление консультаций по обеспечению согласованности между годовым бюджетом и среднесрочным планом.

* A-3/ B2: Содействие в разработке методологии подготовки ведомственных целевых программ.

* A-5/ B5: Консультации относительно создания систем, обеспечивающих стимулирование сотрудников.

* A-7: Рекомендации по формированию нормативно- правовой базы, необходимой для внедрения СБОР.

Компоненты проекта	Предлагаемые дополнительные мероприятия
А-2/ В1: Поддержка среднесрочного планирования и предоставление консультаций по обеспечению согласованности между годовым бюджетом и среднесрочным планом.	2. Создание условий, обеспечивающих усиление взаимосвязи между макроэкономическими прогнозами и предельными бюджетными расходами. 3. Обеспечение необходимого количества информации, позволяющей осуществить эффективный переход к следующему циклу. 4. Разработка стратегии, способной усилить импульс, обеспечивающий увязку бюджета с целями. 5. Содействие конкретным распорядителям бюджетных средств в совершенствовании бюджетных заявок. 6. Обобщение передового опыта на основе конкретных примеров.
А-3/ В2: Содействие в разработке методологии подготовки ведомственных целевых программ.	• Разработка методических материалов на основе анализа некоторых программ, представленных на рассмотрение Министерства финансов в ходе текущего цикла. • Углубленные консультации для специалистов отраслевых департаментов МФ и МЭРТ по вопросам оценки ведомственных целевых программ.
А-5/ В5: Консультации относительно создания систем, обеспечивающих стимулирование сотрудников.	7. Дифференцированная увязка стимулов с уровнем эффективности финансового менеджмента. 8. Широкое информирование персонала о наличии стимулов и об оказываемом ими влиянии. 9. Содействие в создании системы стимулирования, пронизывающей все организационные уровни сверху вниз, вплоть до отдельных получателей бюджетных средств и менеджеров. 10. Рассмотрение широкого спектра организационных вопросов, возникающих в связи с внедрением системы стимулирования персонала. 11. Содействие в разработке кадровой стратегии, необходимой для эффективного управления ресурсами.
А-7: Рекомендации по формированию нормативно-правовой базы, необходимой для внедрения СБОР.	* Поддержка модернизации Бюджетного кодекса и других нормативно-правовых актов, в том числе и в разрезе положений, направленных на обеспечение гибкости в управлении бюджетными ресурсами.

36. Бюджетирование ориентированное на результат

Бюджетирование, ориентированное на результат(ы), БОР (Performance budgeting) -- методология подготовки и исполнения бюджета, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. Также известны названия данной методологии, как "бюджетирование по результатам" и "программно-целевой подход".юджетная реформа, ориентированная на внедрение БОР в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации, осуществляется с 2004 года. Координатором реформы является Министерство финансов Российской Федерации (Департамент бюджетной политики, Департамент межбюджетных отношений). В широком смысле переход к принципам БОР включает:

* Переход в федеральных органах исполнительной власти к управлению по результатам и среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат (СБОР);

* Проведение реформы межбюджетных отношений;

* Проведение оптимизации сети бюджетных организаций;

* Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов.

Внедрение управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти осуществлялось в 2004--2006 годах в форме эксперимента.Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение БОР, включает следующие основные задачи:

1. Приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов, введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

2. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства должны устанавливаться лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности.

3. Включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством Российской Федерации.

4. Введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов, осуществляемых по сметному принципу. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности.

5. Переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

6. Расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов

37. Программно-целевые методы планирования. Мировой опыт

Программно - целевое планирование - это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Т. е. программно-целевое планирование построено по логической схеме "цели - пути - способы - средства".

Постановка целей при программно-целевом методе планирования представляет собой формирование "древа целей ". Затем в соответствии с ним определяется система мероприятий по реализации целей, называемая целевой комплексной программой. Для ее выполнения строится специальная система управления, которая доводит задания программы до конкретных исполнителей и контролирует их выполнение. Организационная структура этой системы определяется, таким образом, "деревом целей ", составом исполнителей и содержанием программы.

Недостатки программно-целевого метода

1. Методическая незавершенность. К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. Программно-целевое планирование используется, в основном, для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем.

2. "Забывчивость" систем управления.Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались.

3. Отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ.

4. Недостаточная оперативность.Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы.

Программно-целевой метод является одним из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования экономики, применяемых в большинстве развитых стран. Этот метод предполагает разработку плана исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению.

Сущность программно-целевого планирования состоит в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами и эффективном развитии производства.

Вопросы по дисциплине "Налоги и налогообложение"

1. Налоги в экономической системе государства: экономическая сущность, функции, элементы налога и их характеристика, значение в доходах государства и органов местного самоуправления

Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований.